АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в СССР»
ВСЕСОЮЗНЫЙ ОРДЕНА «ЗНАК ПОЧЕТА
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СССР
Специальности: 12.00.06 — сельскохозяйственное право; земельное, водное, лесное и горное право; экологическое право 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
БОГОЛЮБОВ
Сергей Александрович
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва 1990
Работа выполнена по Всесоюзном научно-исследовательском институте советского государственного строительства и законодательства.
Официальные оппоненты:
заслуженный деятель науки РСФСР профессор В. В. Петров,
доктор юридических наук профессор Н. А. Михалева, доктор юридических наук И, Ф. Казьмин.
Ведущая организация — Институт государства и права Академии наук УССР.
Защита состоится « . . . »...... 1990 г.
в ... часов на заседании специализированного совета Д. 105.01.01 по защите диссертации па соискание ученой степени доктора юридических паук при Всесоюзном научно-исследовательском институте советского государственного строительства и законодательства (125438, Москва, ул. Михалковская, д. 65, корп. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института.
Автореферат разослан « . . . »..... 1990 г.
Ученый секретарь специализированного совета кандидат юридических наук
О. С. Хохрякова
«л
О
ОБП(АЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РА1ЮТН
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ исследования обусловливается том, что ь стране сложилась тревожная, а местами кризисная экологическая обстановка. Несмотря на принимаемые меры, работа по экологично-кому оздоровлению регионов ведется неудовлетворительно.
В постановлении первого Съезда народных депутатов СССР "Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР" /1989 г./ отмечается, что перестройка, вызвав большие издевди, пока не принесла, особенно в экономической и социальной сферах, желаемых результатов: некоторые проблемы даже обострились, усиливая социальную напряженность в обществе; осложняется экологическая обстановка. Это отрицательно сказывается на условиях жизни. Б целях улучшения всего комплекса социальных условий жизни и труда советских людей -Съезд обязал уделить особое внимание зонам экологического бедствия, обеспечить тщательное рассмотрение проектов и контроль за строительством каналов, химических предприятий, атомных станций с точки зрения экологической безопасности и с учетом потребностей экономики, усилить государственный контроль за использованием природных ресурсов, обеспечить гласность сведений о качестве окружающей среды.* Природоохранные . проблемы обсуждал Верховный Совет СССР в 1972, 1985, 1969 годах.
На ХХУП съезде и XIX Всесоюзной конференции КПСС говорилось о'необходимости принятия решительных мер в области охраны окружающей среды. Коренной перестройке дела охраны природы в стране посвящено постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР /январь 1986 г./?
Юридической базой решения важнейших государственных и общественных вопросов служат положен,..; Конституции СССР, десять
1. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1989, 3, ст.52.
2. СИ СССР I9G8.fi0 С, ст. 14.
статей которой посвящены охране окружающей среда и рациональному использованию природных ресурсов /11-13, 18, 42, 67, 73-5, ПЗ-7, 131-1, 147/. Ни в одной предыдущей советской Конституции не содержалось столько положений, относящихся к природным ресурсам, сколько *в ныне действующей Конституции; вместе с тем ни одно предписание предыдущих конституций не оказалось воспроизведенным в неизменном виде, все они были трансформированы при сохранении преемственности. Совокупность экономических, идеологических, организационных, правовых и иных мер, зафиксированных в Основном Законе, стала итогом осуществленного и программой дальнейших действий в отношениях с окружающей человека природ- • ной средой.
Первый и второй Съезды народных депутатов СССР высказались за то, чтобы воплотить в Конституции принципы гуманного, демократического социализма, утвердить социально-экономические и политические основы построения Советского государства, его ленинское федеративное устройство, природу взаимоотношений между Союзом ССР и союзными республиками, развития всех видов автономии, высокий статус Советов, неотъемлемые права человека, безопасность и правовую защищенность личности.
В связи с новым этапом конституционных работ - с одной стороны, обострением и политизацией экологических проблем - с другой, актуальность выбранной темы возрастает. При этом надо исходить из того, что роль общественных наук не сводится к апологетике и комментаторству существующих на данный период догм; они должны на основании изучения и осмысления законодательства, практики его применения, других эмпирических и научных данных производить теоретические обобщения, делать выводы и вносить рекомендации разного уровня абстрагирования, чтобы в большей
или меньшей степени, раньше или позже, вернуть их породившей их действительности, внести свой вклад в формирование правового государства и открытого гражданского общества.
СОСТОЯНИЕ РАЗРАБОТКИ ПРОБЛЕМЫ определяется тем, что глубокие исследования правовых вопросов рационального использования и охраны природных ресурсов, обеспечения надлежащей природной среды проводили Г.А.Аксененок, М.А.Атаев, С.К.Байсалов, Г.С.Башмаков, З.С.Беляева, Р.Д.Боголепов, М.М.Бринчук, Г.Е.Быстров,
H.Н.Веденин, 0.Л.Дубовик, В.Г.Емельянова, А.Е.Еренов, Ю.Г.Кари-ков, Л.А.Заславская, И.А.Иконицкая, Н.Д.Казанцев, И.Ф.Казьмин, Б.Д.Клюкин, М.И.Козырь, О.С.Колбасов, С.Н.Кравченко, Н.И.Краснов, В.В.Круглов, В.Л.Мунтян, И.Ф.Панкратов, Г.Н.Полянская, В.В.Петров, Ф.М.Раянов, Б.Г.Розовский, А.А.Рябов, В.И.Семчик, Н.В.Сто-рожев, Я.Я.Страутманис, Н.А.Сыродоев, А.С.Тимошенко, Л.П.Фомина, Г.В.Чубуков, Ю.С.Шемшученко и другие. Предпринимались попытки привлечения внимания и к конституционным вопросам охраны окружающей среды, активизировавшиеся во второй половине 70-х годов: юристы откликнулись на принятие Конституции СССР 1977 года и написали ряд статей и брошюр, посвященных разъяснению и комментированию ее положений об охране окружающей среда. Теоретических, Комплексных работ, опирающихся на опыт и анализ действия Конституции, создано не было.
Научному рассмотрению подвергались конституционные основы и проблемы различных сфер общественных отношений: развития политической системы и совершенствования советской демократии, обеспечения прав, свобод и обязанностей граждан и внешней политики, национально-государственного устройства и управления народным хозяйством, правосудия и защиты согчалистического отечества*.
I. Совет по-изучению закономерностей-в области государства, управления и права при АН СССР рекомендовал тему '''Конституционные основы охраны окружающей среды" в качестве диссертационного исследования среди других полутора десятков тем по специальности 12.00.06.
Исследователями конституционных и иных связанных с ними проблем стали И.А.Азовкин, Г.В.Барабашев, В.К.Васильев, Д.Л.Златополь-ский, И.П.Ильинский, Д.А.Ковачев, Б.С.Крылов, И.Н.Кузнецов, О.Е.Кутафин, Б.М.Лазарев, А.И.Лукьянов, Н.А.Михалева, Э.Ш.1,Ауксинов, В.А.Пертцик', М.И.Пискотин, В.И.Попова, В.С.Пронина, С.В.Соловьева, В.Г.Стрекозов, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, Б.Б.Хан-гельдыев, Н.В.Шелютто, К.Ф.Шеремет и другие, чьи работы служат базой дальнейших разработок Конституции.
Ход рассуждений в настоящей работе опирался также на исследования в области общей теории государства и права, осуществленные Н.Г.Александровым, С.С.Алексеевым, А.Я.Еерченко, С.Н.Брату- • сем,-А.Б.Венгеровыы, В.Е.Гулиевым, Е.А.Лукашевой, Г.Н.Мановым,
A.В.Мицкевичем, О.Н.Садиковым, И.С.Самощенко, А.С.Пиголкиным,
B.В.Тишенко, В.А.Тумановым, Н.П.Фарберовым, Н.Г.Черноголовкиным, Ю.В.Шабановым,' Л.П.Юзьковым, В.Ф.Яковлевым и другими.
ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ настоящей работы сводятся к поиску имманентных связей и отношений мевду экологическими и другими нормами и принципами Основного Закона, выявлению тенденций и перспектив их развития, роли, места и характера конституционного института охраны окружающей среды и его компонентов; раскрытию концептцального значения Конституции, ее возможностей для обеспечения общественных отношений по охране окружающей среды, обнаружению пробелов Основного Закона и обоснованию предложений об их устранении; анализу способов конституционного воздействия, их взаимоотношений и взаимодействия в настоящее время и в перс- . пективе в области охраны окружающей среды, их преломлению в законодательной и иной правовой практике. Сделанные обобщения и выводы теоретического характера позволяют высказать некоторые рекомендации по совершенствованию конституционного регулирования и стимулирования охраны окружающей среды, реализации конститу-
ционных экологических предписаний в настоящем и будущем.
Исследование опирается на марксистско-ленинское понимание взаимоотношений природы и общества, государства и права, экономики и политики. Используются решения съездов народных депутатов, Верховных и местных Советов, съездов, конференций и пленумов ЦК КПСС, опят конституционного и экологического строительства в СССР и других странах. Применяются исторический, сравнительно-правовой и другие научные методы. Материал, на котором основано исследование, получен на базе эмпирических разработок, из монографий, сборников статей, выступлений в печати, в которых широко излагаются различные стороны экологических проблем и путей их решения, прослеживается влияние законодательства, прежде всего конституционного, на состояние окружающей среда, ведутся поиски установления связей элементов и целого, законодательства, политической и экономической систем, окружающей природной среды. Ряд выводов формулируется на базе изучения законодательства /в том числе с помощью ЭВМ научного центра правовой информации/ и практики его применения государственными органами, должностными лицами, трудовыми коллективами, общественными организациями, гражданами.
НОВИЗНА самостоятельного нового научного направления отражается, на формулировании и решении ряда крупных новых либо обосновании новых способов решения прежних проблем, в частности:
проведена теоретическая инвентаризация,-классификация и оценка конституционных норм, посвященных охране окружающей среда, составляющих ее конституционные основы;
рассмотрено происхождение и обновление социалистической экологической политики, осуществлено научное прогнозирование развития конституционных экологических норм с учетом современных
изменений советского общества и необходимости оздоровления экологической обстановки;
обоснована зависимость состояния общественных отношений по
охране окружающей среды от форм собственности на природные ре*
сурсы, характера управления ими в федеративном многонациональном союзном государстве, социально-экономических и политических условий жизнедеятельности общества;
выявлены решающая роль Советов народных депутатов, исполнительных и распорядительных органов государственной власти, значение правотворческой, оперативно-исполнительной, контрольной и правоохранительной форм их деятельности по организации ра- • ционального природопользования и охраны окружающей среды;
поднимаются и раскрываются проблеш конституционного стимулирования природоохранной активности граждан, конституционной ответственности, гласности и актуальных направлений правового воспитания в области охраны окружающей среды;'
предлагаются способы совершенствования Конституции и реализующего ее законодательства Союза ССР и союзных республик по вопросам добровольных общественных объединений.граждан, комплексной охраны окружающей среды, полномочий природоохранных органов и т.п.
НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ с учетом изложенного следующие основные положения, составляющие конституционную концепцию охраны окружающей среды:.
I. В настоящее время конституционные основы и проблемы охраны окружающей среды /экологии/ в интересах их упорядочения и системного 'рассмотрения могут быть классифицированы по различным основаниям; отвечающим современным требованиям и состоянию окружающей среды является деление кх на социально-экономические,
управленческие, гуганнтарнке.
2. Конституционный институт охраны окружающей среды представляет из себя комплексный элемент структуры Основного Закона, имеет экономический, социальный, политический характер и призван консолидировать экологические нормы Основного Закона, обеспечивать их анализ, изучение их направленности, применения и путей совершенствования. Серьезной проблемой остается выявление всех характеристик этого конституционного института, от чего зависит выбор приоритетов для определения механизма его действия и места в Основном Законе Союза ССР, основных законах республик.
3. Преимущественно экономический характер охраны окружающей среды, доминирующий в настоящее время, должен уступать место провозглашенным ранее социальны)/ целям, связанным с обеспечением здоровья человека, его местообитанием и жизнью; поэтому центральные конституционные экологические нормы должны сосредотачиваться в главах Основного Закона о социальном развитии, о политике, об экономике.
4. В Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик, прежде всего в их главах "Экономическая система", закреплена политика охраны окружающей среды, разработанная в решениях съездов, конференций, пленумов ЦК КПСС, работах классиков марксизма-ленинизма; начало и многие методы ее осуществления доказывают научность и перспективность целей и средств. Важнейший природный ресурс - земля наиболее часто по сравнению с другими природными объектами подвергается конституционному регулированию; конституционно-правовые проблемы использования земли связаны с противоречием, вызванным, во-первых, ее применением для нувд продовольственной программы, и, во-вторых, ее базисным положением в деле охраны окружающей среды.
5. Основой организации эффективной охраны окружающей среды может служить конституционное понимание и развитие права государственной собственности на природные ресурсы, предполагающее активное участие в управлении ими регионов, республик, Союза ССР. В области охранй окружающей среды интересы социалистической федерации и ее членов заключаются в объединении их экологических усилий, использовании преимуществ народнохозяйственного комплекса в организации рационального природопользования и предупреждении деградации окружающей природной среды.
6. Предпосылки ведущей роли системы Советов народных депутатов в области охраны окружающей среды носят как субъективный,-так и объективный характер, что связано с политическими решениями, законодательством, компетенцией Советов, их местом в политической системе как главного звена самоуправления народа, "при-земленностью" основных природных ресурсов, их неразрывностью с населением.
Ухудшение окружающей среды и развитие общества и государства обусловливают трансформацию природоохранных функций министерств, государственных комитетов, ведомств, демократизацию экологического управления, то есть передачу части компетенции Советам, трудовым коллективам, добровольным объединениям граждан. Важнейшим звеном природоохранной системы должен стать экологический контроль, включающий народный контроль, контроль Госкомприроды СССР и других ведомств; монополизм в его осуществлении, как и совмещение с ресурсопотреблением, противопоказан экологической политике.
7. Основным способом коренного улучшения охраны окружающей среда служит вовлечение в ее осуществление человека, право которого на ее благоприятное состояние предполагается, но должно
гарантироваться и обеспечиваться Конституцией. Превращение граждан не только в объект, но и в субъект управления связано с заменой вертикальных связей горизонтальными, разгосударствлением экологических отношений, включением в них человеческого потенциала и заинтересованности. Стимулируют природоохранную активность граждан гласность, эколого-правовое воспитание, общественная практика, доступное законодательство.
8. Провозглашенное Основным Законом право граждан на объединения наиболее эффективно реализуется в области охраны окружающей среды путем создания и деятельности экологических общественных организаций, статус которых нуждается в законодательном оформлении /через организацию партнерства с государством и его органами, четкое обозначение препятствий к функционированию и т.п./.
9. Важным средством обеспечения природоохранной активности граждан является гласность экологических мероприятий, обусловленная всенародной собственностью на природные ресурсы и призванная стать безотказной саморазвивающейся системой, гарантируемой конституционными и иными правовыми нормами. Существенное условие природоохранной активности населения и реализации его права на благоприятную среду состоит в эколого-правовоы воспитании; .наиболее актуальные направления и объекты его - должностные лице, депутаты Советов, молодежь.
10. Важнейшей конституционно-правовой проблемой остается неуклонная и повсеместная реализация экологических положений Основного Закона, что может быть обеспечено /наряду с указанными выше способами/ разработкой на базе современных приемов законодательной техники и принятием с учетом общественного мнения комплексного союзного закона об охране природы, ограничением
ведомственного правотворчества, расширением государственной и общественной экологической экспертизы, сочетанием и примирением территориальных и отраслевых интересов.
АПРОБАЦИЯ И ВНЕДРЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ осуществлялись по различном направлениям. Ряд рекомендаций был учтен в ходе участия автора в законопроектной работе - при подготовке проектов Земельного и Водного кодексов, других законодательных актов РСФСР, Законов СССР об охране природы в СССР, об общественных объединениях граждан СССР, предложений о демократизации деятельности Советов народных депутатов.
Промежуточные результаты регулярно докладывались и обсуждались на заседаниях ученого совета ВНИИ советского государственного строительства и законодательства, на украинских, латвийской, а также башкирской, чувашской республиканских и семи всесоюзных научных и научно-практических конференциях, круглых столах в редакции журнала "Советское государство и право". Содержание диссертации раскрыто в монографиях, научных статьях, главах учебников и учебных пособий, научно-популярных брошюрах, разделах книг и иных изданий, часть которых приводится в авторефе-' рате, а также в материалах учебно-методического характера.
С изложением ряда своих выводов автор выступал на Международном конгрессе политологов /Москва, 1979 г./, советско-американских симпозиумах по вопросам права и управления в области окружающей среды /Москва, 1978 г., Вашингтон, Москва, 1988 г./, седьмом и девятом круглых столах ученых-юристов ГДР и СССР /Москва, 1981 г., 1983 г./, совещании экологов-юристов социалистических стран по созданию экологического, компендиума /Москва, 1987 г./, в школе-семинаре социалистических стран по проблемам экологического права /Ашхабад, 1988 г./, перед зарубежными специалистами и экспертами в Варшаве /1978 г./, Денвере /1988 г./,
Дамаске /1989 г./.
Многие положения диссертации использовались автором в процессе преподавания "экологического права''в институтах и на курсах повышения квалификации при Минлеснроме СССР, ТСХА, Госкомиздате СССР, Главном управлении геодезии и картографии при Совете Министров СССР и "советского государственного строительства и права" в Московской высшей партийной школе и других учебных заведениях, лекций на курсах повышения квалификации партийных, советских и идеологических кадров и в трудовых коллективах двенадцати областей РСФСР, Украинской, Казахской и Таджикской ССР, в общественно-политическом центре города Москвы.
Разработанная концепция конституционной охраны окружающей среды излагалась в организациях общества "Знание", в Московском дискуссионном экологическом клубе, на встречах с экологическими общественными объединениями, применялась в ходе проверок природоохранной и иной правовой работы в Волгоградской, Псковской, Свердловской областях /результаты докладывались на заседаниях Президиума Верховного Совета РСФСР/, Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР, проведения экологических экспертиз Терско-Малкинского гидроузла и автомобильной дороги в городе Балашиха /проекты отклонены/.
Практическая значимость работы заключается нроме того в -возможностях использования ее результатов при подготовке изменений и разработке Основного и других законов Союза ССР, союзных и автономных республик, совершенствовании государственного и общественного управления и контроля в области охраны окружающей среды, обеспечении правового в'^обуча, составлении-учебных программ, в правовой пропаганде. Теоретическое значение диссер-
тации состоит в том, что она позволяет выявить закономерности развития конституционных основ охраны окружающей среды, предложить рекомендации по их изменению в направлении формирования правового государства и обеспечения в нем и с его помощью благоприятной природной среды и экологического правопорядка.
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ диссертационной работы определяются логикой исследования, которое включает введение, четыре главы /каждая из которых завершается выводами/ на 364 страницах и библиографию.
Во введении обосновываются актуальность и состояние разработанности проблемы, цели, задачи, исходные методологические позиции и новизна исследования, формулируются выносимые на защиту положения, показываются формы их апробации и внедрения.
В первой главе "КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ОКРУКАЩЕЙ СРЕДЫ В СССР" обосновывается понятие конституционных основ охраны окружающей среды, предлагаются различные способы классификации конституционных норм, регулирующих эти отношения, в результате чего они делятся на общие, опосредованно воздействующие на природоохранные отношения, и нормы, специально посвященные им; на нормы, регулирующие использование и охрану природных ресурсов, и нормы об охране окружающей среды; норш-принципы /цели/ и нормы-правила; правоустанавливающие и оперативно-распорядительные. Направленность и свойства экологических предписаний, отражаются при членении конституционных основ, указанного феномена на экономические, управленческие, гуманитарные; при этом совпадают не только пространственные, но и сущностные границы и рамки этих основ.
Известные советскому конституционному законодательству понятия "природных ресурсов" и "богатств", "научно обоснованно-
го" и "рационального" использования "природы" и "окружающей среды" отражают как нарастание обостряющихся проблем, так и непоследовательность употребления в современных государственно-правовых актах: анализ их применения в советских конституциях позволяет сделать вывод о примерной и условной однозначности их понимания законодателем. Универсализация этой терминологии постепенно осуществляется в законодательстве о Советах народных депутатов и природоресурсовом законодательстве, етот опыт может быть полезным при совершенствовании Конституции.
Все чаще применяется термин "экология", хотя и не всегда в своем первоначальном понимании; условно поглощая соседние, близкие явления, он выделяет главное, социальное в исследуемом фено- , мене - общественные отношения по обеспечению среды обитания человека. По мере политизации проблемы, привыкания общественного мнения и языка к новому термину, трансформирования понятий соответственно общественным отношениям можно будет обсудить вопрос о введении его в Конституцию, приведении к единству формы и содержания.
Ухудшеш1в экологической ситуации, наличие в советских конституциях группы разнохарактерных норм, их внутреннее единстве, обусловленное регулированием относительно самостоятельного, обособленного, специфического вида общественных отношений, его.осо-.-бенностями и своеобразием, позволяет ставить возрос о существовании конституционного института охраны окружающей среды. Основанный на признании в литература экологических функций, целей, задач советского Государства, институт охраны окружающей среды отвечает традиционным признакам, я~ляется структурным элементом конституционной системы, с помощью которой регулируется не любой, а ведущий, комплексный институт, позволяющий достигнуть
всеохватывающей, разносторонней регламентации государственно-правовыми средствами определенной крупной сферы общественных отношений. Институт охраны окружающей среды, кроме того' нуждается и преломляется в нескольких отраслях советского законодательства - экологическом, гражданском, административном, сельскохозяйственном и др. - что также составляет его количественную и качественную характеристику. Теоретические и практические последствия признания конституционного института охраны окружающей среды заключаются в возможностях выявления общего и особенного в экологических нормах, приведения в порядок их терминологии, сопоставления и разграничения с другими конституционными институтами /законностью, демократическим централизмом, народнохозяйственным комплексом, объединениями граждан/, обсуждения и определения его места в Конституции, дробления института на элементы, обеспечения их функционирования•и эффективности действия.
В настоящее время институт охраны окружающей среды носит преимущественно экономический характер, вследствие чего большинство составляющих его норм расположено в главе "Экономическая система" Конституции, что оправдано в XX веке, когда сущностные отношения общества и окружающей среды определяются формами собственности и руководства экономикой, использованием хозрасчета, прибыли, себестоимости, других экономических рычагов и стимулов.
Между тем, начиная с УШ съезда партии /1919 г./, в постановлениях Верховного Совета СССР, в статье 18 Конституции СССР подчеркиваются социальные аспекты экологии, которые могут быть классифицированы по различным направлениям: по видам природных ресурсов, использование которых является предпосылкой улучшения
условий труда, быта и отдыха людей; по природоохранным функциям Советов народных депутатов - главного звена социалистического самоуправления народа; в соответствии с положениями главы третьей Конституцш; СССР "Социальное развитие и культура" -о создании, росте и справедливом распределении общественных фондов потребления - природных благ, о включенности их в развитие государственных систем здравоохранения, социального обеспечения, коммунального хозяйства, физической культуры и спорта, о приумножении и широком использовании духовных, связанных с природой ценностей для нравственного и эстетического воспитания людей.
Использование указанных и иных возможных сторон социальных целей природопользования позволяет рассмотреть многие, полезные в этих отношениях способы охраны окружающей среды в комплексе, обратить внимание на необходимость реализации законодательных предписаний, в частности, в области водопользования, здравоохранения и охраны памятников истории и культуры, предусмотренных в Конституции.
Ухудшение экологической обстановки и рост самосознания и активности народа приводят к политизации экологических отношё-ний, проявляющейся в приведении в движение больших масс населения, наций, государств, сопряженности экологических проблем.с вопросами власти, политической системы, функционирования общественных организаций и трудовых коллективов. Признание социальной направленности и возрастания политического характера охраны окружающей среды в СССР предполагает их адекватное конституционное отражение.
В глэЁв второй "КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ ОХРАНЫ ОКРУНАЩЕЙ СРЕДЫ" анализируется начало применения
при активном участии В.И.Ленина социалистической доктрины отношений общества, государства и природы /окружающей среды/, что получало отражение в оздоровлении населенных мест, охране почвы, воды, воздуха, борьбе с социальными болезнями; принимались меры к повышению «роли специалистов, опоре на интеллигенцию, научное познание законов природы; создавалась обстановка, когда государственные оргзны и должностные лица должны были неуклонно исполнять принятые решения; при Советах начали создаваться органы природопользования. Вырабатывалась советская экологическая политика, характеризующаяся целями, задачами, условиями, порядком природоохранной деятельности; опирающаяся на конституционный строй, экономическую и политическую систему, социальное развитие и культуру; подразумевающую динамику, движение, результаты деятельности общества. Она осуществлялась и продолжает осуществляться в противоборстве между потреблением-и охраной природных ресурсов, интересов развития производительных: сил и обеспечения природных условий жизни человека.
Нарастание научно-технической революции приводит к новому этапу экологической политики советского государства, отражающемся в наказах кандидатам в народные депутаты, новой редакции Программы КПСС, создании экологических подразделений в аппаратах советских и партийных органов. Изменяются подходы общества к окружающей среде и соответствующее их отражение в конституциях -Союза ССР, республик, зарубежных стран. Конституционное, как и другое законодательство, все больше переходит от регулирования использования к охране природных ресурсов, богатств, объектов, комплексов * составляющих окружающую среду. •
Конституционное регулирование природопользования и охраны окружающей среда обеспечивается прежде всего собственностью на
природные ресурсы, основы которой заложены Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, декретами о земле и других природных ресурсах 1917-18 г.г., первой советской Конституцией: ка территории Российского государства право частной собственности на землю и иные объекты природы отменялось навсегда, они обращались во всенародное достояние, переходили в пользование всех трудящихся и в распоряжение местных Советов-'-.-В последующие десятилетия утверждалась государственная /исключительная/ собственность на природные ресурсы. Понимание ее права не может не учитывать традиционную цивилистическую тризду, однако владение ими в ряде случаев затруднено ввиду отсутствия представлений о размерах стоимости и качества обладаемого, невозможности доступа к нему.
Сформировавшийся абрис социалистического природопользования нарушается современным курсом на использование аренды и введение платности природопользования, который предполагает закрепление их в конституциях Союза ССР и республик, примыкающих к ним законах с учетом возмещения государством арендаторам в случаях прекращения договоров аренда средств, расходуемых на улучшение окружающей среды. Заслуживают решения такие государ- . ственно-правовые проблемы платности природопользования, отражающие прртиворечия между экономикой и экологией, как источники, каналы и цели отчисления платежей за допустише выбросы и за их превышение, порядок формирования и расходования местных, республиканских и общесоюзного фондов охраны природа, роль Советов в выявлении и финансировании экологических объектов.
С наибольшей силой и правовю последствиями проблема соб-ственности'на природные ресурсы приобретает в условиях развития
I. СУ РСФСР 1917 № I, ст.З.
и обновления федерации. Отчуждение граждан и народов от собственности на природные ресурсы и управления ими преодолевается не расчленением права собственности, не передачей его с одного
государственного - общесоюзного уровня на другой - республикан-«
ский, а вовлечением граждан в управление, заменой вертикальных отношений горизонтальными. Задача построения правового государства предполагает его обязанности не только осуществлять от имени народа распоряжение природными ресурсами, но и согласовывать с ним направления и цели использования собственности'и иные стороны реализации правомочий собственника, отчитываться перед гражданами и субъектами федерации о результатах основанной на всенародной собственности деятельности по охране окружающей среды.
В диссертации предлагаются способы отражения в Конституции полномочий Союза ССР и союзных и автономных республик по управлению природными ресурсами и охраной окружающей среды /разделение экологических проблем на федеративные и республиканские, установление'исключительной компетенции федерации либо ее членов и др./. Ввиду значимости экологических отношений целесообразно предусмотреть в Конституции необходимость принятия Закона об охране природы, а решение назревших проблем оздоровления экологической ситуации переместить не столько в плоскость изменения права собственности на природные ресурсы, сколько в совершенствование порядка управления ими, подлинную демократизацию процессов определения путей и подведения итогов их использования. Это может быть решено перестройкой руководства экономикой и социальной сферой в союзных республиках на основе расширения их праЕ, самоуправления и самофинансирования.
Способ управления природными богатствами и охраной окружающей среды не должен служить тормозом на пути использования всенародного достояния в уникальном конгломерате территорий, климатических, исторических и экономических зон и наций. В большинстве регионов мира можно обнаружить тенденции к интеграции, усилению централизованных, государственных начал в управлении охраной окружающей среды, объявление ее общественным /национальным, всеобщи.), народным/ благом /достоянием/.
Половина конституционных экологических норм посвящена регулированию использования и охраны земли - базмса сельскохозяйственного проиэёодства и охраны окружающей среды; это отражает глубинные процессы и связи, сформировавшиеся вокруг природопользования и в первую очередь вокруг землепользования. Приоритет-земли как основы решения продовольственной программы в настоящее время превалирует в обыденном сознании. Постепенно сельскохозяйственное производство, воспринимавшееся в течение десятилетий облагораживанием природы, вступает в противоречие с окружающей средой, становится ее основным загрязнителем. Поэтому сельскохозяйственное землепользование начинает ограничиваться в це- . лях предупреждения вредного воздействия не природную среду, что свидетельствует о смещении акцентов и обострении экологических проблем; это должно получать отражение не только в реализующем Конституцию законодательстве, но и в самой Конституции,
. В главе третьей "РОЛЬ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ В ОРГАНИЗАЦИИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРВДЫ" обосновываются объективные и субъективные предпосылки их решающего экологического песта, обусловленного статьями 2, 89, 93, 94, 103, 146 и 147 Конституции СССР, реализующим ее законодательством, в том числе законами союзных республик об охране природы в союз-
ных республиках. На Советы ложится значительная часть решения конституционной проблемы соотношения территориального и отраслевого принципов управления охраной окружающей среды. Хотя природоохранная компетенция Советов, констатируемая многими авторами, ' постоянно расширяется, она не всегда и не полностью в современных условиях реализуется вследствие различных, подлежащих классификации факторов,
Распространенными являются правопредоставляющие акты Советов - о наделении природопользователей правами и обязанностями: в большинстве случаев такие решения могут принимать только Советы и их исполнительные комитеты. На этом этапе определяются ме- . ры по предупреждению деградации окружающей среды, методы рационального использования природных ресурсов, способы достижения социальных целей. Все большую роль в правотворческой форме осуществления на сессиях природоохранной функции занимает деятель-
ч
ность депутатских комиссий, комитетов, групп, постов /по месту жительства и на предприятиях/. Одной из острых проблем остается определение Советами специально уполномоченных органов по охране природных ресурсов.
Прошедшее десятилетие стало периодом массового составления при участии Советов экологических планов и программ - предприятий и трудовых коллективов, регионов и бассейнов, республик и Союза ССР. По заказу Советов проектируются территориальные комплексные схемы охраны природы, до coro времени, как правило, носящие рекомендательный характер и поэтому не учитываемые в планах экономического и социального развития.
Более реально участие Советов в решении проблем экологической экспертизы - независимой, вневедомственной, компетентной, государственной: ее должны проходить все проекты и программы,
а по инициативе местных Советов - и ранее принятые программы мелиорации и химизации сельского хозяйства, развития атомной энергетики, химической и микробиологической промышленности; для обеспечения надлежаи^их последствий экспертизы финансирование работ должно начинаться только при наличии положительного заключения; отбор специалистов для экспертизы может производиться лишь из специалистов, не связанных с исполнителями проектов; полезно участие представителей права для апробации юридических сторон и процедур составления и обсуждения проекта.
Не могут не сказываться и противоречия в положении Советов, проявляющиеся- в том, что они осуществляют и управление и контроль как в области использования, так и охраны природных ресурсов; обеспечивают и экономическое и социальное развитие; должны исходить из общегосударственных интересов и интересов проживающих на территории Совета граждан. Сложившиеся отношения к окружающей среде во многом аналогичны отношениям к социальной сфере /что подтверждается социологическими исследованиями/ и носят благотворительный, остаточный характер. Этим объясняется неприменение Советами ряда природоохранных полномочий, в тон числе права приостановки актов предприятий вышестоящего подчинения' в. случаях их противоречия природоохранному законодательству. Сказываются также зависимость местных органов' власти от крупных отраслей, синдром боязни перед ними, отсутствие ответственности перед населением за экологическую обстановку.
Активное обсуждение на сессиях экологических проблем актуализирует некоторые проблемы конституционного и советского строительства: о количестве и формах у» отил в сессии приглашенных лиц-нодепу^атов, времени созыва, длительности и порядке осуществления регламента сессий, объявлении их чрезвычайными, формах и
пределах объединения и координации Советами экологических усилий предприятий вышестоящего подчинения, добровольных организаций граждан, трудовых коллективов.
Президиумы, депутатские комитеты, комиссии Советов продолжают работу, начатую на сессиях, превращая осуществление власти в постоянно действующий фактор. Советы становятся не только субъектами, но и1 организаторами, активными участниками правотворческой деятельности, которая начинается в ходе оперативно-исполнительской деятельности, что является одним из преимуществ Советов.
• Нуждается в совершенствовании и расширении инструментарий, постоянных депутатских комиссий по охране природы, созданных двадцать лет назад: они могли бы обсуждать и представлять свои решения по кандидатурам на должности, связанные с охраной окру-жакнцей среды; объединять депутатов Советов разных уровней и соседних регионов; представлять свои заключения о выполнении предприятиями и организациями планов и мероприятий по охране природы, соблюдении норм и правил использования природных ресурсов, очистки и переработки производственных отходов и в зависимости' от этого о возможности их премирования; рассматривать и принимать обязательные для исполнения решения вопросов землепользования и охраны окружающей среды, отнесенных к ведению Советов.
Развитие природоохранных функций исполнительных и распорядительных органов государственной власти тлело различные стадии. Экологические полномочия Правительства предусматриваются в Конституции наряду с мерами по обеспечению благосостояния и культуры народа, по развитию науки и техники и в Законе СССР о Совете Министров СССР - среди основных направлений деятельности Правительства /всего их девять/ и основных полномочий в области развития экономики /их шесть/.
Длительное время природоохранными полномочиями была наделена небольшая группа министерств и государственных комитетов, непосредственно занимающихся использованием и охраной природных ресурсов. Экологические задачи других министерств первоначально обозначались лишь в законах союзных республик /1958-63 гг./. В 70-е годы природоохранные задачи возлагаются в масштабе Союза ССР на исполнительные органы независимо от их отраслевой принадлежности и удаленности от охраны окружающей среды, включаются преимущественно в область планирования, хотя касаются и капитального строительства, развития науки и техники и т.д. В 80-е годы провозглашается полная ответственность министерств за охрану природы, которая не всегда обеспечивается правовым механизмом. В условиях радикальной экономической реформы и распространения местного эгоизма экологическая роль министерств возрастает путем придания им функций не только контрольных, но и стимулирующих, поощряющих экологически полезное обществу поведение.
Серьезный шаг в урегулировании территориальных и отраслевых проблем охраны окружающей среды, имманентно присущих хозяйствованию, представляет создание и функционирование Государственного комитета СССР по охране природы, совмещающего полномочия по планированию и финансированию, надведомственному управлению и координации природоохранных работ, контролю и наложению взысканий. Ряд обстоятельств служит в пользу усиления кадотраелевого характера Госкомприроды, его связей с депутатским корпусом и общественностью. При переходе от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления охраной окружающей среды необходимо оценивать и прогнозировать все последствия этой реорганизации, учитывать опыт, в том числе отрицательный, специализированных природоохранных органов в других странах, не
допускать монополизма в области охраны окружающей среды.
Наименее эффективными элементами конституционного механизма охраны окружающей среды являются контроль и ответственность. Проблемы разграничения, координации и объединения функций ведомственного, государственного экологического и народного контроля связаны с разным уровнем их взаимодействия с самоуправлением народа, подотчетности Советам, обеспеченности техническими средствами, наличием специализированных подразделений. Повышение статуса санитарно-эпидемиологической службы обусловливается ее направленностью на обеспечение здоровья населения и в связи с этим на охрану окружающей среды и монет включать предоставление во временное пользование устройств других предприятий, внеочередное исполнение научными учреждениями поручений о проведении химических и биологических исследований и экспертиз, утверждение должностных лиц на сессии местного Совета, иные меры повышения престижа санитарного врача в обществе.
От различных видов ответственности отличается по субъектам и методам осуществления конституционная ответственность. Полновластие Советов означает в области охраны окружающей среды их возможности устанавливать и применять административную ответственность, давать оценку и предписания об устранении недостатков экологической деятельности, приостановки или отмены противоречащих природоохранному законодательству актов исполнительных органов, переформирования их состава. В сфере окружающей среды, как ни в какой другой, 'может быть выделена особая группа санкций, находящихся в распоряжении Советов и объясняемых их правомочиями распоряжаться государственной собственностью на природные ресурсы: изымать природные объекты из пользования, разрешать споры о природопользовании, приостанавливать и запрещать отдель-
ные вида работ при нарушении правил и в интересах общества.
В главе четвертой "КОНСТИТУЦИОННОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГРАЖДАН" анализируются гуманитарные проблемы, менее разработанные как в науке, так и в 'законодательстве. В международных документах и конституциях ряда стран провозглашено право граждан на благоприятную окружающую среду; в советских конституциях закреплена обязывающая норма. Койституционным требованиям единства ответственности и свободы, обеспеченности и расширения прав граодан,' осуществления экологических полномочий государственных органов должно корреспондировать предоставление возможностей пользоваться благами природа: граждане стоят "на - входе" природоохранной деятельности государства и общества как цель ее, и "на выходе" --как показатель ее эффективности; они не только объект, но и субъект экологической деятельности.
Право граждан на окружающую среду можно отнести как к личным, общечеловеческим, так и социально-экономическим правам. В области охрены окружающей среды отчуждение граждан от всенародной собственности может быть преодолено быстрее, поскольку пользование его осуществляется, как правило, без ограничений, учет и оценка многих природных ресурсов не налажены как в отношении искусственно созданных ценностей. Ряд препятствий объективного и субъективного порядка затрудняет реализацию указанного права граждан.
Положительным является то, что законодатель начал с гаран-, тирования предполагаемого права для того, чтобы о достаточным арсеналом обеспечения придти к его последующему закреплению. В нормативных актах предусматриваются и классифицируются различные формы обеспечения права общего и специального, первичного и вторичного, бессрочного и временного, совместного и обособленного
природопользования. Его многообразие и по большей части неограниченность могут быть рассмотрены применительно но всем видам природных ресурсов, предусмотренным в статье 18 Конституции СССР.
Решающим способом соединения экологических прав и обязанностей является деятельность трудового коллектива: производимое предприятием загрязнение окружающей среда оказывает негативное воздействие не только и не стол.ко на работающих, сколько на окружающие население и территории. На основе части первой статьи 8 Конституции СССР, статей 8 и 15 Закона СССР о трудовых коллективах и повышении гас роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями, статей I, 13, 20 и 21 Закона СССР о государственном предприятии /объединении/ меры по охране окружающей среды могут предусматриваться как в планах экономического и социального развития предприятий, так и самостоятельно, обсуждаться, как наиболее ваздао, на общих собраниях трудовых коллективов, -подвергаться различным методам усиленного контроля.
Реализации права граждан на окружающую среду призваны способствовать их возможности участвовать в выработко и исполнении экологических решений /в том числе на основании Закона СССР о всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни/* обращаться.в органы государственной власти, управления и суда с требованиями мер по предупреждению деградации и оздоровлению окружающей среда,.прекращения экологически вредной деятельности, выражать протест против экологически опасной деятельности путем сбора подписей под обращениями, проведения митингов и собраний, получать-компенсацию за причиненный в результате неблагоприятного воздействия на окружающую среду ущерб. Представляется перспективным рассмотрение в судебном порядке на основании статьи 58. Конституции СССР споров о нарушении прав граждан, связанных со
свободным пребыванием в лесах, сбором дикорастущих плодов, добычей общераспространенных полезных ископаема, содержанием скота и птицы, пользованием правом охоты, принятии решений без учета экспертизы и итогов референдума, возмещении'экологического вреда, причиненного источником повышенной опасности.
Существенным фактором стимулирования природоохранной активности граждан является функционирование экологических объединений граждан в соответствии со статьями 48, 49 и 51 Конституции СССР: ни в какой другой сфере общественных отношений эти нормы не действуют столь непосредственно и эффективно. Предусмотренные в республиканском законодательстве конкретизация форм участия общественности в природоохранной деятельности государства, обязанность Госплана, министерств и ведомств привлекать общество охраны природы к участию в рассмотрении планов по преобразованию природы и проектов крупнейших строек, затрагивающих сохрашюсть и воспроизводство природных ресурсов, представляются недостаточными.
Общенародная собственность на природные ресурсы, распоряжение и пользование которыми тесно связаны с повседневными хозяйственными нуждами и культурными запросами граждан, предполагает необходимость обобщения и совершенствования форм и методов деятельности экологических общественных движений на основе проведения их новой классификации, что может быть осуществлено по нескольким основаниям: по степени включенности природоохранных за-, дач в устаЕЫ /положения/ общественных объединений, по механизму предоставления им полномочий, по их объему, средствам реализации.
В зависимости от целей и степени участия добровольных объединений в общественно-политической жизни общества строятся их отношения с государством и его органами, формируются денежные
средства, международные связи, порядок платежей в бюджет. Вмешательство в деятельность общественных объединений недопустимо кроме случаев, когда оно противоречит Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик, нарушает права и законные интересы граждан. Должны быть сформулированы и оглашены четкий перечень препятствий к образованию и функционированию общественных объединений, механизм их саморегулирования, воздействия на должностных лиц и граждан, не выполняющих свои обязанности либо злоупотребляющих правами, устранены возможности усмотрения и субъективизма.
Для реализации конституционного права граждан на объединение разработана концепция и предложены нормы законопроекта, исходящего из необходимости формирования открытого гражданского общества и его отношений с правовым государством, обеспечения социальной активности гравдан, включения их творческого потенциала в. процессы социалистического обновления. Государственным партнером общественных объединений могут быть Президиумы Советов либо министерства юстиции и их органы, но никак не "заинтересованные ведомства". Необходимы прокурорский надзор и обжалование в суд решений по вопросам объединений граждан. В союзном законе должны быть предусмотрены лишь основные положения и принципы, нуждающиеся в конкретизации в законодательстве республик.
Важным способом стимулирования природоохранной деятельности граждан служит гласность в области охраны окружающей среды, заслуживающая вместе со средствами массовой информации большего и всестороннего отражения в главе Конституции "Политическая система". Каждое из направлений природоохранной деятельности нуждается в подкреплении гласностью, имеющей свои объективные и субъективные предпосылки, правовой механизм обеспечения. В законода-
тельстве Союза ССР и союзных республик о Советах, природоресурсном законодательстве содертатся некоторые нормы об экологической информации, которых в настоящее время недостаточно: декларативность и пробелы приводят к их ослаблению 'и сбоям, проявлениям ведомственности и местничества. Общий конституционный принцип должен превратиться в безотказно действующую систему, включающую оповещение населения о решаемых на территории проблемах охраны окружающей среды и вариантах использования природных ресурсов, о состоянии экологической ситуации, перечень органов и должностных лиц, ответственных за оглашение экологической информации.
Условием реализации и отстаивания конституционного права на благоприятную среду, сознательного участия в общественных объединениях, использования расширяющейся гласности являются знание и понимание гражданами основных положений права в области окружающей среды. Экологическому образованию и воспитанию посвящались международные и всесоюзные конференции, положения Итогового документа Венской встречи представителей государств-участников совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Однако соответствующие правовые аспекты охраны окружающей среды адекватного отражения не находят, хотя и происходит экологизация законодательства и правового воспитания, а большинство экологических решений и проблем имеют правовую форму. Выработанные в литературе определения яколого-правового воспитания нуждаются в дополнении - компонентами формирования убеждения, подключением к нему процесса, выработки, движения к цели.
Изучение конституционных проблем охраны окружающей среды и способов их решения необходимо лицам, обладающим распорядительными, политическими функциями - советским кадрам, депутат-
скому корпусу, качествами которых должны быть масштабность мышления, понимание перспектив развития отношений между обществом, государством и окружающей средой. Их формированию служит разъяснение законодательства о Советах народных депутатов, их статусе, охране окружающей среды, практике и проблемах его применения - в политических и других высших учебных заведениях, на курсах повышения квалификации, в обществе "Знание", Союзе юристов СССР. Экологические проблемы включоны в программы курсов философии, экономики, научного управления социальными процессами и народным хозяйством, советского государственного строительства и права, что требует размежевания и исключения дублирования вопросов, преодоления противоречивого влияния двух факторов -междисциплинарного, энциклопедического подхода с одной стороны, и г ибходимости конкретных знаний о приемах и методах реализации принципов, достижения целей, с другой.
. Интегрирующий комплексный характер имеет изучение конституционных основ и политики охраны окружающей среды, позволяющее охватить программу экологических усилий в СССР, увязать ее с проблемами теста:: государства и права, советского строительства, отраслей законодательства, составляющих разделы основ советского государственного строительство и права. Применяется методологический прием - от конкретного к абстрактному и от общего к частному - ьрояптяющийсч в структуре, институтах и нормах Конституции, которыо обладаю? свойствами опосредованного и прямого действия.
Значимым и актуальным объектом эколого-правового воспитания служит молодежь - вследствие специфики психологического и эмоционального состояния, неминуемой передачи ей всего инструментария воздействия на окружающую сред}', необходимостью .своев-
/
ременного овладения им и использования по назначению. Отраженные в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик Принципы образования проецируются на околого-правовое образование молодежи по-разному. Приносит пользу сотрудничество науки, Минюста и Госкомобразования СССР в. выработке и определении минимума основных вопросов, подлежащих обязательному изучению на современном уровне в неюридических учебных заведениях.
Если общественно полезный производительный труд по охране окружающей среды получает распространение, то применение правовых знаний в этой области и в этом возрасте затруднено в силу специфики их и видов учебных заведений, носит преимущественно созерцательный характер. Генезис эколого-правового сознания связан с ростом информации о состоянии и изменении экологической ситуации, разрушением традиционных представлений о неисчерпаемости природы, преувеличенными представлениями о возможностях права и государства и одновременно нигилистическими тенденциями по отношению к ним. Превращение экологических к правовых знаний в систему доминирующих потребностей, мотиваций, убеждений, сопряжение с социальными ожиданиями, переживаниями, поступка!,™, поведением направлено на формирование личности, ее гражданственности, активной жизненной позиции.
Среди правовых средств реализации и гарантирования действия Конституции важнейшим считается законодательство; учет предложений граждан о его совершенствовании становится способом отражения общественного мнения в области экологии и права. Совершенствованию конституционного правотворчества служат обсуждение и решение ряда проблем - круга источников, классификации и ведения картотеки предложений о совершенствовании нормативных актов; целесообразности учета предложений, не соответствующих програм-
иным политическим документам, противоречащих друг другу, явно не осуществимых в обозримой перспективе; субъектов, сроков и критериев квалифицированной своевременной оценки, анализа и обобщения предложений; полноты охвата предложений и эффективности кх доведения до сведения правотворческих органов, внедрения в законодательную технику и практику; перевода предложений в разряд реализованных, ответов их авторам.
Изучение обращений граждан свидетельствует о росте их обеспокоенности экологической ситуацией, политизацией общественного сознания: проблемы коллективного садоводства и огородничества, использования земель и строений в сельских населенных пунктах уступают место проблемам экологической бесхозяйственности, контроля .за использованием природных ресурсов, решительного улучшения управления ши, что нередко связывается с разработкой и принятием союзного закона об охране окружающей среды.
Настойчивые предложения о его создании поддерживались в течение двух десятилетий и автором настоящего исследования с неизменными, сохраняемыми и по настоящее время оговорками: I/ этот акт но может ограничиться повторением аналогичных республиканских законов, переносом их предписаний на союзный уровень; 2/ декларативные, ненормативные положения должны быть сведены до минимума и остаться в небольшой по объему преамбуле и нескольких статьях о принципах; 3/ должен быть предусмотрен механизм обеспечения законодательных предписаний, в противном случае закон не только не опраьдает возлагаемых на него надежд, разочарует общественность, но и приведет к дискредитации законодательства, консервации отношения к нему. Советская" власть в перше годы была вынуждена доводить свою политику до населения в виде декретов; в настоящее время провозглашение политики - задача по-
литических, идеологических учреждений; воспитательная роль закона - в его неуклонном повсеместном применении и исполнении, неотвратимости наступления позитивных и отрицательных последствий.
Реализация в этом законе конституционных предписаний сводится к трем блокам проблем: экономическому - государственные и общественные фонды, страхование в области окружающей среды, расположение мер ее охраны не по видам природных ресурсов, а по стадиям, этапам осуществления мероприятий, оказывающих экологически значимое воздействие на природу /нормирование, проектирование, экспертиза, строительство, реконструкция, приемка в эксплуатацию, эксплуатация и т.д./; управленческому - прогнозирование, планирование, обеспечение, наблюдение, учет, контроль, ответственность, регулирование компетенции регионов, республик и Союза ССР в области охраны окружающей среды; гуманитарному -права граждан и их гарантии, обязательность преподавания основ охраны природы во всех учебных заведениях, минимум экологичес- . ких знаний для замещения определенных должностей и выполнения профессий /при отсутствии - невыдача диплома, недопущение к работе/, механизм обеспечения экологической информации.
Урегулированность в законе конкретных отношений в области охраны окружающей среды приведет к сужению сферы неоправданного ведомственного правотворчества, нерздко вторгающегося в систему прав и свобод граждан. Множественность' ведомственных актов, обязательных для предприятий, учреждений, организаций, независимо от их ведомственной подчиненности, а также гралдан, программируется высшими органами государственной власти и управления, предоставлением соответствующих полномочий, разобщенностью
экологического государственного управления и контроля до последнего времени, неурегулированностью порядка подготовки, принятия и учета таких актов.
Воздействие Конституции но законодательство определяется и использованием ее терминологии, рассуждения о которой нередко проводились в общем плане. Издание и поддержание в контрольном состоянии Свода Законов СССР, сводов законов союзных республик, решительное обновление законодательстве, опробованные возможности электронно-вычислительной техники делают настоятельной активизацию исследования проблем синонимов и омонимов, точности и доступности терминологии законодательства, отражающихся на понимании, толковании, применении норм.
В законодательстве, ввиду его нормативной социальной роли, являются излишними тонкая смысловая дифференциация, стилистические различия, экспрессивные и эмоциональные оценки. Наоборот, да;;:е. одинаковые слова могут подразумевать различные понятия, иметь разное содержание. Заслуживают поддержки постепенная универсализация терминов, определение их значения в акте, группах актов, в том числе путем перечисления элементов и компонентов, расшифровки, введения словосочетаний и сложносокращенных слов.
Использование в Конституции, законах различных способов изложения одних и тех же требований, нарушение единообразия их ото бражения влекут неоднозначность восприятия, отступления от принципов социалистической законности, необходимость нового совершен ствованил методов регулирования, содержания и языка нормативных актов. СтрШ) правотворческой, правоприменительной и правоохранительной форм государственной деятельности друг от друга усиливав отчужденность от нее граждан, обостряет проблемы реализации лоне _ титуцнонного н иного законодательства в области охраны окружающе С],одч.
Положения диссертации изложены в следующих основных работах.
1. Природа: что мы можем. - М: Московский рабочий, 1987.
- 5,3 п.л.
2. Конституционные основы охраны природы É СССР. - М: КНИОН АН СССР, IS87. - 9,5 п.л.
3. Экологические ценности. - Советы народных депутатов, IS89, 4. - 0,5 п.л.
4. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. - М: Знание РСФСР, 1988. - 2,5 п.л.
5. Правовое стимулирование гласности экологических мероприятий. - Советское государство и право, 1986, л? 8; Вестник юридических наук АН ВНР, 1967, Р 5 /на венгерском языке/. - 0,8 п.л.
6. околого-правовое воспитание учащейся молодежи. - Материалы Всесоюзной научно-практической конференции "Совершенствование правового воспитания учащейся молодежи в свете решений ХХУП съезда КПСС", Одесса. - М: Наука, 1989. - 0,3 п.л.
7. Экология и право. - Примерный план и программа для народных университетов. - М: Знание СССР, 1989. - 2,5 п.л.
8. Управление охраной окружающей среды: территориальные и отраслевые аспекты. - Труды ВНЖСЗ F 42 "Законодательные проблемы сочетания территориального и отраслевого управления народным хозяйством в свете решений ХХУП съезда КПСС", 1988. - I п.л.
9. Советское строительство /главы 17, IX, Х1-Х1У/. - Учебник. - М: Еридическая литература, 1968. - 4,5 п.л.
10. США: закон и природа. - Знания - .народу, 1988, Х- 12.
- 0,5 п.л.
11. Юридическая терминология: вопросы синонимии. Труды ЗНИИСЗ ÎP 40 "Проблемы совершенствования советского законодательства", 1967. - I п.л.
12. Правовые проблемы общественного контроля в области охраны природы. - Тезисы республиканской научно-практической конференции "Государственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды" 28-30 ноября I98S г. Киев: 1988.
- 0,2 п.л.
13. Управление и контроль. Экономика и экология. Права и обязанности. - Статьи в энциклопедии "Экология. Зто СССР". АПН /на англ., нем., исп., шв., дат., норв., греч., кит. яз./, 1988
- 2 п.л.
14. Учет и обобщение предложений по совершенствованию законодательства. - Правоведение, 1987, Ii- 6. - 0,8 и.л. /в соавторстве с А.С.Пиголкишм и В.П.Кашеповым/.
15. Опыт стран социалистического содружества в охране природной среды. '- В мон: "Интернационализация опыта стран социалистического содружества /экономика, политика, идеология/". -М: Шсль, 1987. - 1,2 п.л.
16. Законодательное регулирование рекреационных свойств природы. - Тезисы докладов и сообщений симпозиума "Человек -среда - рекреация". Рига: 1987. - 0,2 п.л.
17. Перестройка управления природопользованием и охраной окружающей среды. - Тезисы докладов и сообщений на Всесоюзной научной конференции "Совершенствование законодательства о народ ном хозяйстве в условиях интенсификации общественного производства". - М: т СССР, 1987. - 0,2 п.л.
18. Обеспечение правопорядка на водоемах. - Советская юстиция, '1986, № I. - 0,4 п.л. /в соавторстве с Д.Н.Голубевым/.
19. Обеспечение Советами народных депутатов и партийными организациями эффективности ответственности аа экологически©
. - В «он: ргтнгнооть гридич^ской ответствен-
ности в охране окружающей среды". - М: Наука, 1965. - 0,4 п.л.
20. Пути совершенствования эколого-праЕового воспитания.
- Материалы Всесоюзной научно-практической конкуренции "Актуальные проблемы правового воспитания в условиях совершенствования развитого социализма". - М: 1965. г 0,3 п.л.
21. Обеспечение рационального использования природных ресурсов. - В мон: "Советы народных депутатов и экономика". - М: Наука, 1985. - 0,5 п.л.
22. Правовые средства охраны природы в условиях научно-технического прогресса. - Советская юстиция, 1985, 1т1 19. - 0,4 п.л
23. Комментарий к законодательству о районных Советах народных депутатов. - М: Известия, 19С5. - 2 п.л.
24. Полномочия министерств СССР в области охраны природы.
- В сб.: "СССР - ГДР: компетенция органов государственного управления". - М: Кн-т гос. и права АН СССР, 1984. - 0,3 п.л.
25. Советское законодательство: общественность и природа.
- Знания - народу, 1984, 10. - 0,7 п.л.
26. Природоохранная подготовка кадров Советов народных депутатов. - Тезисы докладов Всесоюзной научной конференции "Образование по вопросам окружающей среды". Иваново: 1984. - 0,2 п.л.
27. Правовое регулирование охраны природы в условиях реализации Продовольственной программы. - Труды ВНИИСЗ К? 28 "Проблемы совершенствования советского законодательства". 1964.
- 0,8 п.л.
28. Советы народных депутатов и охрана окружающей среда /§ I главы Ш и § I главы 1У/. - Киев: Наукова думка, 1984. -4,2 п.л.
29. Правовое воспитание и вопросы экологии. - Советская юстиция, 19с4, Б 24. - 0,4 п.л.
30. Совершенствование законодательства о природоохранительных функциях министерств. - Тезисы научно-теоретической .конференции "Выполнение правовых требований охраны окружающей среды в хозяйственной деятельности". - Уфа: 1984. - 0,2 п.л.
31. Законодательство о земле и охране природы. - Главы в учебно-методическом пособии "Советское государственное строитель ство и право" для высших партийных школ. - Н: Мысль, 1983. -0,5 п.л.
32. Гласность: конституционный принцип и его реализация в законодательстве. - Труды ВНИИСЗ К? 27 "Проблемы совершенствования советского законодательства". - К: 1983. - 0,8 п.л.
33. Регулирование охраны природы в сельском хозяйстве. -Советская юстиция, 1983, 16. - 0,5 п.л.
34. Пути совершенствования природоохранительной деятельности Советов народных депутатов. - В сб.: "ХХУ1 съезд 1СПСС и вопросы развития государственного нрава, советского строительства
и управления". - М: йн-т гос. и права АН СССР, 1962. - 0,2 п.л.
35. Рецензия на кн. "Советы народных депутатов /конституционные основы организации и деятельности/". - Советское государство и право, 1982, К? 7. - 0,3 п.л. /в соавторстве с О.Е.Ку-тафиным/.
■ 36. Конституционные основы охраны природы в СССР. - Труды ВИИИСЗ ^ 24 "Проблемы совершенствования советского законодательства". - М: 1982. - 0,0 п.л.
37. Охрана природы в СССР: территориальное, отраслевое и функциональное управление. - В сб.: "Сочетание отраслевого и территориального управления в СССР и ГДР". - М: Ин-т гос. и права АН СССР, 1982. - 0,3 п.л. /в соавторстве с А.А.Харасовцм/.
38. Советы и охрана окружающей среда. - В кн.: "Охрана :сружающей среды: управление, право. - Киев: Наукова думка, 382. - 0,2 п.л.
39. Охрана природы - функция социалистического государст-з. - Советская юстиция, 19£2, S? 10. - 0,5 п.л.
40. Теоретическому анализу практики - новый уровень.
В сб.: "Проблемы партийного и государственного строительства", от. I. - М: Мысль, 198I. - 0,4 п.л.
41. Природоохранительная деятельность Советов народных дебатов и ее роль в комплексном развитии территорий. - В ich.: Государственное руководство комплексным развитием территорий
СССР". - М: Ин-г гос. и права ЛИ СССР, I9SI. - 0,3 п.л.
42. Опыт работы Советов. - Книжное обозрение. 1981, № 26. 0,2 п.л.
43. У истоков социалистической природоохранительной полити-я. - Советское государство и право, 1980, í,? Б. - 0,8 п.л.
44. К проекту закона об охране атмосферного воздуха. - Со-зтское государство и право, i960, II? 5. - 0,4 п.л.
45. Изучение основ охраны окружающей среды в партийных небных заведениях. - Материалы первой Всесоюзной конференции i образованию в,области окружающей среды в Минске. - М: i960. 0,2 п.л.
46. Воспитательное значение правотворчества. - В сб.: "Ак-^альные проблемы теории советского государства и права. - М: ;н при ЦК КПСС, 1980. - 0,2 п.л.
4?. Всенародное обсуждение законопроектов в союзных респуб-лках. - В сб.: "Конституция развитого социализма /вопросы соци-пистического государственного строительства и демократии/". Н: АОН при ЦК КПСС, i960. - 0,8 п.л.
48. Основы общественного строп и политики СССР /некоторые аспекты/. - Иностранные языки в школе, 1979, I,? 3. - I п.л.
/в соавторстве с Н.Г.Черноголовкиным/.
49. Комплексное изучение конституционных основ охраны окружающей среды. - В сб.: "Конституционное развитие социалистического общоства". - М: АОН при ЦК КПСС, 1979. - 0,4 п.л.
50. Социалистическая демократия и охрана окружающей среды.
- В мон: "Право и охрана природ).". - М: Ин-т гос. и права, 1979.
- I п.л.
51. Воздействие права и морали на обеспечение здоровья и жизни человека. - В сб.: "Мораль и право в развитом социалистическом обществе". - М: АОН при ЦК КПСС, 1979. - 0,3 п.л.
,52. Основы законодательства о земле и охране природы. -Глава в учебнике "Основы советского государственного строительства и права". - М:.Мысль, 1979. - 2,0 п.л.
53. Взаимодействие практики и теории в процессе правотворче ства. - В сб.: "Диалектика и практика правового строительства".
- М: АОН при ЦК КПСС, 1979. - 0,8 п.л.
54. Подготовка законопроектов союзных республик. - В мон: "Демократия и право в развитом социалистическом обществе". - М: Мысль, 1979. - 0,8 п.л.
.55. Годовщина. - Коммунист, 1978, № II. - 0,4 п.л.
56. Опубликование нормативных актов местных органов власти и управления. - В мон: "Опубликование нормативных актов". - Ms ВШИСЗ, Юридическая литоратура, 1978. - I п.л.
57. -Правовое регулирование рационального использования земли и других_природных ресурсов. - Учебное пособие. - М: ВПШ при ЦК КПСС, 1977. - I п.л.
58. Опубликование актов местных Советов и его нормативное ¡гулирование. - Труды ВНИИСЗ К5 7 "Проблемы совершенствования >ветского законодательства". - М: 1976. - 0,7 п.л.
59. Советская природоохранительная программа в действии. Знания - народу, 1975, № 9. - 0,6 п.л.
60. На воде. - Советская милиция, 1975, Г 4. - 0,4 п.л. ) соавторстве с Д.Н.Голубевым/. '
61. Соблюдать законы об охране природы. - Знания - народу. >74, № 9. - 0,7 п.л.
62. Народный патруль на воде. - Советская юстиция, 1973, 23. - 0,4 п.л. /в соавторстве с Д.Н.Голубевым/. - Рецензия. >ветская юстиция, 1974, 5.
63. Водный кодекс. Подготовка и обсуждение; Есть Водный >декс. Дело за исполнением. - Советская Чувашия 30 июля, 6 сен-[бря 1972 г. - 0,8 п.л.
