Конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации»

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВДРОССИИ

На правах рукописи

ЛЯЛЯКИН Юрий Анатольевич

ООЗ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2007

УЧЕН&Й СЕКРЕТАРЬ (

Азсадодми "~;:г:;лз.чия ' 1У8С {

1У8С

003163653

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

ЛЯЛЯКИН Юрий Анатольевич

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12 00 02 — конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2007

Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Гончаров Игорь Владимирович.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, Герасименко Юрий Васильевич; кандидат юридических наук, Прудникова Татьяна Анатольевна

Ведущая организация:

Калининградский юридический институт МВД России

Защита состоится « 8 » ноября 2007 г, в 14 ч 30 мин на заседании диссертационного совета Д 203 002 06 в Академии управления МВД России по адресу 125171, Москва, ул 3 и А Космодемьянских, д 8, в ауд 404

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России

Автореферат разослан « 5 » октября 2007 г

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 203 002 06

кандидат юридических наук, доцент К Л Яковлев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Период российской истории конца XX столетия характеризуется радикальными преобразованиями всех сфер государственной и общественной жизни Конституция Российской Федерации (РФ) 1993 г юридически закрепила принципиально новые приоритеты и направления развития государства, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства Одной из ее особенностей является законодательное регулирование прав на свободное передвижение, выбор места жительства, выбор места проживания

Российская Федерация в настоящее время является открытым государством, в том числе, для граждан других государств, которые могут свободно въезжать на ее территорию и свободно покидать ее А это означает, что объективно возникают различного рода вопросы, связанные с перемещением на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства Мобильность населения, одной из форм которой является миграция, может рассматриваться с позиции как положительного, так и отрицательного влияния на общество, но, как и любой социальный процесс, миграция несет в себе позитивный заряд лишь в случае ее подконтрольности

Вопросы регулирования правовых отношений в сфере миграции необходимо рассматривать в двух отдельно взятых направлениях внутренней и внешней Внутренняя миграция, это перемещение граждан Российской Федерации, что не требует дополнительного правового регулирования, так как конституционные нормы конкретизированы в соответствующем федеральном законодательстве, в котором закреплены основные положения о праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства и места пребывания

Что касается внешней миграции, то так как она непосредственно влияет на социально-экономические права граждан Российской Федерации, это процесс должен быть урегулирован в рамках взаимосвязи конституционно-правовых и административных мер, то есть законная внешняя миграция - приоритет конституционно-правовых основ

Если же государство не контролирует и не регулирует миграционные отношения в обществе, то может возникнуть определенная напряженность, так как нарастающее количество прибывающих из-за границы государства мигрантов объективно влияет на возникающие социальные проблемы для местного населения и для соответствующих государственных структур, которые, как правило, не готовы оперативно решать их социальные, экономические, психологические проблемы, что негативным образом сказывается на самих мигрантах Социальная неустроенность, отсутствие работы, жилья объективно способствуют криминальной активности среди мигрантов И наоборот, резкое и неконтролируемое увеличение доли мигрантов порождает ответную негативную реакцию местного населения

Подобные социальные процессы уже имеют место в Российской Федерации, особенно в тех регионах, где наблюдается увеличение доли нетитульного населения Так, из доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует, что в настоящее время на территории России находится 5-10 млн нелегальных мигрантов1 По оценкам Госкомстата России к 2010 г количество нелегальных трудовых мигрантов прогнозируется в пределах от 14 до 19 млн человек 2

К числу проблемных регионов относится Дальневосточный федеральный округ (ДФО), поскольку специфика геополитического положения региона привела к увеличению числа мигрантов на его территории В частности, в 2006 г количество зарегистрированных иностранных граждан на территории ДФО возросло с 317,3 тыс до 342,8 тыс человек Основную массу въезжающих составили граждане Китайской Народной Республики (КНР) - 68,1% или 330,4 тыс человек (2005 г - 373 тыс), в том числе по безвизовому туризму 154,6 тыс китайских граждан (2005 г -162,8тыс)3

Отсутствие должного контроля со стороны государства за этническими миграционными сообществами влияет на криминальную обстановку в ДФО Так, согласно статистическим данным по результатам прошедших лет, иностранными 1ражданами и лицами без гражданства на территории ДФО было совершено в 2003 г - 630 преступлений, в 2004 г -966, в 2005 г.-1173 4

Аналогичные ситуации сложились во многих российских регионах, что говорит о необходимости разработки принципиально новой государственной концепции регулирования правового режима нахождения мигрантов на территории России

Анализ действующего законодательства и нормативно-правового регулирования миграционных отношений свидетельствует о несовершенстве государственного обеспечения прав и свобод в рассматриваемой сфере, в том числе нарушении прав различных категорий мигрантов И в этой связи особую актуальность и значимость приобретает разработка четких механизмов реализации их правового статуса, механизма обеспечения их прав и свобод в сфере миграционных отношений Поэтому в рамках данной работы предполагается исследование конституционно-правовых основ регулирования миграционных отношений в Российской Федерации в контексте именно внешней миграции, что следует рассматривать их как важнейший элемент современной государственной концепции, долгосрочного

1 Рос газ 2007 13 апр

2 Население России за 100 лет. 1897-2003 Статистический сборник Государственного комитета по статистике -М, 2003

3 Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности ФМС России в 2006 году -М, 2007 С 39

4 Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности ФМС России в 2006 году Указ раб С 49

стратегического плана по обеспечению государственной безопасности и стабилизации обстановки в стране

Указанные обстоятельства обуславливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, определяют необходимость исследования нормативно-правовых основ регулирования миграционных отношений в РФ и роли органов внутренних дел (ОВД) в их реализации

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы реализации прав человека и гражданина всегда были в центре внимания юридической науки Им посвятили свои труды многие представители теории права С С Алексеев, В С Афанасьев, В М Баранов, П П Баранов, А Г Бережное, Н В Витрук, В Д Зорькин, А А Кененов, С А Комаров, В Н Кудрявцев, В А Кучинский, В В Лазарев, Е А Лукашева, Г В Мальцев, Н И Матузов, А С Прудников, И В Ростовщиков, Ю А Тихомиров, К Б Толкачев, В М Чхиквадзе и другие, конституционного права Л Д Воеводин, Г А Гаджиев, А П Герасимов, Ю А Дмитриева, В Т Кабышев, М А Митюков, О О Миронов, В А Ржевский, И Е Фарбер, Б С Эбзеев и многие другие

Необходимо отметить, что различные вопросы, организации и деятельности ОВД в сфере обеспечения прав человека и гражданина, а также вопросы взаимодействия различных служб и подразделений в отечественной юридической науке нашли свое отражение в трудах В С Афанасьева, В М Безденежных, Л Ш Берекашвили, А В Борисова, В Н Бутылина, В Н Бушкевича, И И Веремеенко, А П Герасимова, И В Гончарова, Н Л Гранат, А П Коренева, А П Косицына, А Я Малыгина, Р С Мулукаева, В П Сальникова, В А Туманова, В Ф Цепелева и ряда других ученых

Вопросы реализации, обеспечения правоотношений в сфере миграции населения всегда были в центре внимания научной общественности Этим проблемам посвятили свои труды многие ученые, специализирующиеся и в других отраслях права Л В Андриченко, В А Берзин, О А Бойченко, О Д Воробьева, В В Востриков, Ю В Герасименко, А А Грешных, М Ю Ежова, А А Залевский, Л Ф Кваша, П Н Кобец, А А Костыря, А С Кручинин, Т А Лескова, А Г Мячев, А А Павлинов, И В Плаксина, А Н Порохова, Н М Преображенская, Т А Прудникова, И А Романов, И Ю Сизов, А И Синкевич, М Л Тюркин, В В Черников, В С Чернявский, Т В Шевцова, П В Штарев, Т Н Юдина и других авторов

Обращение большого числа ученых-юристов к различным аспектам правоотношений в сфере миграции населения и их закрепление в федеральном законодательстве позволяют говорить о сложности и многогранности данного явления Признавая большие заслуги вышеуказанных ученных в рассматриваемой сфере, все же следует сказать, что проблемы обеспечения и реализации миграционных отношений, роль органов внутренних дел в этой области не были, по существу, предметом всестороннего научного анализа До сих пор, к сожалению, нет комплексных монографических трудов, а результаты имеющихся научных поисков

затрагивают лишь вопросы регулирования отдельных сторон миграционных отношений, что свидетельствует о малоизученности данной проблемы Вопросы взаимодействия органов внутренних дел с подразделениями Федеральной миграционной службой (ФМС) РФ требуют дальнейшего теоретического осмысления с целью совершенствования их организационно-правовых основ

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в результате перемещения по ее территории лиц, признаваемых мигрантами

Предметом исследования являются конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, а также организации и деятельности органов внутренних дел в указанной сфере

Цель и задачи диссертационного исследования.

Цель работы состоит в комплексном исследовании вопросов правового регулирования миграционных отношений и проблем организационного взаимодействия отдельных служб и подразделений ОВД на современном этапе развития российской государственности и разработке научно-обоснованных рекомендаций, направленных на укрепление и дальнейшее совершенствование взаимодействия ОВД с подразделениями ФМС РФ в указанной сфере деятельности

Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением задач, включающих

рассмотрение общей характеристики миграционных правоотношений и их нормативно-правового регулирования в российском законодательстве,

- определение понятия и юридической сущности правоотношений в сфере миграции населения, изучение эволюции их правового закрепления,

- рассмотрение субъектов миграционных отношений и определение особенностей их правового статуса, компетенции и полномочий в указанной сфере,

исследование нормативно-правовых основ регулирующих взаимодействие федеральных органов государственной власти в сфере миграционных отношений,

- обобщение накопленного в Российской Федерации опыта по обеспечению конституционных прав и свобод внешних мигрантов на ее территории,

- разработку предложений и рекомендаций по совершенствованию функционирования государственного механизма в сфере регулирования и обеспечения миграционных отношений,

- исследование правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ в сфере миграционных отношений,

- исследование форм и способов организационно-правового взаимодействия подразделений ОВД и ФМС РФ,

- определение путей совершенствования механизма взаимодействия органов внутренних дел и подразделений Федеральной миграционной службы РФ,

- разработку предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, направленных на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в данной сфере

Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили метод материалистической диалектики, общенаучные (анализ, синтез и системный подход, частнонаучные (формально-юридический, исторический и сравнительно-правовой), специальные (анализ документов) методы научного исследования Применение в комплексе разных методов и результатов научных достижений позволило раскрыть обобщающие закономерности предмета диссертационного исследования, изучить его в разнообразных ракурсах, а в конечном счете решить поставленные задачи

В диссертационном исследовании проводился анализ российского законодательства, международно-правовых актов в сфере миграционных отношений, постановлений Конституционного Суда РФ, пленумов Верховного Суда РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, постановлений Государственной Думы ФС РФ в указанной сфере, принимались во внимание данные исторической науки, социально-философские и политические воззрения

Научная новизна исследования. В диссертации впервые комплексно проанализированы теоретические и практические аспекты юридического регулирования правоотношений, возникающих в сфере внешней миграции населения, конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти, органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ, организационно-правовых основ их взаимодействия при реализации миграционной политики Российской Федерации на территории ДФО

До настоящего времени в отечественной юриспруденции эти вопросы оставались без надлежащего внимания

Научная новизна выражается в следующем

- сформулировано понятие «миграционные отношения в условиях Российской Федерации»,

дана классификация основных субъектов миграционных отношений лиц, пребывающих на территорию Российской Федерации,

- определены субъекты правовых отношений в сфере миграции со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц,

- определены наиболее актуальные конституционно-правовые проблемы регулирования миграционных отношений и определены пути их эффективного разрешения,

сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере миграционных отношений и определены эффективные формы ведомственного нормотворчества в этой облаете,

- на основе анализа организации и деятельности органов внутренних дел рассмотрены правовые формы и методы регулирования миграционных отношений и сформулированы предложения по их совершенствованию

Положения выносимые на защиту. Анализ действующих нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту

1 Сформулировано авторское понятие «миграционные отношения в условиях Российской Федерации», под которыми понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе прибытия и нахождения на территории РФ лиц, приобретающих права и наделяемых обязанностями в соответствии с российским законодательством и международным правом, регламентирующим вопросы миграции На характер этих отношений объективно влияют особенности геополитического положения Российской Федерации, исторические традиции ее развития, особый характер взаимоотношений с сопредельными государствами

2 В основу классификации лиц, называемых мигрантами, могут быть положены такие критерии как продолжительность, законность, мотивация, а также возникающие при этом пределы субъективных прав и юридических обязанностей как самого мигранта, так и со стороны органов власти государства К подобным критериям относятся продолжительность — временная, постоянная, правовое основание — легальный, нелегальный; мотивация - трудовая, добровольная, вынужденная Приведенные критерии являются наиболее значимыми обстоятельствами, определяющими правовой статус мигранта

3 Эффективность функционирования государственно-правового механизма обеспечения правоотношений в сфере миграции населения во многом зависит от совершенства его нормативно-правового регулирования, основанного, в сущности, на формирующихся государственно-правовых институтах, представляющих собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с установлением, обеспечением и соблюдением прав и обязанностей со стороны субъектов миграционных отношений.

4 Правовые основы, регулирующие миграционные правоотношения в Российской Федерации, состоят из нормативных правовых актов различного уровня международных, федеральных, региональных Указанные уровни необходимо рассматривать в их иерархическом единстве Анализ, представленных уровней свидетельствует о необходимости совершенствования как законодательства, регулирующего общие вопросы миграционной политики Российской Федерации, так и специальных

нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность подразделений Министерства внутренних дел в сфере миграции

5 МВД России, возглавляя систему органов внутренних дел, осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в миграционной сфере деятельности Ее важнейшими направлениями деятельности является не только разработка проектов федеральных законов, но и необходимость принятия конкретных ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих работу соответствующих подразделений ОВД и вопросы их взаимодействия с другими государственными органами в сфере миграции

6 Несмотря на то, что ФМС РФ отводится ведущая роль в системе правоохранительных органов Российской Федерации, занимающихся вопросами миграции, тем не менее, приходится констатировать, что в условиях сегодняшней российской действительности, включая и борьбу с незаконной миграцией, необходимо участие практически всех государственных органов Это объективно предполагает разработку комплексных нормативно-правовых актов по регулированию вопросов взаимодействия ФМС РФ с подразделениями ОВД, без которого невозможно решать задачи по созданию единой информационной базы миграционного контроля и выполнения комплекса организационно-правовых мероприятий по предупреждению незаконной миграции на территории России

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем организации и деятельности системы органов государственной власти в сфере миграционных отношений на территории Российской Федерации, разработкой предложений и рекомендаций по совершенствованию и формированию нормативно-правовой базы регулирования правоотношений в сфере миграции населения в РФ и по повышению эффективности организации деятельности органов внутренних дел в данной сфере

Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы

в дальнейшем исследовании деятельности органов государственной власти,

- при совершенствовании правового регулирования деятельности органов внутренних дел,

положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания теории государства и права, конституционного права, при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций, а в образовательных учреждениях МВД России - при изучении учебного курса «Обеспечение прав и свобод человека в деятельности органов внутренних дел»

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на анализе и обобщении различных научных и нормативных источников (отечественных и зарубежных), изучении современных отечественных и зарубежных

юридических подходов к пониманию миграционных процессов и практической деятельности органов государственной власти в указанной сфере, на материалах и документах государственных органов, международно-правовых актах, статистических данных, полученных в результате деятельности подразделений ОВД и ФМС РФ на федеральном и региональном уровнях, относящихся к вопросам регулирования миграционных отношений

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России

Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, в частности на 3-ей международной конференции «Россия и современный мир проблемы политического развития» (12 апреля 2007 г, Институт бизнеса и политики, Москва), на мужвузовском научном семинаре «Совершенствование российского законодательства по обеспечению безопасности государства» (19 декабря 2006 г, Академия управления МВД России, Москва)

Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях и лекциях Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании внедрены в практическую деятельность территориальных органов Федеральной службы по контролю за наркотиками по Дальневосточному федеральному округу, при рассмотрении проектов программ борьбы с преступностью на территории Хабаровского края - в Управлении внутренних дел Хабаровского края Отдельные положения диссертации прошли свою апробацию в учебном процессе Академии управления МВД России и Дальневосточного юридического института МВД России

Структура и объем диссертации определены целью и задачами проведенного исследования Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрывается актуальность темы, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, обосновывается методологическая и теоретическая основа исследования, научная новизна, излагаются положения, выносимые на защиту, характеризуются достоверность и обоснованность полученных результатов, их теоретическое и практическое значение, приводятся данные об апробации результатов исследования

В первой главе — «Общая характеристика миграционных отношений в Российской Федерации» рассматриваются вопросы, связанные с понятием миграционных отношений в РФ, анализируются субъекты этих отношений и их конституционно-правовое регулирование

Миграция населения - извечное и объективно существующее условие жизнедеятельности человека, характерное для всех человеческих общностей в любые времена Миграция населения существует с древнейших времен Она сыграла огромную и многостороннюю роль в развитии человечества, являясь формой его адаптации к меняющимся условиям существования Понятие «миграция населения» формировалось в течение развития самого этого явления Этимологическое и современное значение понятия фактически совпадают Миграция в переводе с латинского языка (migratio) означает перемещение, переселение

В энциклопедическом словаре «Народонаселение» предлагается следующее определение миграции населении - {от лат migrano -переселение), перемещения людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время Поскольку миграция населения складывается из миграционных потоков, понятие «миграция» употребляют (в собирательном смысле) и во множественном числе - «миграции», «международные миграции» ит д

В политической энциклопедии определение миграции происходит от латинского слова «migration», но с отдельными отличиями Миграция (от лат - переселение, перемещение) - перемещение людей, этносов, их частей, отдельных представителей, связанное со сменой постоянного места проживания или с возвращением в него Миграция населения - сложный по своей природе, многообразный по формам и последствиям социальный процесс

Анализ миграции населения происходит в рамках различных теоретических концепций, основа которых была заложена в XIX в в публикациях английского ученого Э Равенштейна в виде «законов миграции» Основатель миграционной теории утверждал, что международная миграция населения развивается по тем же законам, что и миграция внутри стран В дальнейшем сформулированные им законы модифицировались, проверялись на большом империческом материале и большинством ученых, занимающихся исследованием миграции населения, были взяты за основу создания миграционных моделей

По мнению автора, наиболее точным и полным, отвечающим решению задач разработки методологии миграционной политики, является следующее определение «Миграция населения - любое территориальное перемещение человека, при котором он приобретает права и наделяется обязанностями в соответствии с национальным законодательством и международным правом, регламентирующим вопросы миграции, и связанно с пересечением как внешних, так и внутренних границ государственных либо административно - территориальных образований, с определенной целью и под воздействием различных факторов»

За сравнительно небольшой исторический период, в который миграция населения изучалась и рассматривалась как самостоятельное научное направление, возникло достаточно большое количество научных взглядов и теорий в изучении этого общественно-экономического явления Основываясь на анализе зарубежной и отечественной литературы можно сделать вывод о существовании 17 различных научных подходов (экономический, социологический, демографический, миграционный, географический, системный, типологический, методологический и другие), содержащих более 45 научных направлений, теорий и концепций

Такое разнообразие теоретических, научных взглядов к изучению миграционных отношений является самым убедительным доказательством того, что миграционные процессы зависят и влияют на все стороны социально-экономических процессов На сегодняшний день понятие «миграция населения» применяется в разных значениях, в зависимости от комбинации выбранных видов территориального перемещения людей

В юридическом значении слова под миграцией населения следует понимать совокупность правовых отношений, связанных с переселением (перемещением) людей, которая неразрывно ассоциируется со сменой ими места жительства, определенным статусом лица на относительно продолжительный срок «Миграция - это перемещения населения, связанные с переменой места проживания» «Миграция населения в узком смысле слова является «собственно» миграцией, и она совпадает с постоянной «безвозвратной» миграцией

Анализ статистических данных позволяет утверждать, что массовый приток мигрантов в Россию продолжается, и соответственно для экономики и социальнснюлишческога положения страны правовая неурегулированность миграционных оггношений является угрозой.

В современной России мощный стихийный поток, составляющий основу миграции, пребывает и оседает в России из стран ближнего зарубежья Подобное порождает различного рода негативные моменты, в том числе криминальные В настоящее время незаконную миграцию можно считать одной из основных вызовов и угроз национальной и международной безопасности наряду с терроризмом, транснациональной организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и оружия

В целях реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией в этой связи обязательствами, сегодня в России выработан ряд законодательных актов Так, Конституция Российской Федерации устанавливает конституционные основы правого статуса иностранных граждан и лиц без гражданства В качестве традиционного принципа российского законодательства закреплен принцип национального режима, под которым понимается предоставление иностранным гражданам такого же правового режима, какой предоставляется российским гражданам

Вместе с тем, рядом федеральных законов установлены определенные ограничения свободы передвижения мигрантов по территории Российской Федерации, установлены условия их участия в трудовых отношениях Мигранты, проживающие в России, обладают ограниченным избирательным правом Законодательство определяет отношение мигрантов к государственной и муниципальной службе, к отдельным видам деятельности, а также к военной службе и т д Следовательно, эффективная конституционно-правовая организация является одним из базовых элементов национальной безопасности как составной части существования государства Проведенное исследование развития миграционных отношений в современной России позволяет диссертанту сделать вывод о том, что целью регулирования миграционных отношений в РФ является создание благоприятных условий, способствующих реализации интересов личности, общества и государства при соблюдении прав и свобод человека для его свободного передвижения по территории России, а также урегулирование общественных отношений нормами миграционного законодательства, прежде всего, нормами конституционного права

Региональный аспект вопросов миграции населения представляется особенно значимым, поскольку наличие либо отсутствие миграционной привлекательности у региона является наиболее наглядным воплощением уровня его социально - экономического развитая и конкретных результатов региональной политики

Проблема мигрантов на территории страны не нова, особенно для Дальневосточного региона Еще в начале XX в русский исследователь В К Арсеньев сделал несколько однозначных выводов по этому вопросу «Взглянув на карту, мы увидим, что пустынный Уссурийский край занимает крайне невыгодное положение в сравнении с другими областями Сибири Спускаясь к югу по побережью моря, он как бы вклинивается между тремя государствами, изобилующими своим населением С запада многолюдный Китай, с юга земледельческая Корея, с востока - культурная Япония Нет ничего удивительного, что корейцы иммигрируют в Россию, японцы ловят рыбу у наших берегов, а китайцы эксплуатируют лесные богатства»

Значение Дальневосточного федерального округа для Российской Федерации становится сейчас еще большим, чем прежде «Китайская проблема» - это не региональная, а общероссийская проблема, требующая выработки долгосрочной стратегии При этом стратегический вопрос должен

быть переведен из плоскости «как предотвратить?» в плоскость «как организовать1'» иммиграцию и совместное проживание1

Проведенное в диссертации исследование различных научных подходов позволяет дать авторское понятие «миграционные отношения в условиях Российской Федерации», при котором необходимо придерживаться понимания миграции населения в широком значении, рассматривая при этом миграционные правовые отношения и в узком смысле, как важную составную часть более широкого понятия миграционного перемещения населения Представляется, что миграция населения - это перемещение людей через границы государственно-территориальных образований по различным причинам и различной мотивационной и целевой направленности, регулярности и продолжительности во времени, с возможностью получения лучших условий своей жизнедеятельности, при котором они приобретают и наделяются правами и обязанностями в соответствии с национальным законодательством и международным правом, регламентирующим вопросы миграции

В рамках данного научного исследования автором обосновывается необходимость формирования Государственной концепции Российской Федерации в сфере миграции, предлагаются основные принципы, которые следует использовать при ее создании

Исследование конституционно-правового регулирования

миграционных отношений в РФ объективно предполагает рассмотрение субъектов этих правоотношений С одной стороны, субъектом миграционных отношений является непосредственно само мигрирующее лицо, то есть мигрант - гражданин другого государства, лицо без гражданства, с другой - субъектами миграционных правоотношений являются органы государственной власти, государственные организации и их должностные лица, органы местного самоуправления, общественные организации и их представители

В основе классификаций субъектов миграционных правоотношений -мигрантов, предполагается использование такого основополагающего критерия как доминирующая мотивация лиц к переселению, которая всегда была и будет выражена в стремлении к более высокому жизненному уровню Но кроме экономических, миграция обладает и рядом других причин Международная организация труда разработала классификацию видов субъектов современной международной миграции, в их числе переселенцы, трудовые мигранты, высококвалифицированные профессионалы, нелегальные мигранты, беженцы

В работе анализируются различные научные подходы к классификации категорий внешних мигрантов Данный анализ позволяет выделить следующие категории внешних мигрантов 1) иностранные граждане, допущенные в страну въезда для получения образования и обучения, 2)

1 Доклад Полномочному представителю Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе о результатах деятельности ФМС России на территории округа за 2006 год -Хабаровск, 2007 С 3

мигранты, въезжающие на работу, 3) мигранты, въезжающие по линии объединения семей, создания новых семей, 4) мигранты, въезжающие на постоянное поселение, 5) иностранные граждане, допущенные в страну въезда из гуманитарных соображений (беженцы, лица, ищущие убежища и др)

Кроме того, проведенный в исследовании анализ современных миграционных процессов в России позволяет соискателю выделить некоторые категории субъектов миграционных отношений на территории России беженец, соотечественник, трудовой мигрант и незаконный (нелегальный) мигрант

В диссертации рассматриваются конституционно - правовые основы организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации, являющиеся в том числе субъектами миграционных отношений в РФ, определяются их полномочия, задачи и функции, которые возлагаются на каждый орган власти и их должностных лиц применительно к рассматриваемым правоотношениям, устанавливаются пределы влияния субъектов на реализацию прав человека и их эффективность, разграничиваются полномочия субъектов по обеспечению миграционных отношений в зависимости от устройства государства и характера деятельности

Проведенный в диссертации анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, позволяет автору определить основные критерии их классификации В ее основе лежит такой важнейший признак как компетенция в вопросах регулирования миграционными процессами в России Диссертант полагает, что к субъектам миграционных отношений относятся как органы общей компетенции, такие как Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, органы судебной власти, так и органы специальной компетенции, которые уполномочены государством для решения конкретных вопросов в сфере миграционных отношений и соответственно наделенных специальными полномочиями, которые они реализуют применительно к возникающим проблемам и вопросам в этой сфере общественных отношений К числу указанных органов, применительно к теме исследования, относятся органы внутренних дел и подразделения Федеральной миграционной службы РФ

Любые общественные отношения в государстве должны быть урегулированы правом Это относится и к миграционным отношениям В работе анализируются соответствующие правовые нормы, регулирующие данные правоотношения международные и нормы национального права К их числу относятся Всеобщая декларации прав человека (принята 10 декабря 1948 г Генеральной Ассамблеей ООН), Международная Конвенция Организации объединенных наций о защите прав всех трудящихся -мигрантов и членов их семей (1990 г), Конвенция Международной организации труда об инспекции эмигрантов (1926 г), о трудящихся-мигрантах (1949, 1975 гг ), Европейская Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г) идр

В связи с тем, что ст 15 ч4 Конституции Российской Федерации закрепляет «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы », вышеуказанные нормативно-правовые акты представляют собой часть правовой системы Российской Федерации, применительно к сфере миграционных отношений Россия в настоящее время переживает такой период своего развития, когда объективно необходима имплементация названных норм в российское законодательство

Конституция Российской Федерации установила не только верховенство норм международного права над национальным, но и прямое заимствование некоторых международных норм в сфере прав человека Кроме того, рассматривая отечественное законодательство в сфере соблюдения прав и свобод мигрантов, автором отмечено, что согласно Конституции РФ «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности, наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации»

В работе анализируется действующее законодательство РФ в сфере регулирования миграционных отношений Федеральный закон от 25 июля 2002 г №115-ФЗ (в ред Федерального закона от 29 декабря 2006 г №258-ФЗ) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» делит всех иностранных граждан на постоянно проживающих, временно проживающих и временно пребывающих Именно от этого зависит объем, определяемых в нем, прав и обязанностей Рассматриваемый закон полностью адресован иностранным гражданам и лицам без гражданства Режим иностранного гражданина в России, как и в других государствах, устанавливается внутренним законодательством с учетом международных обязательств

Иностранные граждане могут передвигаться по территории России и избирать место жительства в Российской Федерации в соответствии с порядком, установленным законодательством нашего государства При этом следует учитывать, что законодательством предусмотрены основания для ограничения в передвижении в те территории, организации и объекты, где требуется специальное разрешение

Исследование правового статуса мигранта позволяет сделать вывод о том, что мигранты, находящиеся на территории Российской Федерации, не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов РФ, для них в государственной службе ограничивается право поступления на военную службу по контракту и прохождения ими военной службы, они не имеют право замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом

Российской Федерации, они не могут быть принятыми на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности страны; в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме

В Российской Федерации мигранты пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом

В этой связи в России наблюдается устойчивая тенденция к увеличению привлечения иностранной рабочей силы в производственную сферу, в частности, в строительство и сельское хозяйство, а также в сферу оптовой и розничной торговли и общественного питания Значительную часть привлекаемой иностранной рабочей силы составляют граждане государств -участников СНГ, въезд которых осуществляется без виз и, следовательно, без оформления приглашений Например, в 2006 г на территории Дальневосточного федерального округа работало 69,8 тыс иностранных рабочих, что на 7,2% больше чем в предыдущем году (2005 г - 65,1 тыс работников). Граждане КНР составили 41,3% (28,8 тыс человек), что на 2,8 тыс человек больше чем в 2005 г Большая часть граждан КНР была занята в торговле и общественном питании — 11,2 тыс человек, в строительстве — 6,9 тыс, в лесной промышленности — 5,8 тыс, в сельском хозяйстве — 2,8 тыс.

Проведенный анализ действующего законодательства показывает, что за последнее десятилетие в России принимаются принципиально новые законодательные акты, основанные на принципах международного права в сфере соблюдения прав человека Через адаптацию международных правовых норм и использование опыта европейских государств Россия успешно интегрировалась в международные миграционные процессы, что позволило создать систему, которая в основных своих чертах повторяет европейскую модель в сфере миграционных отношений

Тем не менее, соискатель считает, что в целях более эффективного регулирования общественных отношений в сфере миграции, в условиях современного развития Российской Федерации необходима определенная переработка и кодификация соответствующего национального законодательства и принятие либо Кодекса законов о миграции, либо Основ миграционного законодательства Российской Федерации

Во второй главе - «Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел и подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений» рассматриваются конституционно-правовые основы организации и деятельности ОВД и подразделений ФМС РФ сфере миграционных отношений и организационно-правовые основы их взаимодействия на территории Дальневосточного федерального округа

Анализ действующего законодательства регламентирующего деятельность органов государственной власти, позволил автору сделать вывод о том, что Конституцией РФ ответственность за обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, в первую очередь возложена на государство Эта ответственность реализуется через исполнение конкретных обязанностей органами государственной власти, в частности исполнительной ее ветви В соответствии со ст 1 Закона «О милиции» от 18 апреля 1991 г (в ред Федерального закона от 9 мая 2005 г №45-ФЗ) российская милиция является составной частью системы государственных органов исполнительной власти и входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации

На сегодняшний день основополагающими законодательными актами по регулированию миграционных отношений Российской Федерации в части, касающейся Министерства внутренних дел являются Указ Президента Российской Федераций от 19 июля 2004 г №927 (в ред Указа Президента РФ от 21 марта 2007 г №403) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г №649 (в ред Указа Президента РФ от 12 марта 2007 г №320) вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» и Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г №928 (в ред Указа Президента РФ от 20 апреля 2007 г №516) «Вопросы Федеральной миграционной службы»

Анализ нормативных актов регламентирующих деятельность ОВД показывает, что организация и деятельность органов внутренних дел в сфере правового ре1улирования миграционных отношений основана на сочетании централизованного руководства, предполагающего централизацию оперативных функций с широкой самостоятельностью и инициативой местных органов внутренних дел в решении возложенных на них задач

По мнению соискателя, к основным функциям органов внутренних дел в решении вопросов в сфере миграционных отношений относятся

- определение основных направлений деятельности органов внутренних дел и внутренних войск Министерства внутренних дел в сфере миграционных отношений,

- анализ состояния правопорядка и преступности, разработка долгосрочных и оперативных прогнозов развития криминогенной ситуации, в том числе и среди мигрантов,

- обеспечение выполнения органами внутренних дел федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых в пределах их полномочий в сфере миграционной политики,

- обобщение практики применения законодательства РФ в сфере миграционных отношений, разработка и внесение в установленном порядке в соответствующие органы государственной власти Российской Федерации предложений по его совершенствованию,

- участие совместно с органами государственной власти субъектов РФ

в разработке и выполнении региональных целевых программ в сфере миграции населения, охраны правопорядка и борьбы с преступностью, в разработке и реализации договоров и соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ по обеспечению миграционного процесса,

- организация и непосредственное осуществление оперативно-розыскной и экспертно-криминалисшческой деятельности, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции ОВД в сфере миграционных отношений

Одним из основных направлений государственной политики Российской Федерации является решение проблем, связанных с притоком нелегальных мигрантов на территорию РФ, и легализация ранее незаконно прибывших мигрантов на ее территорию Указанные факторы влияют на криминогенную обстановку в стране и накладывают дополнительные обязанности на соответствующие подразделения Министерства внутренних дел в сфере борьбы с правонарушениями и преступлениями, совершаемыми незаконными мигрантам По мнению диссертанта, особенности геополитического положения Дальнего Востока приводят к тому, что существует массовый и неконтролируемый поток нелегальной миграции и это влияет на ситуацию в этом регионе Так в 2006 г управлениями и отделами ФМС РФ по субъектам ДФО было зафиксировано, что на территорию округа через пункты пропуска Государственной границы РФ въехало по миграционным картам 485,7 тыс иностранных граждан и лиц без гражданства Основную массу въезжающих составили граждане Китайской Народной Республики - 68,1% или 330,4 тыс человек, в том числе по безвизовому туризму 154,6 тыс китайских граждан Данные факты свидетельствуют, что 45% граждан КНР (148,2 тыс) проследовали через Дальневосточный федеральный округ в западные регионы России

По результатам проведения управлениями (отделами) ФМС по субъектам Дальневосточного федерального округа проверок соблюдения работодателями правил привлечения и использования иностранной рабочей силы в округе было выявлено более 42,6 тысячи нарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст 18 8 КоАП РФ), что на 4,2% меньше, чем в 2005 г Наибольшее количество правонарушений данного вида установлено в Хабаровском (12,5 тыс фактов) и Приморском (11,7 тыс) краях За 2006 г из 42,6 тысяч иностранных граждан привлеченных к административной ответственности по ст 18.8 КоАП РФ за нарушение режима пребывания граждане КНР составили 34,7% (14,7 тыс. человек), а по ст 18 10 КоАП РФ за незаконную трудовую деятельность из 2,9 тыс иностранных граждан, привлеченных к административной ответственности, граждане КНР составили 41,9% или 1,2 тыс человек

На основе анализа конституционно-правовых основ организации и деятельности ОВД в сфере миграционных отношений автор считает, что возможности оперативного информационного взаимодействия между пунктами иммиграционного контроля, подразделениями по делам миграции

ФМС РФ, УВД (ОВД) и ГУВД по Дальневосточному федеральному округу, а также другими правоохранительными структурами весьма ограничены по ряду технических причин Существует общая для подразделений по делам миграции округа проблема внутриведомственного и информационного взаимодействия Отсутствует единый порядок предоставления подразделениями по делам миграции в базу данных информационного центра (ИЦ) УВД субъектов РФ информации об оформленных административных правонарушениях и дальнейшего ее использования В этой связи автор предлагает меры, направленные на совершенствование организационно-правовых основ деятельности правоохранительных структур в сфере миграционных отношений на территории округа с целью решения указанных вопросов

В работе автор рассматривает правовые основы деятельности подразделений ОВД в сфере миграционных отношений на территории ДФО В этой связи анализируются постановления глав приграничных субъектов Дальневосточного Федерального 01фуга (Хабаровского и Приморского краев, Амурской и Читинской областей), в которых приняты программы по «Профилактике правонарушений и усилению борьбы с преступностью на территории субъекта на ближайший период» Например, в исследовании рассматривается Постановление Губернатора Хабаровского края от 12 сентября 2006 г №145-пр по принятию краевой программа «Профилактика правонарушений и усиление борьбы с преступностью на территории Хабаровского края на 2007 - 2009 гг »

Анализ нормативно-правовых актов в сфере миграции дает основание соискателю сделать вывод о том, что одним яз направлений принимаемых программ в субъектах Дальневосточного федеральяого округа являются мероприятия по профилактике правонарушений и организационные меры по улучшению правоохранительной деятельности и повышению доверия населения к работе правоохранительных органов

В результате проведенного анализа системы организационно-правовых мер по регулированию миграционных сношений на территории Дальневосточного федерального округа, автором предлагается включение, соответственно в приказы начальников УВД субъектов округа, планов по обеспечению миграционного контроля, предупреждению и пресечению незаконной трудовой деятельности инострашых граждан и лиц без гражданства на ближайший период

В этой связи, по мнению диссертанта, на территории субъектов ДФО необходимо осуществить ряд организационно-правовых мероприятий, направленных на совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере миграционных отношений К их числу относятся 1 Организация проведения >ероприятий по выявлению - нарушений миграционноп законодательства, включая нарушение установленных правил привлеченш и использования иностранной рабочей силы, незаконного предпринимательства и нарушений налогового законодательства,

- мест незаконного пребывания иностранных граждан,

- юридических и физических лиц, занимающихся подделкой и распространением миграционных и визовых документов, связанных с легализацией иностранных граждан на территории РФ, выявления и перекрытия каналов незаконной миграции

2 Предложения территориальным органам ФМС в УВД-ОВД в кратчайшие сроки с момента оформления регистрации временно пребывающих иностранных граждан направлять копии карточек формы отчетности (Ф-16) в подразделения участковых уполномоченных УВД-ОВД субъекта

3 Направление деятельности участковых уполномоченных милиции

на

- обеспечение учета временно пребывающих на административном участке иностранных граждан и лиц без гражданства,

- проведение проверок иностранных граждан по месту их пребывания на обслуживаемом административном участке

4 Необходимость на стационарных и передвижных постах осуществлять проверку автотранспортных средств (междугороднего и пригородного сообщения) на предмет выявления иностранных граждан, нарушающих миграционное законодательство

5 Осуществление проверки оснований и порядка выдачи подразделениями по делам миграции (УДМ) УВД субъекта разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы

6 Проведение сверок с информационным центром (ИЦ) УВД субъекта по предоставлению территориальными подразделениями информации о зарегистрированных, привлеченных к административной ответственности иностранных гражданах и лиц без гражданства, по направленным алфавитным карточкам и дактилоскопическим картам на иностранных граждан, подлежащих административному выдворению (депортации)

7 Направление в Службу криминальной милиции (СКМ) УВД субъектов списков лиц, прибывших на территорию субъекта из государств-участников СНГ и подавших заявление о получении разрешения на временное проживание в РФ для выявления лиц, причастных к деятельности террористических и организованных преступных групп

8 Обеспечение проведения обязательных проверок иностранных граждан по учетам адресного бюро данных (АБД), осуществление обязательной дактилоскопической регистрации с незамедлительным предоставлением документации привлеченных к ответственности иностранных граждан и принятых к ним мер

9. Организация проведения комплекса мер по выявлению и привлечению к ответственности сотрудников миграционных и паспортно-визовых подразделений, оказывающих противоправное содействие иностранным гражданам в приобретении российского гражданства, статуса беженцев и привлечения в качестве иностранной рабочей силы

На основании проведенного исследования формулируются предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ организации и деятельности ОВД в сфере правового регулирования миграционных отношений В частности, автором предлагается

организовать совершенствование системы взаимообмена информацией между единым миграционным органом МВД России и заинтересованными государственными органами и организациями по вопросам миграции населения на территории Дальневосточного федерального округа,

- осуществить разработку и обеспечение подразделений ОВД инструкцией по действиям сотрудника органов внутренних дел в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев,

- организовать создание информационной базы учета нарушителей миграционного законодательства как для иностранных граждан, так и для принимающих их российских физических и юридических лиц,

- провести своевременное информирование заинтересованных государственных органов по фактам неоднократных нарушений миграционного законодательства для закрытия въезда мигрантов, допустивших нарушения действующего законодательства и отказа в оформлении приглашения для российских физических и юридических лиц,

- осуществлять постоянную подготовку квалифицированных кадров, сотрудников ОВД Дальневосточного федерального округа в области миграции в образовательных учреждениях МВД России

В работе проводится исследование конституционно-правовых основ организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы РФ в сфере миграционных отношений Образованная в конце 1992 г Федеральная миграционная служба РФ, в то время представляла собой федеральный орган государственного управления, осуществлявший государственную политику в области миграции населения и координирующий деятельность различных органов по этому направлению Ее основными задачами являлись участие в разработке и проведении государственной политики в области миграционных процессов, участие в формировании правовых, организационных и социально-экономических основ регулирования процессов миграции, осуществление мер по государственному регулированию процессов внешней трудовой миграции, участие в проведении государственной политики, направленной на поддержку соотечественников за рубежом

Динамика развития миграционных процессов в Российской Федерации в начале 90-х гг XX в объективно предполагала значительные организационно-структурные изменения, направленные на совершенствование деятельности подразделений по вопросам миграции

Резкий рост количества мигрантов, усиление криминальной составляющей миграционных процессов привели к принятию Постановления Правительства РФ №1021 от 8 сентября 1994 г «О мерах по предупреждению и

сокращению внешней неконтролируемой миграции», в соответствии с которым впервые на органы внутренних дел были возложены функции миграционного контроля В этом документе МВД России было поручено совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проводить в пределах своей компетенции соответствующие мероприятия в целях предупреждения и сокращения внешней неконтролируемой миграции

Анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности органов государственной власти в сфере миграции позволил автору сделать вывод, о том, что до 2002 г задачи контроля над незаконной миграцией усугублялись множественностью и разобщенностью федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входили отдельные элементы работы с мигрантами Данная ситуация стала предметом обсуждения в Совете безопасности РФ и в дальнейшем послужила основание для принятия Президентом Российской Федерации ряда указов, таких как «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» №232 от 23 февраля 2002 г ив дальнейшем «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 21 мая 2003 г №547 Кроме того, во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2002 г №327 «Некоторые вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в МВД РФ 31 мая 2002 г был подписан приказ №522 «О полномочиях МВД ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции», которым по существу, реализуется идея о наделении МВД достаточно широкими полномочиями по координации борьбы с незаконным пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России

ФМС РФ в своей деятельности с 1992 - 2000 гг прошла путь от стихийного приема беженцев в условиях чрезвычайных ситуаций к регламентированной процедуре определения официального статуса и социальной адаптации мигрантов Органы государственной власти, функционирующие в области миграции населения, формировались на основе различных подходов к обеспечению национальной безопасности Они прошли этап своего становления, и от политики «открытых дверей» перешли к комплексу мер, противодействующих прибытию незаконных мигрантов в Россию

Основным субъектом управления миграционной деятельностью в управлениях и отделах ФМС России по субъектам РФ является подразделение по делам миграции (ПДМ), компетенция которого распространяется на реализацию установленных законодательными и иными нормативными актами РФ задач и функций в сфере миграционных отношений, обязанностей и прав субъектов правоотношений, их ответственности, форм и методов деятельности

В работе исследуются организационно-правовые основы взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России в сфере

миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа В настоящее время сложившаяся система учета миграции населения не обеспечивает полный охват всех прибывших мигрантов, фактически находящихся на территории России Определенный коэффициент погрешности российской статистики внешней миграции обусловлен прямой зависимостью от условий межведомственного взаимодействия, состояния системы сбора этой информации и достоверности результатов ее обработки Для повышения эффективности деятельности подразделений и служб по вопросам регулирования и обеспечения миграционных отношений необходимы соответствующие формы взаимодействия между ними

В результате проведенного анализа нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы взаимодействия ОВД и ФМС РФ автор делает вывод, что правовую основу этого направления деятельности составляют Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г №30 (в ред Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г) «О типовом регламенте взаимодействия Федеральных органов исполнительной власти», приказ МВД РФ от 28 февраля 2005 г №132 «Об утверждении регламента взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти» и совместный приказ МВД РФ, МИД РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития, Мининформсвязи от 10 марта 2006 г №148/2562/98/62/25 «О введении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно или постоянно проживающих в Российской Федерации» и т д

Существующая систематизация основных функций подразделений по делам миграции определяет их деятельность в вопросах взаимодействия, таких как, проведение совместно с заинтересованными подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ и территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти проверок организаций, граждан и физических лиц в части привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации

В диссертационном исследовании соискателем анализируется Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г №30 (в ред Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г) «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» Автор приходит к выводу, что типовой регламент устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействию указанных органов, включая и правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами Основным направлением деятельности здесь является ведение адресно-справочной работы и взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления

Исследуя вопросы организационно-правовых основ взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных

отношений, диссертант анализирует приказ Министерства внутренних дел №132 - 2005 г «Об утверждении регламента взаимодействия МВД России с Федеральными органами исполнительной власти», которым утвержден «Регламент взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти», устанавливающий правила организации взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с Федеральной миграционной службой и другими федеральными органами исполнительной власти Взаимодействие с ФМС России осуществляется и в законопроектной деятельности, а также при подготовке проектов заключений, поправок к проектам федеральных законов Регламентом определен порядок обеспечения доступа к информации деятельности МВД России

Проведенное исследование организационно-правовых основ взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа позволило автору сделать вывод о том, что в целях совершенствования информационного взаимодействия в сфере борьбы с преступностью, предупреждения и пресечения административных правонарушений, а также регулирования миграционных процессов назрела необходимость в утверждении и реализации правового регламента информационного взаимодействия между УВД и ФМС России по субъекту Дальневосточного федерального округа

В этой связи автором предлагаются, и такие формы взаимодействия подразделений ОВД и ФМС России, как использование оперативно-справочных, розыскных и криминалистических учетов находящихся в подразделениях ФМС РФ, Главного информационно-аналитического центра МВД России и информационных центров УВД субъектов

В диссертационном исследовании соискатель предлагает ряд предложений, направленных на совершенствование информационного взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа Эти предложения касаются. необходимой информации, представляемой по запросам ФМС и органов внутренних дел, а также информации, подлежащей направлению соответственно в органы внутренних дел и в ФМС, действий сотрудников при сообщении в дежурную часть о выявлении лиц, находящихся в розыске, и лицах, представивших поддельные, выданные в нарушение установленного порядка документы, осуществление доставления лиц в служебное помещение органа внутренних дел или в помещение органа местного самоуправления, основания и порядок направления запросов подразделений ФМС при обращении к учетам информационных центров органа внутренних дел и право их подписи

Проведенный анализ организационно-правовых основ взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел и

Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа позволяет, сформулировать предложения направленные, в целом, на совершенствование миграционной политики Российской Федерации К их числу относится, необходимость закрепления в нормативно-правовых актах вопросов

- организации системы межведомственного взаимодействия на основе нормативной ее регламентации с четким разграничением компетенций и зон ответственности, установлением порядка взаимного обмена информацией и ведением единых учетов,

- создания общегосударственной системы учета мигрантов, прибывающих на территорию Российской Федерации, включая их дактилоскопическую регистрацию и документирование, а также единый учет совершаемых ими правонарушений и преступлений,

- создания необходимых условий для использования имеющегося научного потенциала, в том числе организации научно-исследовательсткого центра не только по изучению миграционной обстановки и реального прогнозирования и регулирования правоотношений в сфере миграции населения, но и выработки эффективных мер противодействия правонарушениям мигрантов, в целях национальных интересов российского общества

В заключении диссертации в концентрированном виде подводятся итоги проведенного исследования и излагаются основные его результаты Эти предложения в своей совокупности имеют концептуальный характер, позволяющий всесторонне и целостно подойти к вопросам конституционно-правового регулирования миграционных отношений, направленных в целом, на совершенствование миграционной политики Российской Федерации и на повышение эффективности организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел в указанной сфере

Основные положения диссертации отражены в трех научных статьях, общим объемом 1,15 пл.:

Научная статья опубликованная в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:

1 Лялякин Ю А Органы внутренних дел реализация миграционных отношений на территории Дальнего Востока (в соавторстве) // Закон и право 2007 №5 — 0,3 п л

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

2 Лялякин Ю А Органы внутренних дел как инструмент правового государства в сфере миграции на Дальнем Востоке // Россия и современный мир проблемы политического развития Сб материалов 3-ей международной межвузовской научной конференции —М Институт бизнеса и политики 2007 — 0, 55 п л

3 Лялякин Ю А Некоторые особенности миграционных процессов, происходящих в России Труды Академии управления МВД России №3 —М, 2007 — 0,4 п л

Лялякин Юрий Анатольевич

Корректор А.И Титенко

Подписано в печать 0410.2007. Уел печ л Уч.-изд л. 1,3. Зак Тир 100

_экз._

Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш , 36 \уш«г/аиЮ1еРега1 га

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Лялякин, Юрий Анатольевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Общая характеристика миграционных отношений в Российской Федерации.

§1. Понятие «миграционные отношения в Российской

Федерации».

§2. Субъекты миграционных отношений в Российской Федерации.

§3. Конституционно - правовое регулирование миграционных отношений в Российской Федерации.

Глава II. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел и подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений.

§1. Конституционно - правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел в сфере миграционных отношений.

§2. Конституционно - правовые основы организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений.

§3. Организационно - правовые основы взаимодействия подразделений органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Период российской истории конца XX столетия характеризуется радикальными преобразованиями всех сфер государственной и общественной жизни. Конституция Российской Федерации (РФ) 1993 г. юридически закрепила принципиально новые приоритеты и направления развития государства, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, их признание, соблюдение и защиту -обязанностью государства. Одной из ее особенностей является законодательное регулирование прав на свободное передвижение, выбор места жительства, выбор места проживания.

Российская Федерация в настоящее время является открытым государством, в том числе, для граждан других государств, которые могут свободно въезжать на ее территорию и свободно покидать ее. А это означает, что объективно возникают различного рода вопросы, связанные с перемещением на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Мобильность населения, одной из форм которой является миграция, может рассматриваться с позиции как положительного, так и отрицательного влияния на общество, но, как и любой социальный процесс, миграция несет в себе позитивный заряд лишь в случае ее подконтрольности.

Вопросы регулирования правовых отношений в сфере миграции необходимо рассматривать в двух отдельно взятых направлениях: внутренней и внешней. Внутренняя миграция, это перемещение граждан Российской Федерации, что не требует дополнительного правового регулирования, так как конституционные нормы конкретизированы в соответствующем федеральном законодательстве, в котором закреплены основные положения о праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства и места пребывания.

Что касается внешней миграции, то так как она непосредственно влияет на социально-экономические права граждан Российской Федерации, это процесс должен быть урегулирован в рамках взаимосвязи конституционноправовых и административных мер, то есть законная внешняя миграция -приоритет конституционно-правовых основ.

Если же государство не контролирует и не регулирует миграционные отношения в обществе, то может возникнуть определенная напряженность, так как нарастающее количество прибывающих из-за границы государства мигрантов объективно влияет на возникающие социальные проблемы для местного населения и для соответствующих государственных структур, которые, как правило, не готовы оперативно решать их социальные, экономические, психологические проблемы, что негативным образом сказывается на самих мигрантах. Социальная неустроенность, отсутствие работы, жилья объективно способствуют криминальной активности среди мигрантов. И наоборот, резкое и неконтролируемое увеличение доли мигрантов порождает ответную негативную реакцию местного населения.

Подобные социальные процессы уже имеют место в Российской Федерации, особенно в тех регионах, где наблюдается увеличение доли нетитульного населения. Так, из доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует, что в настоящее время на территории России находится 5-10 миллионов нелегальных мигрантов1. По оценкам Госкомстата России к 2010 г. количество нелегальных трудовых мигрантов прогнозируется в пределах от 14 до 19 миллионов человек.2.

К числу проблемных регионов относится Дальневосточный федеральный округ (ДФО), поскольку специфика геополитического положения региона привела к увеличению числа мигрантов на его территории. В частности, в 2006 г. количество зарегистрированных иностранных граждан на территории ДФО возросло с 317,3 тыс. до 342,8 тыс. человек. Основную массу въезжающих составили граждане Китайской Народной Республики (КНР)

1 Рос. газ. 2007. 13 апр.

2 Население России за 100 лет: 1897-2003: Статистический сборник Государственного комитета по статистике. -М, 2003. 4

- 68,1% или 330,4 тыс. человек (2005 г. - 373 тыс.), в том числе по безвизовому туризму 154,6 тыс. китайских граждан (2005 г. - 162,8 тыс.)1.

Отсутствие должного контроля со стороны государства за этническими миграционными сообществами влияет на криминальную обстановку в ДФО. Так, согласно статистическим данным по результатам прошедших лет, иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории ДФО было совершено в 2003 г. - 630 преступлений, в 2004 г. - 966, в 2005 г. -1173 Л

Аналогичные ситуации сложились во многих российских регионах, что говорит о необходимости разработки принципиально новой государственной концепции регулирования правового режима нахождения мигрантов на территории России.

Анализ действующего законодательства и нормативно-правового регулирования миграционных отношений свидетельствует о несовершенстве государственного обеспечения прав и свобод в рассматриваемой сфере, в том числе нарушении прав различных категорий мигрантов. И в этой связи особую актуальность и значимость приобретает разработка четких механизмов реализации их правового статуса, механизма обеспечения их прав и свобод в сфере миграционных отношений. Поэтому в рамках данной работы предполагается исследование конституционно-правовых основ регулирования миграционных отношений в Российской Федерации в контексте именно внешней миграции, что следует рассматривать их как важнейший элемент современной государственной концепции, долгосрочного стратегического плана по обеспечению государственной безопасности и стабилизации обстановки в стране.

Указанные обстоятельства обуславливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, определяют

1 Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности ФМС России в 2006 году. -М., 2007. С.39.

2 Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности ФМС России в 2006 году. Указ. раб. С.49. 5 необходимость исследования нормативно-правовых основ регулирования миграционных отношений в РФ и роли органов внутренних дел (ОВД) в их реализации.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы реализации прав человека и гражданина всегда были в центре внимания юридической науки. Им посвятили свои труды многие представители теории права: С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, В.М. Баранов, П.П. Баранов, А.Г. Бережнов, Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, А.А. Кененов, С.А. Комаров, В.Н. Кудрявцев, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, А.С. Прудников, И.В. Ростовщиков, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, В.М. Чхиквадзе и другие; конституционного права: Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, А.П. Герасимов, Ю.А. Дмитриева, В.Т. Кабышев, М.А. Митюков, О.О. Миронов, В.А. Ржевский, И.Е. Фарбера, Б.С. Эбзеев и многие другие.

Необходимо отметить, что различные вопросы, организации и деятельности ОВД в сфере обеспечения прав человека и гражданина, а также вопросы взаимодействия различных служб и подразделений в отечественной юридической науке нашли свое отражение в трудах: B.C. Афанасьева, В.М. Безденежных, Л.Ш. Берекашвили, А.В. Борисова, В.Н. Бутылина, В.Н. Бушкевича, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, И.В. Гончарова, Н.Л. Гранат, А.П. Коренева, А.П. Косицына, А .Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, В.П. Сальникова, В.А. Туманова, В.Ф. Цепелева и ряда других ученых.

Вопросы реализации, обеспечения правоотношений в сфере миграции населения всегда были в центре внимания научной общественности. Этим проблемам посвятили свои труды многие ученые, специализирующиеся и в других отраслях права: Л.В. Андриченко, В.А. Берзин, О.А. Бойченко, О.Д. Воробьева, В.В. Востриков, Ю.В. Герасименко, А.А. Грешных, М.Ю. Ежова, А.А. Залевский, Л.Ф. Кваша, П.Н. Кобец, А.А. Костыря, А.С. Кручинин, Т.А. Лескова, А.Г. Мячев, А.А. Павлинов, И.В. Плаксина, А.Н. Порохова, Н.М. Преображенская, Т.А. Прудникова, И.А. Романов, И.Ю. Сизов, А.И. Синкевич, М.Л. Тюркин, В.В. Черников, B.C. Чернявский, Т.В. Шевцова, П.В. Штарев, Т.Н. Юдина и других авторов.

Обращение большого числа ученых-юристов к различным аспектам правоотношений в сфере миграции населения и их закрепление в федеральном законодательстве позволяют говорить о сложности и многогранности данного явления. Признавая большие заслуги вышеуказанных ученных в рассматриваемой сфере, все же следует сказать, что проблемы обеспечения и реализации миграционных отношений, роль органов внутренних дел в этой области не были, по существу, предметом всестороннего научного анализа. До сих пор, к сожалению, нет комплексных монографических трудов, а результаты имеющихся научных поисков затрагивают лишь вопросы регулирования отдельных сторон миграционных отношений, что свидетельствует о малоизученности данной проблемы. Вопросы взаимодействия органов внутренних дел с подразделениями Федеральной миграционной службой (ФМС) РФ требуют дальнейшего теоретического осмысления с целью совершенствования их организационно-правовых основ.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в результате перемещения по ее территории лиц, признаваемых мигрантами.

Предметом исследования являются конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, а также организации и деятельности органов внутренних дел в указанной сфере.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Цель работы состоит в комплексном исследовании вопросов правового регулирования миграционных отношений и проблем организационного взаимодействия отдельных служб и подразделений ОВД на современном этапе развития российской государственности и разработке научно-обоснованных рекомендаций, направленных на укрепление и дальнейшее совершенствование взаимодействия ОВД с подразделениями ФМС РФ в указанной сфере деятельности.

Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением задач, включающих: рассмотрение общей характеристики миграционных правоотношений и их нормативно-правового регулирования в российском законодательстве;

- определение понятия и юридической сущности правоотношений в сфере миграции населения, изучение эволюции их правового закрепления;

- рассмотрение субъектов миграционных отношений и определение особенностей их правового статуса, компетенции и полномочий в указанной сфере; исследование нормативно-правовых основ регулирующих взаимодействие федеральных органов государственной власти в сфере миграционных отношений;

- обобщение накопленного в Российской Федерации опыта по обеспечению конституционных прав и свобод внешних мигрантов на ее территории;

- разработку предложений и рекомендаций по совершенствованию функционирования государственного механизма в сфере регулирования и обеспечения миграционных отношений;

- исследование правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ в сфере миграционных отношений; исследование форм и способов организационно-правового взаимодействия подразделений ОВД и ФМС РФ;

- определение путей совершенствования механизма взаимодействия органов внутренних дел и подразделений Федеральной миграционной службы РФ;

- разработку предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, направленных на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в данной сфере.

Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили метод материалистической в диалектики, общенаучные (анализ, синтез и системный подход, частнонаучные (формально-юридический, исторический и сравнительно-правовой), специальные (анализ документов) методы научного исследования. Применение в комплексе разных методов и результатов научных достижений позволило раскрыть обобщающие закономерности предмета диссертационного исследования, изучить его в разнообразных ракурсах, а в конечном счете решить поставленные задачи.

В диссертационном исследовании проводился анализ российского законодательства, международно-правовых актов в сфере миграционных отношений, постановлений Конституционного Суда РФ, пленумов Верховного Суда РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, постановлений Государственной Думы ФС РФ в указанной сфере, принимались во внимание данные исторической науки, социально-философские и политические воззрения.

Научная новизна исследования. В диссертации впервые комплексно проанализированы теоретические и практические аспекты юридического регулирования правоотношений, возникающих в сфере внешней миграции населения, конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти, органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ, организационно-правовых основ их взаимодействия при реализации миграционной политики Российской Федерации на территории ДФО.

До настоящего времени в отечественной юриспруденции эти вопросы оставались без надлежащего внимания.

Научная новизна выражается в следующем:

- сформулировано понятие «миграционные отношения в условиях Российской Федерации»;

- дана классификация основных субъектов миграционных отношений: лиц, пребывающих на территорию Российской Федерации;

- определены субъекты правовых отношений в сфере миграции со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; определены наиболее актуальные конституционно-правовые проблемы регулирования миграционных отношений и определены пути их эффективного разрешения;

- сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере миграционных отношений и определены эффективные формы ведомственного нормотворчества в этой области;

- на основе анализа организации и деятельности органов внутренних дел рассмотрены правовые формы и методы регулирования миграционных отношений и сформулированы предложения по их совершенствованию.

Положения выпосимыс на защиту. Анализ действующих нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:

1. Сформулировано авторское понятие «миграционные отношения в условиях Российской Федерации», под которыми понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе прибытия и нахождения на территории РФ лиц, приобретающих права и наделяемых обязанностями в соответствии с российским законодательством и международным правом, регламентирующим вопросы миграции. На характер этих отношений объективно влияют особенности геополитического положения Российской Федерации, исторические традиции ее развития, особый характер взаимоотношений с сопредельными государствами.

2. В основу классификации лиц, называемых мигрантами, могут быть положены такие критерии как продолжительность, законность, мотивация, а также возникающие при этом пределы субъективных прав и юридических обязанностей как самого мигранта, так и со стороны органов власти государства. К подобным критериям относятся: продолжительность

1U временная, постоянная; правовое основание - легальный, нелегальный; мотивация - трудовая, добровольная, вынужденная. Приведенные критерии являются наиболее значимыми обстоятельствами, определяющими правовой статус мигранта.

3. Эффективность функционирования государственно-правового механизма обеспечения правоотношений в сфере миграции населения во многом зависит от совершенства его нормативно-правового регулирования, основанного, в сущности, на формирующихся государственно-правовых институтах, представляющих собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с установлением, обеспечением и соблюдением прав и обязанностей со стороны субъектов миграционных отношений.

4. Правовые основы, регулирующие миграционные правоотношения в Российской Федерации, состоят из нормативных правовых актов различного уровня: международных, федеральных, региональных. Указанные уровни необходимо рассматривать в их иерархическом единстве. Анализ, представленных уровней свидетельствует о необходимости совершенствования как законодательства, регулирующего общие вопросы миграционной политики Российской Федерации, так и специальных нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность подразделений Министерства внутренних дел в сфере миграции.

5. МВД России, возглавляя систему органов внутренних дел, осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в миграционной сфере деятельности. Ее важнейшими направлениями деятельности является не только разработка проектов федеральных законов, но и необходимость принятия конкретных ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих работу соответствующих подразделений ОВД и вопросы их взаимодействия с другими государственными органами в сфере миграции.

6. Несмотря на то, что ФМС РФ отводится ведущая роль в системе правоохранительных органов Российской Федерации, занимающихся

11 вопросами миграции, тем не менее, приходится констатировать, что в условиях сегодняшней российской действительности, включая и борьбу с незаконной миграцией, необходимо участие практически всех государственных органов. Это объективно предполагает разработку комплексных нормативно-правовых актов по регулированию вопросов взаимодействия ФМС РФ с подразделениями ОВД, без которого невозможно решать задачи по созданию единой информационной базы миграционного контроля и выполнения комплекса организационно-правовых мероприятий по предупреждению незаконной миграции на территории России.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем организации и деятельности системы органов государственной власти в сфере миграционных отношений на территории Российской Федерации, разработкой предложений и рекомендаций по совершенствованию и формированию нормативно-правовой базы регулирования правоотношений в сфере миграции населения в РФ и по повышению эффективности организации деятельности органов внутренних дел в данной сфере.

Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы:

- в дальнейшем исследовании деятельности органов государственной власти;

- при совершенствовании правового регулирования деятельности органов внутренних дел; положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания теории государства и права, конституционного права, при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций, а в образовательных учреждениях МВД России -при изучении учебного курса «Обеспечение прав и свобод человека в деятельности органов внутренних дел».

Обоснованность н достоверность получеппых результатов.

Результаты настоящего исследования основываются на анализе и обобщении

11 различных научных и нормативных источников (отечественных и зарубежных); изучении современных отечественных и зарубежных юридических подходов к пониманию миграционных процессов и практической деятельности органов государственной власти в указанной сфере; на материалах и документах государственных органов, международно-правовых актах, статистических данных, полученных в результате деятельности подразделений ОВД и ФМС РФ на федеральном и региональном уровнях, относящихся к вопросам регулирования миграционных отношений.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, в частности: на 3-ей международной конференции «Россия и современный мир: проблемы политического развития» (12 апреля 2007 г., Институт бизнеса и политики, Москва), на мужвузовском научном семинаре «Совершенствование российского законодательства по обеспечению безопасности государства» (19 декабря 2006 г., Академия управления МВД России, Москва).

Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях и лекциях.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании внедрены в практическую деятельность территориальных органов Федеральной службы по контролю за наркотиками по Дальневосточному федеральному округу, при рассмотрении проектов программ борьбы с преступностью на территории Хабаровского края - в Управлении внутренних дел Хабаровского края. Отдельные положения диссертации прошли свою апробацию в учебном процессе Академии управления МВД России и Дальневосточного юридического института МВД России.

Структура и объем диссертации определены целью и задачами проведенного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Лялякин, Юрий Анатольевич, Москва

Происходящие в современной России коренные преобразования во всех

сферах общественной и государственной жизни четко обозначили проблемы

обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Положения Конституции Российской Федерации (1993 г.), федерального

законодательства принципиально по-новому закрепили место и роль личности

в обществе, поставили в разряд государственной политики охрану и защиту

прав и свобод человека и гражданина как высщей ценности. Исследования мифации в качестве способа реализации права на свободу

передвижения, выбора места пребывания и жительства, права выезжать из страны

и возвращаться на ее территорию позволяют по-новому подойти к проблеме

пределов реализации прав и свобод. Миграция представляет собой

многоплановое явление, чье влияние в мире, в связи с расщирением

интеграционных процессов, постоянно увеличивается. Неурегулированные должным образом миграционные отнощения не

только негативно воздействуют на внутриполитическую обстановку в России,

но и могут в дальнейщем повлечь за собой проблемы в межгосударственных

отнощениях. В области миграционного законодательства приняты федеральные

законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О государственной политике Российской Федерации в отнощении

соотечественников за рубежом», «О гражданстве Российской Федерации». Но, несмотря на принятие указанных документов и высокую степень

имплементации в российское законодательство положений международно правовых документов, сохраняются актуальность принятия нормативных

правовых актов, реально отражающих современное состояние и тенденции

развития миграционных правоотнощений; видовое разнообразие мигрантов;

особенности их нравового статуса, а также неустранение противоречий между

федеральным зако1юдательством и законодательством субъектов Российской

Федерации.Проведенный в диссертационном исследовании анализ

международно-правовых и внутригосударственных документов, в основе

которых отражены нормы о статусе лиц пребывающих на территорию

государства, позволил предложить авторскую классификацию

рассматриваемых субъектов. По мнению диссертанта, вопросы юридической

регламентации понятия «мигрант» и определение его правового статуса

являются сложными и многогранными. Только комплексный подход

позволяет проникнуть в суть данной проблемы, обеспечивает ее

всестороннее исследование, объективно предполагающее важность и

необходимость формирования миграционного законодательства Российской

Федерации. Между тем вопрос о миграционном законодательстве, которое

зачастую не вполне точно обозначается понятием «миграционное право», в

настоящее время продолжает оставаться дискуссионным. В этой связи, в качестве наиболее приемлемой формы для рещения

вопроса по существу, предлагается проведение кодификации разрозненных

законодательных положений о миграции с соответствующей их

переработкой и введением существенных дополнений. По результатам проведенного диссертационьюго исследования

формулируются ряд важных выводов, которые тесно связаны с аргументами

основных положений, выносимых на защиту, и одновременно выходящих за

рамки настоящей работы, ориентируя на дальнейшее изучение данной проблемы

в отраслевых юридических науках, а также на принятие соответствующих мер в

законодательной и правоприменительной практике. Сегодня международные правовые стандарты в области миграции не

исключают возможность отступления от запрета вторжения из государственной в

сферу личной жизни путем установления некоторых офаничений. Со времени

возникновения прав и свобод человека прошли столетия. Новые экономические,

политические, идеологические, социальные, а в последние десятилетия и

геополитические условия требуют анализа современного состояния прав и

свобод человека, в содержании которых произошли и происходят изменения

вследствие воздействия вышеназванных универсальных и/или региональных факторов. Содержание проблем, связанных со свободой передвижения, приобре тают разную смысловую нагрузку в зависимости от уровня и территориальных

пределов реализации правомочия и статуса лица его реализующего. В

настоящее время демократические государства однозначно признают его

принадлежность каждому субъекту правоотношений в отдельности и воз можность его беспрепятственного осуществления гражданами своих стран и в

пределах своего государства. Наряду с этим набирают силу интеграционные

процессы, позволяющие в безвизовом режиме въезжать на территорию

договаривающихся государств. Анализ миграционных отношений в проведенном диссертационном

исследовании позволил раскрыть субъекты миграционных отношений в

Российской Федерации, определить соответствующие полномочия, задачи и

функции, возложенные на органы государственной власти и их должностных

лиц применительно к миграционным правоотнощениям, установить пределы

их влияния на реализацию прав человека и их эффективность. В работе

определены разграничения полномочий субъектов по обеспечению

миграционных отношений в зависимости от устройства государства и

характера их деятельности. Органы государственной власти, государственные организации и

должностные лица, органы местного самоуправления, общественные

организации, как субъекты миграционных отношений, широко представлены в

Российской Федерации, каждый из них имеет собственную компетенцию и

реализует свои специальные полномочия под общим руководством

Президента Российской Федерации и Правительства РФ. Кроме того, вопросы

обеспечения и регулирования миграционных отношений осуществляют

органы специальной компетенции, которые специально уполномочены для

решения вонросов в сфере миграционных отношений и соответственно

наделены специальными полномочиями, которые реализуются ими

применительно к возникающим проблемам в этой сфере общественных

отнощений.в исследовании приводятся выводы о необходимости создания

специальных организационно-правовых форм и механизмов для решения

задач по обеспечению миграционных отношений, В этой связи в

государстве создается система государственных органов как общей, так и

специальной компетенции. Сегодня в системе федеральных органов исполнительной власти

Российской Федерации произошло четкое онределение основной цели,

связанной с образованием нового органа исполнительной власти в сфере

миграционных отношений - Федеральной миграционной службой России,

структура которой в настоящее время уже сформировалась. Ее

организационно-штатное построение отражает способность службы

самостоятельно выполнять современные требования сложившейся ситуации,

разрешать имеющиеся вопросы и проблемы. Исследования правовых основ

функционирования Федеральной миграционной службы России объективно

предполагают рассмотрение организационных основ ее взаимодействия с

другими органами государственной власти, в том числе и с органами

внутренних дел. Проведенный в диссертационном исследовании анализ

организационно-правовых форм взаимодействия органов внутренних дел и

Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений

на территории Дальневосточного федерального округа позволяет автору

сформулировать предложения, направленные на совершенствование

миграционной политики Российской Федерации. К числу таких предложений

следует отнести:

- необходимость организации системы внутри и межведомственного

взаимодействия на основе нормативной ее регламентации, с четким

разграничением компетенций и зон ответственности, установлением порядка

взаимного обмена информацией и ведением единых учетов;

- возможность создания общегосударственной системы учета

мигрантов, прибывающих на территорию Российской Федерации, включая их дактилоскопическую регистрацию и документирование, а также единый учет

совершаемых ими правонарушений и преступлений;

- организацию научно-исследовательсткого центра не только по

изучению миграционной обстановки и реального прогнозирования и

регулирования правоотношений в сфере миграции населения, но и выработку

эффективных мер противодействия правонарушениям мигрантов в целях

национальных интересов российского обш,ества. По результатам проведенного исследования, к органам государственной

власти Российской Федерации предъявляются требования более активного

участия в разработке предложений по основным направлениям

государственной политики и совершенствованию правового регулирования

миграционных отношений, осуш,ествлению полномочий по координации

деятельности в названной сфере федеральных органов исполнительной власти и

органов исполнительной власти субъектов РФ, Применение новых подходов к

решению поставленных задач связано с изменением нсихологии служащих

органов государственной власти и сотрудников миграционных подразделений

органов внутренних дел к отказу от чисто карательного уклона в их

деятельности и привития осознания того, что они являются органами

социально-правовой зашиты мигрантов. Кроме того, результаты диссертационного исследования позволяют

автору сформулировать конкретные предложения по совершенствованию

организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел в сфере

правового регулирования миграционных отношений. В частности

предлагается:

- совершенствовать систему взаимообмена информацией между

единым миграционным органом МВД России, ФМС России и

заинтересованными государственными органами и организациями по

вопросам миграции населения;

- разработать для подразделений органов внутренних дел инструкцию

по действиям сотрудников оргаьюв внутренних дел в отношении иностранных

граждан, лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев; создать внутриведомственную информационную базу учета

нарушителей миграционного законодательства как для иностранных граждан,

так и для принимаюших их российских физических и юридических лиц;

- своевременно информировать заинтересованные государственные ор ганы по фактам неоднократных нарушений миграционного законодательства,

для закрытия въезда мигрантов, допустивших нарушения действующего

законодательства, и отказа в оформлении приглашения для российских

физических и юридических лиц;

- осуществлять качественную подготовку квалифицированных кадров,

сотрудников органов внутренних дел, в сфере миграции в образовательных

учреждениях МВД России. Таким образом, по мнению автора положения и выводы

диссертационного исследования окажут необходимую помощь в решении

вопросов, направленных на совершенствование миграционной политики

Российской Федерации, послужат основанием для повышения эффективности

организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел в сфере

правового регулирования миграционных отношений. Проведенное

исследование может быть полезным в ходе дальнейших научных исследований

проблем реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания

и жительства, права выезжать из страны и возвращаться на ее территорию,

обеспечения правомерного осуществления внешней миграции населения.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации»

1. ОО. Ожегов СМ. Словарь русского языка. - М: Русский язык, 1978. 322. Zo-f. Покшишевский В.В. Миграции населения как общественное явление изадачи статистического их изучения //Статистика миграций населения. 1973.№12. 58,

2. О2. Политическая энциклопедия. В 2 т. - М.: Мысль, 1999. Т.1. 704. АО^. Прощак Л. Что будет с Россией через 50 лет? /Аргументы и факты.1999. №42.

3. О4. Регент Т.М., Архипов IO.A. Система иммиграционного контроля. // Миграция населения. Приложение к журналу Миграция в России. 2001. Вып.

4. Шапаров А.Е. Миграционная политика в современной России: Дис... канд. полит, наук. - М., 1996. 34-35.

5. Teseier. К. Immigration Law in the Russian Federation. Indiana Univ. Law J.2000. 193