АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации»
005010804
ПОЛЕ1ЦУК АЛЕКСЕЙ СЕРГЕЕВИЧ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02. - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
- 1 МДР ¿012
Москва-2012
005010804
Работа выполнена на кафедре консттуционного и муниципального права Московского университета МВД России.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Зубов Игорь Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Гончаров Игорь Владимирович
кандидат юридических наук Урюпин Александр Николаевич
Ведущая организация: Российская академия народного хозяйства и
государственной службы при Президенте РФ
Защита диссертации состоится «28» февраля 2012 г. в 11-00 часов на заседании диссертационного совета Д 203. 019. 02 при Московском университете МВД России по адресу: 117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университет МВД России.
Автореферат разослан «25» января 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических тук, доценг
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция РФ 1993 года1, провозглашая Россию демократическим правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1), определяет единственным источником власти её многонациональный народ (ст. 3). Однако, доверяя государству и делегируя ему всю полноту власти, население объективно должно иметь действенный механизм обратной связи, позволяющий законно и обоснованно влиять на деятельность государства Без такого механизма важнейшие конституционные положения остаются лишь декларацией.
В этой связи Президент Российской Федерации справедливо отметил: «Наши граждане совершенно объективно, оправданно хотят контролировать власть. Всех достала коррупция, достала тупость системы, всем мы хотим справедливости, потому что практически все социальные группы чувствуют себя не в полной мерс вовлеченными в процессы государственного управления, полагают, что с ними не всегда считаются. Это ненормально, и я уверен, что у нас есть шансы исправить эту ситуацию»2.
Россия в настоящее время находится на пути глобальных экономических и социально-политических преобразований, которые породили и сопровождаются целым рядом противоречивых тенденций и кризисных явлений, в том числе осложнённой криминогенной обстановкой. Масштабная коррупция, организованная и наркопрестушосгь не только не преодолены, но и существенно видоизменились, став серьёзной угрозой для национальной безопасности страны3. Ранее многие из подобных проблем решались государством и обществом совместно. В истории российской государсгвешюсти накоплен значительный опыт привлечения институтов гражданского общества к управлению самыми различными сферами государственной и общественной жизни. К сожалению, сегодня он не столь востребован, хотя руководство государства в последнее время постоянно акцентирует внимание на необходимости создания условий для формирования активного гражданского общества и разработки эффективных форм общественного контроля над государственной и муниципальной властью4.
Общественный кшпроль как правовой инстшут весьма противоречив. Являясь очевидным элементом реализации народом властных полномочий он при этом прямо не закреплён Конституцией РФ, что в формально-юридическом плане осложняет разработку его конституционно-правовой концепции. Нет в настоящее время и базового федерального
1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. - № 237.
2 Второй этап XII съезда всероссийской политической партии «Единая Россия» // «Российская газета» - Федеральный выпуск № 5643 (267). Электронный ресурс - http://www.rg.ru/2011/1 l/27/prezident.html
3 См. например: Медведев Д. А. Криминогенная ситуация в России не соответствует ожиданиям общества // Официальный сайг партии Единая Россия, http://old.er.ru/text.shtml76/3677. __
4 См. например: Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. - 2010. - 30 нояоря; Выступление B.D. Пугина на заседании Совета при Президенте по борьбе с коррупцией // http://wvvw.gkrf.ni/ и др.
3 1
'
! ^
закона, закрепляющего статус и принципиальные положения обществе] шого контроля, обеспечивающих реальность его влияния на деятельность органов государственной власти и управления.
По нашему мнению, уже одно только это обстоятельство требует тщательного критического осмысления исторической и государственно-правовой ценности российского опыта создания и функционирования института общественного контроля, оценки его эффективности и целесообразности сохранения (развития) на нынешнем историческом этапе.
Несмотря на то, что в историческо-правовой ретроспективе общественный контроль явление не новое для России, в отечественной науке теоретико-методологическая проработка вопросов его легитимности и реализации всё ещё не завершена, не устоялись даже исходные понятая и подходы. При этом, в советский период существования нашей страны имелась мощная и достаточно эффективная сист ема народного контроля, реально влиявшего на государственное управление и общественные отношения в целом. Правовой статус, формы и методы общественного контроля прочно закрепились в конституционно-правовых системах многих зарубежных стран.
В России общественный контроль, к сожалению, пока не стал по-настояцему полноценным инструментом воздействия на государственный аппарат в целях предотвращения должностных злоупотреблений и иных конфликтов между властью и обществом, которые мы наблюдаем в последнее время. Граждане всё ещё не в состоянии эффективно защищать свои права и свободы через институты гражданского общества1.
В этой связи настоящее диссертационное исследование, посвященное комплексному анализу проблем, связанных с реализацией общественного контроля в РФ, ставящее своей целью обеспечение приведения данного института в соответствие с требованиями времени, повышение эффективности его организации и применеши, представляется актуальным и практически значимым.
Степень научной разработанности темы исследования. Идеи о контролирующих возможностях общества появились почти одновременно с зарождением политической философии и были представлены такими мыслителями, как Аристотель, Полибий, Моммзен, Ливий, Цицерон, Макиавелли и другими. Средневековые представления об общественном контроле изложены в трудах Ж. Бодена, Т. Кампанеллы, Д. Локка, У. Сиднея, Т. Гоббса, Спинозы и многих других. Одной из вершин политико-правовой мысли в России второй половины XVII века, посвященных взаимоотношениям государства и общества, были учения А. Радищева, П. Пестеля, А. Герцена, Н. Чернышевского, Н. Добролюбова, М. Бакунина и других. К марксистскому периоду гносеологического понимания контроля общества за государством можно отнести работы Г. Гегеля, М. Вебера, К. Маркса, Ф. Энгельса. В
1 См.: Перспективы гражданского общества в России, отчет Левада-Центра, 2011 //http://www.levada.ru/.
4
послеоктябрьский (1917 г.) период научные представления и обоснования необходимости осуществления контроля народа над деятельностью советского государственного аппарата принадлежат В. Ленину, JL Тихомирову. В отечественной научной литературе новейшего времени различным вопросам общественного контроля уделяли внимание такие ученые, как И. Азовский, Г. Атаманчук, Б. Афанасьев, М. Баглаи, 10. Батурин, Д. Бахрах, И. Дрейс-лер, С. Егоров, О. Кутафин и другие.
Некоторые аспекты общественного кошроля в структуре органов местного самоуправления рассматривались К.Ю. Елисеевым, A.M. Кононовым, C.B. Пылиным, С.А. Соловьевым, В.В. Толкачевым. В контексте административной реформы эти вопросы затрагивались A.A. Аксеновым, JI.B. Акоповым, О.М. Коломьггцевой, Г.Н. Носковой, IO.A. Тихомировым, Е.В. Шориной. Для изучения специфики общественного контроля за деятельностью органов уголовно-исполнительной системы весьма существенными оказались работы С.И. Кузьмина, В.М. Морозова, В.В Фёдорова. В развитие представлений об общественном контроле за деятельностью правоохранительных органов немаловажный вклад внесли Т. А. Бовдаренко, С.Е. Вицин, В.П. Десятых и другие.
При всей полезности и продуктивности исследования частных вопросов деятельности институтов гражданского общества, в том числе в области контроля органов государственной власти и управления, в настоящее время, как показывает практика, остро ощущается необходимость фундаментального, системного но своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к становлению, функционированию и перспективам развития системы общественного контроля в России, их осмыслению с таких теоретико-методологических позиций, которые обеспечивали бы максимально широкое, во времени и пространстве, видение соответствующей проблематики.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения и реализации общественного контроля в РФ как формы взаимодействия гражданского общества и правового государства.
Предмет исследования составит, во-первых, государственно-правовые и социальные особенности общественно-исторического развития нашей страны, которые формируют необходимость и обоснованность функционирования в государстве института общественного контроля; во-вторых, конституционно-правовые нормы, закрепляющие основы и механизм реализации общественного контроля; в-третьих, правовые и организационные аспекты деятельности системы субъектов обществетюго контроля в РФ, а также сама эта деятельность.
Цель и задачи исследования. Научная цель настоящей работы состояла в системном исследовании правовой категории общественный контроль, изучении качественных характеристик современных основ общественного контроля в РФ, проведении сравнительно-правового анализа с имеющейся практикой осуществления гражданского контроля в зарубежных странах, а также оценку эффективности его осуществления и перспектив развития. Прикладная цель настоящего диссертационного исследования заключалась в разработке и внедрении в практику комплекса методологических, правовых и организационных предложений и рекомендаций по обеспечению и реализации общественного контроля в РФ.
Цель диссертационного исследования предопределяет необходимость постановки и решения следующих научно-исследовательских задач:
• критически, с учётом исторического отечественного и мирового опыта проанализировать имеющиеся точки зрения на сущность, предназначение и правовой статус института общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и управления, выработать и аргументировать оригинальные авторские позиции по данным вопросам;
• определить причины неоднозначного толкования правовых категорий «общественный контроль», «гражданский кошроль», «социальный контроль», «публичный контроль», «политический контроль»;
• исследовать конеппуциошю-правовые механизмы реализации, пути повышения эффективности и совершенствования общественного котроля в РФ в современных условиях;
• провести сравнительное исследование отечественного и зарубежного законодательства, регулирующего осуществление общественного (гражданского) контроля, с целью определения степени правовой обеспеченности данного института;
• проанализировать и обобщить основные исторические предпосылки, этапы становления и развития общественного контроля в РФ, с последующим определением уровня эффективности его обеспечения;
• определить особенности и существенные признаки правового статуса субъектов реализации общественного контроля;
• расширить методологические подходы к понятиям «механизм осуществления общественного котроля», «формы общественного контроля», «методы общественного контроля» и «ввды общественного котроля»;
• оценить результативность рассматриваемого института на основе анализа документов, публикаций в средствах массовой информации, а также эмпирических исследований и экспертных оценок;
• проанализировать функциональное предназначение общественного контроля, разработать и обосновать перспективные модели его развития, в том числе аргументировать комплекс научно обоснованных рекомендаций и предложений, направленных на укрепление контрольных функций гражданского общества, включая антикоррупционную.
Методологическая основа диссертационного исследования. Диссертант использовал общетеоретические и специальные методы научного познания: анализ и синтез, исторический, сравнительно-правовой, системно-сфуктурный, статистический, логический, методы экспертных оценок, включённого и опосредованного наблюдения, аналитического толкования правовых норм. Применение указанных методов позволило выявить определённые закономерности в осмыслении роли, значимости и системы общественного контроля и вектор необходимого совершенствования.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды специалистов, внесших существенный вклад в формирование деятельносшого и системного подхода к пониманию и изучению проблем взаимодействия государства и общества. Это теоретическое наследие учёных-правоведов, принадлежащих к различным школам и направлениям: С.С. Алексеева, П.Н. Астапенко, П.А. Астахова, О.Н. Булакова, И.Н. Барцица, H.A. Власенкова, Н.И. Ветрова, В.Ф. Воробьёва, В.Н. Григорьева, И.В. Гончарова, К.К. Гасано-ва, Т.М. Гацдшгава, И.Н. Глебова, Д.М. Давигздзе, A.A. Демичева, Б.П. Елисеева, A.B. Ен-дольцевой, И.Н. Зубова, А.Д. Керимова, В.Н. Кудрявцева, В.Я. Кикотя, Н.Г. Кобеца, С.Я. Лебедева, Ю.И. Лейбо, В.В. Лазарева, Р.З. Лифшица, Е.А. Лукашевой, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, A.B. Малько, Н.И. Матузова, И.М. Мицкевич, Е.Д. Проценко, A.C. Прудникова, А.М. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибуллина, В.И. Червошока, А.Г. Чепурного, ТЛ. Хабриевой, Ю.А. Шульжсшсо, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева, Н.Д. Эриашвили и многих других.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала в ходе исследования использовались статистические, аналитические и практические материалы, результаты социологических исследований, материалы научно-практических конференций и печати, данные анкетирований и монигорингов общественного мнения, проведённых государственными и общественными организациями, независимыми институтами стратегических исследований, правозащитными организациями, отдельными исследователями и лично автором.
Диссертантом исследованы материалы Общественной палаты РФ и общественных палат ряда регионов РФ, архивные материалы и отчёты аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, проаналюирована информация других организаций (общественных советов при органах государственной власти, общественных приёмных, наблюдательных комиссий и др.), в том числе стенограммы заседаний и совещаний различных государст-
венных органов, нормативные правовые акты органов государственной власти, управленческие документы, рекомендации и заявления экспертов, записи интернет-конферешщй, материалы официальных интернет-сайтов государственных органов, специализированных и неправительственных организаций. Особый научный шггсрес для настоящего исследования составили практические и методические материалы реформирования ОВД, в том числе по вопросам организации и проведения внеочередной аттестации сотрудников и работы Общественного совета МВД России.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, международно-правовые акты и зарубежное законодательство, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постаноатения и распоряжения Правительства РФ, решения высших судебных инстанций РФ, приказы МВД России, региональное и муниципальное законодательство, законодательство Российской империи и СССР, доклады, обращения, заключения Общественной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, политические программы и уставы политических партий и иных общественных объединений и
др.
Научная новизна диссертационной работы состоит, прежде всего, в конкретных авторских предложениях, направленных на совершенствование института общественного контроля в РФ, опирающихся на результаты комплексного анализа современного понимания общественного контроля (сущности, целей, задач, принципов), особенностей характеристик данного правового института и мер его обеспечения в России и за рубежом.
Общественный контроль, по мнению диссертшгга, выступает средством анализа и оценки исполнения органами государственной и муниципальной власти своих функциональных задач перед обществом. Данный аспект предполагает, с одной стороны, возрастающую меру ответственности органов государственной власти и управления, с другой -высокую степень активности граждан в самостоятельном шшциировании и решении общественно значимых вопросов.
Автор делает вывод о том, что имешга государство должно создавать необходимые условия для организации эффективной и действенной системы общественного контроля. Однако полноценный общественный контроль возможен только в случае, когда параллельно с государственной поддержкой становления и организации общественного контроля будет происходить его самоорганизация, что является основополагающим условием развития гражданского общества. При этом, как показывает практика, возможный партнёрский сценарий развития института общественного контроля, при высоком уровне гражданской активности и достаточной поддержке государством организаций гражданского общества, будет являться наиболее предпочтительным и реалистичным.
Проанализировав исторические предпосылки становления и развития общественного
(гражданского) контроля, автор пришёл к выводу о том, что черты так называемой «современной демократии участия» стали развиваться сравнительно недавно - примерно с середины 80-х. Однако в западных странах идеологической базой является не столько идея контроля за бюрократической машиной или прямого участия в любом акте государственного управления, сколько организация возможностей для граждан принимать решения по тем вопросам, которые их непосредственно касаются.
Определены конституционно-правовые механизмы реализации, пути повышения эффективности общественного контроля в современной России. Предложена авторская классификация субъектов общественного кошроля, исследованы конституционно-правовые формы, методы и виды общественного кошроля, что позволило выработать ряд предложений по совершенствованию данного правового института.
Аргументирована современная концепция построения института общественного контроля в РФ, учитывающая передовой зарубежный и отечественный опыт становления и развития данною института В частности, рассматривая концепцию реализации общественного кошроля, автор доказывает, что система такого кошроля состоит из четырёх взаимоувязанных моделей (подсистем): «официальною), «неформальной», «смешанной)) и «специализированной». Первая включает в себя совокупность саморегулируемых организаций общесгвешюго контроля, обладающих официальным статусом, т.е. их полномочия и порядок формирования определяются законом. «Неформальная» модель общесгвешюго кошроля предполагает участие в контроле неформальных объединений и отдельных граждан, а государство декларирует и обеспечивает это. «Смешанная» модель предполагает использовать возможности описанных выше моделей в совокупности. Отдельно можно говорить о «специализированном» подходе, когда речь идёт об организациях, специально созданных для реализации функций общественного контроля.
Соискателем обоснована необходимость принятия федерального закона, призванного закрепить и систематизировать существующие нормы общественного контроля в России.
Предложены конкретные рекомендации по совершенствованию законодательства (включая проекты современных правовых актов) и правоприменительной практике в области повышения эффективности общесгвешюго контроля, которые могут быть использованы в законотворческой и правоохранительной деятельности, в учебном процессе и пр.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Вывод о том, что общественный контроль, необходимый конеттуционно-лравовой институт, составляющий важный элемент демократической модели общества. В данной правовой конструкции гражданское общество, обеспечивая демократический порядок формирования важнейших государственных органов, должно располагать современными и эффективными инструментами независимого кошроля за деятельностью органов государ-
ственной власти и управления, что позволит существенно укрепить конституционно-правовую базу для развития отношений между личностью, обществом и государством.
2. Авторский подход к определению понятия общественного контроля, в широком и узком аспектах.
В широком смысле общественный контроль понимается как организованная система (механизм) контрольных мероприятий, проводимых институгами гражданского общества и отдельно гражданами, направленных на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов государственной власти, государственных должностных лиц, местного самоуправления, на предприятиях различной формы собственности, в целях укрепления стабильных гражданских отношений в обществе, повышения надежности и эффективности деятельности государства, а также обеспечивающих соблюдение дисциплины и правопорядка
В узкоспециализированном смысле под общественным контролем предлагается понимать процесс воздействия населения на органы государственной власти и управления в целях качественного обеспечения со стороны последних своих обязательств перед обществом. При этом, весь спектр возможных действий по реализации общественного контроля может быть представлен, в общем виде, двумя составляющими: а) многосторонней системой постоянного общественного мониторинга (наблюдения); б) активными действиями по предупреждению и устранению выявленных отклонений.
3. Вывод о том, что в настоящее время в России имеется значительная совокупность нормативных правовых актов, образующих правовую сферу деятельности институтов общественного контроля. Однако эти правовые акты разрозненны, противоречивы, а главное - не в полной мере регламентируют все аспекты взаимоотношений государства (в лице его уполномоченных органов) и контролирующих эти органы институтов ¡ражданского общества Столь широкий спектр нормативных правовых актов, принимаемых на самых различных уровнях в отсутствие структурообразующего закона, приводит к тому, что принципы общественного контроля, имплицитно воплощенные в законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях. В этой связи обосновывается необходимость принятия ФЗ «Об общественном контроле в Российской Федерации» и предлагается его Концепция.
4. Автор обосновывает зависимость отдельных субъектов общественного контроля от влияния государственного сектора на формирование и деятельность данных субъектов. В работе обуславливается первостепенная роль институтов гражданского общества в формировании и деятельности которых государственные органы не принимают непосредственного (прямого) участия (например, общественных объединений, правозащитных организаций, инициативных трупп граждан и др.). В отношении субъектов, напрямую завися-
щих от государства (например, Общественной палаты РФ, общественных советов, формируемых при органах власти и др.), автор полагает необходимым выработать систему сдер-жек и противовесов, включающую особый порядок формирования и финансирования данных институтов, чёткий регламыгг проведения контроля и рассмотрения его результатов, высокую степень значимости решений, принимаемых по результатам контроля, права и обязанности сторон при осуществлении контрольных мероприятий, профессионатьный кодекс поведения и др., что обеспечит гарантию объективной работы таких субъектов и исключит проблему конфликта интересов на личном и организационном уровнях.
5. Авторская классификация форм и методов общественного контроля.
Под формой реализации общественного контроля диссертант понимает организацию, существование и внешнее выражение конкретных действий, совершаемых субъектами общественного контроля. Соответственно, общественный контроль может осуществляться в следующих основных формах: по степени участия - в форме непосредственного общественного контроля (реализуется гражданами и их неформальными объединениями) и в форме опосредованного общественного кошроля (реализуется проправительственными и специализированными организациями); по способу воздействия - систематический мониторинг деятельности органов власти, избирательный мониторинг деятельности органов власти, обеспечение широкой гласности полной информации о деятельности органов власти, общественное участие в принятии социально значимых решений.
Проанализировав деятельность широкого круга субъектов общественного контроля, диссертант делает вывод о том, что наиболее распространённые методы (способы) общественного контроля можно подразделять на: первоначальные и последующие методы; публичные и непубличные методы; методы прямого и косвенного участи населения в реализации общественного контроля; экспертные и междунеродные методы.
6. Вывод о том, что общественная экспертиза государственных и муниципальных решений - в настоящее время наиболее актуальный метод реализации общественного контроля. В то же время единого понятия общественной экспертизы в законодательстве пока нет. По этому поводу в работе представлены авторские позиции и предлагаются формулировки, включающие понятия общественной экспертизы, предмета и объекта общественной экспертизы, целей и задач проведения общественной экспертизы, перечень участников данного контрольного мероприятия и возможный порядок его проведения, методы оценок результатов общественной экспертизы.
7. Предложения, направленные на совершенствование нормативных правовых актов, обеспечивающих становление и развитие институтов гражданского общества и реализацию этими институтами общественного кошроля, даются практические рекомендации по повышению эффективности обществашого контроля в РФ, в частности:
- Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» не содержит механизма, согласно которому результаты народного обсуждения должны в обязательном порядке учитываться и влиять на процесс законотворчества. В качестве одного из таких механизмов предлагается дополнить Указ нормой об обязательности открытой публикации отчетов об итогах общественной дискуссии;
- статью 27 ФЗ от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях» дополнить нормой о праве общественных объединений на осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и управления, поскольку данное право в указанной статье не закреплено, что создает дополнительные барьеры для осуществления такого контроля;
- установить заявительный принцип формирования общественных палат, когда любая общественная организация может делегировать своего представителя. В частности, на региональном и местном уровне, в отличие от повсеместно практикуемого бюрократического способа формирования общественных палат путбм назначения (утверждения) их членов губернаторами, законодательными собраниями и главами муниципалитетов, предлагается использовать следующую схему: региональная коалиция I [КО будет выбирать кандидатов в члены палаты, из которых 25 % членов будет рекомендовать в палату губернатор, еще 25 %. - областная дума, 50 % будут выбирать общественники рейтинговым голосованием.
Теоретическая значимость проведённого исследования состоит в том, что разработанные диссертантом положения и выводы существенно расширяют и обосновывают теоретические представления об общественном контроле. Значимость результатов исследования обусловлена их общей направленностью на совершенствование научной базы организации общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и управления, и содержит материал, который позволит формировать новые научные концепции в рамках отечественного конституционного права.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в работе предлагаются конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития гражданского общества, права и государственного управления. Основные выводы, положения и рекомендации исследования могут найти практическое применение в совершенствовании действующего законодательства, в деятельности органов государственной власти (в том числе правоохранительных органов), использоваться субъектами реализации общественного контроля в целях повышения эффективности и прозрачности взаимоотношений гражданского общества и правового государства, ликвидации имеющихся противоречий и оптимизации государственного управления в целом.
Сформулированные теорегико-методологические положения и выводы могут слу-
жить теоретической базой для дальнейших разработок и внедрения конкретных положений в практику обеспечения общественного контроля, в том числе при преподавании учебных курсов «Конституционное право», «Муниципальное право», «Международное право», «Политология», «Социология», а также для разработки спецкурсов, организации семинаров и тренингов в данных областях науки.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в одиннадцати научных статьях (общий объем 3,3 п.л.), а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, проведённых в Московском университете МВД России, Смоленском гуманитарном универагтете. Основные положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность Секретариата Заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Общественной палаты Калужской области, Обществешюго Совета при УВД по Смоленской области, ВНИИ МВД России. Материалы диссертации активно используются в учебном процессе ФГКОУ ВПО «Московский университет МВД России», в НОУ ВПО «Академия права и управления (институт)».
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и проблематикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, перечня использованной литературы и приложения.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, характеризуется степень научной разработанности темы, раскрываются методологическая, теоретическая, норматив-пая и эмпирическая основы исследования, обозначается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, устанавливается теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся данные апробации результатов исследования.
Первая глава «Общественный контроль в системе государственно-правовых отношений: публично-правовая сущность и характеристики» состоит из трех параграфов и посвящена теоретико-методологическому исследованию понятия и содержания института общественного контроля, анализу конституционно-правовых основ его организации и деятельности, изучению отечественного и зарубежного опыта участия институтов гражданского общества в управлении делами государства.
В первом параграфе «Общественный контроль в Российской Федерации: понятие, сущность и место во взаимосвязи государства и гражданского общества» исследована демократическая сущность общественного контроля в современном обществе, определена его роль в развитии и совершенствовании демократии, обобщены и раскрыты ос-
новные признаки общественного кошроля, в том числе его цели и задачи, основополагающие принципы.
В работе на конкретном материале доказывается, что в современном демократическом государстве именно гражданское общество обеспечивает демократический порядок формирования важнейших государственных органов, стимулирует развитие государства и априори должно осуществлять гибкий контроль за его деятельностью на основе закона и права. Однако отношения общества и государства определяются как отношения субъекта и объекта контрольных правоотношений с определённой долей условности. Основная причина заключается в том, что категория «контроль» характеризуется как отношения «власти-подчинения» и, прежде всего, как атрибут одного из участников этих отношений -властвующего. По мнению диссертанта, такая постановка вопроса однозначна применительно к т.н. государственному контролю. Что же касается контрольных функций гражданского общества, то они не так явно выражены. В отношении действенности механизмов общественного контроля нет однозначной позиции ни в теории, ни на практике, а становление и развитие такого института протекает в остром противоборстве различных общественно-политических сил и течений.
Рассматривая объекты общественного контроля, автор включает в их число не только государственный, но и негосударственный сектор (органы местного самоуправления, предприятия различных форм собственности, отдельные социальные группы, вплоть до отдельных граждан). В качестве примера такого контроля рассматривается деятельность конкретных общественных организаций, ставящих своей целью решение важных общественно-социальных проблем (борьбы с наркоманией и алкоголизацией населения, защиты экологии и т.п.). В этом контексте анализируются соответствующие нормативные правовые акты, в том числе ФЗ «Об охране окружающей среды», который предусматривает общественный экологический контроль, ФЗ «О защите прав потребителей», закрепляющий общественный контроль за соблюдением прав и интересов потребителей, уставные и организационные документы рада общественных объединений («Город без наркотиков», «Общественная инспекция по охране окружающей природной среды») и др.
Особенности системы общественного контроля заключаются в возможности охвата всех социальных сфер и видов деятельности. Но это не означает, что в каждый данный момент общественность должна контролировать любой объект какого-либо вида деятельности. Это невозможно, и необходимости в этом нет. На практике перед каждым субъектом общественного кошроля должна стоять задача выбрать именно ту проблемную сферу, проверка в которой необходима и целесообразна
При анализе сущности общественного контроля автор обращает внимание на проблему отсутствия чёткого категориального аппарата. В научной литературе и средствах мас-
совой информации наравне с научной категорией «общественный контроль» в этом же контексте применяются такие термины, как «гражданский контроль», «социальный контроль», «народный контроль», «публичный контроль», «демократический контроль». В целях исключения возможности расширительного толкования данных научных категорий, диссертант проанализировал мнения различных учёных (С.М. Шахрая, Ю.Е. Фёдорова, В.М. Анисимова, П.Н. Астапенко и др.), выработач и аргументировал оригинальные авторские позиции по данным вопросам.
Во втором параграфе первой главы «Правовые и институциональные основы обеспечения общественного контроля в Российской Федерации» даётся характеристика всех основополагающих правовых норм, в той или иной степени отнесенных законодателем к вопросам общественного ко1ггроля.
Отмечая неразвитость и слабость регламентирования общественного контроля в отечественной правовой системе, автор, тем не менее, считает, что необходимая база для осуществления действенного общественного контроля в РФ имеется. В работе анализируются отдельные положения федерального законодательства; указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ; ведомственных нормативных актов об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти, научно-консультативных или научно-методических советах при других федеральных органах и учреждениях; законов субъектов РФ о региональных общественных палатах, а также иных институциональных формах общественного контроля и т.п.
Анализируя недостатки правовой базы общественного контроля, автор отмечает необходимость: 1) закрепления на конституционном и законодательном уровнях отдельного права граждан и их объединений осуществлять контроль за деятельностью государства и других объектов общественного контроля; 2) установления обеспеченности таких субъектов непрепятствованшо общественного контроля и содействия его осуществлению; 3) четкого закрепления технологии контрольного процесса при достижении максимальной гибкости и высокой эффективности в работе контрольных органов; 4) регламентации механизмов финансирования и стимулирования общественного кошроля. Приводится пример организации финансирования общественных объединений, реализующих общественный контроль в сфере охраны авторских прав, заключающийся в отчислении в адрес организации части доходов акторами (производителями) аудио- и видеопродукции. Анализируется соответствующий зарубежный опыт.
Автор обосновывает необходимость внесения изменений и дополнений в рад нормативных правовых актов, касающихся уточнения механизма проведения общественного контроля, в том числе в ст. 50 ФЗ «О полиции», в части регламентации процедуры осуществления общественного контроля за деятельностью полиции (вопросов отчётности перед
населением, организации замеров общественного мнения, формирования общественных Советов и др.).
Имея ввиду влияние эффективности общественного контроля на успешность борьбы с коррупцией, диссертант подробно анализирует новейшее антикоррупционное законодательство, где в качестве субъектов, занимающихся борьбой с коррупцией, названы институты гражданского общества, и аргументирует конкретные предложения по регламентации участия гражданского общества в данной сфере (общественных экспертиз, слушаний и т.п.).
Особое внимание уделено возможностям комплексного правового обеспечения общественного контроля, включая принятие специализированного ФЗ. По мнению диссертанта, узкоспециализированный ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» может быть положен в основу принятия подобных ФЗ в иных отраслях государственной власти (контроль за деятельностью Вооружённых Сил, правоохранительных органов, судебной системы, органов местного самоуправления и т.п.), а также использоваться в разработке проекта ФЗ «Об общественном контроле в РФ» в целях установления единых стандартов в рассматриваемой сфере.
В третьем параграфе первой главы «Исторические предпосылки становления и развития общественного контроля за органами государственной власти и управления» на конкретном историческом материале раннего Средневековья (до IX в.), периодов феодализма (IX - XIX вв.), капитализма (втор, половина XIX в. - 1917 г.), социализма (1917 -1993 гг.) и новейшей истории (с 1993 г.) автор доказывает, что история формирования института общественного контроля закономерно отражает особенности развития гражданского общества и российской государственности.
Вплоть до конца XIX в. в России проявлялась двоякость политического развития государства: одна линия вела к сословно-представительной монархии, другая - к абсолютизму. Формирование институтов гражданского общества в этих условиях проходило сложно и противоречиво и с большим отставанием от аналогичных процессов па Западе. В то же время в монархической России всегда традиционно были сильны начала т.н. общины и вечевых собраний, с которыми государственная власть вынуждена была считаться. Община являлась важным элементом управления снизу, в нашем сегодняшнем понимании - на муниципальном уровне. Конечно, её возможности ограничивались вопросами регулирования бьтга, сбора податей, разрешения мелких конфликтов, но община могла выйти с прошением (петицией) к госчиновникам, вплоть до обращения к монарху. Вечевые сходы были характерны для городского уклада жизни и по праву считаются историческими родоначальниками современных органов местного самоуправления. В истории России ярким приме-
ром народного управления являлось Новгородское и Псковское вече, где общественный контроль играл весомую роль.
Период капитализма характеризуйся диссертантом как период начального становления современного народного представительства и зарождения предпосылок возшшювешш общественного контроля в том виде, как это имеет место сейчас (представительство в законодательных органах, митинги, забастовки и иные способы воздействия на власть, создание политических партий).
Особое внимание автор уделил советскому периоду, характеризующемуся наличием мощной системы народного контроля, принципы и методы организации которого не утеряли своей актуальности и сегодня. По мнению диссертанта, в условиях советской действительности народный контроль положительно влиял на развитие экономики, укрепление государственной, правде всего плановой, дисциплины, повышение ответственности каждого работника за порученное дело. Деятельность органов народного контроля не была формальной, поскольку комитеты народного контроля имели реальные возможности воздействия на подконтрольные органы власти, а система народного контроля в сущности была высокопрофессиональна, материально и, что важно, - идеологически обеспечена. Это позволяло привлекать квалифицированных специалистов - народных котролёров, действовавших на общественных началах.
Автор выделил и ряд негативных тенденций в деятельности системы народного контроля в СССР. Доминирующее положение партийно-государственного аппарата СССР не позволяло органам народного контроля быть полностью независимыми, что подавляло инициативу и со временем привело к падению эффективности народного контроля. В работе доказывается, что в СССР органы народного контроля не являлись полноценными институтами гражданского общества, поскольку порядок их формирования определялся государством - органы народного контроля формировались по решению соответствующих Советов народных депутатов, которые в условиях советской власти были фактически придатком КПСС. Немаловажной характеристикой народного контроля советского типа было смещение константы: вместо надзора и разумного ограничения государственного аппарата в интересах общества и личности зачастую наблюдался кошроль правящих верхов за аппаратом управления посредством привлечения широкой общественности1.
Современный исторический этап характеризуется качественными изменениями в системе российской государственной власти и управления, направленными на повышение влияния гражданского общества на процессы реформирования страны. Диссертант актуализирует ряд существенных проблем, которые предопределили низкую результативность общественного контроля, осуществляемого на протяжении последних двадцати лет. На
1 См.: Яковлева И.П. Советский общественный и государственный контроль в 1920-1934 гг. (на материалах Кубани): Дис.....к.и.н.: 17.00.02. - Краснодар: КГТУ, 2004.
фоне радикальных реформ, направленных на развитие институтов гражданского общества - низкая результативность правоприменительной практики; принцип разделения властей, по сути, заменен главенством органов исполнительной власти; слабо выражена политическая конкуренция; недостаточно свободны СМИ; отсутствует массовый средний класс; существуют трудности в реализации основополагающих конституционных принципов (верховенства права, народовластия, приоритета прав человека) и др.
Подробно анализируются исторические и культурные традиции европейских государств в сфере реализации контроля общества за деятельностью государства, включая европейскую социальную модель. Автор подразделяет процедуры общественного участия за рубежом на две условных категории: ориентированные на «заинтересованную общественность» stakeholder, и вовлекающих в контроль «простых граждан» (lay people). Соответственно различаются и результаты такого контроля.
Диссертант характеризует американскую и европейскую модели общественного (гражданского) контроля, анализируются их сходства и различия. Так, по его мнению, американская традиция больше ориентирована на вердикт, решение суда Например, такая специальная процедура, как Гражданское Жюри (Citizens Jury), предназначе1иая для привлечения обычных людей к разработке и принятию решений органами местного самоуправления или органами государственной власти, ориентирована на решения (вердикты), которые обязательны к исполнению. Европейская модель направлена на достижение консенсуса на основе всеобщих договорённостей (Конференция по достижению Консенсуса в Дании (Consensus Conferences) путем голосования.
Особое внимание в работе уделено вопросу финансовой независимости общественных институтов контроля. По мнению диссертанта, важно, что законодательство большинства стран предусматривает возможность финансирования общественных организаций за счёт средств бюджета соответствующего уровня, что при этом не влияет на их самостоятельность в силу наличия механизмов сдержек и противовесов.
Вторая глава «Механизм реализации общественного контроля в Российской Федерации и пути его укрепления» состоит из трех параграфов и посвящена конституционно-правовым механизмам реализации общественного контроля, повышению его эффективности и совершенствованию на всех уровнях государственной жизнедеятельности.
В первом параграфе второй главы «Субъекты общественного контроля в Российской Федерации и их система» группируются и комплексно исследуются субъекты общественного контроля в РФ, анализируется их конституционно-правовой статус.
В работе отстаивается мне!те о том, что субъектами общественного контроля следует считать свободные и независимые в своих оценках от власти институты гражданского общества, осуществляющие, с целью недопущения и/или прекращения нарушения прав и за-
конных интересов граждан, контроль во всех сферах жизнедеятельности, включая деятельность учреждении и органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий различных форм собственности, общественных и самодеятельных организаций, а также отдельных граждан.
Под институтами гражданского общества автор понимает независимую от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти совокупность формальных и неформальных образований граждан, объединённых специфическими интересами, реализуемыми ими самостоятельно вне сферы деятельности властно-государственных структур.
Анализируя различные точки зрения на систему субъектов общественного контроля, автор отмечает спорность отнесения к этой системе парламента и иных выборных органов и их должностных лиц. С одной стороны, выборные органы являются формой народовластия (ст. 3 Конституции РФ), но при этом они же относятся к самостоятельным ветвям государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), а, следовательно, ставить знак равенства между общественным и парламентским контролем некорректно. По мнению диссертанта, парламентский контроль представляет собой самостоятельный вид контроля, своего рода мостик между общественным и государственным контролем.
В этом же контексте обозначается проблема относительной независимости специализированных (не входящих в систему органов государственной власти) организаций, призванных осуществлять общественный контроль, на формирование и деятельность которых со стороны государства оказывается существенное влияние. В частности, такие социальные институты, как общественная палата, советы при органах исполнительной власти, уполномоченные по правам человека и ребёнка и др. создаются при непосредственном участии государства, учреждаются решением органа государственной власти или местного самоуправления, их состав формируется также с участием органа-учредителя, при этом государство оказывает в дальнейшем прямое влияние на работу данных инстшутов, в том числе через их финансирование.
По мнению диссерташи, рад специализированных организаций, призванных осуществлять общественный контроль, но находящихся при этом на полном содержании государства, нельзя безоговорочно отнести к числу полноцешвдх субъектов общественного кошроля. Автор разделяет позицию экспертов, относящих подобные проправительственные организации к числу имиджевых структур, «палат элиты». В работе на конкретном материале показывается непрозрачность подобных структур, при которой их члены не избираются, а утверждаются руководителями соответствующих органов власти.
В то же время диссертант считает, что в осуществлении общественного кошроля деятельность вышеназванных специализированных организаций не только важна, но и необ-
холима, а, следовательно, государство может и должно рассматриваться как су&ьекг организации общественного контроля, но на принципах, исключающих государственное вмешательство в сам процесс такого контроля. В качестве положительного примера приводится деятельность Общественного совета при ГУ МВД России по г. Москве, способствовавшая решению острого конфликта в связи с гибелью в ИВС задержанных г-на А. Кудоярова и г-на О. Голобокова в 2011 г.
На основе анализа новейших нормативных правовых актов, регламентирующих формирование и деятельность общественных советов при МВД России (Указ Президента РФ «Об общественных советах при МВД России и его территориальных органах», Указ Президента РФ «Об утверждении Положения об общественном совете при МВД России» (далее - Положение), Приказ МВД России «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668») диссертантом высказываются конкретные критические замечания по существу этих документов. В частности, не раскрываются основные понятия, имеющие существенное значение в рамках идеи реформирования ОВД. Автор предлагает дополнить Указы нормой, закрепляющей такие понятия, как: «общественный совет», «общественный контроль», «общественная экспертгоа», «публичные обсуждения» и др. в целях исключения возможности их расширительного толкования.
По мнению автора, включение вопроса определения количественного и персонального состава Общественного совета в компетенцию Министра внутренних дел Российской Федерации, противоречит принципу независимости общественного совета и широкого участия общественности (п.п. 8, 9 и 10 Положения), что, в свою очередь, не способствует эффективности работы Совета. В этой связи в работе предлагается формировать Совет не «сверху», а на основе электронного интернет-голосования или путём проведения общественных слушаний.
Диссертант предлагает переработать п. 13 Указа Президента РФ «Об общественных советах при МВД России и его территориальных органах», отнёсший порядок образования Советов при региональных и муниципальных органах МВД России, формирование их состава, а так же порядок утверждения Положений о них к компетенции Министра внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Общественным советом при МВД России. В данном случае учёт мнения местного населения должен иметь определяющее значение.
Автором обосновывается подход, согласно которому деятельность Совета и его членов, в части возложенных на них задач, должна осуществляться в порядке, установленном самим Советом по согласованию с руководством МВД России и территориальных органов, а не наоборот. Этот порядок должен быть закреплен в соответствующем внутреннем регламенте общественного совета.
В целях совершенствования правовой регламентации формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, а также региональных общественных палат, в работе предлагается: 1) изменить механизм формирования общественных палат, в котором важно выработал заявительный принцип, когда любая общественная организация может делегировать в палату своего представителя; 2) ст. 18, п. 1 ФЗ «Об общественной палате РФ» дополнить словами: «проводить экспертизу указов Президента РФ»; 3) закрепить обязательность обращения в Общественную палату за экспертными заключениями по важным законопроектам; 4) минимизировать дополнительные «фильтры» требований к кандидатам в члены общественной палаты (наличие отчетности, подтверждающей общественно полезную деятельность организации, срок деятельности, наличие государственных и общественных наград, поощрений, характеристика заслуг" в профессиональной и общественной деятельности, участие в работе общественного объединения и т.д.); 5) законодательно закрепить право досрочного отзыва члена обществе! пюй палаты и определить основания и процедуру такого отзыва
В работе также аргументируется предложение о разработке ФЗ «О правовом статусе региональных общественных палат».
Второй параграф второй главы «Формы, методы и виды общественного (гражданского) контроля в РФ» полностью посвящен механизму реализации общественного контроля, его составляющих и их правовой характеристике.
Под механизмом общественного контроля автор понимает систему субъектов общественного контроля, осуществляющих контрольно-управленческую деятельность в соответствующих формах и видах посредством закреплённых действующими нормативными правовыми актами методов (способов) и средств, при помощи которых субъекты контроля добиваются обеспечения соответствия установленным требованиям.
Диссертант доказывает, что в теории и на практике зачастую допускается смешение форм, методов и видов общественного контроля. В современной отечественной науке мнения экспертов об этих категориях существенно разнятся. В отдельных работах фактически допускается смешение или отождествление форм, методов и видов не только общественного контроля, но и других видов контроля (финансового, экологического, парламентского и др.). Подобная неопределенность дезориентирует даже законодателя. Так, например, предварительный, текущий и последующий общественный контроль, рассматриваются либо как формы, либо как виды, либо как типы контроля.
Некоторые исследователи понимали под формами народного кошроля в СССР общественные органы и их структурные подразделения, через которые осуществлялся контроль. К основным организационным формам такого контроля они относили: а) формы партийного контроля, б) формы профсоюзного контроля, в) формы комсомольского контроля, г)
иные формы контроля. Подобное понятие форм общественного контроля находило свое подтверждение в законодательстве1.
На основе анализа нормативных и научных источников автор предложил собственный подход к пониманию и определению форм, методов и видов общественного контроля. Под формой контроля в работе предлагается понимать, в самом общем виде, внешнее выражение конкретных действий, совершаемых субъектами контроля.
Диссертант определяет, что общественный контроль может осуществляться в следующих формах: 1) по степени участия', непосредственный общественный кошроль (реализуется непосредственно гражданами и их неформальными объединениями) и опосредованный общественный контроль (реализуется через работу специализированных организаций - общественных палат, общественных советов, СМИ, политических партий и др.; 2) по способу воздействия: систематический мониторинг деятельности органов власти, избирательный мониторинг деятельности органов власти, обеспечение широкой гласности полной информации о деятельности органов власти, общественное участие в принятии социально значимых решений.
Анализируя виды общественного контроля, автор обосновывает их классификацию, в зависимости: от уровня государственного устройства (федеральный, региональный и местный); от сферы контролируемых общественных отношений (за деятельностью правоохранительных органов, за УИС, контроль за расходованием бюджетных средств, кошроль за соблюдением прав детей, инвалидов, пенсионеров, военнослужащих и т.п.); от наличия национальной либо международной составляющей общественного контроля (внутригосударственный и трансгосударсгвенный); от источника финансирования (международные и зарубежные агентства и фирмы, государственные и местные учреждения, общественные организации и иные неправительственные учреждения, индивидуальные потребители); от вида финансирования (членские взносы, дотации (гранты) из публичных и частных источников, пожертвования (денежные и вещественные), спонсорство, публичные сборы денег в общественных местах и др.); от субъекта реализации общественного контроля (внутренний и внешний); от времени действия (постоянный и временный, первичный и последующий, текущий и оперативный) и др.
В качестве методов общественного контроля в работе определяются совокупность приёмов, способов и средств, с номощыо которых субъекты обществешюго контроля достигают намеченных целей. Предложена также классификация методов обществешюго
1 См. например: Постановление Пленума ЦК КПСС «О работе профессиональных союзов СССР». КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК, ч. IV. М., Госюриздат, 1960, С. 302; Постановление ЦК КПСС от 11 марта 1959 г. «О состоянии и мерах улучшения массово-политической работы среди трудящихся Донецкой области». Там же, С. 513; Положение о комиссиях при первичных партийных организациях производственных и торговых предприятий по осуществлению парторганизациями права контроля деятельности администрации- Там же, С. 526; Положение о правах ФЗМК профессионального союза. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1958, № 15, С. 282. и др.
(гражданского) контроля:
a) первоначальные методы (наблюдение; анализ документов, официальной статистики; натурные исследования; посещение учреждений, обследование условий; подача (сбор) заявлений и жалоб; беседы, интервью, фокус-группы; общественные экспертизы; эксперимент; гражданское (публичное) расследование; мониторинг; публичные обсуждения и
др);
б) мероприятия по результатам общественного контроля (проведение общественных акций и кампаний; широкое освещение полученной информации в СМИ; обращение в правоохранительные органы; создание совместных общественно-государственных комиссий; проведение переговоров и иных согласительных процедур для разрешения спорных ситуаций; представление информации органам власти и управления в виде заключений, отчётов, предложений и рекомендаций по исправлению ситуации; отчёты должностных лиц перед гражданами по результатам проверок; отзыв депутата или постановка вопроса о сложении полномочий иным должностным лицом и др.);
b) публичные методы (обществсшше слушания; пикеты, митинги, демонстрации; распространение газет, листовок, плакатов; вовлечение представителей властей в публичные действия НКО, в т.ч. собрания, конференции, семинары; публикации в СМИ);
г) непубличные методы (письма представителям власти; сбор подписей; работа общественных приемных, горячих линий и т.п.; контакты с представителями органов власти (гражданские переговоры); обращения к представителям вышестоящих властей; обращение в контрольные и правоохранительные органы, к УПЧ; судебная защита общественных и частных интересов);
д) методы прямого участия (государственный/муниципальный социальный заказ; совместные программы НКО и органов власти; фонды местного сообщества);
е) косвенные методы (коалиции для воздействия на власть; формирование местных центров публичной политики; подготовка к продвижению во властные органы достойных лиц; привлечение достойных лиц, покинувших властные органы; использование выборов для влияния на решение проблем и характер отношений с властью);
ж) методы экспертных оценок (анализ проблем и процессов, в т.ч. путём проведения общественной экспертизы; разработка и предложение властям проектов правовых актов, программ и т.п.; общедоступное изложение проблем и путей их разрешения; мониторинг реализации принятых властью решений; использование социологических исследовании);
з) международные методы (обращения в ЕСПЧ, органы ООН; альтернативные доклады; обращения к международным правительственным организациям и НПО; обращения в правительства, к общественности и СМИ зарубежных стран).
В работе подчёркивается, что для успешного решения задач общественного контроля
необходимы постоянный поиск и апробация новых механизмов его осуществления.
В третьем параграфе второй главы «Эффективность общественного контроля в Российской Федерации и условия его повышения» исследуются проблемы эффективности общественного кошроля, с учетом особенностей его реализации отдельными субъектами. Особое внимание уделено критериям эффективности общественного контроля.
Определение эффективности и выявление результатов общественного кошроля остаются одной из наименее исследованных областей отечественной науки. Вместе с тем совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит.
В работе показывается, что критерии эффективности функционирования рассматриваемого общественного института размыты и четко не определены. Ряд экспертов в этой связи высказывают позицию об условности категории «эффективность» как таковой. При этом отмечается, что показатели эффективности зачастую трудно формализуемы.
В самом общем виде под эффективностью принято понимать совокупную «пользу», «эффект», измеренные особым способом. Между тем, под эффективностью деятельности любых организаций, как правило, понимают некую суммарную оценку результата, соотнесенного с затратами по его достижению.
Диссертант согласен с принятыми подходами к оценке результативности работы сложных социальных систем, предполагающими опору на многообразные социологические методы (опрос, анкетирование, экспертные оценки и т.п.) и применение методов математического моделирования и прогнозирования социальных индикаторов, включая методы факторного, многофакторного и кластерного анализа
С учётом необходимости опоры на конечный результат в работе приводятся негативные и позитивные социальные индикаторы, отражающие понятие социальной справедливости, общественного благополучия или блага, уровень удовлетворённости населения положением дел и т.п.
Особое внимание уделено факторам, от которых зависит эффективность общественного контроля: политическая активность населения; уровень правосознания и правовой культуры граждан; качество нормативной базы; активность граждан в сфере реализация и защиты прав и свобод; уровень влияния общественных организаций, политических партий; степень свободы средств массовой информации и т.д. Выделяется два типа социальных индикаторов - объективные и субъективные. Первые фиксируются и измеряются субъектами общественного контроля (например профессиональными экспертами). Вторые отражают позицию самого населения.
Автор отмечает, что эффективность общественного контроля должна оцениваться как со стороны институтов гражданского общества и отдельных граждан, так и со стороны государства. При этом под критериями оценки эффективности общественного контроля предлагается понимать: видимое улучшение ситуации в контролируемой сфере; устранение ранее установленных нарушений; быстроту и качественное реагирование на запросы; уровень социальной удовлетворенности или тревога и другое.
По мнению диссертанта, показатели результативности общественного контроля должны быть четко увязаны с целями и задачами общественного контроля; отражать степень вклада каждого субъекта общественного контроля в достижение целей и задач; полностью отражать элементы механизма реализации общественного контроля, используемые для достижения поставленных задач; быть сформулированными таким образом, чтобы в максимальной степени выявлять непосредственное влияние институтов общественного контроля на динамику показателей результативности, которые могут служить как для оценки деятельности самих органов общественного контроля, так и для оценки деятельности органов государственной власти в целом и государственных гражданских служащих в отдельности. В этой связи автор говорит о целесообразности разработки четких показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, оценка которой будет осуществляться институтами гражданского общества.
В работе отстаивается позиция, согласно которой принципиальным шагом к установлению полноценного общественного контроля над властью является информационная прозрачность, открытость и доступность государст венных органов и органов местного самоуправления для населения. Особо подчёркивается, что совершенствование уровня общественного контроля зависит от решения таких важных проблем, как независимость субъектов общественного контроля; наличие механизмов координации деятельности различных контролирующих органов; разработка современных методов использования в рассматриваемых целях средств массовой информации, особенно электронных.
На основе применения методов социологического познания анализируется эффективность деятельности отдельных субъектов общественного контроля. С учётом различных позиций и мнений доказывается, что общественный контроль в Российской Федерации в настоящее время недостаточно эффективен и требует усовершенствования на всех стадиях его организации и осуществления.
В заключении подведены итоги исследования, кратко сформулированы основные выводы, предложения и рекомендации, обоснованные в диссертации.
Основное содержание диссертации отражено в следующих научных публикациях ангора:
В журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования и науки России:
1. Полешук A.C. Общественный (гражданский) кошроль как гарантия прав и свобод человека и гражданина // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 5. С. 131-137. (0,4 ал.)
2. Полещук A.C. К вопросу о понятии контроля за деятельностью органов ¡ххударст-венной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 7. С. 150-154. (0,3 п.л.)
3. Полещук A.C. Консттуциопно-правовые основы общественного контроля за органами милиции // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 9. С. 124-127. (0Д5 п.л.)
4. Полещук A.C. О некоторых вопросах, связанных с проблемой обеспечения общественного (гражданского) кошроля в сфере деятельности правоохранительных органов // Юрисгь-Правоведь. 2011. №3. С. 89-95. (0,4 п.л.)
5. Полешук A.C. Общественный конгроль в структуре советской власти // Юрисгь-Правоведь. 2011. № 4. С. 108-113. (0,37 ал.)
6. Полещук A.C. К вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в Российской Федерации и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 150-154. (0,3 ал.)
В иных изданиях:
7. Полещук A.C. Общественный контроль за деятельностью исправительных учреждений // XV Кирилло-Мефодиевские чтения: Материалы научно-практической конференции. Том. 3. -Смоленск: Издательство СГУ, 2009. С. 139-142. (0,25 п.л.)
8. Полещук A.C. Значение общественного (гражданского) контроля // Эволюция Российского государства и права: Материалы международной научно-практической конференции. -Смоленск: Универсум, 2009. С. 17.1-174. (0,25 п.л.)
9. Полешук A.C. Общественный кошроль как средство исправительного воздействия на осуждённых // XVI Кирилло-Мефодиевские чтения: Материалы научно-практической конференции.-Смоленск: Универсум, 2010. С. 55-59. (0,3 п.л.)
10. Полещук A.C. Общественный кошроль как условие построения гражданского общества и правового государства // XVI Кирилло-Мефодиевские чтения: Материалы научно-практической конференции. -Смоленск: Универсум, 2010. С. 42-45. (0,25 п.л.)
11. Полешук A.C. К вопросу о роли общественного контроля в государственном управлении // XVI Кирилло-Мефодиевские чтения: Материалы научно-практической конференции. -Смоленск: Универсум, 2010. С. 45-51.(0,37 п.л.)
Подписано в печать:
25.01.2012
Заказ № 6617 Тираж - 100 экз. Печать трафаретная. Объем: 1,5усл.п.л. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
