АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
На правах рукописи
ВАЛИТОВА Ляйсан Ильдаровна
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Казань - 2014
7 АВГ 2014
005551568
Работа выполнена в ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» на кафедре конституционного и административного права
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Султанов Евгений Батырович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор кафедры
конституционного и международного права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия" Липчанская Мария Александровна (г.Саратов)
доктор юридических наук, профессор, заместитель председателя Верховного суда Чувашской Республики Филиппов Николай Кондратьевич (г. Чебоксары)
Ведущая организация: Федеральное государственное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный
экономический университет»
Защита диссертации состоится «12» сентября 2014 года в «13» часов на заседании Диссертационного совета Д 212.081.26 при ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» по адресу: 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, 18, ауд. 335.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. Н.И. Лобачевского ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет», с электронной версией автореферата на сайте университета www.kpfu.ru
Автореферат разослан « » июля 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Хабибуллина Г.Р.
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации закрепила право граждан участвовать в управлении делами государства. Для участия в управлении делами государства как минимум нужна информация о деятельности органов государственной власти. С учетом федеративного характера российского государства это требование распространяется и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации воспроизводят положения Конституции Российской Федерации о праве граждан на информацию, как правило, затрагивающую личные интересы граждан.
Конституции и уставы закрепляют основы правового статуса и организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, основы их взаимодействия в виде передачи обязательной информации. При этом в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации не содержится специальных норм, которые закрепляют полномочия органов государственной власти по формированию и распространению информации об их деятельности, особенно, представляющей общественный интерес.
Такой подход к закреплению конституционного права на информацию об органах государственной власти субъектов Российской Федерации значительно снижает уровень конституционных гарантий граждан и их объединений по участию в управлении делами государства.
Федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты последовательно расширяют правовые возможности физических лиц и других пользователей по реализации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это в свою очередь требует пересмотра и изменения законодательства субъектов Российской Федерации в плане
создания дополнительных гарантий реализации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отсутствие специальных научных исследований понятия, содержания и механизма реализации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации актуализирует выбранную тему диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время в науке конституционного права существует ряд научных исследований, посвященных как общим вопросам конституционно-правового статуса человека и гражданина, так и касающихся проблем конституционного права граждан на информацию.
Теоретической основой исследования являются труды таких авторов, как: Т.Е. Абова, С.А. Авакьян, A.A. Андрианова, М.К. Башаратьян, Н.Б. Баранова, М.И. Брагинский, Ю.А. Дмитриев, Т.Ш. Иззатов, Е.Ц. Ильгова, O.A. Красавчиков, A.B. Кротов, С.С.Курникова, O.E. Кутафин, А.АЛиверовский, М. А. Липчанская, В.О. Лучин, A.B. Малько, A.A. Одринский, А.П. Сергеев, В.Л. Слесарев, Е.А. Суханов, Н.К.Филиппов, B.C. Хижняк, С.Н. Шевердяев и многих других.
В российской юридической науке вопросы, связанные с конституционным правом граждан на информацию, исследовались в работах Н. Б. Барановой, Ю. И. Гришаевой, А. А. Задкова, Т. Ш. Иззатова, Н. Ю. Корченковой, А. В. Кротова, Е. С. Лисицыной, Е. А. Миндровой, А. А. Одринского, И. Ю. Павлова, М.А. Погореловой, Ю. И. Стецовского, Л. К. Терещенко.
Сравнительно-правовой анализ конституционно-правового регулирования транспарентности органов государственной власти России и Канады осуществлен в коллективной монографии под ред. В.В. Володина и C.B. Кабышева.
Вопросы ограничения конституционного права на информацию были рассмотрены в работах P.C. Бевзенко, Ф.Н. Боташевой, А.Ф. Жигалова, А.Г. Карташяна, Е.И. Мелихова, В.Н. Лопатина, О.Г. Павловой, В.В. Рака, АЛ. Фатьянова, А.Е. Шерстобитова, Е.А. Степанова, АА. Шиверского, И.А. Юрченко.
Среди научных исследований, посвященных отдельным аспектам реализации конституционного права на информацию отметим работы таких авторов как Г.А. Алхутова, В.В. Балытников, Ю.А. Беллевич, Т.М. Бикташев, Ю.И. Гришаева, A.A. Ишина, В.Н. Лопатин, A.A. Малиновский, A.B. Нестеров, Е.А. Поворова, К.В. Прокофьев, М.И. Савинцева и др.
Отсутствие специальных исследований конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и наличие определенных проблем конституционно-правового регулирования процессов формирования, передачи, распространения, получения, доступа и использования информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, позволяет констатировать неразработанность данной темы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу формирования, передачи, распространения, доступа, получения и использования информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации и иные правовые нормы, которыми устанавливается и конкретизируется конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Целью диссертационного исследования является формирование научного представления о понятии, содержании и закономерностях развития конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для достижения данной цели в настоящем исследовании поставлены следующие задачи:
- определить понятие и содержание конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- исследовать ограничения конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- выявить закономерности становления, развития и конкретизации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательстве Российской Федерации и в законодательстве субъектов Российской Федерации;
- раскрыть основные формы и методы реализации конституционного права на информацию применительно к отдельным видам органов государственной власти в субъектах Российской Федерации;
- показать роль органов судебной власти и органов прокуратуры в формировании информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
сформулировать предложения по совершенствованию конституционного (уставного) и иного регионального нормативного правового регулирования информационной открытости органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В качестве методологической основы исследования использованы общие приемы научного познания: методы анализа и синтеза, описания и сравнения, дедукции и индукции. В совокупности с системным анализом рассматриваемых явлений в исследовании использованы сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, логический и структурно-функциональный методы.
Нормативную и эмпирическую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие и конкретизирующие конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также, законодательные акты отдельных зарубежных государств, которые содержат нормы права, устанавливающие и конкретизирующие конституционное право на информацию о деятельности органов государственной (публичной)
власти.
Эмпирическую основу исследования составили материалы практики деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, высшего должностного лица и исполнительных органов Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Москвы, Московской области, Санкт-Петербурга, Пензенской области и некоторых других субъектов Российской Федерации.
В исследовании использован ряд документов российских и зарубежных судебных инстанций, широкий круг научных исследований
российских и зарубежных авторов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что предложена авторская концепция понятия, содержания и закономерностей развития конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
В рамках этого исследования: - предложено понятие и определено содержание конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- проведена классификация ограничений конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- выявлены закономерности и тенденции развития и конкретизации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
на основе анализа правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица и органов исполнительной власти определены формы и методы реализации конституционного права на информацию применительно к отдельным видам органов государственной власти в субъектах Российской Федерации;
- обоснована роль и выявлены формы и методы участия органов судебной власти и прокуратуры в формировании информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования отражена и конкретизирована в следующих выносимых на защиту положениях и выводах, которые являются новыми в целом, либо обладают элементами научной новизны.
1.Конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации с одной стороны состоит из конституционного права (полномочия) органов государственной власти формировать (создавать), передавать и распространять статутную, процессуальную и функциональную информацию об этих органах.
С другой стороны, конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является конституционным правом широкого круга субъектов (пользователей) на поиск, доступ, получение и использование информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации не содержат прямого текстуального закрепления конституционного права (полномочия) органов государственной власти формировать (создавать), передавать и распространять информацию о своем статусе и о своей деятельности.
Однако из системного толкования взаимосвязанных норм Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации можно сделать вывод, что в этих актах закрепляется полномочие формировать (создавать), передавать и распространять информацию другим органам государственной власти и другим пользователям информации. Например, для реализации права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды подразумевается обязанность (полномочие) органов государственной власти и органов местного самоуправления формировать и распространять такую информацию.
3. Конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти включает статутную информацию и конституционные основы информации о процессуальной и функциональной деятельности.
В целях определения содержания понятия конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в работе предлагается классифицировать информацию об органах государственной власти субъектов Российской Федерации на статутную, процессуальную и функциональную.
В свою очередь, процессуальная информация делится на внутреннюю и внешнюю, которая состоит из официальной и неофициальной информации.
В составе функциональной информации предлагается выделить контактную, информационную и контрольную информацию, информацию по оказанию государственных и муниципальных услуг и информацию об информационном взаимодействии органов публичной власти.
4. Ограничения конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть классифицированы на: формальные и фактические.
Кроме государственной тайны, служебной тайны и платности информации, которые являются формальными ограничениями, доступ к информации о деятельности органов публичной власти может быть ограничен фактически.
К числу фактических ограничений автор относит: 1) необходимость специальной техники и специальных навыков в поиске информации; 2) чрезмерный объем и дефекты (неясность, неудобство, противоречивость, субъективность и т.п.) информации; 3) несвоевременность и недостоверность информации.
5. На основе хронологического анализа федеральных законов, законов субъектов российской Федерации и иных нормативных правовых актов, автор в развитии конституционного права на информацию выделяет четыре исторических этапа: 1993 - 2006 гг.; 2007 - 2009 гг.; 2010 - 2012 гг. и 2012 - по настоящее время.
Анализ становления и развития законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации выявил тенденцию последовательного расширения нормативного правового регулирования конституционного права пользователей на поиск, доступ и получение информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эту эволюцию можно представить в виде последовательности понятий: конституционная свобода информации - конституционное право на доступ к информации о деятельности органов публичной власти — конституционное право на участие в создании информации о деятельности органов публичной власти — принцип открытости органов публичной власти - принцип открытого информационного общества, как принцип основ конституционного строя Российской Федерации.
6. Развитие конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации связано с проблемой соотношения общественных и частных интересов применительно к формированию, передаче, распространению, а также поиску, доступу, получению и использованию информации о деятельности органов публичной власти.
Общественный интерес в работе определяется как любое проявление конституционного права на информацию при наличии двух условий. Первое - пользователь не является органом государственной власти или органом местного самоуправления. Второе - пользователь не преследует в качестве главной цели реализацию своего частного интереса в виде субъективных прав.
Общественный интерес, по мнению автора, должен, учитываться органами публичной власти, при выполнении возложенных на них задач и функций.
Поэтому, предлагается дополнить конституции (уставы) субъектов Российской Федерации нормой: «Органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливают и распространяют информацию, представляющую общественный интерес».
7. Конституционное право на формирование информации о законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, равно как высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принадлежит не только этим органам. Это право распространяется на всех пользователей. Автор предлагает закрепить на конституционном (уставном) уровне полномочия других органов публичной власти, а также права граждан и их объединений по участию в формировании функциональной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
8. Наиболее перспективной организационной формой учета общественного мнения, по мнению автора, могут стать, при условии максимальной демократизации формирования их состава, общественные советы при органах государственной власти и органах местного самоуправления. Они позволяют обеспечить постоянный и свободный учет мнения любых пользователей, а также, на основе экспертной оценки, формулировать квалифицированные предложения для органов публичной власти о необходимости учета общественного мнения.
Основными правовыми актами, в которых осуществляется учет общественного мнения, являются государственные (республиканские) и муниципальные программы.
Автор предлагает дополнить компетенцию высшего должностного лица, закрепленную в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации полномочиями по определению порядка учета общественного мнения при создании и использовании функциональной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посредством сети Интернет.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его научной новизной, методологией проведенного исследования, позволившими более комплексно и более полно исследовать и обосновать правовую природу, содержание, структуру и особенности конституционного права на информацию об органах государственной власти субъектов Российской Федерации, особенности правоотношений в связи с реализацией этого сложносоставного, комплексного конституционного права.
Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут быть применены в текущей деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направлены на совершенствование действующего законодательства и повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в сфере нормативного правового
регулирования доступа граждан к информации. Полученные в диссертации результаты могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права, специальных дисциплин по правам человека.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы настоящей диссертации прошли обсуждение на кафедре конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета, а также на кафедре прав человека и политико-правовых учений Института права Башкирского государственного университета, в процессе преподавания учебных курсов на кафедре института (проведение семинарских занятий по учебным дисциплинам «Права человека» и «Правозащитная деятельность в РФ»).
Основные идеи диссертации были отражены в статьях и публикациях в четырех журналах рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ, а также в выступлениях автора на всероссийских, региональных научно-практических конференциях, в том числе: «Актуальные проблемы становления гражданского общества в России», (г. Нефтекамск,2009г.), всероссийской конференции «Связи с общественностью» (г. Уфа, 2010г.), всероссийской научно-практической конференции «Правовая Россия: теория и практика» (г. Йошкар-Ола, 2011г.), региональной научно-практической конференции «Права человека в системе общечеловеческих ценностей» (г. Уфа, 2010г.), региональной научно-практической конференции «Права человека в диалоге государственной власти и гражданского общества», (г. Уфа, 2011г.) и международной научно-практической конференции «Проблемы формирования правового государства в России» (г. Уфа. 2013г.).
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, разбитых на шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования.
Отмечается отсутствие специальных научных исследований посвященных конституционному праву на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В определенной мере это является причиной бессистемного законодательного и иного нормативного правового регулирования вопросов реализации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Во введении определен объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования; его методологические, теоретические и нормативные основы, а также практическая значимость.
Исследована степень научной разработанности основных проблем выбранной тематики, определена научная новизна исследования и сформулированы положения выносимые на защиту.
На основе поставленных исследовательских задач определена структура диссертации.
В первой главе - «Понятие и правовые основы конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - определяется понятие и содержание конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, рассматриваются проблемы его ограничения, а также развитие и конкретизация этого конституционного права в законодательстве Российской Федерации и в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В первом параграфе — «Понятие и содержание конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - исследуются существующие в науке
конституционного права подходы к определению понятия
«конституционное право на информацию».
Конституционное право на информацию не может быть однозначным понятием уже в силу многозначности или точнее сказать, неопределенности понятия информации. Многочисленные основания классификации информации предопределяют разнообразие подходов к содержанию понятия - конституционное право на информацию.
С точки зрения автора, конституционное право на информацию следует рассматривать как: а) субъективное право; б) один из принципов основ конституционного строя; в) коллективное право.
Традиционный подход к конституционному праву на информацию, в том числе и к конституционному праву на информацию о деятельности органов государственной власти, который связан с основными правами и свободами человека и гражданина, в большинстве случаев трактуется крайне узко - только как конституционная свобода на информацию.
Конституционное право на информацию как субъективное право человека, по мнению диссертанта, является очень сложным и многомерным понятием.
Как минимум оно состоит из: а) конституционной свободы на информацию; б) конституционного права на информацию о себе (право на доступ к информации о себе, право на персональные данные, право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени и т.п.); в) конституционного права на интеллектуальную собственность; г) права на доступ к государственным и муниципальным услугам; д) права на информацию о деятельности органов публичной власти; е) права на участие в процессе создания информации о деятельности органов публичной власти.
Принципы основ конституционного строя закрепляют главные, фундаментальные, системообразующие отношения между человеком, обществом, государством и органами местного самоуправления. В этом
качестве они распространяются на всех этих участников одновременно и взаимосвязано.
Конституция Российской Федерации в отличие от советских конституций не закрепляет принцип гласности как фундаментальный принцип организации и деятельности российского общества, государства и каждого человека.
Принцип гласности или информационной открытости не может принадлежать только государству или человеку или обществу. Он в равной мере распространяется на всех участников публично-властных отношений.
По мнению автора, принцип информационной открытости как принцип основ конституционного строя нуждается в своем дальнейшем самостоятельном научном исследовании.
Ещё менее разработанным является понятие конституционного права на информацию как коллективного права на информацию.
Конституционную формулу — каждый имеет право на информацию, автор распространяет и на коллективы физических лиц.
В работе к субъектам коллективного права на информацию отнесены: органы государственной и муниципальной власти, юридические лица, общественные объединения (включая политические партии), средства массовой информации, население муниципальных образований (население административно-территориальных единиц), многонациональные народы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В науке конституционного права за последние два десятилетия наметился переход от понимания конституционного права как информационной свободы человека к иному пониманию конституционного права на информацию (в том числе и конституционного права на информацию о деятельности органов государственной и муниципальной власти).
Эту эволюцию можно представить в виде последовательности понятий: конституционная свобода информации - конституционное право на
доступ к информации о деятельности органов публичной власти — конституционное право на участие в создании информации о деятельности органов публичной власти — принцип открытости органов публичной власти - принцип открытого информационного общества, как принцип основ конституционного строя Российской Федерации.
В работе предлагается разграничить понятия: информация об органах публичной власти и информация о деятельности органов публичной власти.
Различие в этих понятиях, по мнению автора, связано с наличием статутной, процессуальной и функциональной информации об органах публичной власти.
Информация об органах публичной власти (статутная информация) формируется другими органами государственной власти и закрепляется в актах самого высокого уровня.
Статутная информация - это информация о месте данного органа в системе органов публичной власти, его целях, задачах, функциях, структуре, требованиях к служащим, порядке формирования, предметах ведения, полномочиях, подконтрольности и подотчетности, ответственности и порядке прекращения его деятельности, которая содержится в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве, конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации.
Информация о деятельности это:
а) процессуальная информация - информация о внутренней организации и деятельности органов публичной власти, в том числе информация об их актах, формах и методах внутренней деятельности органов публичной власти в целом, их структурных подразделений, служащих данного органа, а также о процессуальных особенностях выполнения отдельных внутренних функций и информация о порядке прохождения государственной и муниципальной службы в органах публичной власти;
б) функциональная информация - это информация о деятельности органов публичной власти по реализации, возложенных на органы публичной власти функций и полномочий.
Автор предлагает выделять в составе функциональной информации: контактную, информационную и контрольную информацию, информацию об информационном взаимодействии и информацию о деятельности органов публичной власти, по оказанию государственных и муниципальных услуг.
Функциональная или содержательная сторона деятельности органов публичной власти представляет наибольший интерес для различных пользователей.
Во втором параграфе первой главы - «Ограничения конституционного права на информацию о деятельности органов публичной власти» - рассматриваются общие для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления проблемы ограничения информации об их деятельности.
Информация была классифицирована по многим основаниям и в том числе, по режиму (степени, формам и методам) её распространения. По этому основанию, в зависимости от содержания и от состава пользователей, информацию можно классифицировать на информацию, которая: а) запрещена к распространению; б) распространение ограничено; в) передается конкретным пользователям на основе предписаний федеральных законов; г) передается конкретным пользователям на основе соглашений; д) распространяется в соответствии с предписаниями федеральных законов; е) распространяется свободно (общедоступная информация и информация, доступ к которой не может быть ограничен).
Запрещается распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.
Поиск, получение, передача и использование такой информации вполне возможны, если помнить, что пользователями могут быть не только граждане, но и органы публичной власти. Более того, в ряде случаев, например в деятельности правоохранительных органов, такие действия с запрещенной информацией является обязательными.
Конституционное право на информацию о деятельности органов публичной власти ограничивается, если эта информация является конфиденциальной и передается конкретным пользователям на основе предписаний федеральных законов или передается конкретным пользователям
на основе соглашений.
Самые строгие ограничения конституционного права на информацию о деятельности органов публичной власти связаны с обеспечением государственной тайны.
На основе анализа федерального законодательства и доктринальных источников в работе сделан вывод, что государственная тайна должна представлять собой баланс интересов общества, гражданина и государства.
Упрощенный подход, когда любое ограничение информации о деятельности органов государственной власти рассматривается как ограничение конституционного права граждан, по мнению автора, нуждается в серьезной аргументации. Ограничение информации о деятельности органов государственной власти существует во всех государствах. Поэтому, ограничения подобного рода всегда необходимо рассматривать на предмет соразмерности защиты конституционных ценностей, предусмотренных в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Спорные случаи, должны быть предметом судебного разбирательства.
В работе отмечается, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности.
Другим видом информации ограниченного доступа является служебная тайна. По мнению автора, служебная тайна — это сведения, в большинстве случаев связанные с процессуальной (внутренней) деятельностью органов публичной власти. Сведения, которые нельзя относить к служебной тайне должны быть точно закреплены в федеральном законодательстве. Всё остальное остается на усмотрение каждого государственного или муниципального органа.
Механизм преодоления излишней, по мнению пользователей, служебной тайны, принципиально не должен отличаться от механизмов доступа к государственной тайне, которая имеет особую общественную значимость.
Взимание платы за доступ к информации, по мнению диссертанта, потенциально является одной из форм ограничения прав граждан на информацию. В работе рассматриваются правовые и доктринапьные вопросы этой формы ограничения конституционного права на информацию о деятельности органов публичной власти.
Кроме государственной тайны, служебной тайны и платности информации, которые являются формальными ограничениями, доступ к информации о деятельности органов публичной власти может быть ограничен фактически.
К числу фактических ограничений автор относит: 1) необходимость специальной техники и специальных навыков в поиске информации; 2) чрезмерный объем и дефекты (неясность, неудобство, противоречивость, субъективность и т.п.) информации; 3) несвоевременность и недостоверность информации.
В третьем параграфе первой главы — «Развитие конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» - проведен анализ становления, развития и современного состояния федерального законодательства и
законодательства субъектов Российской Федерации, которое, по мнению автора, конкретизирует конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основой анализа развития конституционного права на информацию явились статьи Конституции Российской Федерации, связанные с регулированием информационных отношений. Отмечается, что в Конституции РФ, кроме непосредственного закрепления в отдельной статье конституционного права физических лиц на информацию, содержится значительное число норм, в той или иной степени регулирующих вопросы информационных отношений.
На основе хронологического анализа федеральных законов и иных нормативных правовых актов, автор в развитии конституционного права на информацию выделяет четыре исторических этапа: 1993 - 2006 гг.; 2007 -2009 гг.; 2010 - 2012 гг. и 2012 - по настоящее время.
Первый этап - становление понятия конституционного права на информацию как конституционного права граждан на свободу информации.
В состав этой свободы, в том числе, входил поиск, получение, передача, производство и распространение информации о деятельности органов публичной власти.
На этом этапе шел поиск оптимального соотношения между свободой информации и основаниями, объемом и способами ограничения этой свободы в интересах безопасности государства, человека и общества.
Также на этом этапе предпринимаются попытки определить объем и виды информации о деятельности органов публичной власти, роль средств массовой информации в освещении этой информации, и возможность доступа к этой информации через обращения граждан.
Окончанием первого этапа можно считать принятие Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Второй этап связан с поиском наиболее оптимальной , модели организации доступа всех пользователей к разного вида информации о деятельности органов публичной власти.
На этом этапе начинает формироваться понятие информационного общества как совокупности, прежде всего, информационной инфраструктуры и информационных технологий.
Также, на этом этапе начинает формироваться понимание того, что субъектами конституционного права на информацию могут быть не только физические и юридические лица, общественные объединения, но и сами органы публичной власти.
Окончанием второго этапа можно считать принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Третий этап начался с принятием пакета нормативных правовых актов о противодействии коррупции.
Противодействие коррупции повлекло за собой пересмотр отношения к информации о реализации государственных и ведомственных программ, оказанию государственных и муниципальных услуг, процессуальной деятельности и многим другим компонентам деятельности органов публичной власти.
На этом этапе начинается более активное привлечение граждан и общественности к нормотворческой деятельности органов публичной власти и формируется понимание того, что конституционное право на информацию нельзя свести только к доступу к информации о деятельности органов публичной власти.
В конце этапа сложилось понимание конституционного права на информацию не только как права на доступ к информации, но и как права на участие в формировании (создании) информации о деятельности органов публичной власти.
Четвертый этап, который продолжается в настоящее время, это начало принципиально нового, большого и трудного пути от формирования понятия и системы правового регулирования «открытого правительства», «открытости федеральных органов государственной власти» к становлению конституционного принципа информационной открытости.
Анализ развития конституционного права на информацию о деятельности органов публичной власти в законодательстве субъектов Российской Федерации выявил следующие закономерности.
Законодательство субъектов РФ в основном направлено на реализацию требований федерального законодательства.
Вместе с тем приоритетными направлениями нормативного правового регулирования в субъектах РФ стали не доступ к информации, а функциональная сторона деятельности органов публичной власти, включая оказание государственных и муниципальных услуг, деятельность по формированию информационной инфраструктуры и развитию информационных технологий.
Законодательство субъектов Российской Федерации направлено в большей степени на четкое определение функций, предметов ведения и полномочий, устранение ненужных и дублирующих функций, определение перечня обязательных государственных и муниципальных услуг, регламентацию порядка принятия государственных и ведомственных программ, усиление контроля и эффективности отчетов о деятельности, повышение эффективности управления и оказания услуг за счет внедрения новейших информационно-коммуникативных технологий.
Новейший этап развития конституционного права на информацию о деятельности органов публичной власти в региональном законодательстве, как показал проведенный анализ, также связан с формированием правовых основ «открытого правительства», «открытого региона», «открытого информационного общества».
Глава вторая — «Конституционное право на информацию о деятельности отдельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - посвящена анализу конституционного права на информацию о деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, рассматривается роль органов судебной власти и органов прокуратуры в формировании информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Первый параграф второй главы — «Право на информацию о деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» - посвящен анализу конституционных норм, законодательства и иного нормативного правового регулирования доступа к информации о законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации закрепляют наиболее важные аспекты правового статуса и процессуальных основ деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в этих актах не содержится специальных положений о праве пользователей на поиск, доступ и распространение информации об их деятельности.
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих внутреннюю структуру и организацию деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации свидетельствует, что конституционным правом на получение информации о процессуальной и функциональной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке иерархии обладают следующие пользователи: а) Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет
Федерации и Государственная Дума); б) Президент Российской Федерации; в) органы государственной власти субъекта Российской Федерации; г) органы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации; д) средства массовой информации; е) общественные объединения и их органы; ж) физические лица (индивидуально и коллективно).
Главное отличие этих пользователей от других состоит в том, что нормативные правовые акты содержат: а) обязанность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлять этим пользователям информацию о его деятельности, и б) предоставлять разный объем информации в порядке указанной иерархии.
Анализ показывает, что юридическая обязательность, формы и методы предоставления информации о деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации значительно различаются в зависимости от вида пользователя.
Значительное внимание в работе уделено анализу законодательной деятельности как главного вида функциональной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Диссертационное исследование показывает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности используют все доступные способы и формы для формирования информации о его деятельности, которая представляет общественный интерес.
Второй параграф второй главы — «Право на информацию о деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» - содержит анализ норм конституций (уставов), законодательства субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, конкретизирующих
конституционное право на информацию об исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отмечается, что, крайне ограниченное, конституционное (уставное) и законодательное регулирование направленно исключительно на статутную и основы процессуальной информации о деятельности высшего должностного лица и высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Проблема открытости функциональной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации связана, по мнению автора, с учетом общественного мнения посредством сети «Интернет» в работе общественных советов при органах публичной власти.
В работе значительное внимание уделено конституционно-правовым проблемам формирования электронного правительства в субъектах Российской Федерации.
Автор предлагает дополнить компетенцию высшего должностного лица, закрепленную в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации полномочиями по определению порядка учета общественного мнения при создании и использовании функциональной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посредством сети Интернет.
Как уже отмечалось, подзаконное нормативное правовое регулирование направлено в основном на реализацию федерального закона о доступе к информации. Поэтому, подзаконные нормативные правовые акты, которые регламентируют деятельность министерств и других органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в подавляющем большинстве воспроизводят основные положения федерального законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов.
Вместе с тем, анализ показывает, что эти подзаконные нормативные правовые акты достаточно вольно определяют важнейшие параметры
конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти.
Так, например, в числе пользователей называются граждане РФ, иностранные граждане, апатриды и организации. Возникает закономерный вопрос, почему только эти пользователи.
В работе делается вывод, что перечень пользователей информации о деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует разделить на следующие основные группы.
Первая группа - это органы государственной власти и органы местного самоуправления: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; 2) высшее должностное лицо и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) органы судебной власти и органы прокуратуры; 4) другие исполнительные органы государственной власти РФ и субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления.
Вторая группа - это: 1) физические лица; 2) объединения физических
лиц.
Юридический смысл такой группировки, по мнению автора, заключается в том, что с первой группой пользователей, в порядке иерархии, закрепляется порядок взаимодействия по формированию и передаче информации о деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Вторая группа пользователей либо привлекается к формированию информации, либо получает доступ (обращения, запросы, Интернет и т.п.) к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В работе проведен анализ попытки урегулировать вопрос учета общественного мнения в Республике Татарстан на уровне подзаконного акта.
В работе сделан вывод, что права пользователей на функциональную информацию о деятельности исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации регулируют подзаконные нормативные акты, которые, по сути, заменяют конституционное (уставное) и законодательное регулирование.
Третий параграф второй главы — «Роль органов судебной власти и органов прокуратуры в формировании информации об органах государственной власти субъектов Российской Федерации» - посвящен анализу законодательства на предмет участия органов судебной власти и органов прокуратуры в формировании информации об органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
В работе проанализированы основные направления и формы информационного взаимодействия органов судебной власти и органов прокуратуры с законодательным (представительным) органом и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Отмечается, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации закрепляют основные области, цели и задачи, которые являются общими для всех органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Например, обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, борьба с коррупцией и т.п.
Помимо участия в информационном взаимодействии при решении общих задач, органы прокуратуры осуществляют надзор за процессом формирования, передачи и распространением информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы судебной власти также осуществляют контроль, как правило, последующий, за реализацией конституционного права пользователей на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В работе сделан вывод, что органы судебной власти и органы прокуратуры, в пределах своих функций и полномочий, формируют наиболее
достоверную информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы обобщенные выводы и предложения.
Основные положения диссертационного исследования отражены в научных публикациях автора.
Публикации в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образование и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований:
1) Валитова Л.И. Правовое регулирование доступа к информации об органах власти в современной России // Правовое государство: теория и практика. 2010. N 4 (22). С. 85-89.
2) Валитова Л.И. К вопросу об ограничении права на информацию // Право и государство: теория и практика. 2011. N 6 (78). С. 32-35.
3) Валитова Л.И. Развитие информационного законодательства в Российской Федерации // Правовое государство: теория и практика. 2012. N 3(29). С. 110113.
4) Валитова Л.И. Конституционные гарантии права на доступ к информации // Вестник Башкирского университета. 2012. Т. 17. N 4. С. 1895-1898.
5)Валитова Л.И. К вопросу о сущности конституционного права на информацию о деятельности органов публичной власти // Вестник Башкирского университета. 2014. Т. 19. №.1. С. 343 - 347
Публикации в иных изданиях: 1) Валитова Л.И. Право на информацию // Актуальные проблемы становления гражданского общества в России: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Выпуск 2. Нефтекамск: РИО БашГУ. 2007. С. 171-176.
2) Валитова Л.И. Право на информацию // Синергетика морально-нравственных и правовых отношений и их роль в построении гражданского общества. Сборник научных статей. К 75-летию доктора философских наук, профессора О.К. Валитова. Уфа: РИД БашГУ. 2009. С. 70-73.
3) Валитова Л.И. Конституционное право на информацию // Права человека в системе общечеловеческих ценностей: материалы региональной научно-практической конференции. Уфа. РИЦ БашГУ. 2010. С. 69-72
4) Валитова Л.И. Роль информации в жизни общества // Актуальные проблемы коммуникации: теория и практика. Материалы Второй Всероссийской научно-практической конференции, посвящённой 10-летию специальности «Связи с общественностью». 17 декабря 2010 г. Уфа. РИЦ БашГУ, 2010. С. 75-77.
5) Валитова Л.И. Доступ к информации: проблемы правового регулирования и пути их решения // Права человека в диалоге государственной власти и гражданского общества: материалы региональной научно-практической конференции. Уфа. РИЦ БашГУ. 2011. С. 51-57.
6) Валитова Л.И. Становление и развитие законодательства о праве на информацию // Правовая Россия: теория и практика. Сборник материалов I Всероссийской научно-практической конференции. Йошкар-Ола: Коллоквиум. 2011. С. 97-100.
7) Валитова Л.И. Информационная открытость власти - основа правового государства // Проблемы формирования правового государства в России. Материалы международной научно-практической конференции 20-21 марта 2013 г. Уфа. РИЦ БашГУ. 2013. С.179-182.
Отпечатано в ООО «Печатный двор», г. Казань, ул. Журналистов, 2А, оф.022
Тел: 295-30-36, 564-77-41, 564-77-51. Лицензия ПД№7-0215 от 01.11.2001 г. Выдана Поволжским межрегиональным территориальным управлением МПТР РФ. Подписано в печать 04.07.2014 г. Печ.л. 1,9 ЗаказМ К-7415. Тираж 100 экз. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печать - ризография.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования Казанский (Приволжский) федеральный университет
На правах рукописи
04201460787
ВАЛИТОВА ЛЯЙСАН ИЛЬДАРОВНА
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Султанов Евгений Батырович
Казань-2014
Содержание
стр.
Введение....................................................................................3
Глава 1. Понятие и правовые основы развития конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
§1. Понятие и содержание конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской
Федерации................................................................................ 15
§ 2. Ограничения конституционного права на информацию о деятельности
органов публичной власти..............................................................47
§ 3. Развитие конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.................................................68
Глава 2. Конституционное право на информацию о деятельности отдельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации § 1. Право на информацию о деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации................................................................................109
§ 2. Право на информацию о деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации.................................................................................145
§З.Роль органов судебной власти и органов прокуратуры в формировании информации о деятельности органов государственной власти субъектов
Российской Федерации...........................................................172
Заключение..............................................................................184
Список использованных нормативных правовых актов и специальной литературы................................................................................189
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации закрепила право граждан участвовать в управлении делами государства. Для участия в управлении делами государства как минимум нужна информация о деятельности органов государственной власти. С учетом федеративного характера российского государства это требование распространяется и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации воспроизводят положения Конституции Российской Федерации о праве граждан на информацию, как правило, затрагивающую личные интересы граждан.
Конституции и уставы закрепляют основы правового статуса и организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, основы их взаимодействия в виде передачи обязательной информации. При этом в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации не содержится специальных норм, которые закрепляют полномочия органов государственной власти по формированию и распространению информации об их деятельности, особенно, представляющей общественный интерес.
Такой подход к закреплению конституционного права на информацию об органах государственной власти субъектов Российской Федерации значительно снижает уровень конституционных гарантий граждан и их объединений по их участию в управлении делами государства.
Федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты последовательно расширяют правовые возможности физических лиц и других пользователей по реализации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это в свою очередь требует пересмотра и
изменения законодательства субъектов Российской Федерации в плане создания дополнительных гарантий реализации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отсутствие специальных научных исследований понятия, содержания и механизма реализации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации актуализирует выбранную тему диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время в науке конституционного права существует ряд научных исследований, посвященных как общим вопросам конституционно-правового статуса человека и гражданина, так и касающихся проблем конституционного права граждан на информацию.
Теоретической основой исследования являются труды таких авторов, как: Т.Е. Абова, С.А. Авакьян, A.A. Андрианова, М.К. Башаратьян, Н.Б. Баранова, М.И. Брагинский, Ю.А. Дмитриев, Т.Ш. Иззатов, Е.Ц. Ильгова, O.A. Красавчиков, A.B. Кротов, С.С.Курникова, O.E. Кутафин,
A.А.Ливеровский, М. А. Липчанская, В.О. Лучин, A.B. Малько, A.A. Одринский, А.П. Сергеев, В.Л. Слесарев, Е.А. Суханов, Н.К.Филиппов,
B.C. Хижняк, С.Н. Шевердяев и многих других.
В российской юридической науке вопросы, связанные с конституционным правом граждан на информацию, исследовались в работах Н. Б. Барановой, Ю. И. Гришаевой, А. А. Задкова, Т. Ш. Иззатова, Н. Ю. Корченковой, А. В. Кротова, Е. С. Лисицыной, Е. А. Миндровой, А. А. Одринского, И. Ю. Павлова, М.А. Погореловой, Ю. И. Стецовского, Л. К. Терещенко.
Сравнительно-правовой анализ конституционно-правового регулирования транспарентности органов государственной власти России и
Канады осуществлен в коллективной монографии под ред. В.В. Володина и C.B. Кабышева.
Вопросы ограничения конституционного права на информацию были рассмотрены в работах P.C. Бевзенко, Ф.Н. Боташевой, А.Ф. Жигалова, А.Г. Карташяна, Е.И. Мелихова, В.Н. Лопатина, О.Г. Павловой, В.В. Рака, A.A. Фатьянова, А.Е. Шерстобитова, Е.А. Степанова, A.A. Шиверского, И.А. Юрченко.
Среди научных исследований, посвященных отдельным аспектам реализации конституционного права на информацию отметим работы таких авторов как Г.А. Алхутова, В.В. Балытников, Ю.А. Беллевич, Т.М. Бикташев, Ю.И. Гришаева, A.A. Ишина, В.Н. Лопатин, A.A. Малиновский, A.B. Нестеров, Е.А. Поворова, К.В. Прокофьев, М.И. Савинцева и др.
Отсутствие специальных исследований конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и наличие определенных проблем конституционно-правового регулирования процессов формирования, передачи, распространения, получения, доступа и использования информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, позволяет констатировать неразработанность данной темы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу формирования, передачи, распространения, доступа, получения и использования информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации и иные правовые нормы, которыми устанавливается и конкретизируется конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Целью диссертационного исследования является формирование научного представления о понятии, содержании и закономерностях
развития конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для достижения данной цели в настоящем исследовании поставлены следующие задачи:
- определить понятие и содержание конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- исследовать ограничения конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- выявить закономерности становления, развития и конкретизации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательстве Российской Федерации и в законодательстве субъектов Российской Федерации;
- раскрыть основные формы и методы реализации конституционного права на информацию применительно к отдельным видам органов государственной власти в субъектах Российской Федерации;
- показать роль органов судебной власти и органов прокуратуры в формировании информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
сформулировать предложения по совершенствованию конституционного (уставного) и иного регионального нормативного правового регулирования информационной открытости органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В качестве методологической основы исследования использованы общие приемы научного познания: методы анализа и синтеза, описания и сравнения, дедукции и индукции. В совокупности с системным анализом рассматриваемых явлений в исследовании использованы сравнительно-
правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, логический и структурно-функциональный методы.
Нормативную и эмпирическую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие и конкретизирующие конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также, законодательные акты отдельных зарубежных государств, которые содержат нормы права, устанавливающие и конкретизирующие конституционное право на информацию о деятельности органов государственной (публичной) власти.
Эмпирическую основу исследования составили материалы практики деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, высшего должностного лица и исполнительных органов Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Москвы, Московской области, Санкт-Петербурга, Пензенской области и некоторых других субъектов Российской Федерации.
В исследовании использован ряд документов российских и зарубежных судебных инстанций, широкий круг научных исследований российских и зарубежных авторов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что предложена авторская концепция понятия, содержания и закономерностей развития конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В рамках этого исследования:
- предложено понятие и определено содержание конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- проведена классификация ограничений конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- выявлены закономерности и тенденции развития и конкретизации конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
на основе анализа правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица и органов исполнительной власти определены формы и методы реализации конституционного права на информацию применительно к отдельным видам органов государственной власти в субъектах Российской Федерации;
- обоснована роль и выявлены формы и методы участия органов судебной власти и прокуратуры в формировании информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования отражена и конкретизирована в следующих выносимых на защиту положениях и выводах, которые являются новыми в целом, либо обладают элементами научной новизны.
¡.Конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации с одной стороны состоит из конституционного права (полномочия) органов государственной власти формировать (создавать), передавать и распространять статутную, процессуальную и функциональную информацию об этих органах.
С другой стороны, конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской
Федерации является конституционным правом широкого круга субъектов (пользователей) на поиск, доступ, получение и использование информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации не содержат прямого текстуального закрепления конституционного права (полномочия) органов государственной власти формировать (создавать), передавать и распространять информацию о своем статусе и о своей деятельности.
Однако из системного толкования взаимосвязанных норм Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации можно сделать вывод, что в этих актах закрепляется полномочие формировать (создавать), передавать и распространять информацию другим органам государственной власти и другим пользователям информации. Например, для реализации права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды подразумевается обязанность (полномочие) органов государственной власти и органов местного самоуправления формировать и распространять такую информацию.
3. Конституционное право на информацию о деятельности органов государственной власти включает статутную информацию и конституционные основы информации о процессуальной и функциональной деятельности.
В целях определения содержания понятия конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в работе предлагается классифицировать информацию об органах государственной власти субъектов Российской Федерации на статутную, процессуальную и функциональную.
В свою очередь, процессуальная информация делится на внутреннюю и внешнюю, которая состоит из официальной и неофициальной информации.
В составе функциональной информации предлагается выделить контактную, информационную и контрольную информацию, информацию по оказанию государственных и муниципальных услуг и информацию об информационном взаимодействии органов публичной власти.
4. Ограничения конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть классифицированы на: формальные и фактические.
Кроме государственной тайны, служебной тайны и платности информации, которые являются формальными ограничениями, доступ к информации о деятельности органов публичной власти может быть ограничен фактически.
К числу фактических ограничений автор относит: 1) необходимость специальной техники и специальных навыков в поиске информации; 2) чрезмерный объем и дефекты (неясность, неудобство, противоречивость, субъективность и т.п.) информации; 3) несвоевременность и недостоверность информации.
5. На основе хронологического анализа федеральных законов, законов субъектов российской Федерации и иных нормативных правовых актов, автор в развитии конституционного права на информацию выделяет четыре исторических этапа: 1993 - 2006 гг.; 2007 - 2009 гг.; 2010-2012 гг. и 2012 - по настоящее время.
Анализ становления и развития законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации выявил тенденцию последовательного расширения нормативного правового регулирования конституционного права пользователей на поиск, доступ и получение информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эту эволюцию можно представить в виде последовательности понятий: конституционная свобода информации - конституционное право на доступ к информации о деятельности органов публичной власти -конституционное право на участие в создании информации о деятельности органов публичной власти - принцип открытости органов публичной власти - принцип открытого информационного общества, как принцип основ конституционного строя Российской Федерации.
6. Развитие конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации связано с проблемой соотношения общественных и частных интересов применительно к форми
