АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой режим природных ресурсов»
На правах рукописи
Петухова Екатерина Петровна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
Специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005567946
Москва — 2015 г.
005567946
Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Мазаев Владимир Дмитриевич Официальные оппоненты:
Постников Александр Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заведующий отделом конституционного права
Некрасов Сергей Иванович, кандидат юридических наук, профессор, Государственный университет управления, профессор кафедры конституционного и международного права,
Ведущая организация:
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита состоится 23 июня 2015 года в 13-00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.048.04. по защите докторских и кандидатских диссертаций при Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» по адресу: 109017, г. Москва, ул. Малая Ордынка, д. 17, аудитория 315.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики". Адрес сайта: http://www.hse.ru/sci/diss/.
Автореферат разослан «_» апреля 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук Елена Сергеевна Герасимова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы. Земля и другие природные ресурсы России являются базовыми факторами развития государства и общества, осуществления прав граждан на достойную жизнь, залогом благополучия будущих поколений. Российская Федерация традиционно относится к странам с уникальным природоресурсным потенциалом. На территории России сосредоточены огромные природные богатства, полезные ископаемые, лесные, водные ресурсы, биоресурсы, ресурсы животного мира. В соответствии с данными государственной статистической отчетности площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2005 года составила 1709,8 млн. га, что составляет 12,5% территории планеты. Леса занимают около 45% площади нашей страны, по обеспеченности лесами Россия занимает первое место в мире, обладая примерно 1/5 мировых запасов древесины. Наша страна обладает свыше 1/5 статистических речных ресурсов всего мира. Значительная часть доходной части государственного бюджета Российской Федерации составляют поступления от экспорта энергоносителей. Доля России в мировой добыче нефти составляет 13%, газа и никеля - 25%, алмазов - 30%, платины - 17%, палладия - 50%, золота - 8%. Экспорт этих полезных ископаемых обеспечивает более 70% валютных поступлений в Россию. Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает более половины ВВП и доходов федерального бюджета страны1.
Природные ресурсы государства являются общественным благом, потребляемым совместно гражданами каждого национального государства. Недаром в большинстве конституций зарубежных стран природные ресурсы выделяются в отдельные объекты конституционно-правового регулирования, им придается особая значимость. Конституция РФ в 4.1 ст.9 также закрепляет
1 Портал Природа России. Автономная некоммерческая организация Национальное информационное агентство «Природные ресурсы» (НИА-Природа) [Электронный ресурс]. URL: http://priroda.ru/nia/ (дата обращения: 13.11.2014)
особое положение природных ресурсов: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
Вместе с тем в конституционном законодательстве в должной мере не определены особое положение природных ресурсов, порядок реализации экономического, политического, социального и культурного потенциала этого общественного блага в интересах многонационального народа. Логика конституционной формулы о том, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», требует конкретизации правовых форм и средств, направленных на обеспечение должного уровня сбережения, охраны, защиты и рационального использования природных благ. Повышающаяся значимость природных ресурсов в национальной и глобальной экономиках, а также геополитике требует повышения внимания к конституционно-правовым средствам регулирования этих объектов, в том числе разработки и уточнения конституционно-правовых режимов эксплуатации и охраны природных объектов и природных ресурсов, например, посредством расширения права государственной собственности, закрепления особенностей хозяйственной и иной деятельности, связанной с природными ресурсами, ограничения правомочий собственника и другого пользователя, установления приоритета охраны над потреблением природного ресурса.
При этом необходимо отметить существующую правовую неопределенность в научном понимании и правовом регулировании конституционно-правового режима природных ресурсов. В юридической науке в должной мере не определено содержание понятия конституционно-правового режима как общеправовой категории или категории конституционного права, не выработано понятие конституционно-правового режима природных ресурсов. Также не разработаны категории «основа жизни и деятельности», «достояние», «национальное достояние», характеризующие различные виды правовых режимов, их правовое содержание и правовые последствия
закрепления соответствующего конституционно-правового режима за отдельными природными ресурсами. Термины «основа жизни и деятельности», «достояние», «национальное достояние» используются в основном либо в декларативных целях, либо в контексте отношений публичной собственности и определения объектов публичной собственности.
Исследование природных ресурсов как объектов конституционно-правового регулирования, правового содержания конституционно-правового режима данных объектов позволит содействовать решению ряда насущных проблем, таких как сохранение и рациональное использование природных ресурсов, управление государственной собственностью на природные ресурсы в интересах всех народов, проживающих на территории Российской Федерации, управление природными ресурсами, основанное на обеспечении взаимных интересов Российской Федерации и ее субъектов, вопросы охраны окружающей среды, а также вопросы использования природных ресурсов на основе конституционного соотношения публичных и частных интересов. Настоящее исследование представляет собой попытку комплексного системного исследования конституционно-правовых режимов природных ресурсов.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования.
Проблема конституционно-правового положения земли и других природных ресурсов, правовой режим природных ресурсов все в большей степени находят отражение в науке конституционного права. Особенно важно выделить исследования конституционно-правового режима2, отношений публичной собственности на природные ресурсы3.
2 См.: Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М.: Юридическая литература, 1985; Султыгов
М. М. Конституционно-правовой режим ограничения государственной власти: дисс. ... докт.юрид.наук: 12.00.01., 12.00.02. СПб., 2005.
3 См.: Егорова М. Б. Конституционные основы права государственной собственности на природные ресурсы:
дисс. ... канд.юрид.наук: 12.00.02. М., 2003; Грузин С. В. Конституционно-правовое регулирование отношений публичной собственности на природные ресурсы в Российской Федерации: дисс. ... канд.юрид.наук: 12.00.02. СПб., 2007; Солдатенков О. О. Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы: дисс. ... канд.юрид.наук: 12.00.02. Омск, 2009; Баранов В.М. Отношения собственности на природные ресурсы в Российской Федерации // Юрист. 2006. №12. С.2-5.
Признавая достигнутые научные результаты по вопросам исследования субъектов и объектов как конституционно-правового режима в целом, так и таких правовых категорий, как «основа жизни и деятельности»4, «народы, проживающие на соответствующей территории»5, «национальное достояние»6, следует отметить, что в недостаточной степени изучены правовое содержание конституционно-правового режима, правовое содержание конституционно-правового режима природных ресурсов и отдельных видов конституционно-правового режима природных ресурсов.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых в области конституционного права, теории права и государства, гражданского, земельного, природоресурсного и экологического и административного права. Использованы достижения ученых, которыми разработаны фундаментальные категории общей теории права, включая понятие механизма правового регулирования, понятие правого режима субъектов и объектов права, классификация правовых режимов, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, В.Б. Исакова, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.B. Мелехина, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Б.В.
4 См.: Аверьянова H.H. Природные ресурсы как основа жизни и деятельности народов, проживающих на
соответствующей территории Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. №15. С.10-12; Анисимов А.П. Конституционно-правовое регулирование «иных» форм собственности на природные ресурсы в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2009. №9(57). С.144-147; Торко Я.О. Конституционно-правовой статус земли в России: «основа жизни и деятельности» или «достояние»? // Конституционное и муниципальное право. 2010. №8. С.31-35.
5 См.: Зенин С.С. Народ как особый субъект конституционно-правовых отношений в Российской Федерации //
Конституционное и муниципальное право. 2012. №9. С. 16-21; Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М.: Норма, 2010; Чиркин В.Е. Территориальный публичный коллектив и власть народа // Гражданин и право. 2006. №5. С.3-12.
6 См.: Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. №2. С.55-64; Бибаров-
Государев А.П. Основные этапы формирования концепции национального достояния в России // Развитие молодежной юридической науки в современном мире: Сборник научных трудов по материалам VII Общероссийской научной юридической конференции аспирантов, студентов и молодых ученых / Отв. ред.: Белянская О.В. Тамбов: Изд-во ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2012. С.83-87; Галятин М.Ю. Многонациональное достояние: идеологическая фикция или правовая реальность // Экологическое право и рынок. Сборник статей / Отв. ред.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л.; Отв. за вып.: Алферова E.B. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1994. С. 187-198; Прокофьева А.Г. Объекты общественного достояния как составляющая публично-правовой собственности // Тенденции развития юридической науки: «Университетская наука -региону». Материалы международной научно-методической конференции, проводимой в рамках юбилейной 50-й научно-методической конференции преподавателей и студентов / Редкол.: Казачкова 3.M., Клюковская И.Н., Кудряшов K.B., Медведев C.H., Мухачев И.В., Навасардова Э.С. (Отв. за вып.), Семенов В.Е., Чечель Г.И., Щербакова Л.М. Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 2005. С. 309-311; Стрежнева A.B. Аренда природных объектов и концепция «всенародного достояния» // Право и государство: теория и практика. 2010. №7(67). С.89-92.
Российского, О.С. Родионова, H.B. Румянцева, В.Б. Рушайло, Э.Ф. Шамсумовой и др.
В основу рассмотрения понятий «основа жизни и деятельности», «достояние», «общественное достояние», «национальное достояние», «природные объекты», «природные ресурсы» положены научные исследования H.H. Аверьяновой, А.П. Анисимова, JI.B. Лазарева, С.А. Сосны, Е.А. Суханова и др.
Вопросы конституционно-правовой ответственности, субъектов конституционно-правовых отношений, конституционно-правового режима природных ресурсов, конституционных ценностей и ряда других проблем конституционного права изучались в трудах С.А. Авакьяна, C.B. Васильевой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, A.A. Кондрашева, O.E. Кутафина, М.М. Султыгова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина и др.
Непосредственно вопросам публичной собственности, в том числе вопросам права публичной собственности на природные ресурсы, уделялось внимание в работах следующих авторов: Г.Н. Андреевой, В.М. Баранова, C.B. Грузина, В.Д. Мазаева, О.О. Солдатенкова, Э.В. Талапиной и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере конституционно-правового регулирования природных ресурсов.
Предмет исследования составили научные представления о конституционно-правовом режиме природных ресурсов; конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере природных ресурсов; практическая реализация названных норм, а также представленные в научной литературе конституционно-правовые проблемы, затрагивающие исследуемую тему.
Цель диссертационного исследования. Основная цель диссертации -комплексное исследование конституционно-правового режима природных ресурсов, формулирование понятия конституционно-правового режима природных ресурсов и его отдельных видов (режим основы жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и режим национального достояния), исследование структуры и правового содержания конституционно-правового режима природных ресурсов и его отдельных видов.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
- уточнить понятие и структуру конституционно-правового режима,
- сформулировать понятие и проанализировать структуру конституционно-правового режима природных ресурсов,
- провести классификацию конституционно-правовых режимов природных ресурсов,
- раскрыть правовое содержание конституционно-правового режима «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»,
- раскрыть правовое содержание конституционно-правового режима «национальное достояние»,
- обосновать предложения по совершенствованию законодательства.
Методологическая основа диссертационного исследования. При
проведении диссертационного исследования использовался комплексный подход, предполагающий одновременное использование ряда методов. Общенаучные методы: формально-логический, исторический, сравнительный, междисциплинарный, моделирования. Частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой.
Применение формально-логического метода позволило описать конституционно-правовой режим, конституционно-правовой режим природных ресурсов, провести классификацию конституционно-правовых режимов и конституционно-правовых режимов природных ресурсов, проанализировать содержание и выявить правовую природу конституционно-правового режима, конституционно-правового режима природных ресурсов, конституционно-правового режима основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и конституционно-правового режима
национального достояния в отношении природных ресурсов. Исторический метод позволил проследить эволюцию формирования понятий «национальное достояние», «общественное достояние», «основа жизни и деятельности».
Использование сравнительного и междисциплинарных методов позволило применить понятия, подходы и основания классификации правовых режимов, разработанные в теории права, при исследовании конституционно-правового режима и конституционно-правовых режимов природных ресурсов; а также применить понятия и подходы к определениям «природные ресурсы», «природные объекты», разработанные в природоресурсном праве, для исследований конституционно-правовых режимов природных ресурсов.
Применение метода моделирования позволило сформулировать законодательные предложения, направленные на улучшение существующего конституционно-правового регулирования в сфере использования и охраны природных ресурсов.
Использование формально-юридического метода исследования позволило проанализировать содержание привлеченного для исследования нормативного материала. Сравнительно-правовой метод применялся при анализе конституционного законодательства Российской Федерации, конституционного законодательства РСФСР, СССР и конституций зарубежных государств.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, законы РФ, нормативные акты в сфере природопользования, охраны окружающей среды, конституции, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные акты, а также постановления, определения Конституционного Суда РФ, особые мнения Судей Конституционного Суда РФ, связанные с темой исследования, нормативные акты РСФСР, СССР и конституции зарубежных государств.
Полученные результаты и их научная новизна. В диссертационной работе проведено одно из первых исследований конституционно-правового режима природных ресурсов. В работе представлена характеристика понятия
конституционно-правового режима природных ресурсов, классификация конституционно-правовых режимов природных ресурсов по различным основаниям. В работе выделены, обоснованы и охарактеризованы отдельные виды конституционно-правового режима природных ресурсов: общий режим «основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», и специальный режим «национального достояния».
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Обосновано и сформулировано уточненное понятие конституционно-правового режима, который представляется в виде закрепленного конституционно-правовыми нормами порядка правового регулирования, носящего учредительный характер, закрепляющего ценностные ориентиры государства, общества, человека и гражданина, имеющего целью регулирования наиболее важные политические, экономические, социальные и другие общественные отношения.
2. Обосновано и сформулировано понятие конституционно-правового режима природных ресурсов, который представляется в виде основанного на Конституции РФ особого порядка правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу природных ресурсов как уникального общественного блага, и предусматривающий установление целей использования природных ресурсов в интересах всего многонационального народа с учетом их исключительности и невосполнимости, дополнительных ограничений, накладываемых на собственника и другого пользователя, требований повышенной охраны природных ресурсов, и обеспечивающий доступность природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений.
3. Конституционно-правовой режим природных ресурсов охватывает помимо природных ресурсов и природных объектов также другие части природы, например, природные территории, компоненты природной среды, полезные ископаемые, природно-антропогенные объекты, окружающую среду,
экологические системы и природу в целом, которые имеют государственное значение, общественную ценность и требуют специального правового регулирования и повышенной правовой охраны.
4. Разработана и предложена классификация конституционно-правовых режимов природных ресурсов по следующим основаниям.
В зависимости от уровня нормативных правовых актов конституционно-правовые режимы природных ресурсов подразделяются на федеральные, региональные, муниципальные и локальные. Учитывая положения Конституции РФ (пп. «е», «н» ст. 71, п. «в», «д», «к» ч.1 ст.72, ст.76), федеральные, региональные, муниципальные и локальные правовые режимы природных ресурсов представляют собой единый конституционно-правовой режим природных ресурсов, установленный Конституцией РФ и федеральным законодательством в отношении природных ресурсов на всей территории Российской Федерации. Региональный, муниципальный и локальный правовые режимы являются территориальными разновидностями единого конституционно-правового режима природных ресурсов.
В зависимости от функций права конституционно-правовые режимы делятся на регулятивные и охранительные конституционно-правовые режимы природных ресурсов. По видам природных ресурсов конституционно-правовые режимы могут быть разделены на конституционно-правовые режимы земли, недр, водных ресурсов, лесного фонда, животного мира, атмосферного воздуха, других природных ресурсов, природных объектов, природных территорий.
По сфере действия конституционно-правовые режимы природных ресурсов подразделяются на общий конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; и специальные конституционно-правовые режимы природных ресурсов: конституционно-правовой режим национального достояния, конституционно-правовой режим природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, конституционно-правовой режим лесного фонда. Каждый специальный конституционно-правовой режим структурно
входит в общий конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
5. Обосновано и сформулировано понятие конституционно-правового режима основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Он представляет собой основанный на Конституции РФ и конституционно-правовом законодательстве порядок правового регулирования владения и охраны природных ресурсов, направленный на достижение конституционно значимых целей, исходя из приоритета публичных интересов в использовании природных ресурсов как общественного блага и экономического ресурса хозяйственной и иной деятельности всего многонационального народа Российской Федерации, народов, проживающих на соответствующей территории, населения соответствующих территорий.
6. В целях совершенствования конституционно-правового регулирования природных ресурсов обоснована необходимость расширительного толкования конституционного понятия «население соответствующих территорий». Основной смысл данного расширения заключается в том, что не достаточно использование словосочетания «население соответствующих территорий» только в контексте границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ). «Население соответствующих территорий» также обладает правомочиями в отношении природных ресурсов как находящихся на территории соответствующего муниципального образования, так и находящиеся на территории другого муниципального образования. Использование природных ресурсов, находящихся на территории данного муниципального образования «населением соответствующих территорий» не может содержать ограничение возможности использовать природные ресурсы, находящиеся на территории данного муниципального образования, жителями других муниципальных образований.
7. Обосновано и сформулировано понятие конституционно-правового режима национального достояния, аргументирована его особая правовая
значимость. Правовой режим «национального достояния» по отношению к природным ресурсам является специальным конституционно-правовым режимом отдельных видов природных ресурсов, структурно входящий в общий конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Понятие «конституционно-правовой режим национального достояния» выражается в том, что это закрепленный конституционно-правовыми нормами порядок регулирования общественных отношений, складывающийся по поводу наиболее ценных и уникальных природных объектов, направленный на защиту и охрану таких объектов от нерациональных и неоправданных действия человека и государства в целях удовлетворения интересов всего многонационального народа и сохранения уникальных природных благ для будущих поколений.
8. Предложена концепция Федерального закона «О национальном достоянии России», предметом регулирования которого являются общественные отношения в сфере использования и охраны объектов национального достояния, в том числе наиболее ценные и уникальные природные ресурсы, природные объекты и природные территории. Такой федеральный закон должен: а) консолидировать цели и задачи сохранения объектов национального достояния, б) закрепить порядок распоряжения объектами национального достояния, в) установить порядок регулирования хозяйственной деятельности на природных объектах, признанных объектами национального достояния либо условия запрета хозяйственной деятельности, г) закрепить порядок ограничения гражданского оборота, д) закрепить объекты национального достояния в государственной собственности, а также установить дополнительные обременения для собственника, в том числе негосударственного, если таковой имеется. В результате установления конституционно-правового режима национального достояния путем принятия специального федерального закона будет определен круг субъектов, правовое содержание режима, основания юридической ответственности, вопросы процедуры признания объектов материального и нематериального мира
объектами национального достояния, в том числе природных ресурсов, природных объектов, природных территорий.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования.
Результаты настоящего исследования могут быть использованы при подготовке изменений в законодательные и подзаконные акты. В частности, в диссертации даны рекомендации по введению и совершенствованию института общественного контроля в сфере эксплуатации отдельных видов природных ресурсов, по расширению оснований конституционно-правовой ответственности за деяния, связанные с утратой или существенным повреждение отдельных видов природных ресурсов в результате принятия соответствующих публично-властных решений об эксплуатации природных ресурсов органами власти и должностными лицами.
Положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности органов публичной власти и должностных лиц в процессе разработки, принятия и реализации мер, направленных на повышение эффективности реализации полномочий в сфере природопользования, использования и охраны природных ресурсов.
Материалы настоящего исследования могут быть использованы при подготовке курсов лекций и учебно-методических пособий по дисциплинам «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право», «Конституционная экономика», «Теория государства и права», «Земельное право», «Природоресурсное право», «Экологическое право».
Материалы диссертационного исследования используются в преподавании курсов «Конституционное право России» и «Публичная собственность: вопросы конституционно-правового регулирования», читаемых кафедрой конституционного и административного права.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные итоги работы были опубликованы в 6 научных публикациях, в том числе в трех
научных статьях в изданиях, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки России.
Кроме этого, основные результаты работы обсуждались на научных-практических конференциях 2012-2014 гг., проводимых Юридическим факультетом МГУ им. М.В. Ломоносова, Московским государственным юридическим университетом им. O.E. Кутафина (г. Москва), Юридическим факультетом Московского государственного открытого университета имени B.C. Черномырдина, Институтом философии и права СО РАН (г. Новосибирск), Национальным университетом «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого» (г. Харьков), Институтом права Башкирского государственного университета (г. Уфа), а также на семинаре научно-учебной группы «Анализ и моделирование конкурентного правопорядка» исследовательского проекта Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» «Антимонопольное регулирование политической конкуренции» (номер проекта: 12-05-0006)7.
Структура работы. Структура диссертационного исследования определяется его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, её теоретическая и практическая значимость, научная новизна, характеризуется степень разработанности темы в трудах специалистов по конституционному праву, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, а также методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основа
7 Сайт научно-учебной группы «Анализ и моделирование конкурентного правопорядка» исследовательского проекта Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» «Антимонопольное регулирование политической конкуренции» [Электронный ресурс]. 2012-2013. URL: http://pravo.hse.ru/legaIanalysis/ (дата обращения: 10.10.2014 г.).
диссертации. Кроме того, во введении формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов.
В первой главе диссертации «Конституционно-правовой режим природных ресурсов как разновидность и основа правового режима природных ресурсов» проведен анализ и сформулировано уточненное понятие конституционно-правового режима как отдельной правовой категории, исследован отдельный вид конституционно-правового режима -конституционно-правовой режим природных ресурсов, сформулировано понятие и проанализирована структура и правовое содержание конституционно-правового режима, разработана и предложена классификация конституционно-правовых режимов природных ресурсов.
В первом параграфе первой главы «Понятие и характерные черты конституционно-правового режима» представлена общетеоретическая характеристика конституционно-правового режима с учетом представлений общей теории права о правовых режимах. Конституционно-правовой режим является отраслевой разновидностью правового режима, характеризующегося общественными отношениями особого вида (напр., закрепление политико-правовой формы государства, формирование материальной основы функционирования государства и общества, распределение национальных природных богатств, основы духовной жизни общества и т.д.), складывающимися между особыми субъектами (напр., многонациональный народ, человек, население соответствующих территорий, коренные малочисленные народы, публично-властные субъекты (например, государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования, органы публичной власти и т.д.) по поводу учреждения, создания, закрепления, управления, распределения, сохранения, восстановления и т.д. особых объектов правового регулирования (напр., права и свободы человека и гражданина, государственная власть, земля и другие природные ресурсы и т.д.).
Во втором параграфе первой главы «Понятие, характеристика и особенности конституционно-правового режима природных ресурсов» дано понятие, проведен анализ внутренней структуры конституционно-правового режима природных ресурсов.
Наиболее значимые характеристики конституционно-правового режима природных ресурсов сводятся к следующему. 1. Для конституционно-правового режима природных ресурсов наиболее характерны регулятивная и охранительная функции. 2. Пространственными границами конституционно-правового режима природных ресурсов является территория распространения либо локации отдельных видов природных объектов и природных ресурсов. 3. Конституционно-правовой режим природных ресурсов не имеет временных рамок. 4. Конституционно-правовой режим природных ресурсов основан на нормах Конституции РФ, которые получают свое развитие в федеральном, региональном законодательстве, муниципальном нормотворчестве и в других правовых актах, а также в практике Конституционного Суда РФ. 5. В конституционно-правовом режиме учреждается и обеспечивается уникальный правовой статус природных объектов. 6. Конституционно-правовому режиму природных ресурсов применимы представления о внутренней структурированности правового режима, наличии правового содержания и отдельных элементов правового режима, субъекта и объекта правового регулирования правового режима. 7. Правовое регулирование конституционно-правового режима природных ресурсов осуществляется в интересах таких субъектов, как многонациональный народ Российской Федерации, нынешние и будущие поколения, народы, проживающие на соответствующей территории, коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, население соответствующей территории (Преамбула, ч.1 ст.9, ст.69, подп. «м» ч.1 ст.72, ч.2 ст. 131 Конституции РФ). 8. Конституционно-правовой режим природных ресурсов охватывает помимо природных ресурсов и природных объектов также другие части природы, например, природные территории, компоненты природной среды, полезные ископаемые, природно-антропогенные
объекты, окружающую среду, экологические системы и природу в целом, которые имеют государственное значение, общественную ценность и требуют специального правового регулирования и повышенной правовой охраны.
В третьем параграфе первой главы «Классификация конституционно-правовых режимов природных ресурсов» предложена классификация конституционно-правовых режимов природных ресурсов по следующим основаниям.
В зависимости от уровня нормативных правовых актов конституционно-правовые режимы природных ресурсов подразделяются на федеральные, региональные, муниципальные и локальные. Учитывая положения Конституции РФ (пп. «е», «н» ст.71, пп. «в», «д», «к» ч.1 ст.72, ст.76), федеральные, региональные, муниципальные и локальные правовые режимы природных ресурсов представляют собой единый конституционно-правовой режим природных ресурсов, установленный Конституцией РФ и федеральным законодательством в отношении природных ресурсов на всей территории Российской Федерации. Региональный, муниципальный и локальный правовые режимы являются территориальными разновидностями единого конституционно-правового режима природных ресурсов.
В зависимости от функций права конституционно-правовые режимы делятся на регулятивные и охранительные конституционно-правовые режимы природных ресурсов.
По видам природных ресурсов конституционно-правовые режимы могут быть разделены на конституционно-правовые режимы земли, недр, водных ресурсов, лесного фонда, животного мира, атмосферного воздуха, других природных ресурсов, природных объектов, природных территорий.
По сфере действия конституционно-правовые режимы природных ресурсов подразделяются на общий конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; и специальные конституционно-правовые режимы природных ресурсов: конституционно-правовой режим национального достояния, конституционно-
правовой режим природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, конституционно-правовой режим лесного фонда. Каждый специальный конституционно-правовой режим структурно входит в общий конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Вторая глава «Содержание отдельных видов конституционно-правового режима природных ресурсов» посвящена анализу структуры, правового содержания и практики применения наиболее важных для правового регулирования видов конституционно-правового режима природных ресурсов. Исследование показало, что в Российской Федерации наиболее ясно, четко и полно сформировались два конституционно-правовых режима природных ресурсов. Это, во-первых, общий конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и во-вторых, режим «национальное достояние», который мы предлагаем рассматривать как специальный конституционно-правовой режим природных ресурсов.
В первом параграфе второй главы «Основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» дано понятие, исследовано правовое содержание конституционно-правового режима основы жизни и деятельности, а также такие характерные структурные элементы, как цель, субъект и объект.
Для глубокого и детального изучения правового содержания проанализированы правовые акты, издаваемые органами государственной и муниципальной власти, а также проведен исторический анализ развития положения «основа жизни и деятельности», начиная с Федеративного договора 1992г.; проанализированы зарубежные конституции. В результате проведенного анализа показано, что нормативное закрепление порядка использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, связано в первую очередь с закреплением целей такого использования и охраны природных
ресурсов. Такое целеполагание является неотъемлемым признаком и особенностью публичных отношений, направленных на реализацию публичного интереса.
Целью конституционно-правового режима основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, является формирование желаемого социального результата регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу природных ресурсов, такого, как удовлетворение общественных интересов: доступ к природным ресурсам, использование природного ресурса для хозяйственной и производственной деятельности, извлечение материального и иного дохода от эксплуатации природного ресурса; обеспечение экономического, социального, экологического благополучия населения, здоровье населения, обеспечение благоприятных условий жизни и деятельности и благополучное существование животного и растительного мира.
Конституционная формула «Основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» не указывает на отдельный вид права собственности на природные ресурсы или на приоритет какой-то формы собственности. Однако практическая реализация 4.1 ст.9 Конституции РФ осуществляется путем отраслевого законодательного регулирования вопросов собственности на природные ресурсы, в том числе, предусматривается ограничение форм собственности, преобладание федеральной собственности, вопросы разграничения права собственности на природные ресурсы.
Субъектом конституционно-правового режима основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, является многонациональный народ Российской Федерации в лице представителей соответствующих территорий, то есть территории муниципального образования либо территории субъекта Российской Федерации. Под «народами, проживающими на соответствующей территории», подразумеваются не только жители того или иного субъекта Российской
Федерации, но и жители других субъектов Российской Федерации. «Население соответствующих территорий» должно быть истолковано расширительно: использование природных ресурсов, находящихся на территории данного муниципального образования «населением соответствующих территорий», не может содержать ограничение возможности использовать природные ресурсы, находящиеся на территории данного муниципального образования, жителями других муниципальных образований. Для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации установлен специальный льготный режим природопользования в целях сохранения их традиционного образа жизни, обеспечения традиционной хозяйственной деятельности и ведения традиционного природопользования
Объектами конституционно-правового режима основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, являются все виды природных ресурсов, природных объектов, природные территории и т.д. Уточнение или сужение круга объектов конституционно-правового режима основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, происходит в специализированных федеральных нормативных актах либо в нормативных актах субъектов РФ и муниципальных образований. Расширительное толкование конституционной фразы «другие природные ресурсы» может способствовать достижению целей использование и охраны различных видов природных ресурсов и природных объектов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Предложены изменения в законодательство с целью соверщенствования инструментов общественного контроля в сфере эксплуатации отдельных видов природных ресурсов, природных объектов и природных территорий: во-первых, перечень субъектов общественного контроля предложено дополнить некоммерческими организациями и гражданами (п.1 ст.9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»); во-вторых, положения об общественном контроле необходимо включить в Лесной и
Водный кодексы и в законы «О недрах», «Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и «Об охране озера Байкал».
Также предложены изменения в законодательство с целью расширения оснований юридической ответственности для органов публичной власти и должностных лиц за игнорирование требований охраны окружающей среды, требований соблюдения санитарных, технических, градостроительных и иных норм при принятии решений, издание нормативных актов, связанных с эксплуатацией и иным использованием природных ресурсов, которое способно привести к ухудшению среды жизнедеятельности человека, нарушению микроклимата, функционированию экологической системы, утрате природного объекта, природного ресурса, нанесению экологического и экономического вреда определенной территории, причинению вреда здоровью граждан, нынешним и будущим поколениям.
Во втором параграфе второй главы «Национальное достояние» исследовано понятие «достояние» как правовая категория, дано понятие и исследовано «национальное достояние» как специальный конституционно-правовой режим природных ресурсов, структурно входящий в общий конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Субъектами конституционно-правового режима природных ресурсов «национальное достояние» являются: народ, многонациональный народ, народы, проживающие на соответствующей территории.
Объектами рассматриваемого конституционно-правового режима национального достояния, обладающими указанными характеристиками, могут быть признаны, например, особо ценные земли, обладающие высоким плодородием, экологически чистые земли или территории, некоторые полезные ископаемые, охотничьи угодья, малоизмененная природная среда, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и
животных и места их обитания, другие особо ценные природные ресурсы, природные объекты, природные территории.
Действующее законодательство и правоприменительная практика фрагментарно определяют правовое содержание, особенности и требования правового регулирования режима национального достояния. Одной из особенностей режима национального достояния является установление для собственника объекта национального достояния дополнительных ограничений, связанных с обеспечением публичных интересов. Режим национального достояния не влечет за собой однозначного установления права собственности на природные ресурсы, так как объект национального достояния или совокупность таких объектов представляет собой ценность всенародного значения (общественное благо). Режим национального достояния представляет собой правовой режим объекта, который не зависит от права собственности на этот объект и связан, в первую очередь, с дополнительными обязанностями и требованиями к содержанию, использованию и охране такого природного объекта в публичных интересах.
Предложена концепция федерального закона «О национальном достоянии России».
В заключении диссертации подводятся итоги выполненного исследования, обобщаются основные научные и практические результаты, даются рекомендации, излагаются перспективы разработки темы.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикаций результатов диссертационных исследований:
1. Петухова Е.П. Понятие конституционно-правового режима // Юридический мир. 2013. №5. — С. 63-67.
2. Петухова Е.П. Национальное достояние как разновидность конституционно-правового режима (на примере природных ресурсов) // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2014. №1. — С. 80-92.
3. Петухова Е.П. Основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории: объект, субъект, содержание // Государственная власть и местное самоуправление (Российская Федерация). 2014. №9. — С. IIIS.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
1. Петухова Е.П. Отраслевой правовой режим // Правовая система и вызовы современности: материалы IX Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых 3-7 декабря 2012 г. Часть 1. Уфа: РИЦ БашГУ, 2012, —С. 198-201.
2. Петухова Е.П. Конституционно-правовой режим национального достояния// В кн.: Верховенство права як основа сучасного конститушонал13му. VI Тодиювсьи читання. 36ipxa тез наукових доповщей i повщомлень М1жнародноТ науковоТ конференци молодих учених, асшранпв i студент ¡в (27-28 вересня 2013 року). Харьков: Права людини, 2013. — С. 47-48.
3. Петухова Е.П. Содержание конституционного положения «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» // В кн.: Конституционное и муниципальное право. Материалы секции конституционного и муниципального права VI Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» — «Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции» / отв. ред.: В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2014. С. 386-389.
Подписано в печать 20.04.2015 г. Формат 60x84/16 Бумага цифровая. Печать цифровая. Усл. печ. л. 1.
150 экз. Заказ № 711 Копировальный центр Copy General, 101000, г. Москва, Б. Златоустинский пер., стр. 1
