АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы развития экологического законодательства в Республике Дагестан»
На правах руког
О
МАГОМЕДОВ МУРАД АБДУЛАЕВИЧ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН
Специальность 12100.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ д иссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Махачкала 2005
Работа вьшолненанакафедреконстатуционного и муниципального права Дагестанского государственного университета
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Республики Дагестан Магомедов Ш.Б.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Мухачев И.В.,
кандидатюридических наук, доцент Даньшин O.A.
Ведущая организация -
Академия управления МВД РФ
Защита состоится «/Г » 14АОиМЛ- 2005 года в /¿Гчасов на заседании диссертационного совета К.212.053.10 при Дагестанском государственном университете по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. Коркмасова, 8,ауд. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Дагестанского государственного университета.
Авторефератразослан Л. »« LOUPM^Jj. »2005 года.
Ученый секретарь диссертационного совета канд. юрид. наук, доцент л Д.З. Зиядова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Социально-экономическоеразвитие Республики Дагестан как самого южного региона Российской Федерации связано с решениемкомплекса проблем, среди которых экологические занимают одно из первых мест. Решение этих проблем в значительной степени связано с дальнейшим совершенствованием законодательства, определением наиболее обоснованных приоритетов его развития на современном - переходном этапе реформирования российского общества.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года существенно расширились полномочия субъектов Российской Федерации в регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Расширение полномочий одновременно означает и повышение ответственности субъектов за состояние окружающей среды на своей территории.
Если развитие российского законодательства на федеральном уровне постоянно находится в поле зрения юридической науки, то на региональном уровне, надо отметить, оно, не имея должной научной базы и обоснованности принимаемых мер, формируется преимущественно методом проб и ошибок. К тому же для законодательного процесса в целом характерны определенные недостатки, обусловленные в значительной степени общественно-политической ситуацией в стране. Как отметил Президент России В.В. Путин, «на современном этапе обеспечение сбалансированности федерального и регионального законодательства, преодоление рассогласованности нормативных актов в центре и на местах остается исключительно важной государственной задачей,... недопустимо повторять ошибки прошлых лет, когда в центре принимались акты, не учитывающие региональную специфику, А в регионах - законы, противоречащие самим основам Конституции Российской Федерации»1.
Актуальность рассматриваемых вопросов была подчеркнута на заседании Госсовета, посвященном проблемам охраны окружающей среды в стране, ещё 4 июня 2003 г.
Обязанность сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам Конституция РФ (в ст. 58) и Конституция РД
1 См.: Российская газета. 2003.19 февраля.
(в ст. 51) опредешпоткак правовую и моральную. Соответственно субъектами данной обязанности является кажд ый - как человек, чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую среду, так и любой другой человек.
Обязанность сохранять природу и окружающую среду означает прежде всего обязанность совершать действия (или воздерживаться от совершения действий), направленные на предупреждение изменения, ухудшения состояния природы, окружающей среды сверх установленных законодательством уровней поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды.
Конституционные обязанности сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам развиты в действующем российском законодательстве. Юрид ическая ответственность за нарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования предусмотрена в специальном законодательстве, в частности: в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», Земельном кодеке РФ, Лесном кодексе РФ, Водномкодексе РФ, Законе РФ «О недрах», Федеральном законе «О животном мире» и ряде других нормативных правовых актах.
Решение экологических проблем в нашей странев теории и напрактаке обоснованно связывают сразвитием как федерального, так и регионального, местного законодательства, обеспечением реализации на практике его требований. Однако, как и ранее, несовершенство законодательства и неэффективность на практике предусмотренных им мер по охране окружающей среды остаются главными причинами недостаточной государственной политики в рассматриваемой сфере.
Поэтому на современном этапе по мере создания экономических, политических и иных условий важно обеспечить формирование внутренне единого экологического законодательства России и её субъектов с учетом особенностей последних, не противоречащих конституционно-правовым нормам.
Республика Дагестан является одним из уникальных по физико-географическим и иным природным, социально-политическим и другим особенностям субъектом Российской Федерации, который, как и другие, осуществляет совместно с федеральными органами правовое регулирование в
области охраны окружающей среды. Правотворческие органы Республики Дагестан проделали с начала 1990-х годов большую работу по созданию и совершенствованию нормативной правовой базы проводимых в стране и в республике реформ. Законодательным органом Республики Дагестан -Народным собранием за последние десять лет было принято более400 законов и около 2000 постановлений; в течение 2000-2004гг. подготовлено и направлено в Государственную думу и в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации 1477 заключений по проектам федеральных законов, а также обсуждено свыше 1200 законопроектов2, среди которых определённую часть составляюгнормативныеправовые актыэколошческого законодательства.
Необходимость исследования данной проблемы обуславливается тем, что региональное правотворчество далеко от совершенства: не полностью определяются приоритетныенаправлениявразвитиизаконодатепьсгвасучетом первоочфедныхпотребностейи возможностейрегаонов - субъектов Российской Федерации; не все нормы носят конституционно-правовой характер, что понижает эффективность законодательного процесса; не всегда предусматриваются при правовом регулировании меры, обусловленные природно-географическими, социально-политическими, экономическими и другими местными особенностями.
Проблемы приведения законодательства в соответствие с консгатуционно-правовыминормами актуальные современной Россини в свете проводимых мер по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными ирегиональными (субъектов Федерации) и местными органами власти. В этом же ряду находится и проблема обеспечения единого конституционно-правового пространства с точки зрения законности нормативных правовых актов, принимаемых в т.ч. и органами государственной властив сфереприродопользованияи охраны окружающей средыв Республике Дагестан.
Степень разработанности проблемы. Многие общие и частные проблемы соответствия регионального экологического законодательства конституционным нормам как на уровне отдельных субъектов, так и их групп остаются малоисследованными. Проблемы развития экологического
2 По материалам справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (региональное законодательство) по состоянию на 30 апреля 2005 г.
законодательства Российской Федерации постоянно находятся в поле зрения ученых-юристов. Заметный вклад в разработку этих проблем вносят представители вузовской и академической эколого-правовой науки.
В этом отношении наиболее актуальны в научном плане вопросы исторического развития и основных тенденций совершенствования эколого-правовых норм на современном этапе в Республике Дагестан, проблемы определения места и роли экологического законодательства в системе законодательства Дагестана, а также проблемыреализации его требований на практикеи определениятенденцийразвития.
Аюуальныеи для экологического законодательства общетеоретические проблемы развитияроссийского праваи законодательстварассматриваются в работах С.С. Алексеева, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова, C.B. Поленинойи некоторых других ученых-специалистов в области теории права.
Применительно к условиям формирования гражданского общества и правового государства эти проблемы рассматривались и на состоявшихся за последние годы в Дагестане республиканских научно-практических конференциях3.
Проблемы экологического законодательства активно исследовались в работах С. А. Боголюбова. М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Т.В. Злотниковой, И.А. Иконицкой, И. А. Игнатьевой, Б.Д. Кшокина, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, В-В. Петрова, Т.В. Петровой, H.A. Сыродоева, Ю.С. Шемшученко, A.C. Шестерюка и других авторов. Они освещались в том числеинанаучно-практическихконференциях«Правовоеобеспечениеохраны окружающей среды в условиях рыночной экономики» ( 1993), «Проблемы земельного, экологического права и законодательства в современных условиях» (1995-2004) и др.
В ряде работ рассматривались также проблемы развитая не только федерального, но и регионального законодательства. Так, вопросы развития регионального экологического законодательства, как в общетеоретическом плане,
3 См.: Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства / Под ред. A.M. Муртазалиева. - Махачкала, 2001; Дагестан в правовом пространстве России / Под ред. A.M. Муртазалиева. - Махачкала, 2002.
так и относительно конкретных регионов, рассматривались в работах O.A. Даныпина, В.Г. Емельяновой, Л.А. Заславской, А.И. Казанника, М.Ш. Кадимовой, Э.М. Маликовой, Ш.Б. Магомедова, A.M. Муртазалиева, P.A. Муртазалиева, И.В. Мухачева, A.M. Халилова, Э.Ф. Шаретдинова и других ученых.
Вместе с тем надо отметить, что проблемы соответствия экологического законодательства Республики Дагестан конституционно-правовым нормам не исследовались. Эти предпосылки и обусловили выбор темы.
Целью работы является выявление региональных особенностей развития экологического законодательства Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации и влияние на него конституционно-правовых основ.
Для достижения поставленной цели диссертантом поставлены следующие задачи:
- выявить роль и значение экологического законодательства Республики Дагестан в системе российского законодательства;
- установить исторические особенности развития экологического законодательства Республики Дагестан и проблемы его соответствия конституционно-правовым нормам на современном этапе;
- определить систему регионального экологического законодательства и особенности реализации его требований на практике;
- исследовать конституционно-правовые основы взаимодействия федерального и регионального (Республики Дагестан) экологического законодательства и определить меры по разграничению полномочий и предметов ведения органов власти в рассматриваемой сфере;
- выявить основные тенденции (цели, принципы, приоритеты, направления и формы) современного развития экологического законодательства Республики Дагестан на основе конституционно-правовых норм.
Предметом диссертационного исследования выступают: нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Дагестан, в которых регулируются общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, а также опыт законопроектной работы в сфере экологического законодательства в Республике Дагестан.
Методологической основой диссертационного
исследования послужили правовые, естественнонаучные
и философские взгляды на сферу взаимодействия
общества и природы; конституционные основы экологического законодательства Российской Федерации и Республики Дагестан; общепризнанные международные принципы охраны окружающей среды.
В работе над диссертацией были применены историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический, системный методы научного исследования. Эти методы использовались для выработки практических рекомедцада1Икошфетнь1хпредложенийпосовфшенстаовашпоиразвитшо экологического законодательства Республики Дагестаннаперспектшзу.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование, посвященное исследованию конституционно-правовых основ экологического законодательства Республики Дагестан сучетом егорешональных особенностей как субъекта Российской Федерации. Врабогесформулированы теоретические положенш,облада1ошиенау1шойновюной,атаюкепршсти11ескиерекомендации поразвитщоэкологическогозаконодательспзаи совершенствованию пржтшш его реализации в Республике Дагееш шдрзтах регионах Российской Федерации в соответствии сположениями Конституции РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Развитие экологического законодательства Республики Дагестан обусловлено требованиями обеспечения единого конституционно-правового пространствав России.
2. Развитие республиканского экологического законодательства на современном этапе целесообразно осуществлять на основе исторически сформировавшихся, обоснованных с точки зрения экологических требований обычаев и традиций народов Дагесганав сфере природопользованияи охраны окружающей среды.
К ним, в частности, относятся: а) закрепление в законодательстве Республики Дагестан различных форм общественного контроля за использованием природных ресурсов на определённой территории, осуществляемых общественными организациями (объединениями), возглавляемыми Советами старейшин; б) сохранение природных объектов посредством установления на них права собственности муниципального образования либо право частной собственности некоммерческой организации, при помощи которых в Дагестане с глубокой древности обеспечивался равный
доступ населения, проживающего на определённой территории, по их использованию; в) установление специального (более жесткого) режима использования земельныхресурсов в муниципальных образованиях горной части Дагестана, с учётом малоземелья и высокой плотности населения.
3. Проблемы развития экологического законодательства Республики Дагестан во многом обусловлены недостатками федерального экологического законодательства. Для развития экологического законодательства регионов, имеющих свою специфику, необходимо принятие общефедеральной Концепции развития экологического законодательства, и в её дополнение - концепции развития законодательства региона в этой сфере.
4. Современное экологическое законодательство Республики Дагестан, копируя в значительной мере недостатки федерального законодательства, не обеспечивает, по сути, конкретизации общих его положений применительно к Республике Дагестан с учетом его природных и социальных особенностей. В республиканском законодательстве недостаточно учтены природно-географические и социально-экономические особенности использования земельных, лесных, водных и иных природных ресурсов, а также вопросы охраны трансграничных природных комплексов, в частности, реки Самур и Терек, Каспийского моря, Кизлярских пастбищ и Черных земель.
5. Активизировавшийся на основе положений Конституции Российской Федерации 1993г. в Республике Дагестан как субъекте Российской Федерации правотворческий процесс ввиду отсутствия необходимых материальных и организационных ресурсов, сточки зрения регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, неэффективен. В связи с этим целесообразно принятие на федеральном уровне головных экологических законов, а в субъектах - законов не дублирующих, а дополняющих их, сточки зрениярегиональной специфики, нормативных правовых актов (в ряде случаев и в форме подзаконных нормативных правовых актов).
Практическая значимость исследования проявляется в том, что в нем сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию экологического законодательства Республики Дагестан, разработке конкретных нормативных правовых актов и внесению изменений в действующие республиканское экологическое законодательство.
Основные теоретические выводы и предложения по развитию экологического законодательства Республики Дагестан могут быть применены в законотворческой и правоприменительной практике других субъектов Российской Федерации.
Материалы данного исследования также метут быть использованы при чтении лекционного курса по конституционному праву, спецкурса по региональным проблемам правовой охраны окружающей среды.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы нашли отражение в рекомещ!ацияхреспублшан(жойнаучно-практшескойконференции<<Проблемь1 становления гражданского общества в Дагестане» (февраль, 2003). Они также были реализованы Министерством юстиции Республики Дагестан при подготовке проектов республиканских законов «О земле», «О статусе земель отгонного животноводства» и других актов природоохранительного назначения. На основе данного исследования автором подготовлен проектреспубликанской Концепции развития экологического законодательства Республики Дагестан (Приложение).
Материалы исследования используются при чтении специального курса «Конституционно-правовые основы развития экологического законодательства в Республике Дагестан».
Структура работы. Цель и основные задачи, поставленные в настоящем исследовании, определили его структуру. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цель и задачи, указываются методы и теоретические основы диссертационного исследования, оценивается степень исследованности проблемы, формулируются научная новизна и основные положения, которые выносятся на защиту, даётся характеристика теоретической и практической значимости работы, приводится информация о практической апробации результатов исследования, а также излагаются структура и краткое содержание работы.
В первой главе - «Понятие и основные исторические этапы развития экологического законодательства Республики Дагестан» исследовано понятие экологического законодательства Республики Дагестан, его место и роль в системе законодательства Республики Дагестан, а также основные исторические этапы его развития.
В первом параграфе - «Понятие экологического законодательства Республики Дагестан» диссертант на основе проведенного теоретико-сравнительного исследования в понятие «законодательство Республики Дагестан» включает: законы и иные нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти Республики Дагестан и органами местного самоуправления, которые образуют единую систему нормативных правовых актов Республики Дагестан. По мнению автора, понятие «экологического законодательства Республики Дагестан», как одной из структурных частей системы российского законодательства, во многом предопределяется понятием федерального экологического законодательства и представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих три группы общественных отношений (комплексному природопользованию, охране окружающей среды и отдельных природных объектов, обеспечению экологической безопасности).
Во втором параграфе - «Теоретико-правовые проблемы соотношения федерального и регионального экологического законодательства» автором отмечается новая тенденция в развитии экологического законодательства, которая состоит в повышение роли законодательства субъектов Российской Федерации в с истеме экологического законодательства. Это обусловлено тем, что в регионах формируется свое природоресурсное и природоохранное законодательство,
совершенствуется его система, развивается общее экологическое законодательство, регулирующее отдельные сферы экологических отношений (экологические фонды, экологический мониторинг, обращение с отходами). Субъекты Федерации в области охраны окружающей среды все активнее используют свои полномочия в соответствии со ст. 73 и 76 Конституции РФ.
Анализ примерных программ законопроектной работы Народного собрания Республики Дагестан за последние пять лет показывает, что законодательный орган республики ежегодно принимает к рассмотрению около 13 % актов экологического законодательства от общего числа проектов законодательных актов. С 1989 г. по апрель 2005 г. в РД было принято 5158 нормативных правовых актов, из которых по вопросам природопользования и охраны окружающей среды - 365. Действующими из них являются 338, что составляет 6% от общего количества нормативных правовых актов. В Российской Федерации аналогичный показатель ещё меньше: по состоянию на конец апреля 2005 г. из 53172 нормативных правовых актов только 2324 - по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, т.е. 4 %4. Тем не менее нельзя не признать, что в настоящее времярегиональный законодательный процесс малоэффективен, с точки зрения регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, ввиду чего наиболее целесообразным представляется принятие на федеральном уровне головных экологических законов, а в субъектах -законов, дополняющих их, с точки зрения региональной специфики нормативных правовых актов, которые не вступают в противоречие с требованиями федерального законодательства.
Попытки размежевания законодательной компетенции в области охраны окружающей среды между Федерацией и ее субъектами предпринимаются во всех без исключения природоохранных и природоресурсных федеральных законах, но их недостаточная эффективность, по мнению автора, обуславливается, с одной стороны, тем, что принимаемые органами законодательной власти субъектов РФ региональные законы лишь дублируют соответствующие федеральные законы, а не отражают соответствующую региональную специфику, а, с другой, - отсутствием в субъектах достаточного количества специалистов,
4 По материалам справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (региональное законодательство) по состоянию на 30 апреля 2005г.
способных обеспечить разработку качественных в содержательном и юридико-техническом контексте проектов региональных законов.
В третьем параграфе - «Основные этапы развития экологического законодательства Республики Дагестан» проводится анализ экологического законодательства в целом и отдельных его отраслей в свете исторических закономерностей, сложившихся в РД. Выделяя три периода в становлении и формировании экологического законодательства, автор отмечает, что развитие экологического законодательства Республики Дагестан опирается на исторически сформировавшиеся у местного населения обычаи и традиции в сфереприродопользованияиохраны окружающей среды, к которым относятся:
• закрепление в законодательстве Республики Дагестан различных форм общественного контроля за использованием природных ресурсов на определённой территории, осуществляемых общественными организациями (объединениями), возглавляемыми Советами старейшин;
• сохранение цриродных объектов посредством установления на них права собственности муниципального образования либо права частной собственности некоммерческой организации, при помощи которых в Дагестане с глубокой древности обеспечив алсяравный доступ населения, проживающего на определённой территории, к их использованию;
• установление специального (более жесткого) режима использования земельных ресурсов в муниципальных образованиях горной части Дагестана, с учётом малоземелья и высокой плотности населения.
Вторая глава - «Роль конституционных норм в формировании экологического законодательства Республики Дагестан» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе - «Конституционные основы формирования системы экологического законодательства Республики Дагестан» исследуется система экологического законодательства Республики Дагестан, которая опирается на положения Конституции РФ и РД.
Провозгласив землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, Конституция Республики Дагестан закрепила такие основополагающие положения современного экологического права, как «рациональное использование» и их «охранагосударством» (ст. 15). Данная норма определяет
роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономических свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях.
Статья 15 Конституции Республики Дагестан устанавливает также многообразие форм собственности на природ ные богатства, которые могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Одной из экологически значимых норм Конституции РД является ст. 51, в которой закрепляется обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относитьсякприродньмбогатсхвам. Конституция наряду с обязанностью граждан охранять окружающую среду закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного ее здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 39).
Система экологического законодательства Республики Дагестан в зависимости от вида экологических отношений подразделяется на следующие: природоохранительные и природоресурсные законодательные акты и иные подзаконные нормативные правовые акты. К природоохранительным законодательным актам Республики Дагестан, на наш взгляд, можно отнести Закон Республики Дагестан «Об особо охраняемых природных территориях» от 18 декабря 1995 г.5, Закон Республики Дагестан «Об экологическом образовании населения Республики Дагестан» от 9 октября 1996 года6. К природоресурсным законодательным актам можно отнести следующие законы: Закон Республики Дагестан от 15декабря 1998г. «О земельном налоге» (в ред. от 2 декабря 2002 г.), Закон Республики Дагестан от 9 октября 1996г. «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» от 9 октября 1996 г. (в ред. от 29 декабря 2003 г.), Закон Республики Дагестан от 12 января 2000 г. «О плате за пользование
5 Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Дагестан от 18 декабря 1995г. № 9 с измен, и доп., внесённым Законом Республики Дагестан от 19 февраля 2002г. № 10 //Дагестанская правда. 2002.27 февраля.
6 Об экологическом образовании населения Республики Дагестан: Закон Республики Дагестан от 9 октября 1996г. № 17 с измен, и доп., внесёнными Законом Республики Дагестан от 21 ноября 2003г. № 33 // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1996. № 10. Ст. 608; 2003. №11. Ст. 846.
водными объектами» (в ред. от 13 мая 2002 г.), Закон Республики Дагестан от 9 ноября 1999 г. «О недрах» (вред. от 19 февраля 2002 г.), Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. «О земле», Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан», которые исследуются автором на предмет соответствия Конституции РД.
По мнению автора, в основе системы экологического законодательства Республики Дагестан должен стоять головной (основной) комплексный законодательный акт - Закон «Об охране окружающей среда». Целесообразно принимать только такиезаконы, которые отражают специфику республики, т.к. копирование федеральных законов приводит к дополнительным недоразумениям и законотворческим ошибкам в законодательстве Республики Дагестан. Поэтому, констатирует автор, система экологического законодательства Республики Дагестан находится в стадии формирования и окончательно сложится после принятия ряда нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.
Во втором параграфе - «Проблемы реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду в Республике Дагестан» исследуются направления развития экологического законодательства Республики Дагестан, в которых приоритетным остается закрепление в нем прав граждан в области охраны окружающей среды. В статье 39 Конституции Республики Дагестан (2003) установлено: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». В этой конституционной формуле фактически содержатся три направления развитая законодательства о правах граждан, по которым формируется законодательный механизм гарантии реализации указанных конституционных прав граждан РД.
Сложившаяся в республике сложная экологическая обстановка объясняется слабым экологическим контролем со стороны специально уполномоченных природоохранных органов республики. Совместные незаконные действия юридических и физических лиц по строительству и размещению объектов, оказывающих воздействие на окружающую природную среду, незаконные решения и согласования администраций городов и районов, контролирующих природоохранную деятельность органов, непринятие последними предусмотренных законом мер ответственности к виновным в
совокупности наносят непоправимый ущерб природной среде и грубо нарушают права граждан на благоприятную среду обитания и отдых.
За 2003-2004 гг. природоохранной прокуратурой г. Махачкалы в ходе надзорных проверок выявлено: нарушений природоохранного законодательства - 537, в т.ч. незаконных правовых акта -121, по которым принесено 117 протестов; внесено 84 представлений; направлено в суд 5 заявлений об отмене незаконных правовых актов; предъявлен в суд 41 иск, на общую сумму 1 млн 631 тыс. руб.; возбуждено 51 уголовное дело и 49 производств об административных правонарушениях7. Все акты прокурорского реагирования рассмотрены и удовлетворены. По ним к дисциплинарной ответственности привлечено 56 должностных лиц, в том числе уволено - 8 лиц, ак административной - 48 лиц сналожением штрафов на общую сумму свыше 41 тыс. рублей.
Следует также отметить, что граждане и общественные объединения не научились еще отстаивать закрепленные Конституцией экологические права и интересы в судебных органах. За последние четыре года в республике они не предъявили ни одного иска в защиту своих экологических прав, не подали ни одно заявление о сложении наложенного на них административного штрафа за экологическое правонарушение, избрав способом защиты своих прав уклонение от уплаты штрафов. Видимо, здесь сказывается как нежелание граждан участвовать в затяжных судебных процессах, так и незнание ими порядка защиты своих конституционных прав и интересов.
В целях совершенствования правоприменительной деятельности в рамках экологического законодательства, на взгляд автора, необходимо: во-первых, более жёстко и дифференцированно возлагать ответственность на тех лиц, которые непосредственно виновны в совершении экологических правонарушений; во-вторых, более дифференцированно устанавливать и применять материально-правовые санкции (в частности, большие платежи за вредные выбросы и за пользование ресурсами), которые стали бы экономически невыгодными для нарушителей экологического законодательства; в-третьих, в случае необходимости последовательно применять органами власти правовые меры чрезвычайного характера (приостановление и прекращение) в отношении отдельных лиц, грубо нарушающих экологическое законодательство.
7 Справка Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры за 2004 год //Архив Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры.
В третьем параграфе - «Тенденции развития экологического законодательства Республики Дагестан» исследуются проблемы, связанные с основными началами, определением цели и задач экологического законодательства Республики Дагестан на современном этапе, характеристикой основных направлений и форм развитая экологического законодательства в целом.
Право и законодательство формируются и функционируют на основе определённых принципов, которые выражают его сущность и социальное назначение.
Автор считает что, те принципы, которые были исследованы в работе А. К. Голиченкова «Концепция формирования нового экологического законодательства Республики Казахстан»8 и в работе И.А. Игнатьевой «Принципы экологического законодательства»9, можно признать ведущими началами формирования, развития и функционирования экологического законодательства Российской Федерации и её субъектов, в том числе и Республики Дагестан.
С основными началами тесно взаимосвязаны цели и задачи экологического законодательства.
Эти вопросы были предметом исследования учёных юристов-экологов10.
Наиболее подробно цели и задачи экологического законодательства, применительно к федеральному уровню, были сформулированы в работе И.А. Игнатьевой".
8 См.: Голиченков А.К., Бринчук М.М., Игнатьева И.А., Новикова Е.В. Концепция формирования нового экологического законодательства Республики Казахстан. Проект. -М.: Алма-Ата, 1995.
9 См.: Игнатьева И. А. Принципы экологического законодательства //Государство и право. 2003. № 9. - С. 36-45; См.: Игнатьева И.А. Указ. соч. - С. 156-159.
10 См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. - М., 1992. - С. 73; Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды отзагрязнения токсичными веществами. -М., 1990. -С. 81-82; Казанцев Н. Д. Правовая охрана природы в СССР. - М., 1967. - С. 14; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии.-С. 14и т.д.
"См.: Игнатьева И. А. Цели и задачи экологического законодательства // Государство и право. 2002. № 7.-С.71-81.
Как пишет И.А. Игнатьева, «цель экологического законодательства можно представить как некий эталон, образец, к которому необходимо стремиться, на который ориентировано экологическое законодательство»12. Поэтому для достижения определенной цели перед экологическим законодательством должны стоять соответствующие задачи.
Поскольку экологическое законодательство Республики Дагестан базируется на экологическом законодательстве федерального уровня, представляется, что выработанные в эколого-правовой науке цели и задачи можно применить и к экологическому законодательству Республики Дагестан. Данный вывод подтверждается и анализом экологического законодательства Республики Дагестан, который показывает, что ни один законодательный акт республики не устанавливает соответствующих целей и задач.
По справедливому мнению, высказанному в эколого-правовой науке, ситуация в экологическом законодательстве в настоящее время требует существенной корректировки. «Во-первых, ряд законодательных и иных нормативных правовых актов не соответствует происходящим в обществе изменениям политического, экономического, правового и иного характера на современном этапе, связанными сними проблемами и требует внесения соответствующих изменений и дополнений с учетом практики црименения.
Во-вторых, большое количество пробелов в правовом регулировании экологических отношений вызывает необходимость разработки пакета новых законов, что ведет к снижению эффективности реализации экологического законодательства, к его декларативности»13.
И, наконец, весьма важно формирование в экологическом законодательстве эффективных механизмов с задействованием каждой отдельной меры охраны природной среды и использования природных ресурсов.
С учетом состояния республиканского экологического законодательства, с точки зрения автора, развитие экологического законодательства Республики Дагестан может осуществляться по вышеуказанным направлениям.
С учётом изложенного ранеетеоретического, нормативно-правового и практического материала, диссертант выделяет наиболее приоритетные
11 Игнатьева И.А. Указ. соч. - С. 64.
13 См.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. -М., 2001.-С. 154.
направления в развитии экологического законодательства для Республики Дагестан на современном этапе:
1. Развитие земельного законодательства с учётом требований дальнейшего совершенствования рыночных отношений по введению земельного фонда в гражданский оборот. При этом особо следует иметь в виду значительный дефицит земель сельскохозяйственного назначения в республике, чем в целом по стране, что требует повышенных, более надежных механизмов обеспечения рационального использования данной категории земель.
2. Значительную специфику приобретают земельные отношения в республике и в связи с введением отгонного животноводства, поэтому основную концепцию Закона Республики Дагестан от 26 сентября 1996 г. (в ред. Закона РД от 29.12.2003 г. № 47) «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» необходимо сохранить ив будущем.
3. Развигаереспубликанского экологического законодательства нужно осуществлять в рамках общероссийского правового пространства с максимальным учетом, в том числе и отмеченных выше региональных особенностей в вопросах природопользования и охраны окружающей среды.
4. Столь же валено, по мненшо автора, учитывать и те недостатки в республиканском законодательстве, на которые уже обращалось внимание в данной работе. В частности, речь идет о создании единой взаимоувязанной системы нормативных правовых актов, включающей в качестве составных блоков и федеральное законодательство, и законодательство субъектов Федерации, объединённое общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования, отсутствия в нём пробелов и противоречий. Обеспечение данной задачи диссертант предлагает осуществлять не путём «переписывания» федфальных законов, апутемдополненияиразвитияихрешональным блоком.
Автор считает необходимым усиление научного обеспечения законопроектной и правоприменительной деятельности в области охраны окружающей природ ной феды: разработку концепции и текстов нормативных правовых актов; дачу на них заключений; организацию обсуждения проектов актов и хода их реализации; консультирование и обучение разработчиков проектов; участие в проверке и анализе правоприменения: изучение и распросфанение отечественного и зарубежного опыта; участие в семинарах,
конфер енциях: использование различных ф орм о Осуждения и пр опаганды экологического законодательства.
В четвертом параграфе - «Формирование эколого-правовых подотраслей законодательства ц вопросы их соответствия Конституции Республики Дагестан» рассмотрены некоторые особенности развития отдельных эколого-правовых подотраслей законодательства Республики Дагестан.
Важной тенденцией развития республиканского земельного законодательства является формирование нового законодательства об использовании и охранеземель. Охраназемель, воспроизводство плодородия иихрациональноеиспользование являются основными атрибутами и условиями обеспечения экологической безопасности и экономического развития общества.
Автор считает, что территории и земли отгонного животноводства должны иметь особый статус. Поэтому концепцию Закона «О статусе земель отгонного животноводства РД» необходимо сохранить и в последующем. Эти земли должны находиться в государственной собственности, передаваться хозяйствующим субъектам и изыматься только решениями Правительства РД. При этом следуетисключить понятие субаренды для отгонных и других земель сельскохозяйственного использования.
С учётом малоземелья в республике земли сельскохозяйственного назначения должны передаваться преимущественно в аренду, а купля-продажа должна быть доведена до минимума.
В целях рационального использования и охраны земель необходимо:
- во-первых, в республиканских законах учитывать в допустимых предеяахрешональную специфику;
- во-вторых, законодательно повысить ответственность землепользователей всех форм собственности за использование земель, сохранение и повышение плодородия почв, плоть до изъятия земель в случае их нерационального использования. Запретить изъятие из сельскохозяйственного оборота ценных угодий и пашни на несельскохозяйственные нужды и отвод ить на эти цели земли только с низким бонитетом;
Важнейшей предпосылкой обеспечениярационального и эффективного использования природных ресурсов, прежде всего земли, в сельском хозяйстве является изменение отношений собственности на землю, преобразование их в частную собственность. Отношения собственности по поводу земликак главного
средства производства в сельском хозяйстве имеют решающее значение для организации рыночного механизма хозяйствования в агропромышленном комплексе.
Диссертант отмечает, что одной из серьезных экологических проблем Дагестана сегодня является сохранение земельных ресурсов. Особенно актуально эта проблема стоит в некоторых районах республики, где десятки тысяч гектаров равнинных земель покрыты мертвыми песками. Для такой небольшой республики опустынивание земель особенно опасно. К примеру, данная проблема существуети в соседней с Дагестаном республике - Калмыкии.
Учитывая сложившую ситуацию, автор считает целесообразным, во-первых, придать соответствующимтерриториям статус зоны экологического бедствия, во-вторых, на уровне Правительства Республики Дагестан принять соответствующую программу действий по борьбе с опустыниванием земель в республике.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные вьшоды,предложенияирекомендащ1И,направленныена дальнейшее совершенствование экологического законодательства, а также намечены пути дальнейшего исследования этой темы.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Магомедов М.А., Муртазалиев P.A. Некоторые вопросы развития законодательства по разграничению полномочийгосударственных органов и органов местного самоуправления II Государство и право России и Дагестана в переходный период: Материалы вузовской научной конференции. - Махачкала, 2001. - 0,3. п.л..
2. Магомедов М.А. Адаты и экология Дагестана // Человек и общество на Кавказе. Проблемы правового бытия: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 40-летию экономического факультета Ставропольского государственного аграрного университета. -Ставрополь, 2002. - 0,3. пл.
3. Магомедов М.А. К вопросу о понятии экологического законодательства // Дагестан в правовом пространстве России: Материалы республиканской научно-практической конференции. - Махачкала, 2002. - 0.3 пл.
4. Магомедов М.А. Основные тенденции развития экологического законодательства Республики Дагестан // Актуальные проблемы юридической науки Дагестана: Материалы вузовской научно-практической конференции. - Махачкала, 2002. - 0,3 пл.
5. Магомедов М.А., Муртазалиев P.A. Некоторые особенности природоохранной деятельности в дореволюционный период в Дагестане / / Актуальные проблемы юридической науки Дагестана: Материалы вузовскойнаучно-практическойконференции. - Махачкала, 2002. -0,3пл.
6. Магомедов М.А. Перспективы развития экологического законодательства Дагестана // Проблемы становления гражданского общества в РД: Материалы республиканской научно-практической конференции. -Махачкала, 2003. - 0,3 п.л.
7. Магомедов М.А. Цели, принципы, приоритеты развития экологического законодательства Республики Дагестан //Вестник ДГУ. - Махачкала. 2003. №5.-0,3 пл.
8. Магомедов М.А. Конституция Республики Дагестан и экологическое законодательство // Проблемы предупреждения преступности в регионах Российской Федерации: Сборник статьей молодых ученых. - Махачкала, 2004.-0,4 пл.
9. Магомедов М.А. Основные этапы развития экологического законодательства в РД // Юридический вестник ДГУ. - Махачкала. 2005. № 1.-0,4 пл.
10. Магомедов М.А. К вопросу о разработке концепции экологического законодательства Республики Дагестан // Правовая система Дагестана: Материалы республиканской межвузовской научно-практической конференции. - Махачкала, 2005. - 0,4 пл.
П. Магомедов М.А. Конституционные основы формирования системы экологического законодательства Республики Дагестан // Труды молодых ученых. - Махачкала, 2005.-0,3 пл.
Формат 60x84 1/16. Печать офсетная. Бумага офсетная №1. Гарнитура Тайме. Тир. ЮОэкз. Заказ 1039. Отпечатано в тип. "Промстройинвест". г. Махачкала, ул.Батырая, 11
РНБ Русский фонд
2007-4 11965
13 ИЮЛ 2005
к*
'■ьвдазальаэ.« j СаЗлсоусвч
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Магомедов, Мурад Абдулаевич, кандидата юридических наук
Введение
ГЛАВА I. Понятие и основные исторические этапы развития экологического законодательства Республики Дагестан
1.1. Понятие экологического законодательства Республики Дагестан
1.2. Теоретико-правовые проблемы соотношения федерального и регионального экологического законодательства
1.3. Основные этапы развития экологического законодательства Республики Дагестан
ГЛАВА 2. Роль конституционных норм в формировании экологического законодательства Республики Дагестан
2.1. Конституционные основы формирования системы экологического законодательства Республики Дагестан
2.2. Проблемы реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду в Республике Дагестан
2.3. Тенденции развития экологического законодательства
Республики Дагестан
2.4. Формирование эколого-правовых подотраслей законодательства и вопросы их соответствия Конституции Республики Дагестан
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы развития экологического законодательства в Республике Дагестан"
Актуальность темы исследования. Социально-экономическое развитие Республики Дагестан как самого южного региона Российской Федерации связано с решением комплекса проблем, среди которых экологические занимают одно из первых мест. Решение этих проблем в значительной степени связано с дальнейшим совершенствованием законодательства, определением наиболее обоснованных приоритетов его развития на современном -переходном - этапе реформирования российского общества.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года существенно расширились полномочия субъектов Российской Федерации в регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Расширение полномочий одновременно означает и повышение ответственности субъектов за состояние окружающей среды на своей территории.
Если развитие российского законодательства на федеральном уровне постоянно находится в поле зрения юридической науки, то на региональном уровне, надо отметить, оно, не имея должной научной базы и обоснованности принимаемых мер, формируется преимущественно методом проб и ошибок. К тому же для законодательного процесса в целом характерны определенные недостатки, обусловленные в значительной степени общественно-политической ситуацией в стране. Как отметил Президент России В.В. Путин: «на современном этапе обеспечение сбалансированности федерального и регионального законодательства, преодоление рассогласованности нормативных актов в центре и на местах остается исключительно важной государственной задачей, . недопустимо повторять ошибки прошлых лет, когда в центре принимались акты, не учитывающие региональную специфику. А в регионах - законы, противоречащие самим основам Конституции
Российской Федерации».1
Актуальность рассматриваемых вопросов была подчеркнута на посвященном специально проблемам охраны окружающей среды в стране заседании Госсовета ещё 4 июня 2003г.
Обязанность сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам Конституция РФ (в ст. 58) и Конституция РД (в ст. 51) определяют как правовую и моральную. Соответственно субъектами данной обязанности является каждый - как человек, чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую среду, так и любой другой человек.
Обязанность сохранять природу и окружающую среду означает прежде всего обязанность совершать действия (или воздерживаться от совершения действий), направленные на предупреждение изменения, ухудшения состояния природы, окружающей среды сверх установленных законодательством уровней поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды.
Конституционные обязанности сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам развиты в действующем российском законодательстве. Юридическая ответственность за нарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования предусмотрена в специальном законодательстве, в частности: в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», Земельном кодеке РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, законе РФ «О недрах», Федеральном законе «О животном мире» и ряде других нормативных правовых актах.
Решение экологических проблем в нашей стране в теории и на практике обоснованно связывают с развитием как федерального, так и регионального, местного, законодательства, обеспечением реализации на практике его требований. Однако, как и ранее, несовершенство законодательства и
1 См.: Российская газета. 2003. 19 февраля. неэффективность на практике предусмотренных им мер по охране окружающей среды остаются главными причинами недостаточной государственной политики в рассматриваемой сфере.
Поэтому на современном этапе по мере создания экономических, политических и иных условий важно обеспечить формирование внутренне единого экологического законодательства России и её субъектов с учетом особенностей последних, не противоречащих конституционно-правовым нормам.
Республика Дагестан является одним из уникальных по физико-географическим и иным природным, социально-политическим и другим особенностям субъектом Российской Федерации, который, как и другие, осуществляет совместно с федеральными органами правовое регулирование в области охраны окружающей среды. Правотворческие органы Республики Дагестан проделали с начала 1990-х годов большую работу по созданию и совершенствованию нормативной правовой базы проводимых в стране и в республике реформ. Законодательным органом Республики Дагестан -Народным Собранием за последние десять лет было принято более 400 законов и около 2000 постановлений; в течение 2000-2004гг. подготовлено и направлено в Государственную Думу и в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 1477 заключений по проектам федеральных законов, а также обсуждено свыше 1200 законопроектов1 среди которых определённую часть составляют нормативные правовые акты экологического законодательства.
Необходимость исследования данной проблемы обуславливается тем, что региональное правотворчество далеко от совершенства: не полностью определяются приоритетные направления в развитии законодательства с учетом первоочередных потребностей и возможностей регионов - субъектов
1 По материалам справочно-правовой системы «Консультант плюс», (региональное законодательство) по состоянию на 30 апреля 2005г.
Российской Федерации; не все нормы носят конституционно-правовой характер, что понижает эффективность законодательного процесса; не всегда предусматриваются при правовом регулировании меры, обусловленные природно-географическими, социально-политическими, экономическими и другими местными особенностями.
Проблемы приведения законодательства в соответствие с конституционно-правовыми нормами актуальны в современной России и в свете проводимых мер по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными (субъектов федерации) и местными органами власти. В этом же ряду и проблема обеспечения единого конституционно-правового пространства с точки зрения законности нормативных правовых актов, принимаемых в т.ч. и органами государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Республике Дагестан.
Степень разработанности темы исследования. Многие общие и частные проблемы соответствия регионального экологического законодательства конституционным нормам как на уровне отдельных субъектов, так и их групп остаются малоисследованными. Проблемы развития экологического законодательства Российской Федерации постоянно находятся в поле зрения ученых юристов. Заметный вклад в разработку этих проблем вносят представители вузовской и академической эколого-правовой науки.
В этом отношении наиболее актуальны в научном плане вопросы исторического развития и основных тенденций совершенствования эколого-правовых норм на современном этапе в Республике Дагестан, проблемы определения места и роли экологического законодательства в системе законодательства Дагестана, а также проблемы реализации его требований на практике и определения тенденций развития.
Актуальные и для экологического законодательства общетеоретические проблемы развития российского права и законодательства рассматриваются в ряде работ С.С. Алексеева, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова, С.В. Полениной и некоторых других ученых-специалистов в области теории права.
Применительно к условиям формирования гражданского общества и правового государства эти проблемы рассматривались и на состоявшихся за последние годы в Дагестане республиканских научно-практических конференциях.1
Проблемы экологического законодательства активно исследовались в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, O.JI. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Т.В. Злотниковой, И.А. Иконицкой, И.А. Игнатьевой, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка и других авторов. Они освещались в том числе и на научно-практических конференциях «Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики» (1993г.), «Проблемы земельного, экологического права и законодательства в современных условиях» (1995-2004гг.), и др.
В ряде работ рассматривались также проблемы развития не только федерального, но и регионального законодательства. Так, вопросы развития регионального экологического законодательства как в общетеоретическом плане, так и относительно конкретных регионов рассматривались в работах О.А. Даньшина, В.Г. Емельяновой, J1.A. Заславской, А.И. Казанника, М.Ш. Кадимовой, Э.М. Маликовой, Ш.Б. Магомедова, A.M. Муртазалиева, Р.А. Муртазалиева, И.В. Мухачева, A.M. Халилова, Э.Ф. Шаретдинова и других ученых.
Вместе с тем надо отметить, что проблемы соответствия экологического законодательства Республики Дагестан конституционно-правовым нормам не
1 См.: Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства / Под ред. A.M. Муртазалиева. Махачкала, 2001; Дагестан в правовом пространстве России / Под ред. A.M. Муртазалиева. Махачкала, 2002. исследовались. Эти предпосылки и обусловили выбор темы.
Целью настоящей диссертации является выявление региональных особенностей развития экологического законодательства Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации и влияние на него конституционно-правовых основ.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- выявление роли и значения экологического законодательства Республики Дагестан в системе российского законодательства;
- установления исторических особенностей развития экологического законодательства Республики Дагестан и проблем его соответствия конституционно-правовым нормам на современном этапе;
- определение системы регионального экологического законодательства и особенностей реализации его требований на практике; исследование конституционно-правовых основ взаимодействия федерального и регионального (Республики Дагестан) экологического законодательства и определения мер по разграничению полномочий и предметов ведения органов власти в рассматриваемой сфере;
- выявления основных тенденций (цели, принципы, приоритеты, направления и формы) современного развития экологического законодательства Республики Дагестан на основе конституционно-правовых норм.
Предметом диссертационного исследования выступают: нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Дагестан, в которых регулируются общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, а также опыт законопроектной работы в сфере экологического законодательства в Республике Дагестан.
Методологической основой диссертационного исследования послужили правовые, естественнонаучные и философские взгляды на сферу взаимодействия общества и природы; конституционные основы экологического законодательства Российской Федерации и Республики Дагестан; общепризнанные международные принципы охраны окружающей среды.
В работе над диссертацией были использованы следующие методы научного исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический, системный. Эти методы использованы для выработки практических рекомендаций и конкретных предложений по совершенствованию и развитию экологического законодательства Республики Дагестан на перспективу.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование, посвященное исследованию конституционно-правовых основ экологического законодательства Республики Дагестан с учетом его региональных особенностей как субъекта Российской Федерации. В работе сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, а также практические рекомендации для развития экологического законодательства и совершенствования практики его реализации в Республике Дагестан и других регионах Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции РФ.
На защиту выносятся следующие теоретические положения и рекомендации практического характера:
1. Развитие экологического законодательства Республики Дагестан обусловлено требованиями обеспечения единого конституционно-правового пространства в России.
2. Целесообразно формирование республиканского экологического законодательства на современном этапе на основе исторически сформировавшихся, обоснованных с точки зрения экологических требований обычаев и традиций народов Дагестана в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
К ним, в частности, относятся: а) закрепление в законодательстве Республики Дагестан различных форм общественного контроля за использованием природных ресурсов на определённой территории, осуществляемых общественными организациями (объединениями), возглавляемыми Советами Старейшин; б) сохранение природных объектов посредством установления на них права собственности муниципального образования либо право частной собственности некоммерческой организации, при помощи которых в Дагестане с глубокой древности обеспечивался равный доступ населения, проживающего на определённой территории, по их использованию; в) установление специального (более жесткого) режима использования земельных ресурсов в муниципальных образованиях горной части Дагестана с учётом малоземелья и высокой плотности населения.
3. Проблемы развития экологического законодательства Республики Дагестан на современном этапе во многом обусловлены недостатками федерального экологического законодательства. Для развития экологического законодательства регионов, имеющих свою специфику, необходимо принятие общефедеральной Концепции развития экологического законодательства и в её дополнение концепции развития законодательства региона в этой сфере.
4. Современное экологическое законодательство Республики Дагестан, копируя в значительной мере недостатки федерального законодательства, не обеспечивает, по сути, конкретизации общих его положений применительно к Республике Дагестан с учетом его природных и социальных особенностей. В республиканском законодательстве недостаточно учтены природно-географические и социально-экономические особенности использования земельных, лесных, водных и иных природных ресурсов, а также вопросы охраны трансграничных природных комплексов, в частности, реки Самур и Терек, Каспийского моря, Кизлярских пастбищ и Черных земель.
5. Активизировавшийся на основе положений Конституции Российской
Федерации 1993г. в Республике Дагестан как субъекте Российской Федерации правотворческий процесс, ввиду отсутствия необходимых материальных и организационных ресурсов, с точки зрения регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды неэффективен. В связи с чем целесообразно принятие на федеральном уровне головных экологических законов, а в субъектах - не дублирующих их законов, а дополняющих их, с точки зрения региональной специфики, нормативных правовых актов (в ряде случаев и в форме подзаконных нормативных правовых актов).
Практическая значимость диссертации проявляется в том, что в ней сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию экологического законодательства Республики Дагестан, разработке конкретных нормативных правовых актов и внесению изменений в действующее республиканское экологическое законодательство.
Основные теоретические выводы и предложения по развитию экологического законодательства Республики Дагестан могут быть также использованы в законотворческой и правоприменительной практике других субъектов Российской Федерации.
Материалы данного исследования могут быть также использованы при преподавании лекционного курса по конституционному праву, спецкурса по региональным проблемам правовой охраны окружающей среды.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, где она прошла обсуждение и одобрена. Основные выводы работы нашли отражение в рекомендациях республиканской научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества в Дагестане» (февраль, 2003г.). Они также были реализованы Министерством юстиции Республики Дагестан при подготовке проектов республиканских законов «О земле», «О статусе земель отгонного животноводства» и других актов природоохранительного назначения. На основе данного исследования автором подготовлен проект республиканской Концепции развития экологического законодательства Республики Дагестан (Приложение).
Материалы исследования используются при чтении специального курса «Конституционно-правовые основы развития экологического законодательства в Республике Дагестан»
Структура работы. Цель и основные задачи, поставленные в настоящем исследовании, определили его структуру, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Магомедов, Мурад Абдулаевич, Махачкала
Заключение
Подводя итог проведенному исследованию проблем совершенствования экологического законодательства на современном этапе в Республике Дагестан как одном из субъектов Российской Федерации, необходимо отметить следующее.
Развитие экологического законодательства на перспективу необходимо обеспечить с учетом двух уровней организации публичной власти в стране — федерального и регионального.
Развитие современного экологического законодательства России и его регионов в значительной мере должно опираться на исторически сформировавшиеся у местного населения обычаи и традиции в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Закрепление в нормативных правовых актах наиболее эффективных и соответствующих требованиям современного правового пространства России, что составляет одно из важнейших направлений совершенствования экологического законодательства, в т.ч. и Республики Дагестан. В целом же представляется, что экологическое законодательство Республики Дагестан должно совершенствоваться с учетом его региональных особенностей как субъекта Российской Федерации, а также происходящих в стране социально-политических и экономических преобразований.
Проблемы развития экологического законодательства Республики Дагестан, как и других субъектов России, на современном этапе во многом обусловлены недостатками федерального экологического законодательства, в частности, несоответствием его требований социально - политическим и экономическим реалиям страны. Развитие экологического законодательства регионов, имеющих свою специфику, должно осуществляться на основе не только общефедеральной концепции развития экологического законодательства, но и принятого в его дополнение регионального компонента применительно, в т.ч., и к Республике Дагестан.
Многие недостатки нынешней правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации во многом обусловлены неоправданной поспешностью подготовки и принятия нормативных решений. Планы законотворческих работ многих субъектов Федерации перегружены и явно превышают «пропускную способность» региональных законодательных собраний, если исходить из необходимости не штамповать, а тщательно и скрупулезно обсудить и отработать каждое законодательное решение.
Весьма существенный недостаток регионального правотворчества сегодняшних дней - принятие нормативных решений расходящихся с нормами Конституции, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации или даже прямо противоречащих этим нормам.
Унификация правового регулирования составных частей федерации, сближение и согласованность содержания принимаемых ими нормативных актов - необходимые условия жизнеспособности федерации, достижения оптимальных форм управления такой сложной государственной структурой, какой является федерация. Способы достижения такой унификации многообразны. Это и взаимный обмен опытом правотворческой работы разных регионов, и экспертиза подготовленных проектов в федеральных органах власти и научных учреждениях, и принятие разработанных на федеральном уровне модельных (рекомендательных) актов, и разработка разного рода методических рекомендаций о порядке подготовки и оформления проектов региональных нормативных актов, и сравнительный анализ принятых субъектами Федерации нормативных актов с целью выявления их положительных и отрицательных черт и т. д.
Ввиду указанного, наиболее целесообразным представляется принятие на федеральном уровне головных экологических законов, а в субъектах -дополняющих их, с точки зрения региональной специфики, нормативных правовых актов, а не дублирующих законов, которые зачастую вступают в противоречие с требованиями федерального законодательства.
Определяя современные тенденции развития экологического законодательства Республики Дагестан как регионального компонента российского экологического законодательства, необходимо выделить цели, принципы, приоритеты, основные направления и формы его развития. В работе сформулированы конкретные предложения, направленные на совершенствование действующих экологических законов и практики реализации их требований в Республике Дагестан и других субъектах Российской Федерации.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы развития экологического законодательства в Республике Дагестан»
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием от 12 декабря 1993г. // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001г. № 136 -ФЗ. С изм. и доп. внесёнными Федеральным законом от 30 июня 2003г. № 86 -ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2003. № 27. Ст. 2700 (ч. 1).
3. Водный кодекс Российской Федерации от 20 ноября 1995г № 47 -ФЗ. С изм. и доп. внесёнными Федеральным законом от 30 декабря 2001г. № 194 -ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.
4. Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 января 1997г. № 194 -ФЗ. С изм. и доп. внесёнными Федеральным законом от 30 декабря 2001г. № 194 -ФЗ // Российская газета. 1997. 4 февраля. № 23; 2001.31 декабря. № 256.
5. Федеральный закон от 10 января 2002г. № 7 -ФЗ «Об охране окружающей природной среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
6. Федеральный закон от 14 марта 1995г. № 33. -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2002. № 1. Ст. 634.
7. Федеральный закон от 23 ноября 1995г. № 174 -ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст.1800.
8. Федеральный закон от 24 апреля 1995. № 52. -ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
9. Федеральный закон от 4 мая 1999г. № 96 -ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
10. Федеральный закон от 17 декабря 1998г. № 191 -ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». С изм. и доп. внесёнными Федеральным законом от 8 августа 2001г. № 126 -ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273; СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3429.
11. Федеральный закон от 21 ноября 1995г. № 170. -ФЗ «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
12. Федеральный закон от 21 декабря 1994г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
13. Федеральный закон от 9 января 1996г № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» И СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.
14. Федеральный закон от 31 июля 1998г. № 155. -ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3833.
15. Федеральный закон от 19 июля 1997г. № 109. -ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
16. Федеральный закон от 30 марта 1999г. № 52. -ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населении» // СЗ РФ. 1999. № 14. ст. 1650.
17. Федеральный закон от 17 января 1992г. № 2202-1 -ФЗ «О прокуратуре». С изм. и доп. внесёнными Федеральным законом от 30 июня 2003г. № 86-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 27. Ст. 2700 (ч. 1).
18. О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236. М., 1994.
19. О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
20. Нормативные правовые акты Республики Дагестан
21. Конституция ДАССР 1921 г. Махачкала, 1921.
22. Конституция ДАССР 1927г. Махачкала, 1928.
23. Конституция ДАССР 1937г. Махачкала, 1937.
24. Конституция ДАССР 1978г. Махачкала, 1978.
25. Конституция Республики Дагестан 2003г. Махачкала, 2003.
26. Закон Республики Дагестан от 18 декабря 1995г. № 9 «Об особо охраняемых природных территориях». С изм. и доп., внесённым законом Республики Дагестан от 19 февраля 2002г. № 10 // Дагестанская правда. 2002. 27 февраля.
27. Закон Республики Дагестан от 19 октября 2001г. № 34 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2001. № 10. Ст. 757.
28. Закон Республики Дагестан от 9 ноября 1999г. № 17 «О недрах». С изм. и доп., внесёнными от 19 февраля 2002г. № 10 // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1999. №11. Ст. 3579; 2002. № 2. Ст. 99.
29. Закон Республики Дагестан «О земле» от 25 декабря 2003г. № 45 // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. № 12. Ст. 924.
30. Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2003г. № 46 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. № 12. Ст. 925.
31. Закон Республики Дагестан от 15 декабря 1998г. № 25 «О мелиорации земель» // Дагестанская правда. № 244-245. 1998. 19 декабря.
32. Закон Республики Дагестан от 10 апреля 2002г. № 19 «О признании утратившим силу Закон от 29 июля 1992 года «Об охране окружающей природной среды»» № 14 // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2002. № 4. Ст. 214.
33. Постановление Госсовета РД от 31 января 1997г. № 8 «Об охране рыбных запасов в акватории Дагестанского побережья Каспийского моря и мерах по усилению борьбы с браконьерством» // Дагестанская правда. № 32. 1997. 6 февраля.
34. Распоряжение Председателя Госсовета РД от 14 апреля 1999г. № 12. «Об обеспечении охраны рыбных запасов в акватории Дагестанского побережья Каспийского моря» // Дагестанская правда. № 43. 1999. 21 апреля.
35. Постановление Правительства РД от 25 мая 1999г. № 119 «О Концепции устойчивого развития и стабилизации эколого-экономической обстановки Республики Дагестан» // Дагестанская правда. № 73. 1999. 1 июня.
36. Постановление Правительства РД от 22 июня 1998г. № 131 «О состоянии и мерах по укреплению природоохранной деятельности в Республике Дагестан» //Дагестанская правда. № 82. 1998. 27 июня.
37. Абдурахманов Г.М. Как избежать экологических катастроф в Дагестане // Дагестанская правда. № 141. 1996. 12 декабря.
38. Агларов М.А. Сельская община в Нагорном Дагестане в 17-19 вв. М.,1988.
39. Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. Сравнительно-правовой анализ / Отв. ред. С.А. Боголюбов, E.JI. Минин. М., 1999.
40. Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства / Отв. ред. A.M. Муртазалиев. Махачкала, 2001.
41. Асланян Н.П. Основные начала российского частного права: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2002.
42. Ахмедов Ш.М. Сельская община в раннесредневековом Дагестане // Вопросы истории Дагестана. Махачкала, 1974.
43. Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права: Материалы научно-практической конференции // Государство и право. 1995. №11.
44. Бобылев А.И.Современное толкование системы права и системы законодательства. // Государство и право. 1998. №2.
45. Бобылев А.И. Теоретические аспекты понятий системы права и системы законодательства // Теоретические основы формирования законодательства. М., 1998.
46. Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2002. № 2.
47. Боголюбов С.А. Развитие законодательства об охране окружающей среды// Экологическое право. 2004. №1.
48. Боголюбов С.А. Экологическое законодательство стран членов СНГ и его эффективность // Журнал российского права. 1998. № 12.
49. Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Горохов Д.Б., Жариков Ю.Г., Клюкин Б.Д., Минина E.JI. Концепция развития земельного законодательства // Концепция развития российского законодательства: Сборник статей. М., 1998.
50. Боголюбов С.А., Емельянова В.Г., Панкратова И.Ф. Комментарий к законодательству об охране окружающей природной среды и практике её применения // Законодательство и экономика. 1995. № 21-22.
51. Боголюбов С.А., Панкратов И.Ф. Концепция развития экологического законодательства // Концепция развития российского законодательства: Сб. статей. М., 1998.
52. Борьба за установление и упрочение советской власти в Дагестане, 1917-1921 гг.: Сборник документов и материалов. М., 1958.
53. Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963.
54. Бринчук М.М. О достоинствах нового Федерального закона «Об охране окружающей среды» // Государство и право. 2002. № 3.
55. Бринчук М.М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. № 11.
56. Бринчук М.М., Дубовик O.JI. О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // Экологическое право. 2001. № 3.
57. Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998. № 12.
58. Бринчук М.М. Экологическое право. М., 1998.
59. Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик O.JL, Супатаева О.А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. № 2.
60. Бринчук М.М., Гиззатулин Р.Х. Правовая охрана животного мира законодательством субъекта РФ // Государство и право. 2001. № 9.
61. Бринчук М.М. Развитие экологического права и Конституция РФ// Экологическое право. 2004. №4.
62. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от Русской Правды до Петровских времен // Государство и право. 1996. № 8.
63. Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М // Развитие рынка земли: Правовой аспект. 1998. № 2.
64. Впереди огромная работа: Заключительное слово Председателя Народного Собрания РД М.Г.Алиева на тридцать шестой сессии Народного Собрания Республики Дагестан второго созыва.// Дагестанская правда. 2003. 1 марта.
65. Гаджиев А.А. Требуются кардинальные меры по защите горных лесов // Дагестанская правда. №61.1996. 19 мая.
66. Голиченков А.К. Концепция Экологического кодекса Российской Федерации: Основные положения / Современное экологическое право в России и за рубежом: Сб. статей. 2001.
67. Голиченков А.К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса Российской Федерации // Право и политика. 2000. № 10.
68. Голиченков А.К. Концепция Закона Российской Федерации об экологической экспертизе // Вестн. Моск. ун-та. 1994. № 3. Сер. 11. Право.
69. Голиченков А.К. Концепция развития санитарного законодательства // Вестн. Моск. ун-та. 1990. № 6. Сер. 11. Право.
70. Голиченков А.К. Проблемы формирования нового земельного законодательства России // Вестн. Моск. ун-та. 1995. № 5. Сер. 11. Право.
71. Голиченков А.К. Собственность на землю: старый подход в новом законодательстве. //. Вестн. Моск. ун-та. 1991. № 2. Сер. 11. Право.
72. Голиченков А.К., Козырь О.М Теоретические проблемы подготовки проекта Закона «О земле» // Вестн. Моск. ун-та. 1994. Сер. 11. Право.
73. Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция развития земельного законодательства России // Вестн. Моск. ун-та. 1995. № 4. Сер. 11. Право.
74. Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция Федерального закона «О земле» // Государство и право. 1994. № 7.40
