Конституционно-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

На правах рукописи

СТУКАЛОВА ОЛЬГА АЛЕКСЕЕВНА

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ООЗ158442

Ростов-на-Дону - 2007

Диссертационная работа выполнена в НОУ ВПО «Ставропольский институт имени В.Д. Чурсина»

Научный руководитель: доктор юридических наук,

заслуженный юрист Российской Федерации Черепанов Виктор Алексеевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Овсепян Жанна Иосифовна,

Южный федеральный университет,

кандидат юридических наук, доцент Алексеев Игорь Александрович,

Государственная Дума Ставропольского края

Ведущая организация: Ставропольский государственный университет

Защита состоится 19 октября 2007 года в 12 00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 502 008 01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу 344002, г Ростов-на-Дону, ул Пушкинская, 70, ауд 514

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы

Автореферат разослан 18 сентября 2007 года

Ученый секретарь диссертационного совета, профессор вв Макеев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертации. Соотношение местного самоуправления и государственного управления на местах относится к числу важнейших вопросов, от успешного решения которых зависит развитие государства и общества Преувеличение роли государственного управления приводит к ограничению конституционной самостоятельности местного самоуправления и, в конечном счете, - к включению местного самоуправления в единую систему управления государственными делами с ее вертикальной соподчиненностью Преуменьшение роли государственного управления создает условия для раздробленности публичной власти, нарушает единство и целостность субъекта РФ

В ходе муниципальной реформы произведено детальное разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного са моуправления, за каждым уровнем публичной власти закреплены финансовые средства, необходимые для исполнения установленных полномочий Региональные особенности организации государственного и муниципального управления нередко обусловливают необходимость перераспределения установленной компетенции путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

К онститу и и он пая возможность такого перераспределения компетенции прямо закреплена статьей 132 Конституции РФ Однако общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и правовые механизмы их реализации федеральным законодательством не определены, что порождает противоречивую нормотворческую практику в субъектах РФ.

Органы местного самоуправления зачастую перегружаются государственными полномочиями, которые вопреки конституционным положениям не обеспечиваются в должной мере материальными и финансовыми средствами Состояние региональной нормотворческой практики детально проанализировано в диссертационной работе

В результате складывается реальное противоречие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу наделения последних отдельными государственными полномочиями. Данное противоречие образует важнейшую госу-

дарственную и научную проблему, изучение которой осуществлено в диссертационном исследовании

Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты разграничения и перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в гом числе наделения последних отдельными государственными полномочиями, исследовались многими учеными (С А Авакьян, И А Алексеев, Г В Барабашев, В А Баранчиков, О В Берг, В И Васильев, И В Выдрин, А В Деменкова, М Н Дитятковский, А Р Еремин, В В Еремян, Н А Ишатюк, JIM Карапет: ян, АН Кокосов, АН Кубарков, HB Кузнецова, ОЕ Кутафин, ИГ Мачульская, И X Миннегулов, Т Н Михеева, В С Мокрый, С Г Наймушина, Э А Нехвя-дович, Ж И Овсепян, И И Овчинников, А Е Постников, А Н Поскребышев, В В Пылин, И.П Седых, А А Сергеев, Н И Соломка, О.А Сомова, Ю А Тихомиров, А А Уваров, И А Умнова (Конюхова), В И Фадеев, Т Я Хабриева, В А Черепанов, В Е Чиркин, Е В Чурсина, К Ф Шеремет, Е С Шугрина и другие)

Однако комплексной научной разработке с учетом положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основе которого проводится реформа местного самоуправления в Российской Федерации, и результатов эмпирического исследования правоприменительной практики проблема наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации не подвергалась

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу наделения последних отдельными государственными полномочиями

Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование этих общественных отношений и, соответственно, закрепляется наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ Исследованию подлежат международные нормативные правовые акты, нормативные право-

вые акты Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, регламентирующие вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, правопримени тельная практика в этой области

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государсь венной власти субъектов РФ и предложений по совершенствованию констшу-ционно-правовых основ наделения органов месшого самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ

Диссертационное исследование направлено на решение следующих задач

- анализ возникновения и развития института наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государсгвенной власти субъектов РФ,

- изучение сущности наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ,

- классификация полномочий органов государственной власти субъект ов РФ, делегируемых органам местного самоуправления,

- разработка общих принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ,

- разработка предложений по совершенствованию правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ

Методологические основы исследования. В основе проведенного исследования лежит диалектический метод познания, позволяющий изучить наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ в историческом развитии на различных этапах становления местного самоуправления В диссертации осуществлен анализ динамики противоречия, возникшего в исследуемых общественных отношениях, сформулированы предложения по его преодолению, направленные на совершенствование конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ

В диссертационном исследовании применялись системный, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, использовались результаты официального и доктринального толкования конституционно-правовых норм В рамках мониторинга муниципальной реформы, проведенного Ставропольским центром мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края с участием соискателя, осуществлено эмпирическое изучение проблемы Проанализирован значительный массив регионального законодательства, проведено анкетирование руководителей законодательных (представительных) органов 50 субъектов РФ Организован экспертный опрос 1100 представителей органов государственной власти и местного самоуправления Ставропольского края, осуществлено углубленное изучение практики наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в Ставропольском крае

Научная новизна исследования. В диссертации впервые на основе результатов эмпирического исследования осуществлена комплексная научная разработка наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ как самостоя!ельного государственно-правового явления в рамках проводимой в стране муниципальной реформы, раскрыта динамика его формирования в конституционном праве Российской Федерации, обозначены некоторые спорные положения, лежащие в основе муниципальной реформы, предложены меры по их корректировке

Произведена научная интерпретация и сформулировано авторское определение наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, исследована правовая природа делегируемых полномочий и осуществлена их классификация, предложена система общих принципов, объединяющих сложившуюся совокупность юридических норм в самостоятельный конституционно-правовой институт, исследованы правовые возможности разграничения и делегирования полномочий как различных способов перераспределения компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, обоснована необходимость закрепления некоторых делегируемых государственных полномочий в качес!ве собственных полномочий органов местного самоуправления

Основные положения, выносимые на защиту:

1 Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ - это способ перераспределения компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, который заключается в законодательной передаче муниципальным образованиям для осуществления под контролем государства отдельных государственных полномочий не на постоянной основе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами

2 В ходе муниципальной реформы установлен перечень вопросов месшо-го значения, который не может быть изменен субъектами РФ Региональному законодателю оставлен единственный способ перераспределения компетенции наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Многие полномочия, закрепленные за органами государственной власти субъектов РФ, не мо1ут быть осуществлены из административных центров субъектов РФ, создание территориальных органов исполнительной власти для осуществления государственных полномочий предполагает значительное увеличение государственного аппарата и создает условия для государственного вмешательства в решение местных вопросов Продолжением государственного управления на местах, своеобразными «скрепами», объединяющими государственную и муниципальную власть в единую публичную власть выступает наделение органов месшого самоуправления отдельными государственными полномочиями, которое занимает важнейшее место в общественных отношениях между органами государственной власти и муниципальными образованиями

При позитивных результатах первоначального этапа муниципальной реформы происходит, однако, все большее «встраивание» муниципальных образований в единую и взаимозависимую систему публичной власти, усиливаются вертикальные отношения соподчинения между органами государственной власти и местного самоуправления

3 Разделение полномочий различных уровней публичной власти на госу дарственные и муниципальные весьма условно и в большей степени обусловливается целесообразностью и волей законодателя, чем специфическими осо-

бенностями их правовой природы Представляется проблема! ичным сформулировать содержательное определение «государственных» и «муниципальных» полномочий Определение понятия «государственные полномочия», в отличие от понятия «муниципальные полномочия», возможно исключительно в рамках юридического позитивизма В этой связи в диссертации предложит следую щая дефиниция

Государственные полномочия органов государственной власти субъектов РФ - это права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и предметам их совместного ведения с Российской Федерацией, а также по предметам ведения субъектов РФ, определяемые Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, договорами и соглашениями о разграничении полномочий, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ

4 Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ имеет свою специфику в зависимости от конституционно установленных предметов ведения, к которым от носятся делегируемые полномочия

Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации допустимо лишь при прямом указании на возможность такого делегирования в федеральном законодательстве

Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения допустимо лишь при отсутствии ограничений на делегирование соответствующих полномочий в федеральном законодательстве

Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ допустимо в lex случаях, когда делегирование соответствующих полномочий не приводит к утрате конституционной самостоятельности субъекта РФ как государственного образования в составе Российской Федерации

5 Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ должно осуществляться на

основе научно обоснованной системы принципов, обеспечивающих оптимальный баланс между peí иональными и муниципальными властями и их эффективное взаимодействие в единой системе публичной власти Результаты исследования с учетом законодательной практики и научных разработок в этой области позволяют выделить десять основных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ субсидиарное™, законности, социально-экономической обоснованности, дополнительности, согласия и солидарности, сотрудничества субъектов РФ и муниципальных образований, материально-финансовой обеспеченности делегированных полномочий, самостоятельности органов местного самоуправления в их реализации, взаимной ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, государственной подконтрольности осуществления переданных полномочий

Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными го-сударсшенными полномочиями, определяя общую направленность правового регулирования в згой сфере, объединяют правовые нормы в единое системное целое - конституционно-правовой институт Правовое закрепление системы принципов и механизма их реализации придает структурную завершенность сложившемуся нормативному комплексу, способствует дальнейшему становлению наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в качестве самостоятельного конституционно-правового института

6 Правовое закрепление принципов и порядка наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ представляется оптимальным осуществить путем принятия федеральнот о закона Однако с учетом опыта прохождения подобного законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации реализовать такое предложение достаточно сложно

В условиях проведения муниципальной реформы наиболее реальным является их закрепление законами субъектов РФ с последующим обобщением региональной нормотворческой практики и внесеггием на этой основе предложений о корректировке федерального законодательства В диссертационном исследовании разработан проект такого регионального закона, который может

быть использован в качестве модельного закона в нормотворческой практике субъектов РФ.

7 Возможности делегирования государственных полномочий в разделении публичной власти ограничены самоегоягельностыо местного самоуправления, недопущением утраты общественной составляющей местного самоуправления и превращения муниципальных образований в органы государственной власти на местах

Значительное распространение делегирования государственных полномочий, замена разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти их делегированием имеет определенные правовые, политические и экономические изъяны Возникает необходимость закрепления некоторых делегируемых государственных полномочий в качестве собственных полномочий органов местного самоуправления с перераспределением доходных источников между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации В исследовании разработаны соответствующие предложения по дополнению и изменению Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Теоретическое значение результатов исследования» В диссертации осуществлена разработка научных основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ, предложено решение важной государственной задачи нахождения оптимального баланса в разделении публичной власш между региональными и муниципальными властями Результаты исследования вносят вклад в развитие конституционного и муниципального права, способствуют становлению наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как самостоятельного конституционно-правового института

Практическое значение, апробация и внедрение результатов исследования. В диссертации разработаны конкретные практические предложения по совершенствованию конештуционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ, которые представлены в Государственную Думу Ставропольского край и направлены в законодательные (представительные) органы государственной власти других субъектов РФ для использования в законотворческой деятельности

и

- проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнении в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

- проект Закона Ставропольского края «О принципах и порядке наделения органов местного самоуправления Ставропольского края отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Ставропольского края»

Результаты диссертационного исследования получили практическую реализацию в учебном процессе Ставропольского института имени В Д Чурсина, обсуждены и апробированы

- на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Ставропольского института имени В Д Чурсина,

- на научно-практической конференции «Административная реформа пути оптимизации органов государственной власти и гражданского общества в полиэтничном регионе» (29 марта 2007 года), проходившей в Ставропольском филиале Северо-Кавказской академии государственной службы,

- на заседаниях постоянно действующего научного методологического семинара «Проблемы российского федерализма» (20 октября 2006 года и 8 июня 2007 года), проходивших в Ставропольском институте имени В Д Чурсина Предложения диссертанта получили поддержку в ходе научной дискуссии и нашли отражение в итоговых документах семинара.

Основные результаты диссертации опубликованы в восьми научных работах общим объемом 4 печатных листа, в том числе в одной научной статье, опубликованной в журнале «Закон и право», который включен в перечень ведущих рецензируемых научных журналах, утвержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации

Структура и объем диссертации определены целями и задачами диссертационного исследования Диссертация состоит из введения, двух глав и пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность и степень научной разработанности темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационно-

го исследования, раскрывается научная новизна работы, излагаются основные положения, выносимые на защиту, характеризуется теоретическое и практическое значение полученных результатов, приводятся сведения об их апробации и внедрении

Глава 1 «Теоретические основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации» посвящена изучению сущности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, анализу динамики и современного состояния данною института, исследованию правовой природы и классификации государственных полномочий, делегируемых местному сообществу

В первом параграфе «Возникновение и развитие института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конституционном праве Российской Федерации» рассматривается динамика исследуемого института в ходе исторического развития местного самоуправления в Российской Федерации

В советский период при государственной природе местных органов проблема их наделения государственными полномочиями не возникала и не ставилась Впервые право региональных органов государственной власги передавать местным органам отдельные полномочия закреплено Законом РФ от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» Однако при сохранившейся государственной направленности в развитии местного самоуправления данный институт не был востребован и представлял собой нормативный идеал в условиях будущего четкого разграничения компетенции между государством и местным сообществом

Конституция РФ 1993 года провозгласила самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, определила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, установила возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Конституционные положения получили развитие в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», особенностью которого являлась

децентрализация законодательной компетенции, предоставление широких полномочии органам государственной власти субъектов РФ по регулированию организации местною самоуправления Субъекты РФ путем принятия регио нальных законов могли делегировать ряд своих полномочий органам местного самоуправления и расширять перечень вопросов местного значения Однако конституционные нормы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями воспроизводились без должной конкретизации, единые принципы правового регулирования в этой сфере не устанавливались, определение условий и порядка делегирования региональных полномочий бы ло отнесено к компетенции субъектов РФ

Субъекты РФ, реализуя Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», оказались не заинтересованными в развитии местного самоуправления По справедливому мнению многих ученых и политиков, руководители регионов увидели в нарождающемся местном самоуправлении угрозу своего полновластия

В 46% обследованных регионов местное самоуправление оказалось сконцентрированным на уровне административных районов, а городские и сельские поселения были лишены своего права на самоуправление В 8% субъектов РФ, в юм числе в Ставропольском крае, местное самоуправление было организовано лишь на поселенческом уровне, а в административных районах осуществлялось государственное управление местными делами

Таким образом, на определенном этапе развития местное самоуправление сюлкнулось с серьезными трудностями, среди которых необходимо выделить отсутствие четкого разграничения полномочий между ортнами государственной власти и местного самоуправления и бюджетную необеспеченность полномочий, выполняемых местным сообществом, причем как собственных, так и делегированных

В результате работы президентской Комиссии под руководством Д Н Ко-зака подготовлен и принят пакет федеральных законов по реформированию всей системы публичной власти в стране, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» На этой основе начаты крупномас-

штабные преобразования, получившие название муниципальной реформы О необходимости реформирования высказались 96% опрошенных в ходе эмпирического исследования руководителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ и 79% представителей государственных и местных ор-I анов в Ставропольском крае 80% руководителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ считают, что 01сутсгвие четкого разграничения полномочий между государственной и муниципальной властью, а шоке нехватка у муниципальных образований собственных средств послужили основными предпосылками проведения муниципальной реформы Опрос, проведенный в Ставропольском крае, показал, что основными причинами реформирования местного самоуправления региональные эксперты счшают государственное вмешательство в решение местных вопросов (85% опрошенных) и отсутствие местного самоуправления на уровне районов края (83% опрошенных)

Серьезные изменения претерпел институт наделения органов местного самоуправления сдельными полномочиями субъектов РФ В связи с дуалистическим разграничением полномочий и детальной их регламентацией на федеральном уровне делегирование полномочий осталось для регионального законодателя единственным правовым механизмом перераспределения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления Многие региональные полномочия не могут быть осуществлены из административных центров субъектов РФ, а создание территориальных органов исполнительной власти экономически и политически нецелесообразно Г1о этой причине продолжением государственного управления на местах, своеобразными «скрепами», объединяющими государственную и муниципальную власть в единое целое - в единую публичную власть, - выступает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которое в настоящее время занимает важнейшее место в общественных отношениях между органами государственной власти и муниципальными образованиями

Вместе с тем, в основном за счет бюджетных механизмов перераспределения финансовых средств органы местного самоуправления оказались «встроенными» в единую вертикаль власти, значительно уменьшена их конституционная самостоятельность Бюджетным кодексом РФ ?а местными бюджетами

на постоянной основе закреплены доходные источники, которых оказалось явно недостаточно для решения местных вопросов Опрос 50 руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, проведенный в рамках мониторинга муниципальной реформы, показал, что на уровне региональных бюджетов концентрируется до 70-80 % бюджетных средств, необходимых для выполнения местных вопросов (Дагестан, Кабардино-Балкария, Брянская, Курганская, Тамбовская, Томская, Ульяновская область, Ямало-Ненецкий автономный округ) В Ульяновской области бюджетная обеспеченность собственных полномочий муниципальных образований составила лишь 14%, включая дотации из областного бюджета, в Адыгее -30%, Самарской области - 40%, Хабаровском крае - 35%, Ставропольском крае - 31,7% в городских округах, 34,8% в сельских поселениях и 53,5% в муниципальных районах и городских поселениях, в Курганской области - 54,5% Экспертный опрос, проведенный в Ставропольском крае, показал, что 76,4% опрошенных считают, что в краевом бюджете на 2006 год не удалось обеспечить муниципальные образования бюджетными средствами, необходимыми для успешного выполнения их собственных полномочий По данным Министерства финансов Ставропольского края общий объем финансовых средств для выполнения вопросов местного значения, не просчитанных в краевом бюджете, составил в 2006 году 20,4 млрд рублей.

Во втором параграфе «Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ» осуществлена теоретическая интерпретация исследуемого понятия, предложено авторское определение, выделены и проанализированы существенные признаки, сформулированы теоретические предпосылки дальнейшей научной разработки

В начале 90-х годов прошлого столетия в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использовался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления. В Конституции РФ 1993 года заложено иное, правда, неявное понимание наделения как передачи полномочий одного уровня публичной власти другому, которое прослеживается в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и от 6 октября 2001 года № 131-ФЭ, а также во многих региональных законах В диссертации осуществлен анализ использования в российском законодательстве понятий «наделение полномочиями», «передача полномочий», «делегирование полномочий» По мнению автора, применение в Конституции РФ 1993 года термина «наделение полномочиями» в силу его многозначности является не вполне удачным Представляется более обоснованным использовать устоявшийся в юридических науках термин «делегирование полномочий» В этой связи термины «наделение полномочиями» и «делегирование полномочий» рассматриваются автором как идентичные по своему содержанию и объему

Некоторые авторы (В И Васильев и А Е Постников, И Г Мачульская, Т И Михеева, В В Пылин и др), не предлагая явной дефиниции исследуемого понятия, используют его в одинаковом значении с понятиями «делегирование полномочий», «передача полномочий», научная интерпретация которых при этом не производится Многие ученые (НА Дитятковский, НА Игнатюк, АН Ку-барков, Н В Кузнецова, Л А Окуньков, И X Миннегулов, Н И. Соломка, Е С Шугрина), формулируя явные определения, включают в них различные способы перераспределения компетенции Данные дефиниции страдают логической ошибкой слишком широкого определения, относят к наделению полномочиями разнородные правовые явления, которые шире объема определяемого поня гая

В диссертации на основе теории компетенции, разработанной Ю А Тихомировым, разделяются два различных по своей суш процесса установление и перераспределение компетенции По этой причине в рамках предмета диссер-тционного исследования необходимо выделять «разграничение полномочий» и «перераспределение полномочий» Под разграничением (в отличие от перераспределения) полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления понимается нормативное установление (определение, закрепление) их собственных полномочий Перераспределение установленных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления может быть осуществлено лишь двумя законными способами изменением перечня собственных полномочий посредством корректировки Федерального закона от б октября 2003 года№ 131-Ф3, (изменением разграпи-

чения полномочий) и наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями посредством принятия федеральных законов или законов субъектов РФ Делегирование полномочий (в отличие от разграничения) заключается в передаче уже разграниченных полномочий Таким образом, де-лег ирование полномочий является вторичным правовым механизмом перераспределения полномочий, которые ранее были первично разграничены между органами государственной власти и органами местного самоуправления (Близкая точка зрения применительно к правоотношениям между Российской Федерацией и ее субъектами высказана в работах В А Черепанова) С учетом научных разработок в диссертации предлагается следующее авторское определение

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это способ перераспределения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, кото рый заключается в законодательной передаче муниципальным образованиям для осуществления под контролем государства отдельных государственных полномочий не на постоянной основе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

Предложенная дефиниция содержит существенные признаки исследуемого понятия, которые на основе официального и доктринальиого толкования российского законодательства и региональной практики детально рассматривают в диссертационной работе

В третьем параграфе «Правовая природа и классификация полномочий органов государственной власти субъектов РФ, делегируемых органам местного самоуправления» на основе теоретической разработки проблемы, изучения федерального и регионального законодательства сформулированы научные предпосылки к пониманию правовой природы делегируемых полномочий, сделана попытка их классификации в разрезе конституционных предметов ведения

На основе анализа значительного массива нормативного и неоретического материала сделан важный вывод о том, что разделение полномочий различных уровней публичной власти на государственные и муниципальные весьма условно и в большей степени обусловливается целесообразностью и волей зако

нодателя, чем специфическими особенностями их правовой природы Практически в каждом вопросе местного значения имеется государственная составляющая Обоснованным представляется рассмотрение местного самоуправления как элемента единой публичной власти, которая сочетает в себе черты об-щест венной и государственной власти. Такой подход, разделяемый автором, получает все большее отражение в теории конституционного права (С А. Авакьян, Е И Колюшин, Т Я Хабриева, В Е Чиркин и др )

В научной литературе имеются отдельные попытки сформулировать содержательные определения «государственны^ полномочия» в их отличии от полномочий местного самоуправления (В И Васильев, А Е. Постников), которые содержатся и в ряде региональных законов При этом в качестве существенного признака государственных полномочий, выделяется их значение для всего субъекта РФ в целом, а не только для отдельного муниципального образования На примерах региональной практики автор показывает, что данный признак не является необходимым для исследуемого понятия Представляется проблематичным дать содержательное определение «государственных» и «муниципальных» полномочий Определение понятия «государственные полномочия», в отличие от понятия «муниципальные полномочия», возможно лишь в рамках юридического позитивизма В этой связи в диссертации предложена следующая дефиниция

Государственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации - эго права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и предметам их совместного ведения с Российской Федерацией, по предметам ведения субъектов РФ, определяемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, договорами и соглашениями о разграничении полномочий, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ

Для реализации государственных полномочий могут быть созданы не только «центральные» органы государственной власти субъектов РФ, но и их подразделения на местах При совпадении территорий районов как административно-территориальных единиц и муниципальных районов возникает вопрос

о законности и целесообразности создания на районном уровне исполнительных органов государственной власти субъекта РФ для выполнения государственных полномочий

На основе правовых позиций Конституционного Суда РФ, научных разработок и доктринального толкования законодательства сформулирован авторский подход к территориальному размещению подразделений органов государственной власти субъектов РФ Создание в административных районах субъектов РФ подразделений исполнительных органов государственной власти общей или отраслевой компетенции, которые осуществляют государственные полномочия, не противоречит самостоятельности местного самоуправления Однако в силу сложившегося нигилистического отношения на местах к прежней модели районного государственного управления, которая допускала вмешательство государственных органов в местное самоуправление, такой вариант зачастую представляется нецелесообразным Возникает необходимость в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Становление местного самоуправления при отсутствии единых, закрепленных на федеральном уровне принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, породило разнообразную нормотворческую практику в субъектах РФ В диссертации осуществлен анализ наиболее распространенных полномочий, делегируемых местному сообществу, предложена их классификация в разрезе конституционных предметов ведения, которая изложена в автореферате в составе основных положений, выносимых на защиту

Вторая глава диссертации «Совершенствование консппуционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ» посвящена обоснованию и формулировке конкретных предложений по совершенствованию исследуемого конституционно-правового института

В первом параграфе «Общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ» рассматривается роль и значение общих принципов правового регулирования исследуемой сферы общественных отношений

Конституция РФ закрепила лишь правовую возможность и некоторые исходные положения делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий В Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» воспроизведены коисштуционные нормы без их детальной конкретизации, а условия и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями региональных органов государственной власти отнесены к компетенции самих субъектов РФ

Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в октябре 1999 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», в котором сделана попытка определить единые принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и закрепить детальный порядок подготовки и принятия законодательных актов по делегированию и реализации государственных полномочий Однако данный закон был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и в мае 2003 года снят с рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации

По нашим данным в 57 субъектах РФ (Республики Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий-Эл, Тыва, Удмуртия, Якутия, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский края, город Москва, Амурская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Новгородская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Самарская, Саратовская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Тульская, Тюменская, Челябинская, Читинская, Ярославская области, Коми-Пермяцкий, Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа) в разное время были приняты законы, закреплявшие принципы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Развернулось активное, иногда противоречи-

вое региональное законотворчество по делегированию государственных полномочий, которое детально проанализировано в диссертации

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделена специальная глава, посвященная наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в которой сделана попытка разграничить собственные и делегированные полномочия органов местного самоуправления, продекларирована ответственность органов местного самоуправления за осуществление делегированных полномочий в пределах переданных материальных и финансовых ресурсов, осуществлена определенная регламентация осуществления государственного контроля в этой сфере, произведена некоторая конкретизация конституционных положений о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Однако не определена единая система принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями В качестве таковых оказались закрепленными лишь три, безусловно, важных, но не единственно возможных положений о законодательном делегировании государственных полномочий, материально-финансовой обеспеченности и государственной подконтрольности их осуществления Их содержание раскрыто неполно, что позволяет толковать многие положения произвольно Федеральным законодателем не воспринята региональная практика по правовому установлению принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями В результате положительный опыт регионального законотворчества оказался невостребованным

Императивное требование Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что органы государственной власти субьектов РФ должны привести в соответствие с требованиями указанного закона свои законы, которыми органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями, привело к признанию утратившими силу большинства региональных законов о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Как правило, приняты законы субъектов РФ о местном самоуправлении, в которых воспроизведены лишь

нормы Федерального закона В настоящее время по нашим данным лишь в 11 субъектах РФ (Республики Башкирия, Бурятия, Калмыкия, Тыва, Якутия, город Москва, Архангельская, Калужская, Оренбургская, Орловская, Псковская области) действуют собственные законы, закрепляющие принципы правового регулирования в этой сфере с учетом региональной специфики

В диссертации с учетом законодательной практики и научных разработок выделены и сформулированы десять основных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ

] Принцип субсидиарности, согласно которому органам местного самоуправления передается тот объем полномочий, который может успешно исполняться муниципальными образованиями без образования соответствующих территориальных органов государственной власти

2 Принцип законности, в структуре которого выделены две составляющие Во-первых, это обязательность законодательной формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Во-вторых, это законодательно установленные пределы для делегирования органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по конституционно установленным предме-1ам ведения

3 Принцип социально-экономической обоснованности, согласно которому органы местного самоуправления наделяются только теми государственными полномочиями, которые не могут быть успешно реализованы органами государственной власти субъекта РФ без их передачи на места, и только при наличии или создании реальных возможностей муниципальных образований для их эффективного исполнения

4, Принцип дополнительности, согласно которому органы местного самоуправления наделяются только тем объемом государственных полномочий, которые могут быть выполнены муниципальными образованиями без ущерба для решения вопросов местного значения

5 Принцип согласия и солидарности, согласно которому наделение органов местного самоуправления полномочиями субъектов РФ основано на согласии между ними и солидарности в их исполнении

6 Принцип сотрудничества субъектов РФ и муниципальных образований при реализации делегированных полномочий, согласно которому реализация делегированных полномочий осуществляется органами местного самоуправления при участии, содействии, методической и организационной помощи со стороны органов государственной власти субъектов РФ

7 Принцип материально-финансовой обеспеченности делегированных полномочий, согласно которому не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без предварительною выделения материальных и финансовых ресурсов, обеспечивающих их исполнение

Размер субвенций, необходимых для реализации делегированных полномочий, целесообразно определять на основании независимой финансовой экспертизы в порядке, определяемом высшим исполнительным органом субъекта РФ для каждого муниципального образования перед формированием бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год Материальные средства, необходимые для осуществления делегированных полномочий, передаются в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления исполняют переданные им полномочия в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми ресурсами Органы местного самоуправления вправе осуществлять дополнительное финансирование делегированных полномочий за счет средств местных бюджетов В случае недостаточности материальных и финансовых ресурсов для исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления вправе отказаться от их исполнения до принятия бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год

8 Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в реализации делегированных полномочий, согласно которому органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации делегированных полномочий и осуществляют их самостоятельно в пределах, определенных законами субъектов РФ

9 Принцип государственной подконтрольности осуществления делегированных полномочий, согласно которому органы государственной власти субъ-

екта РФ осуществляют контроль за реализацией делегированных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств Государственный контроль может осуществляться с точки зрения законности, но не целесообразности действий органов местного самоуправления, которые свободны в выборе форм и методов исполнения делегированных полномочий и осуществляют их самостоятельно в пределах, определенных законом субъекта РФ

10 Принцип взаимной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, который сформулирован следующим образом Органы государственной власти субъектов РФ и их должностные лица в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ несут ответственность

- за'необоснованное наделение муниципальных образований государственными полномочиями, повлекшее ненадлежащее решение ими вопросов местного значения,

- за неполное материально-финансовое обеспечение делегированных полномочий

Органы местного самоуправления и их должностные лица в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ несут ответственность

- за необоснованный отказ от выполнения делегированных полномочий,

- за ненадлежащее выполнение делегированных полномочий

Во втором параграфе «Основные направления совершенствования правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ» выделяются и детально рассматриваются два основных направления совершенствования правового регулирования исследуемых общественных отношений

Первое направление - правовое закрепление принципов и порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Сформулированные принципы определяют общую направленность правового регулирования Правовые механизмы их реализации получают отражение в порядке делегирования и исполнения органами местного самоуправления государственных полномочий

В диссертации детально рассмотрены основные этапы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предложены конкретные пути их оптимизации

- определение государственных полномочий, которые целесообразно передать органам местного самоуправления,

- согласование с органами местного самоуправления перечня делегируемых государственных полномочий и условий, на которых муниципальные образования готовы их исполнять,

- подготовка и принятие регионального нормативного акта о наделении органов местного самоуправления конкретными полномочиями,

- реализация делегированных полномочий

Правовое закрепление принципов и порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями представляется оптимальным осуществить на федеральном уровне. Опрос 50 руководителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ показал, что 23 из них считают необходимым принятие такого федерального закона. Аналогичная точка зрения высказывается многими учеными (А Р Еремин, Н В Кузнецова, И Г Мачульская, И X Миннегулов, В В Пылин, И А Умнова (Конюхова) и др ) Однако с учетом опьпа прохождения подобного законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ реализовать такое предложение достаточно сложно В условиях муниципальной реформы реальным представляется закрепление принципов и порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями законами субъектов РФ с последующим обобщением региональной практики и внесением на этой основе предложений о корректировке федерального законодательства. Опрос 50 руководителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ показал, что 22 из них поддерживают такой вариант правового регулирования

Правовые формы закрепления принципов и порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в федеральном законодательстве не определены, субъекты РФ вправе в порядке опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения самостоятельно определять такие правовые формы и осуществлять нормативное закрепление

указанных принципов В диссертации обосновано, что оптимальной правовой формой для закрепления принципов и порядка наделения государственными полномочиями является не региональный закон, а договор между органами государственной власти и местного самоуправления, утвержденный законом субъекта РФ

Договор в предложенном варианте имеет силу регионального закона и может быть скорректирован только путем внесения изменений в текст договор Такая особенность договорного регулирования является гарантией стабильности нормативных правил, не позволяющей сторонам договора ио своему усмотрению менять правовые нормы, исходя из политических или иных устремлений Заключение договора создаст правовую основу для его выполнения органами государственной власти и местного самоуправления, позволит прийти к общему согласию по поводу основных положений делегирования государственных полномочий С учетом сложностей в заключении такого договора в качестве первого этапа внедрения результатов диссертации в практику подготовлен и внесен в Государственную Думу Ставропольского края проект Закона Ставропольского края «О принципах и порядке наделения органов местного самоуправления Ставропольского края отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Ставропольского края»

Подводя итоги рассмотрения первого направления совершенствования правового регулирования наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, автор рассматривает динамику правового регулирования в этой сфере С учетом научных разработок (С А Авакьян, С С Алексеев, М И Байтин, Д А Керимов, М Н Марченко, В А Черепанов, В Е Чиркин, ЕВ Чурсина и др) выделены три основания выделения нормативного комплекса в качестве самостоятельного правового института

Во-первых, наличие однородных, близких по объекту и содержанию общественных отношений, образующих предмет правового регулирования Во-вторых, существование комплекса правовых норм, детально регулирующих такие общественные отношения В-третьих, формирование системы принципов, лежащих в основё правового регулирования выделенных общественных отношений, которые объединяют нормативный комплекс в единое системное целое -

самостоятельный правовой институт На основе научного анализа автор формулирует вывод о том, что совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу наделения последних отдельными государственными полномочиями представляется возможным выделить в качестве самостоятельного конституционно-правовог о института, который состой г из норм Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований

Второе направление совершенствования правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями связано с научным осмысливанием места и значения делегирования полномочий в российской модели разделения публичной власти

При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями возникает ряд проблемных вопросов Во-первых, за органами государственной власти закреплен избыточный объем полномочий, многие из которых они сами реализовать не могут Для их выполнения должны привлекаться нижестоящие уровни публичной власти - муниципальные образования В сложившейся ситуации региональные власти начинают делегировать вниз ряд своих полномочий с субвенциями на их исполнение Тем самым широкая практика делегирования полномочий штетсн показателем не достаточно эффективного первичного разграничения полномочий между различными уровнями публичней власти.

Во-вторых, делегирование полномочий происходит в директивном, адми нистрат ивном порядке Тем самым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в этой части противоречим констищуционной самостоятельности местного самоуправлении.

В-третьих, реализация делегированных полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала принимающей стороны и не стимулирует к эффективному исполнению «чужих» полномочий, переданных без согласия муниципальных образований Тем самым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не представляется эффективным правовым механизмом разделения публичной власти.

В-четвертых, разграничение полномочий подменяется административным делегированием «сверху вниз» Муниципальные правоотношения, основанные па конституционной самостоятельности местного самоуправления, заменяются административными отношениями по выполнению делегированных полномочий, которые основаны на соподчинении муниципальных образований органам государственной власти Возникает опасность утраты общественной природы местного самоуправления, превращения муниципальных образований в государственные органы власти на местах.

Таким образом, появляется необходимость - без отрицания самой необходимости и значения института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в современной модели разделения публичной власти в стране - разработать и внести предложения по законодательной корректировке муниципальной реформы Делегирование некоторых государственных полномочий местному сообществу целесообразно заменить их переводом из категории «государственных» в категорию «вопросов местного значения» с закреплением за муниципалитетами необходимых доходных источников В первую очередь это касается полномочий по социальной поддержке отдельных категорий граждан, реализация которых должна быть максимально приближена к населению В поддержку такого способа перераспределения компетенции высказались руководители 39 из 50 законодательных (представительных) органов субъектов РФ в ходе мониторинга муниципальной реформы, проведенного с участием соискателя Проект соответствующего федерального закона подготовлен и представлен в Государственную Думу Ставропольскою края для рассмотрения вопроса о возможности его дальнейшего направления в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы

В заключении диссертационной работы подводятся итоги проведенного исследования и излагаются основные его результаты В значительной степени выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в заключении, учтены в положениях, выносимых на защиту

Основные положения диссертации опубликованы в следующих научных публикациях:

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования и науки России для публикации результатов диссертационных исследований

1 Стукалова О А Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъекта РФ проблема и возможные пути решения // Закон и право - 2006 - № 9. - 0,5 п л,

Иные публикации

2 Стукалова О А Возникновение и развитие института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конституционном праве Российской Федерации // Юридические науки - 2006 -№ 3 - 0,8 п л

3 Стукалова ОАО понятии наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Известия высших учебных заведений Северо-Кавказский регион Общественные науки Спецвыпуск «Право» - 2006 - 0,5 п л

4 Стукалова О А Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юридические науки "- 2006 - № 4 - 0,8 п л

5 Стукалова О А Совместное ведение в организации местного самоуправления // Материалы научного методологического семинара «Проблемы российскою федерализма» Выпуск первый - Ставрополь, Ставропольский институт имени В.Д Чурсина, 2007 — 0,2 п л

6 Стукалова О А. Особенности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Материалы научно-практической конференции «Административная реформа пути оптимизации взаимодействия органов власти и гражданского общества в полиэтничном регионе». — Ставрополь, Филиал Северо-Кавказской академии государственной службы в городе Ставрополе, 2007 - 0,2 п л

7. Стукалова О А Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями проблемы и пути решения // Материалы

научного.методологического семинара «Проблемы российского федерализма» Выпуск второй - Ставрополь, Ставропольский институт имени В Д Чурсина, 2007 - 0,4 п л

8 Стукалова О А Правовая природа и классификация полномочии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых органам местного самоуправления //Юридические науки -2007 ~№4 -0,6пл

Подписано в печать 14 09 07 г Формат 60x84/16 Бумага офсетная Ризография Объем 1,0 печ л Тиране 100 Заказ №21/09

Отпечатано в типографии ООО «Диапазон» 344010, г Ростов-на-Дону, ул Красноармейская, 206, Лиц ПЛД № 65-116 от 29 09 1997 г

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Стукалова, Ольга Алексеевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. Теоретические основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

§ 1. Возникновение и развитие института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конституционном праве Российской Федерации.

§2. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

§ 3. Правовая природа и классификация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых органам местного самоуправления.

Глава II. Совершенствование конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской

Федерации

§ 1. Общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

§2. Основные направления совершенствования правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Конституционно-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Актуальность темы диссертации. Соотношение местного самоуправления и государственного управления на местах относится к числу важнейших вопросов, от успешного решения которых зависит развитие государства и общества. Преувеличение роли государственного управления приводит к ограничению конституционной самостоятельности местного самоуправления и, в конечном счете, - к включению местного самоуправления в единую систему управления государственными делами с ее вертикальной соподчиненностью. Приуменьшение роли государственного управления создает условия для раздробленности публичной власти, нарушает единство и целостность субъекта РФ.

Нахождение оптимального баланса между различными уровнями публичной власти и организация их эффективного взаимодействия обозначены важнейшей задачей государственной политики в посланиях Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию. «У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти, - отмечалось в Послании 2000 года. - Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. А за их взаимоуничтожающей схваткой наблюдают те, кому выгодны беспорядок и произвол, кто использует отсутствие эффективного государства в собственных целях».1

В условиях муниципальной реформы, последовательно проводимой в Российской Федерации, произведено детальное разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; за каждым уровнем публичной власти закреплены финансовые 1 средства, необходимые для исполнения установленных

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 2000 года // РГ. 2000. № 133. полномочий. «Прошедший год стал первым годом действия нового закона

0 местном самоуправлении. Значительно расширены компетенция и возможности1 местных органов, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 года. - Сегодня децентрализация полномочий достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня».1

Однако региональные особенности организации государственного и муниципального управления нередко обусловливают необходимость перераспределения установленной компетенции различных уровней публичной власти путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Конституционная возможность такого перераспределения компетенции прямо закреплена статьей 132 Конституции Российской Федерации. Однако общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и правовые механизмы их, реализации федеральным законодательством не определены, что порождает противоречивую нормотворческую практику в субъектах Российской Федерации.

Органы местного самоуправления зачастую перегружаются государственными полномочиями, которые вопреки конституционным положениям1 не обеспечиваются в должной мере материальными и финансовыми средствами. Состояние региональной нормотворческой практики в этой области детально проанализировано в диссертационной работе.

В результате складывается реальное противоречие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу наделения последних отдельными

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 2007 года // РГ. 2007. № 90. государственными полномочиями. Данное противоречие образует важнейшую государственную и научную проблему, изучению которой посвящено настоящее диссертационное исследование.

Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты разграничения и перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе наделения последних отдельными государственными полномочиями, исследовались многими учеными (С.А.Авакьян, И.А.Алексеев, Г.В.Барабашев, В.А.Баранчиков, О.В.Берг, В.И.Васильев, И.В.Выдрин, А.В.Деменкова, М.Н.Дитятковский, А.Р.Еремин, В.В.Еремян, Н.А.Игнатюк, Л.М.Карапетян, А.Н.Кокотов, А.Н.Кубарков, Н.В.Кузнецова, О.Е.Кутафин, И.Г.Мачульская, И.Х.Миннегулов, Т.Н.Михеева, В.С.Мокрый, С.Г.Наймушина, Э.А.Нехвядович, Ж.И.Овсепян, И.И.Овчинников, А.Е.Постников, А.Н.Поскребышев, В.В.Пылин, Н.П.Седых,

A.А.Сергеев,' Н.И.Соломка, О.А.Сомова, Ю.А.Тихомиров, А.А.Уваров, И.А.Умнова (Конюхова), В.И.Фадеев, Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов,

B.Е.Чиркин, Е.В.Чурсина, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугрина и др.).

Однако комплексной научной разработке с учетом положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основе которого проводится реформа местного самоуправления в Российской Федерации, и результатов эмпирического исследования правоприменительной практики проблема наделения органов .местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации не подвергалась.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу . наделения последних отдельными государственными полномочиями.

Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование этих общественных отношений и, соответственно, закрепляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в субъектах Российской Федерации. Исследованию подлежат международные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты Российской .Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующие вопросы наделения органов ! местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, правоприменительная практика в этой области.

Цель ; и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и предложений по совершенствованию конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Диссертационное исследование направлено на решение следующих задач: анализ возникновения и развития института наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конституционном праве Российской Федерации;

- изучение сущности наделения органов местного самоуправления ' отдельными , полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- классификация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых органам местного самоуправления;

- разработка общих принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- разработка предложений по совершенствованию правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Методологические основы исследования. В основе проведенного исследование лежит диалектический метод познания, позволяющий изучить наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации в историческом развитии на различных этапах становления местного самоуправления. В диссертации осуществлен анализ динамики противоречия, возникшего в исследуемых общественных отношениях, сформулированы предложения по преодолению данного противоречия, направленные на совершенствование конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации.

В диссертационном исследовании применялись системный, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, использовались результаты официального и доктринального толкования конституционно-правовых норм. Для теоретической интерпретации понятий и выработки их определений использованы приемы и методы формальной логики.

В рамках мониторинга муниципальной реформы, проведенного Ставропольским центром мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края с участием соискателя, осуществлено эмпирическое изучение проблемы диссертационного исследования. Проанализирован значительный массив регионального законодательства, проведено анкетирование руководителей законодательных (представительных) органов 50 субъектов Российской Федерации. Организован экспертный опрос 1100 представителей органов государственной власти и местного самоуправления Ставропольского края, осуществлено углубленное изучение практики наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в Ставропольском крае.

Научная новизна исследования. В диссертации впервые на основе результатов . эмпирического исследования осуществлена комплексная научная разработка наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации как самостоятельного государственно-правового явления в рамках проводимой в стране муниципальной реформы, раскрыта динамика его формирования в конституционном праве Российской Федерации, обозначены некоторые спорные положения, лежащие в основе муниципальной реформы, I предложены меры по их корректировке.

Произведена научная интерпретация и сформулировано авторское определение, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; исследована правовая природа делегируемых государственных полномочий и осуществлена их классификация; предложена система общих принципов, объединяющих сложившуюся совокупность юридических норм в самостоятельный конституционно-правовой институт; исследованы правовые возможности I разграничения и делегирования полномочий как различных способов перераспределения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; обоснована ; необходимость закрепления некоторых делегируемых государственных полномочий в качестве собственных полномочий органов местного самоуправления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это способ перераспределения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, который заключается в законодательной передаче муниципальным образованиям для осуществления под контролем I государства отдельных государственных полномочий не на постоянной основе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

2. В ходе муниципальной реформы установлен перечень вопросов местного значения, который не может быть изменен субъектами Российской Федерации. Региональному законодателю оставлен единственный способ перераспределения компетенции: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Многие полномочия, закрепленные за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут быть осуществлены из административных центров субъектов Российской Федерации. Создание территориальных органов исполнительной власти для осуществления государственных полномочий предполагает значительное увеличение государственного аппарата и создает условия для государственного вмешательства в решение местных вопросов. Продолжением государственного управления на местах, своеобразными «скрепами», объединяющими государственную и муниципальную власть в единое целое -в единую публичную власть, - выступает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которое в настоящее время занимает важнейшее место в общественных отношениях между органами государственной власти и муниципальными образованиями.

При позитивных результатах первоначального этапа муниципальной реформы происходит, однако, все большее «встраивание» муниципальных образований в единую и взаимозависимую систему публичной власти, усиливаются1 вертикальные отношения соподчинения между органами государственной власти и местного самоуправления.

3. Разделение полномочий различных уровней публичной власти на государственные и муниципальные весьма условно и в большей степени обусловливается целесообразностью и волей законодателя, чем специфическими особенностями их государственной или муниципальной правовой природы. Представляется проблематичным сформулировать содержательное определение «государственных» и «муниципальных» полномочий. Определение понятия «государственные полномочия», в отличие от понятия «муниципальные полномочия», возможно исключительно в рамках юридического позитивизма. В этой связи в диссертации предложена следующая дефиниция.

Государственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это права и обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам их совместного ведения с Российской Федерацией, предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, договорами и соглашениями о разграничении полномочий, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеет свою специфику в зависимости от конституционно 11 установленных предметов ведения, к которым относятся делегируемые

ПОЛНОМОЧИЯ.:

Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации допустимо лишь при прямом указании на возможность такого делегирования в федеральном законодательстве.

Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам I совместного ведения допустимо лишь при отсутствии ограничений на делегирование соответствующих полномочий в федеральном законодательстве.

Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам I ведения субъектов Российской Федерации допустимо в тех случаях, когда делегирование соответствующих полномочий не приводит к утрате конституционной самостоятельности субъекта Российской Федерации как I государственного образования в составе Российской Федерации. I 5. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно осуществляться на основе научно обоснованной системы принципов, обеспечивающих оптимальный баланс между региональными и муниципальными властями и их эффективное взаимодействие в единой системе публичной власти. Результаты исследования' с учетом законодательной практики и научных разработок в этой области позволяют выделить десять основных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти ! субъектов Российской Федерации: субсидиарности; законности; социально-экономической обоснованности; дополнительности; с<эгласия и солидарности; сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; материально-финансовой обеспеченности I делегированных полномочий; самостоятельности органов местного I самоуправления в их реализации; взаимной ответственности органов I государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; государственной подконтрольности осуществления переданных полномочий.

Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, определяя общую направленность правового регулирования в этой сфере, объединяют правовые нормы в единое системное целое - конституционно-правовой институт. Правовое

1 I

I закрепление системы принципов и механизма их реализации придает структурную завершенность сложившемуся нормативному комплексу, I I способствует дальнейшему становлению наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в качестве самостоятельного конституционно-правового института.

6. Правовое закрепление принципов и порядка наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации представляется оптимальным осуществить путем принятия федерального закона. Однако с ( учетом опыта прохождения подобного законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации реализовать такое предложение достаточно сложно.

В условиях проведения муниципальной реформы наиболёе реальным является их закрепление законами субъектов Российской Федерации с последующим обобщением региональной нормотворческой практики и внесением на этой основе предложений о корректировке федерального законодательства. В диссертационном исследовании разработан проект такого регионального закона, который может быть использован в качестве I модельного закона в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации.

7. Возможности делегирования государственных полномочий в разделении публичной власти ограничены самостоятельностью местного самоуправления, недопущением утраты общественной составляющей местного самоуправления и превращения муниципальных образований в органы государственной власти на местах.

Значительное распространение делегирования государственных полномочий, замена разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти их делегированием имеют определенные правовые, политические и экономические изъяны. Возникает необходимость закрепления, некоторых делегируемых государственных полномочий в качестве собственных полномочий органов местного самоуправления с соответствующим перераспределением доходных источников между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации. В диссертационном исследовании разработаны соответствующие предложения по дополнению и изменению Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Теоретическое значение результатов исследования. В диссертации осуществлена разработка научных основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, предложено решение важной государственной задачи нахождения оптимального баланса в разделении публичной власти между региональными и муниципальными властями. Результаты исследования вносят вклад в развитие конституционного и муниципального права, способствуют становлению наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как самостоятельного конституционно-правового института.

Практическое значение, апробация и внедрение результатов исследования. В диссертации разработаны конкретные практические предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, которые представлены в Государственную Думу Ставропольского края и направлены в законодательные (представительные) органы государственной власти других субъектов Российской Федерации для использования в законотворческой деятельности (приложения 1 и 2):

- проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ; Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; ! - проект Закона Ставропольского края «О принципах и порядке наделения органов местного самоуправления Ставропольского края , отдельными: государственными полномочиями органов государственной власти Ставропольского края».

Результаты диссертационного исследования получили практическую реализацию в учебном процессе Ставропольского института имени В.Д. Чурсина, обсуждены и апробированы:

I - на I заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин

Ставропольского института имени В.Д. Чурсина;

- на научно-практической конференции «Административная реформа: пути оптимизации органов государственной власти и гражданского общества в полиэтничном регионе» (29 марта 2007 года), проходившей в Ставропольском филиале Северо-Кавказской академии государственной службы, в ходе которой было заслушано выступление автора по теме диссертации;

- на заседаниях постоянно действующего научного методологического семинара "Проблемы российского федерализма" (20 октября 2006 года и 8 I июня 2007 года), проходивших в Ставропольском институте имени В.Д.Чурсина. Предложения диссертанта получили поддержку в ходе научной дискуссии и нашли отражение в итоговых документах семинара:

Основные результаты диссертации опубликованы в восьми научных работах обицш объемом 4 печатных листа, в том числе в одной научной статье, опубликованной в журнале «Закон и право», который включен в перечень ведущих рецензируемых научных журналов, утвержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Стукалова, Ольга Алексеевна, Ростов-на-Дону

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Констйтуционно-правовой институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формируясь в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации, несет на себе отпечаток возникших в рамках этого процесса проблемных вопросов, характеризуется противоречивостью и несовершенством., .

С одн^й стороны, в условиях конституционной самостоятельности местного самоуправления и проведенного в ходе муниципальной реформы дуалистического разграничения полномочий между государственными и местными органами, наделение органов местного самоуправления отдельными I государственными полномочиями выступает важнейшим правовым механизмом, объединяющим региональные и местные власти в единую публичную власть на местах. Посредством такого правового механизма представляется возможным преодолеть раздробленность публичной власти, соединить преимущества государственной и общественна теорий местного самоуправления, добиться на основе международного принципа субсидиарное™ единого управления всеми местными делами.

С другой стороны, в условиях политического противоборства между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальная реформа нередко рассматривается лишь с точки зрения обеспечения управляемости, подчинения муниципальных образований региональным властям.

В результате эффективный по своей сущности правовой механизм превращаете^ в инструмент «встраивания» муниципальных образований в единую вертикаль публичной власти, подчинения местных органов государственной власти, организации административного контроля за всей деятельностью местного сообщества.

В диссертационной работе на основе эмпирического исследования проблемы в рамках мониторинга муниципальной реформы, проведенного в 50 субъектах Российской Федерации, разработаны научные основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями I органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в сжатой форме изложены во введении к настоящей работе и выносятся на защиту. В их числе научно обоснованная и выверенная региональной практикой система общих принципов, важнейшим из которых выступает принцип согласия и солидарности, позволяющий прийти к единству субъекта Российской Федерации как самостоятельного государственного образования в составе России.

Правовое закрепление предложенной системы общих принципов на региональном, а затем и на федеральном уровне, как показано в Диссертации, 1 будет способствовать стабилизации общественных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, придаст структурную завершенность конституционно-правовому институту наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Один и/з важнейших выводов диссертационной работы заключается в том, что наряду с совершенствованием наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями целесообразно пересмотреть место данного института в российской моделй разделения I публичной власти. Возникает необходимость заменить делегирование некоторых полномочий их разграничением между органами государственной власти и органами местного самоуправления, перевести часть государственных полномочий, обычно делегируемых местному сообществу, I I в их собственные полномочия с закреплением дополнительных доходных источников за местными бюджетами.

Такая корректировка муниципальной реформы позволит смягчить излишнюю централизацию проводимых преобразований, обеспечит реализацию соответствующих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами, укрепит налоговый потенциал и позволит достичь подлинной финансовой автономии муниципальных образований, повысит мотивацию к исполнению уже не «чужих», делегированных полномочий, а собственных прав и обязанностей, создаст условия для эффективного оказания населению I важнейших для них государственных услуг во многих сферах жизни.

Реализация результатов диссертационного исследования помимо иных теоретических и практических вопросов создаст возможность, для решения важнейшей государственной задачи нахождения оптимального баланса и эффективного взаимодействия в разделении публичной власти и, в конечном счете, - достижения консолидации общества, необходимого для сохранения нашей страны. Эта задача обозначена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию 2003 года как одна из важнейших в государственной политике на современном этапе.1 I

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года//РГ. 2003. №93.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

1. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.: Политиздат, 1977.

2. Конбтитуция (Основной Закон) РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

3. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации России. М.: Известия, 1992.I

4. Конституция Российской Федерации. М.: Известия, 1995.

5. Федеральный конституционный закон от 24 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447; Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 51. Ст. 4824.

6. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.

7. Закон РСФСР от 19 июля 1968 года «О поселковом, сельском Советенародных депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 763.

8. Закон РСФСР от 29 июля 1971 года «О районном Совете народных депутатов РСФСР. Закон РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. №31. Ст. 653.1.'

9. Закор РСФСР от 29 июля 1971 года «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. №31. Ст. 654.

10. Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах, местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

11. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

12. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной1.Iадминистрации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №13. Ст. 663.

13. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

14. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954; Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 501. Ст. 4848.

15. Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификаций Европейской хартии местного самоуправления» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.

16. Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ II Собраниеi Iзаконодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 2; Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1. Ст. 33.

17. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

18. Федеральный закон от 27 июня 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №31. Ст. 3215.I

19. Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулированйя межбюджетных отношений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3535.

20. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектовI

21. Российской Федерации по предметам совместного ведения Российскойt

22. Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширениемперечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1. Ст. 25.

23. Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесенииIизменений в ^тдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 10.

24. Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 73-Ф3 «О введении вIдействие ^одного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 23. Ст. 2380.

25. Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1. Ст. 21.

26. Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «ОIмуниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.

27. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания

28. Указ Президента Российской Федерации от 25 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №44. Ст. 4188.

29. Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 года № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 24. Ст. 2741. i

30. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» //I

31. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5011.

32. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года // РГ. 2000. №133.

33. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 года // РГ. 2002. №71.

34. Послание Президента Российской Федерации ФедеральномуI

35. Собранию Российской Федерации 2003 года // РГ. 2003. № 93.

36. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года // РГ. 2004. № 109. 1

37. Послание Президента Российской Федерации Федеральному

38. Собранию Российской Федерации 2007 года // РГ. 2007. №90.м

39. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года № 1251 «О федеральной программе поддержки местного самоуправления» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2001. №27. Ст. 2652.

40. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. №3. Ст. 429.I

41. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года

42. П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республики Коми» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. № 4. Ст. 532.

43. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 годаI

44. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.

45. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М.: Совет Федерации, 2005.I

46. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М.: Совет Федерации, 2006.I