Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов

Шашкова, Екатерина Михайловна

Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов»

На правах рукописи

0034го^о■

Шашкова Екатерина Михайловна

Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и

ее субъектов

Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 3 Д В Г 2009

Москва - 2009

'"Ал''

003475287

Работа выполнена в Московском государственном университете имени М В Ломоносова (юридический факультет)

Научный руководитель заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Авакьян Суреп Адибековнч

Официальные оппоненты, доктор юридических наук, профессор Нарутто Светлана Васильевна

(Московская Государственная Юридическая Академия)

кандидат юридических наук Глигич-Золотарева Милена Валериевна

(Аппарат Совета Федерации)

Ведущая организация Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

Защита диссертации состоится «10» сентября 2009 г в 15 15 на заседании диссертационного совета Д 50 1 001 74 при Московском государственном университете имени МВ Ломоносова по адресу 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд 826

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного университета имени М В Ломоносова по адресу 119991, г Москва, Ленинские горы, ГСП-1, МГУ, 2-й корпус гуманитарных факультетов

Автореферат разослан <</?>>_О _2009 г

Ученый секретарь диссертационного совета

ИФ Мачин

1. Общая характеристика диссертационного исследования

Актуальность темы исследования Конституция Российской Федерации 1993 г заложила основные принципы и параметры федеративного устройства, дала толчок формированию федерализма в его современных формах, вместе с тем, оставив многие ключевые вопросы конституционного уровня регулирования на усмотрение законодателя Внутренняя противоречивость и рассогласованность современного законодательства в области федеративных отношений подтверждает значимость конституционной базы и ее влияния на развитие тех или иных правовых институтов

В России накоплен значительный опыт федеративного строительства, однако, несмотря на то, что вопросам федеративного устройства российского государства посвящено значительное чисто научных и политических исследований, говорить о выработке согласованных и общепризнанных точек зрения на перспективы развития российской государственности не приходится Речь идет, прежде всего, об обеспечении государственного и правового единства, сбалансированного сочетания региональных и общефедеральных интересов, принципов централизации и децентрализации управления, оптимизации системы разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти

На сегодняшний день существует широкий спектр дискуссионных проблем, касающихся как конституционной модели российского федерализма в целом, так и отдельных аспектов ее формирования и развития Федеративными являются, прежде всего, отношения, связанные с разделением предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти, как по вертикали, так и по горизонтали, поэтому выработка оптимальных схем разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами является одной из таких проблем Учитывая, что конфликт интересов, противоречия тенденций являются одной из характерных сторон жизнедеятельности любой федерации, особое внимание в диссертации уделено и проблеме эффективности существующих механизмов снятия противоречий, согласования и учета мнения субъектов Федерации в ходе реализации общегосударственных задач Залогом построения устойчивых и гармоничных федеративных отношений явчяется установление и поддержание баланса между обеспечением суверенитета Федерации как единого цетостного государства и сохранением определенной доли самостоятечьности субъектов Федерации в решении их внутренних вопросов В связи с этим особую значимость приобретает проблема определения механизма и пределов, а равно конституционности осьований применения мер федерального вмешательства

Необходимость критического анализа и осмысления современных процессов выстраивания федеративных связей, потребность выработки мер по совершенствованию конституционно-правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования Российский федерализм - это сложная, комплексная тема, исследованию которой посвятил свои работы целый

ряд правоведов Так, общие проблемы федеративного устройства получили глубокую научную проработку в трудах Абдулатипова Р Г, Авакьяна С А, Анненковой В Г , Болтенковой Л Ф , Варламовой Н , Глигич-Золотаревой М В , Добрынина Н М , Заметиной Т В , Златопольского Д Л , Ивайловского Д А , Карапетяна Л М , Конева Ф Ф , Конюховой И А , Кремянской Е А , Лысенко В Н , Наругго С В , Ромашова Р А, Савина В И , Тэпса Д , Умновой И А , Устинова А А , Черепанова В А , Чиркина В Е , Эбзеева Б С , в аспекте взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов - в работах Азбукина В М , Безрукова А В , Гусевой Т С , Лихолетовой С В , Саликова М С , Чернова С Н Вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами нашли свое отражение в исследованиях Бережной Т В , Кандалова П М , Карасева М Н , Кима А Н , Кокотова А Н , Кондрашева А А , Макру Ж, Нечаевой Т В , Черепанова В А, Черткова А Н, Чурсиной ЕВ О праве федерального вмешательства в дела субъектов писали Авакьян С А , Арбузкин А М , Аринин А Н , Барциц И Н , Гончаров И А, Домрин А Н , Игнатов А В , Кондрашев А А , Ливеровский А А , Михайлова М Ю Проблемой договора в федеративных отношений занимались Лексин И В , Саликов М С , Солник С Л , Умнова И А , Чертков А Н , Шахрай С М

Опираясь на труды вышеназванных правоведов, автор попытался объединить в настоящей работе комплексную оценку современного состояния российского федерализма с теоретическим анализом сущностных признаков федерации и детальным исследованием узловых проблем конституционно-правового регулирования федеративных отношений в разрезе взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также конституции (основные законы) зарубежных федеративных государств, таких как Австрия, Германия, Канада, Индия При подготовке работы использовались материалы и статистические данные палат Федерального Собрания

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении наиболее актуальных на сегодняшний день проблем взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов и определении оптимального в современных условиях подхода к формированию модели федеративных отношений

Данная цель предопределила следующие задачи диссертационного исследования

- комплексная оценка современного состояния федерализма в России, обзор основных этапов федеративной реформы,

- теоретический анализ сущностных признаков федеративного устройства и оценка сложившихся федеративных связей и отношений с точки зрения соответствия указанным признакам,

- исследование прав субъектов Федерации во взаимоотношениях с Федерацией, оценка их правовых возможностей,

выявление наиболее острых проблем конституционно-правового регулирования федеративных отношений на основе анализа законодательных конструкций и предложение путей их решения

Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, характеризующие систему правовых связей, складывающихся между Российской Федерацией и ее субъектами

Предметом диссертационного исследования являются узловые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, теория их построения и практика их конституционно-правового регулирования

Методологической основой диссертационного исследования послужила совокупность способов и приемов достижения поставленной цели и решения задач настоящего исследования, включая историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический системно-структурный и другие научные методы исследования

Научная новизна диссертационного иссчедоваиия выражается в предпринятой автором попытке научного осмысления современных процессов выстраивания федеративных связей и отношений

Проведено комплексное исследование наиболее актуальных проблем конституционно-правового регулирования различных аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в их взаимосвязи и предложены пути их решения

Проведен критический анализ основных этапов федеративной реформы, выявлены существующие противоречия и недоработки выбранных законодателем конструкций, с приведением собственного видения направлений развития основных институтов федеративных отношений

Предпринята попытка раскрыть содержание согласительных процедур и механизмов, направленных на повышение участия субъектов Российской Федерации в принятии ключевых решений на федеральном уровне

Дана комплексная оценка института договора о разграничении полномочий в его развитии, включая анализ положений нового договора с Республикой Татарстан, показана неэффективность законодательных нововведений и высказаны предложения радикальному пересмотру роли договора в системе федеративных отношений

На основе детального анализа законодательных конструкций показана неконституционность института временной финансовой администрации и предложены варианты ее корректировки в современных условиях взаимоотношений Федерации и ее субъектов

В резучьтате проведенного исследования диссертантом выносятся на защиту следующие положения

1 Проведенное исследование позволяет утверждать, что, несмотря на масштабную работу по выстраиванию системы федеративных отношений, в России не реализованы сущностные признаки федерации Россия является федерацией только с точки зрения юридической формы и существует как теоретическая конструкция, подтвержденная нормами Конституции

2 Отсутствие развитых механизмов взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, а также критериев и механизмов разграничения компетенции, несмотря на формально конституционное закрепление сферы совместного ведения, не позволяет говорить о движении России в сторону «кооперативного» федерализма Выбранный законодателем путь реформирования федеративных отношений привел к образованию серьезных диспропорций в соотношении «компетенция-финансы-ответственность» (т е концентрации полномочий и ресурсов на федеральном уровне при одновременном возложении на субъекты большого объема расходных обязательств и ответственности), усилению элементов соподчинения (субординации) в системе «Президент РФ - исполнительная власть», и, в итоге, к построению жестко централизованной федерации с тенденцией к унитаризму

3 По результатам проведенного анализа конструкций и моделей, выработанных законодателем в ходе федеративной реформы, автором сделан обоснованный вывод о необходимости существенной корректировки конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий, начиная с «чистки» компетенционных позиций по предметам ведения Федерации и совместного ведения (ст 71 и 72 Конституции) и заканчивая внедрением трехзвенного способа разграничения компетенции путем конструирования перечня предметов ведения субъектов РФ Автором предложен вариант изложения в тексте Конституции критериев разграничения полномочий по предметам совместного ведения, а также дана своя редакция ст 73 Конституции По мнению автора, наполнение ст 73 Конституции реальным предметным содержанием послужит определению зоны самостоятельности субъектов РФ, свободной от посягательств федерального центра

4 В результате принятия новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодателем была реализована новая схема разграничения компетенции, в результате которой на субъекты РФ был возложен большой объем расходных обязательств без предоставления необходимого финансового обеспечения, а Федерация сняла с себя ответственность за финансирование львиной доли полномочий, переложив ее на плечи субъектов В разряд диспозитивных попали обязательные по своей сути нормы о

финансово-ресурсном обеспечении делегируемых федеральных почномочий ^втор не видит особого смысла в дальнейшем существовании и бесконечном уточнении перечня так называемых «собственных» полномочий субъектов РФ (п 2 ст 26 3 Федерального закона № 184-ФЗ) Предлагается осуществлять детальное разграничение полномочий, с уточнением их типа, характера, объема и источника финансирования, в отраслевых федеральных законах, издаваемых по тому или иному вопросу совместного ведения

5 На основе детального рассмотрения мер конституционной ответственности субъектов РФ в диссертации сделан вывод о высокой степени зависимости региональных руководители от федерального центра, в том числе за счет установления открытого перечня оснований досрочного прекращения их почномочий по инициативе и практически по единочичиому решению Президента РФ, при минимальном ичи формальном участии законодательной власти и суда (яркий пример - утрата доверия Президента РФ и ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом своих обязанностей)

6 В рамках настоящего исследования автор приходит к выводу о серьезном ослаблении роли объектов РФ в осуществлении федеральной почитики и фактическом пскчючснии их из сферы принятия прямых решении по ключевым вопросам общегосударственного значения, что недопустимо в рачках федеративного государства Данный тезис подтверждается распространением значительного числа органов консультативно-совещательного характера, подконтрочьных Президенту РФ, к работе в которых привлекаются региональные представители, при почти полном отсутствии согласитечьных процедур и механизмов учета мнений субъектов РФ при принятии решений на федеральном 5 ровне В связи с этим предлагается усовершенствовать существующие и выработать новые механизмы согласования и учета мнения субъектов РФ в рачках федерального законодатечьного процесса, при решении кадровых вопросов и т п, расширить перечень вопросов и кру1 нормативных правовых актов, требующих согласования с субъектами РФ, придать законодатечьным нормам о согласовании императивный характер и, в конечном счсге, прибчизцть регионы к центрам принятия властных решений па федеральном уровне - Федеральному Собранию, Правительству РФ, Президенту РФ

7 На примере анализа усчовий нового договора о разграничении почномочий с Респубчикой Татарстан показано, что законодателем не создано ощутимых препятствий для использования отдечьными субъектами договора как инструмента присвоения дополнитечьных льгог и привилегий в обход федеральной Конституции и законов под видом учета региональной специфики В связи с чем автором предлагается исключить договор из числа способов разграничения полномочий и придать ему характер соглашений о сотрудничестве (кооперации), направтенных на реализацию полномочий, установленных федеральными законами

8 Исследование института федерального вмешательства позволяет констатировать, что применение мер федерального вмешательства требует разработки соответствующей

конституционной и специальной законодательной базы Детальный анализ института временной финансовой администрации показал, что практическое применение указанной меры может привести к неконституционному изъятию у органов государственной власти субъектов РФ полномочий, составляющих сферу их исключительной компетенции, и, в конечном итоге, к фактическому отстранению от власти региональных органов власти и должностных лиц Автор указывает на необходимость корректировки предоставленного временной финансовой администрации объема разноплановых полномочий с точки зрения защиты прав и интересов субъектов РФ, смягчения ее «карательного» характера и оценки ее в большей степени как помощи со стороны Центра Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования Теоретическая значимость исследования состоит, прежде всею, в комплексной оценке современного состояния развития федерализма в России, сложившегося в результате масштабной федеративной реформы, с последующим детальным критическим анализом ключевых проблем конституционно-правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов

Практическая ценность диссертации заключается в том, что в ней приведены отдельные предложения прикладного характера, касающиеся оптимизации консти гуционной модели разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, совершенствования конституционно-правового регулирования согласительных процедур и механизмов, направленных на повышение участия субъектов Федерации в решении вопросов общегосударственного значения, роли договора в регулировании федеративных отношений Выводы, сделанные в исследовании, призваны способствовать выработке последовательной практики толкования правовых предписаний

Материалы диссер1ации мо1уг быть использованы в научно-педагогической деятельности по дисциплине «Конституционное право России», а также в преподавании спецкурсов по вопросам федерализма

Стр)ктура диссертации определена поставленной целью и достижением задач научного исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии

2 Основное содержание работы Во введении показывается актуальность исследования, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологическая основа, дается оценка научной разработанности темы, раскрывается научная новизна, и формулируются выносимые на защиту положения, характеризуется теоретическая и практическая значимость исследования, приводится структура работы

Первая глава - «Современное состояние федерализма в России» - включает в себя два параграфа

В первом параграфе «Развитие федерализма в России тенденции, мнения» автор обращается к оценке основных тенденций и законодательных преобразовании, реализованных в ходе федеративной реформы

Среди законодательных нововведений выделены создание федеральных округов и учреждение института полномочных представнтечей Президента РФ в федеральных округах, установление нового порядка формирования Совета Федерации из представителей региональных и муниципальных законодателей, учреждение Государственного совета, внедрение новой моде™ разграничения полномочий по предметам совместного ведения путем выделения так называемых «собственных» полномочий субъектов РФ, финансируемых за счет бюджетов субъектов, усиление мер пубчично-правовой ответственности субъектов, изменение порядка приведения к должности высших должностных лиц субъектов путем отмены их прямых выборов

Автор отмечает основные тенденции, характеризующие ход федеративных преобразований возрастание влияния Федерации во всех сферах государственной и общественной жизни, преобчадание инициативы Центра в выборе направлений развития федеративных отношений, ослабление роли регионов в решении общегосударственных задач, избыточная централизация властных почномочий и ресурсов на федеральном уровне

Основным противоречием, пронизывающим все уровни федеративной системы, является противоречие между дифференциацией и интеграцией, которое в федеративных отношениях выступает как противоречие между стремлением к государственному единству и сохранением регионального многообразия Автор обращает внимание на то, что в федеративном государстве ни одна из указанных тенденций не должна превалировать в ущерб другой С одной стороны, Федерация является единственным носителем государственного суверенитета и в этом качестве должна обладать прерогативой в урегулировании основ политической, экономической и иных сфер государственной и общественной жизни, а, с другой стороны, субъектам нужен определенный объем самостоятельности для решения своих внутренних вопросов и участия в принятии ключевых общефедеральных решений При этом не следует смешивать понятие самостоятельности субъектов федерации и суверенитета Субъекты федерации не обчадают суверенитетом Как неотъемлемый качественный признак государства суверенитет един, неделим и может принадлежать точько одному носителю в рачках конкретной территории - федерации в целом Отсутствие у субъектов государственного суверенитета подтверждается рядом конституционных норм (ч 3 ст 5, ч 2 ст 4, ч 1 ст 15, ч 1 ст 67, ст 71 Конституции) и правовой позицией Конституционного Суда РФ (Постановление Л» 10-П от 7 июня 2000 г) Вместе с тем, автор выражает опасения, что сохранение в тексте Конституции нормы о государственном характере респубчик может стать основанием для новых притязаний со стороны региональных властей

Исторический опыт государственного развития нашей страны свидетельствует о перманентной борьбе «федеративного начала» с «началом единодержавия» из состояния практически унитарного государства (в советский период) страна стремительно двинулась в сторону полураспада (90-е годы XX века), а затем - снова в направлении построения унитарного

централизованного государства (с 1999 года по настоящее время) Однако России никогда не удавалось в полной мере реализовать задатки федерализма в ситу слабости институтов самоорганизации и коммуникации Тогда как сотрудничество, солидарность, взаимное доверие властей является необходимым условием выработки работоспособного механизма взаимодействия различных уровней публичной власти

Автор признает, что немаловажную роль в установлении оптимального соотношения вышеуказанных тенденций и интересов играет определение того, что может и должно быть централизовано, а что считать предметом децентрализации В централизованном нормативно-правовом регулировании (на уровне федеральной Конституции и федерального законодательства) нуждаются сущностные характеристики государства, основы политической, экономической и иных сфер государственно-общественной жизни, вопросы безопасности и общественного порядка, социальная сфера, основополагающие права, свободы человека и гражданина, их гарантии, т е все то, что затрагивает интересы населения государства в целом и связано с обеспечением единых на всей территории стандартов его жизнедеятельности В свою очередь мера децентрализации, как представляется, зависит от сферы регулируемых общественных отношений

Анализ позиций отечественных исследователей в области федерализма показывает, что федерализм в России существует только как теоретическая конструкция, реальное государственное усгроиство не вписывается в конституционные рамки

Во втором параграфе «Сущностные признаки федерации содержание и практика реализации» проводится критический анализ сущностных признаков федерации

Обязательным признаком федерации, определяющим ее суть, является самостоятельность субъектов федерации, которая, в свою очередь, проявляется в возможности самостоятельно осуществлять полномочия в рамках собственной компетенции, наличие которой предопределяется федеративной природой государства, а также в самостоятельном формировании собственной системы органов государственной власти, с учетом основных принципов, заложенных на федеральном уровне

Анализ норм федеральной Конституции и федеральных законов показывает, что в настоящее время наблюдается явный перекос в распределении предметов ведения и полномочий между федеральным и ре1 иональным уровнями власти в пользу Федерации Кочпетенционные возможности субъектов Федерации существенно ограничены и, как правило, сводятся к исполнению предписаний федеральных законов, что позволяет усомниться в самом существовании сферы собственной компетенции субъектов Российской Федерации и тем более в ее самостоятельном осуществлении

Самостоятельность субъектов в вопросах формирования собственной системы органов государственной власти также вызывает сомнение по целому ряду причин Прежде всего, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября

1999 г № 184-ФЗ (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ)1 в действительности представляет собой комплексный законодательный акт, максимально подробно регупирующий все аспекты жизнедеятельности субъектов Федерации, а сами общие принципы можно охарактеризовать как сверхдетализированные, имеющие тенденцию к дальнейшей конкретизации В качестве серьезного ограничения самостоятельности субъектов Федерации автор отмечает новый порядок приведения к должности высших допжностпых лиц субъектов, представляющий собой не что иное, как назначение региональных руководителей главой государства Высокая степень зависимости региональных руководителей от федерального центра проявпяется и в установлении федеральным законодателем открытого перечня оснований прекращения полномочии высшего дочжностного лица субъекта Федерации по инициативе Президента РФ и предоставлении главе государства права решающего голоса практически по всем пунктам решение о досрочном прекращении полномочий принимается либо по представлению Президента РФ, либо единолично Президентом РФ Особое внимание обращает на себя такое основание, как утрата доверия Президента РФ

Далее автор переходит к рассмотрению еще одного сущностного признака федерации -участие субъектов федерации в принятии решений по ключевым вопросам общегосударственного значения на федеральном уровне, включая представительство в одной из палат федерального парламента

Каь известно, по инициативе Президента РФ радикально изменен порядок формирования Совета Федерации В соответствии с Федеральным законом № 21-ФЗ от 14 февраля 2009 г «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»" с 1 января 2011 г Совет Федерации будет формироваться топко из числа депутатов, избранных в законодательные (представите тьные) органы государственной власти, ти депутатов представительных органов муниципального образования, расположенных на территории соответствующих субъектов РФ По мнению автора, серьезным недостатком приведенной конструкции явпяется невозможность определения прозрачных критериев отбора кандидатов р чпены Совета Федерации И все же новый вариант формирования Совета Федерации будет в большей степени обеспечивать представительство интересов населения соответствующих территориальных единиц, нежели тот, который существует на сегодняшний день, но при устовии конкретизации порядка и условий отбора кандидатов

Анализ статуса и функций Государственного совета и советов при попномочных представителях Президента в федеральных округах позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день в России сформировался ряд многократно дублирующих друг друга органов и структур преимущественно консультативно-совещатечьного характера, в той или иной степени, подконтрольных Президенту РФ, и к участию в работе которых привдекаются представители регионов Произошла подмена права принимать решения либо участвовать в их принятии

'СЗРФ 1999 №42 Ст 5005,2008 №30(ч1) Ст 3613

2 СЗ РФ 2009 № 7 Ст 789

абстрактной возможностью обсуждать важнейшие вопросы Субъекты Федерации оказались фактически исключенными из сферы принятия прямых решений по ключевым вопросам общефедерального значения, направленных на реализацию государственно-властных полномочий, что недопустимо в федеративном государстве По мнению автора, кроме совещательных задач и выработки стратегии субъекты должны иметь возможность не просто высказывать свое мнение, но и принимать решения общегосударственного значения в том числе при подготовке и прохождении федерапьных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ

Далее в работе исследуются существующие механизмы согласования и учета мнения субъектов - это согласительные процедуры (ч 1 ст 85 Конституции) и согласительная комиссия (ч 4 ст 105 Конституции), которые, как показывает автор, далеки от совершенства как с точки зрения их формально юридического закрепления, так и с точки зрения их практической реализации В целях повышения степени > частая субъектов РФ в решении ключевых вопросов на общегосударственном уровне, гарантий учета их мнения, прозрачности принимаемых федеральным центром решений предлагается усовершенствовать указанные процедуры и механизмы Например, в сфере федерального законодательного процесса представляется необходимым установить, что в случае невозможности выработки согласительной комиссией взаимоприемлемого варианта федеральный закон в прежней редакции может быть принят только квалифицированным большинством голосов обеих палаг Федерального Собрания Также предлагается расширить перечень вопросов и круг нормативных правовых актов, требующих согласования с субъектами Федерации, включив сюда не только проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, но и акты Президента РФ и Правительства РФ нормативного характера, затрагивающие вопросы реформирования федеративных отношений, регионального развития, оказывающие влияние на доходы и расходы бюджетов субъектов РФ, и иные вопросы общефедерального значения, включая федеральные (целевые) программы, концепции, стратегии, доктрины При этом при выработке механизма согласования следует учитывать, что мнение, выраженное органами государственной власти заинтересованных субъектов Федерации, должно быть доведено до сведения федерального государственною органа, ответственного за принятие властного решения Неурегулированные разногласия должны рассматриваться в рамках федерального органа государственной власти, инициировавшего согласуемый проект нормативного акта, с привлечением органов власти субъектов РФ, имеющих разногласия

На основании проведенного исследования основных характеристик федеративного устройства и их воплощения в т екущем федеральном законодательстве автор приходит к выводу, что на сегодняшний день в России не реализованы сущностные признаки федерации, а декларативные установки, заложенные в Конституции, действительно не работают в процессе взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, так как фактически нет и самого взаимодействия

Вторая глава «Актуальные проблемы конституционно-правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов» посвящена исследованию ухтовых

проблем законодательного регулирования федеративных отношений, оценке перспектив и направлений дальнейшего развития их основных институтов - принципы формирования и функционирования государственной власти на федеральном и региональном уровнях управления, разграничение компетенции, договор о разграничении полномочий, федеральное вмешательство Данный материал рассматривается в рачках четырех параграфов второй главы

В первом параграфе «Принцип единства системы государственной власти» проводится анализ указанного конституционного принципа с характеристикой форм его реализации в рачках системы функционирования исполнительной, а также законодательной и судебной ветвей власти

В науке конституционного права единство государственной власти предполагает, прежде всего, то, что в государстве не может быть две, три и более «государственных властей», различных по своей природе, принципиальным целям и обладающих своими средствами государственного принуждения Реализация данного принципа в условиях федеративного государства выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации, действуя самостоятельно в рачках установленной для них компетенции, в то же время выступают в качестве единой государственной власти, каждый на своем уровне

Автор отмечает, что единство системы государственной власти обусловлено, главным образом, единством источника власти и организационно-правовым единством единством нормативно-правовой базы и ключевых принципов формирования и функционирования органов государственной власти

Норма о единой системе исполнительной власти (ч 2 ст 77 Конституции) является частным случаем единства системы государственной власти Автор подчеркивает, что указанный принцип не отменяет закрепленный федеральной Конституцией (ч 2 ст 11 и ч 1 ст 77) принцип самостоятельности формирования субъектами РФ своей системы органов государственной власти Органы исполнительной власти субъектов Федерации, являясь звеном единой системы, не рассматриваются как нижестоящие, подчиненные по отношению к федеральным органам исполнительной власти, как вышестоящим Далее автор обращается к трактовке самого понятия «единство системы» Различные определения, существующие в научной литературе, указывают на такие его неотъемлемые моменты, как совместная деятельность субъектов и согласованность, координация их действий Иными словами, единая система исполнительных органов власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации есть «единство взаимодействия, координации, а не субординации»

Вместе с тем, в сложившейся на сеюдняшний день системе взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти можно выделить следующие, не характерные для федеративного государства, элементы соподчинения К ним относится, прежде всего, новый способ приведения к должности высших должностных лиц субъектов Федерации, установленный Федеральным законом № 159-ФЗ от 11 декабря 2004г «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3 Представляется, что отмена прямых выборов глав субъектов Федерации противоречит целому ряду положений федеральной Конституции, а именно ее статьям 3, 10, 11, 32, 55, 77, главе 4 «Президент Российской Федерации» и, тем самым, подрывает сами основы конституционного строя Российской Федерации Выбор кандидатуры высшего должностного лица субъекта фактически происходит на уровне федерального центра кандидатуры представляются Президенту РФ Руководителем Администрации Президента РФ, предложения по кандидатурам вносятся полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе либо коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей по результатам последних выборов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ (в соответствии с Указом Президента РФ № 441 от 23 апреля 2009 г )4 Новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта, по сути, есть его назначение на должность Президентом РФ Назначенное таким образом лицо попадает в полную зависимость от политической воли главы государства, так как последний вправе в любое время его отстранить по причине утраты доверия Тем не менее. Конституционный Суд, в противоречие с общепризнанными принципами федерализма и здравым смыслом, в своем Постановлении № 13-П от 21 декабря 2005 г5, признал новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ не противоречащим Конституции РФ

Элементы субординации в системе исполнительной власти нашли свое отражение и в предоставлении Президенту РФ следующих прав право давать оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, включая эффективность использования ими полномочий, и соответствующая обязанность высших должностных лиц субъектов представлять Президенту РФ ежегодные доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях установленных показателей (ст 26 3 2 Федерального закона № 184-ФЗ), право приостанавливать действие актов высших должностных лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ (ст 29 Федерального закона № 184-ФЗ), право выносить предупреждения высшим должностным лицам субъектов РФ, а также временно отстранять их от должности, принимать решение об отрешении от дотжности высших должностных лиц (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов РФ в связи с утратой доверия или ненадлежащим исполнением обязанностей (ст 29 1 Федерального закона № 184-ФЗ) По мнению автора, ситуация, когда Президент РФ единолично определяет факт ненадлежащего исполнения обязанностей высшим должностным лицом субъекта и принимает решение об отрешении его от должности, по сути, представляет собой возврат к институту дисциплинарной, персональной ответственности региональных руководителей

3 СЗ РФ 2004 № 50 Ст 4950

4 Указ Президента РФ № 441 ог 23 апреля 2009 г «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководите 1я высшего исполннтельн01 о органа государственной В1асти) субъекта Российской Федерации» (вступает в силу с 8 июля 2009 г ) /' СЗ РФ 2009 № 17 Ст 2053

5 СЗ РФ 2006 № 3 Сг 336

Частным случаем проявления элементов субординации является и делегирование федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Федерации Вопрос о дечегировании полномочии рассматривается с позиции возможного сосуществования органов испочнитечыюй власти и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в рамках единой системы Согчасно п 7 ст 26 3 Федерального закона № 184-ФЗ в случае, есчи на момент передачи федеральных почночочий последние осущестачялись территориальными органами федеральных органов испочнительной власти, предусмотрена реорганизация указанных территориальных органов путеч их преобразования в органы исполнительной власти субъекта РФ с последующим включением вновь образованного органа в структуру испочнитечьных органов государственной власти субъекта РФ Происходит перевод органа государственной власти федерального уровня в орган государственной власти уровня субъекта РФ, причем по инициативе Фетерации, что фактически означает вмешательство последней в исключительную компетенцию субъекта РФ и нарушает принцип формирования системы государственной власти в федеративном государстве Согласно ст 11 и ч 1 ст 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливаются ими самостоятельно, то есть представляет собой независимую, отдельную от федеральных органов государственной вчасти систему По мнению автора, цечесообразнее было бы в данной ситуации говорить не о реорганизации, а о чиквидации соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти во избежание дублирования им функций В то же время, учитывая целевое назначение делегированных полномочий, жесткую регламентацию процедуры их осуществления органами государственной власти субъектов РФ, отчетность перед Федерацией и право Федеращга изъять переданные попночочия и бюджетные средства, преобразования федеральных полномочий в почночочия субъектов РФ не происходит

Применительно к судебной власти единство системы выражается в закреплении основ судебной системы на федеральном уровне, установлении единых для всех судов правил судопроизводства, единого статуса судей, порядка назначения судей федеральных судов, единой нормативной правовой базы их деятельности, единого источника финансирования федеральных судов - федерального бюджета Россия, по сути, относится к немногочисленным сторонникам (пример - Австрия) полностью централизованной судебной системы, выстроенной из федерального центра, и не предпола! ающей установления двойной системы судопроизводства (федеральной и региональной) С позиции автора, подобная система организации судебной власти вызывает сомнения с точки зрения ее соответствия положениям федеральной Конституции, прежде всего, принципу разделения властей (ст 10) и принципу организации власти в федеративном государстве (ст 11) Согласно ст 10 государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную Принцип разделения властей является общим принципом организации государственной власти в Российской Федерации в цечоч, а значит, подлежит реализации не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ П 2 ст 11 Конституции гласит, что государственную власть в субъектах РФ

осуществляют образуемые ими органы государственной власти (с учетом принципа разделения властей, законодательные, исполнительные и судебные)

И, наконец, единство системы законодательной власти проявляется в единой нормативной правовой базе и общих принципах формирования и функционирования органов законодательной власти Автор отмечает, что федеральный законодатель вышел за пределы установления общих принципов организации представительных органов государственной власти, как это предусмотрено в ч 1 ст 77 Конституции РФ, тем самым нарушив право субъектов РФ на самостоятельное установление системы законодательных органов государственной власти Федеральным законом № 184-ФЗ осуществляется детальная регламентация формирования и функционирования законодательных органов государственной власти субъектов РФ, включая установление почти исчерпывающего (хоть и не закрытого) перечня полномочий законодательного органа субъекта Федерации, определение обязательных требований к его составу и способу формирования, регламентацию законотворческого процесса В ведении субъектов РФ остается лишь определение наименования, структуры, численности депутатов своих законодательных органов По мнению автора, такие вопросы, как полномочия законодательных органов власти субъектов РФ, законодательная процедура, начиная с реализации права законодательной инициативы и заканчивая опубликованием нормативных правовых актов, избирательная система, не говоря уже о наименовании, численности, структуре, должны быть урегулированы на уровне конституций (уставов) и законов субъектов РФ Федеральный законодатель, следуя задаче установления общих принципов, вправе лишь закрепить общую характеристику статуса законодательного органа субъекта РФ, основные параметры их формирования и деятельности, гарантии

На основании вышеизложенного автор приходит к выводу, что в систему взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов были внедрены элементы субординации, соподчинения, прежде всего, по линии исполни гельной власти, не свойственные федеративному характеру государственности Кроме того, при выработке подходов к формированию органов государственной власти субъектов конституционный принцип единства системы приобрел иной смысл, что подтверждается официальной позицией Конституционного Суда РФ, и стал трактоваться как унификация системы органов обоих уровней власти, а «общие принципы» преобразовались в детальную регламентацию формирования и функционирования органов государственной власти субъектов

Второй параграф «Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами» посвящен исследованию конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий, а также критическому анализу законодательных конструкций системы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, внедренных в ходе федеративной реформы

Прежде всего, автор обращается к трактовке понятий «компетенция», «предмет ведения», «полномочия», подчеркивая необходимость их четкого разграничения и закрепления Официально

определения указанным понятиям были приведены в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г № 119-ФЗ6, согласно которому компетенция есть совокупность полномочий, предмет ведения - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции того или иного уровня публичной власти, полномочия - совокупность прав и обязанностей органов государственной власти по совершению государственно-властных действий Федеральный закон № 119-ФЗ утратил силу, а в Федеральном законе № 184-ФЗ подобных определений нет, что, безусловно, не отменяет вышеизложенный смысл понятий, основанный, по сути, на положениях юридической науки Но, по мнению автора, их следовало бы законодательно закрепить, в целях обеспечения единого понимания и единообразного использования

Далее автор переходит к оценке конституционной модели разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами В российской модели «остаточные» предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации, т е все то, что не отнесено Конституцией к велению Федерации и к совместному ведению, остается в ведении субъектов Федерации В соответствии со ст 73 Конституции субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Автор отмечает, что формулировка этой статьи порождает две серьезные взаимосвязанные проблемы Первая и основная - это проблема идентификации предметов исключительного ведения субъектов Федерации, и вторая - это отсутствие критериев разграничения полномочий по предметам совместного ведения, как на конституционном уровне, так и на уровне федеральных законов

Проблема идентификации вопросов, которые можно было бы считать исключительным ведением субъектов РФ, обусловлена в первую очередь тем, что в самой Конституции заложен потенциал для увеличения объема федеральных полномочий и расширительного толкования ее положении Конституционным Судом РФ Формулировки частей 2 и 4 ст 76 Конституции предоставляют Федерации неограниченные возможности регулирования сфер общественных отношений, предусмотренных в ст 72 Конституции, оставляя определение степени детализации и глубины регулирования па усмотрение федерального законодателя Сами конституционные перечни предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения настолько обширны, что назвать более или менее значимый вопрос, который можно было бы отнести к ведению субъектов, весьма затруднительно Учитывая, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (п «в» ст 71 Конституции), урегулирование федеральным законодателем практически любого вопроса можно легко обосновать через необходимость обеспечения конституционных прав граждан и гарантий их реализации

6СЗРФ 1999 №26 Ст 3176

В части оценки института совместного ведения автор придерживается позиции, что сфера совместного ведения является неотъемлемой составляющей федеративной государственности, отменять которую в настоящее время было бы необоснованно и нецелесообразно Указанная сфера способствует развитию институтов сотрудничества, партнерства и солидарной ответственности федерального центра и частей федерации, и, в конечном счете, является основой для формирования кооперативной модели федерализма Однако, по мнению автора, сам факт конституционного закрепления предметов совместного ведения еще не является показателем кооперативного типа связей Внедрение в систему федеративных отношений совместной компетенции с необходимостью втечет за собой выработку механизмов ее реализации, прежде всего, путем определения общих критериев разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов

Российская конституционная модель совместного ведения не предполагает разграничения функций, полномочий между конкретными ветвями и уровнями власти, а равно не устанавливает четких критериев такого разграничения Пет таких критериев и в Федеральном законе № 184-ФЗ Отсутствие указанных критериев приводит к точу, что в вопросе об объеме своих полномочий по предметам совместного ведения субъект Федерации вынужден ждать, пока федеральный законодатель определит в федеральном законе свои полномочия и тем самым решит, что достанется субъекту В связи с этим возникают проблемы, связанные с реализацией субъектами Федерации права на так называемое «опережающее» правовое регулирование К ним, в частности, относится неопределенность пределов правового регулирования, осуществляемого субъектами Федерации в порядке «опережения» С точки зрения автора, именно федеральный законодатель определяет основы правового регулирования, обеспечивает единство и целостность правовой системы Российской Федерации, единообразное использование основных понятий, установление и функционирование единых общегосударственных стандартов и правил регулирования общественных отношений в соответствующей сфере совместного ведения Это позволяет субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование, конкретизируя и дополняя, а не переписывая и дублируя, нормы федеральных законов, исходя из специфики конкретного субъекта По мнению автора, целесообразнее было бы временно отка)аться от использования указанного принципа, по крайней мере, до выработки четкой позиции относительно схемы разграничения полномочий по предметам совместного ведения Ведь вопрос о пределах законодательного регулирования по предметам совместного ведения для каждого из уровней власти по-прежнему остается открытым В противном случае правовая система России будет представлять собой, по выражению М Н Карасева, «набор восьмидесяти девяти (сейчас 83- Е Ш) разрозненных правовых систем»7

Далее автор затрагивает проблему определения пределов и форм федерального правового регулирования по предметам совместного ведения, давая оценку понятиям «основы», «общие

7 Карцев М Н Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации необходимы серьезные изменения //Журнал российского права 2001 №9 С 40

принципы» и формам «основы законодательства», «кодексы» Автор подчеркивает необходимость установления общих требований к форме и содержанию федеральных законов по предметам совместного ведения, включая требование к использованию понятия «основы» в их наименованиях, закрепления самой формы правового регулирования - «федеральные законы, регулирующие основы (общие принципы)» и (или) «основы законодательства» на уровне федеральной Конституции, а также четкого обозначения того, что входит в понятие «основ» и «общих принципов»

Особое внимание в настоящем параграфе уделяется критическому анализу основных этапов федеративной реформы в части внедрения новых подходов и схем разграничения полномочий по предметам совместною ведения Структура созданного на сегодняшний день компетенционного попя субъектов РФ сложна и дифференцирована Федеральным законом № 184-ФЗ предусматриваются собственные полномочия субъектов (по предметам совместного ведения), делегированные полномочия субъектов (по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения), «опережающие» полномочия (осуществляемые субъектами в порядке опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения) и так называемые «добровотьные» полномочия, подразумевающие участие субъектов в осуществлении федеральных полномочий (по предметам ведения РФ и совместного ведения)

Оценка перечня так называемых собственных полномочии субъектов РФ по предметам совместного ведения, приведенного в п 2 ст 26 3 Федерального закона № 184-ФЗ, позволяет сделать вывод, что, по сути, речь идет о возложении на субъекты значительного объема расходных обязательств, практическая возможность самостоятельного финансирования которых всеми субъектами представляется спорной Ведь в результате законодательных нововведений полномочия и ответственность были закреплены, а их должного финансового обеспечения предусмотрено не было Ни сача обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ, ни поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы так и не решили задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами

На сегодняшний день по вопросам совместного ведения действует значительное количество отраслевых федеральных законов (более 100), в рамках которых полномочия по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ так или иначе разграничены По мнению автора, при наличии действующих федеральных законов практически по каждому из вопросов совместного ведения, закрепляющих довольно подробные перечни полномочий и Федерации, и субъектов Федерации, потребность в наличии перечня собственных полномочий (п 2 ст 26 3 Федерального закона № 184-ФЗ), по крайней мере, в существующей редакции, вызывает большие сомнения

Полномочия Федерации по предметам ведения РФ и полномочия Федерации по предметам совместного ведения, не вошедшие в вышеназванный перечень, могут передаваться для осуществления (дечегироваться) органам государственной власти субъектов РФ федеральными

законами Делегирование полномочий, как известно, всегда сопровождается предоставлением соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств от передающей стороны Однако, исходя из анализа соответствующих норм Федерального закона № 184-ФЗ, передача федерального имущества или материальных объектов в пользование, управление или собственность субъектов для осуществления делегированных полномочий является правом, а не обязанностью Федерации Федеральный законодатель установил для себя ряд исключений, тем самым создав почву для возникновения новых полномочии, не обеспеченных финансированием, или, как их называют в литературе, не финансируемых федеральных мандатов Автор отмечает парадоксальность ситуации, при которой субъекты обязаны отчитываться перед Федерацией за осуществление переданных полномочий и достижение целевых прогнозных показателей, будучи не обеспеченными соответствующими ресурсами со стороны федерального центра Не обеспеченные ресурсами федеральные полномочия приобретают факультативный характер, а достижение общегосударственных целей и задач (предоставление гражданам России гарантированных социальных благ) ставится в зависимость от «доброй воли» субъектов РФ и наличия у них необходимых финансовых средств

Кроме деле! ирования, Федеральным законом предусмотрена и такая форма, как участие органов государственной власти субъектов в реализации федеральных полномочий с осуществлением расходов за счет средств бюджетов субъектов РФ Поскольку участие в данном случае являегся добровольным, то и финансирование указанных «добровольных» полномочий не является обязанностью субъектов РФ и осуществляется при наличии возможности Тем самым законодатель освободил субъекты от каких-либо обязательств перед населением, сделав эти обязательства факультативными Причем к категории «добровольных» отнесены обязательные по своей сути полномочия социального характера

На основании проведенного исследования автор приходит к обоснованному выводу, чго федеративная реформа не решила поставленной перед ней задачи установления границ финансовой ответственности федерального центра и регионов и тем более не урегулировала проблему разграничения компетенции в рамках сферы совместного ведения с детализацией типа, характера и объема полномочий, осуществляемых каждым из уровней публичной власти Напротив, образовался серьезный перекос в распределении предметов ведения и полномочий в пользу Федерации Попытка выработки оптимальной модели разграничения полномочий без опоры на конституционную базу оказалась безуспешной

В связи с этим в диссертации предлагается в первую очередь скорректировать конституционную модель разграничения полномочии путем внедрения трехзвенного способа разграничения компетенции, т е закрепления в Конституции помимо уже имеющихся сфер ведения перечня предметов ведения субъектов РФ Безусловно, это сложный способ, требующий высокого уровня правовой культуры и экономического развития государства Наполнение этого перечня реальным содержанием потребует кропотливой вдумчивой работы законодателя Тем не менее, структурирование сферы исключительного ведения субъектов Федерации позволит создать

определенную зону самостоятельности, свободы решений и действий субъектов, оградив ее от непроизвольного вмешательства Федерации

Автор предлагает следующую формулировку ст 73 Конституции

«В ведении субъектов Российской Федерации находятся

- принятие и изменение конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением,

- территориальное устройство субъектов Российской Федерации,

- государственная собственность субъектов Российской Федерации и управление ею,

- установление системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом основ конституционного сгроя и общих принципов организации органов государственной власти, установленных федерал! ным законом, формирование представительных (законодательных) и исполнительных органов Iосударственной власти,

- формирование конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации,

- определение системы органов честного самоуправления с учетом общих принципов организации местного самоуправления, установленных федеральным законом,

- бюджет и внебюджетные фонды субъектов Российской Федерации, региональные налоги и сборы,

- региональные программы в области экологического, социального, культурного и национального развития субъектов Российской Федерации,

- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации,

- государственные награды и почетные звания субъектов Российской Федерации,

- государственная служба субъектов Российской Федерации»

Безусловно, приведенный перечень не претендует на окончательность и его следует пополнить с учетом вопросов, проявивших себя в качестве предметов исключительного ведения субъектов в процессе самой практики государственного строительства

В целях установления границ кочпетенционных возможностей Федерации и ее субъектов в рамках совместного ведения в ст 72 Конституции следует закрепить базовые принципы и критерии распределения между ними полномочий В частности, предлагается установить, что Федерация имеет право урегулировать тот гиги иной вопрос совместного ведения, если региональные отличия в регулировании вопроса могут привести к нарушению прав и интересов других субъектов и (или) нарушению единства и равенства прав и свобод граждан на всей территории федерации При этом региональному законодателю разрешается улучшать, но не ухудшать правовой статус участников тех иных правоотношений и единые (базовые) стандарты жизнедеятельности, определенные на федеральном уровне

Детальное же разграничение полномочий по каждому из вопросов совместного ведения, с определением их типа, характера и объема, следует осуществлять на уровне федерального законодательства, а именно в федеральных отраслевых законах, регулирующих конкретный блок

общественных отношений, отнесенных к совместному ведению При этом предлагается прекратить, с точки зрения автора тупиковую, практику внесения изменений и дополнений в перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ, а на деле расходных обязательств, перечисленных в п 2 ст 26 3 Федерального закона № 184-ФЗ, и исключить данный пункт из Федерального закона

Что касается возможности делегирования субъектам РФ отдельных федеральных полномочий, то предоставление субъектам Федерации финансового обеспечения должно носить императивный характер В федеральных законах, закрепляющих передачу осуществления федеральных полномочий, должны содержаться четкие указания на федеральный бюджет как источник их финансирования

В третьем параграфе «Роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочии история, развитие, перспективы» автор исследует этапы развития института договора о разграничении предметов ведения и полномочий и проводит детальный анализ современного статуса договора в регулировании федеративных отношений

Автор отмечает, что в период с 1994 по 1998 г было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий с 46 субъектами Российской Федерации, и это практически при полном отсутствии нормативно-правового регулирования договорного процесса Единственное упоминание о договоре содержалось в ч 3 ст 11 федеральной Конституции Но она не устанавливала соотношение доюворов, самой Конституции и федеральных законов по юридической силе, предусмотрев лишь возможность их заключения Большая часть договоров вступала в серьезное противоречие с нормами федеральной Конституции о равноправии субъектов РФ, а также вторгалась в конституционную модель разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами путем перераспределения установленных Конституцией предметов ведения и полномочий (ст 71-73) предметы исключительного федерального ведения передавались в совместное ведение либо исключительное ведение субъектов Федерации, предметы совместного ведение - в исключительное ведение субъектов Таким образом, практика пошла по пути признания более высокой юридической силы договора по отношению к Конституции и федеральному закону Подобная практика, по сути, перечеркнула рациональный смысл договоров в регулировании федеративных отношений и породила восприятие самого понятия «договор» как чего-то необязательного к исполнению, как попытки отдельных субъектов обойти общие правила, получить дополнительные полномочия, льготы и привилегии

Сложившаяся ситуация подтолкнула федерального законодателя к упорядочению договорного процесса, формулированию его базовых принципов и понятий, регламентации самой процедуры заключения договоров, определению роли последних в правовой системе России Был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» К радикальным позициям указанного федерального закона можно было отнести определение ключевых для института

разграничения полномочий понятий - предмет ведения, компетенция, полномочия, договор (ст 2), запрет на перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией РФ, посредством закчючения договоров и соглашений (ст 3), установление безусчовного приоритета федерального закона по отношению к договору о разграничении предметов ведения и полномочий (ст 4), сужение предмета договора до конкретизации предметов совместного ведения (ст 14 и 15), привлечение к участию в договорном процессе законодательной ветви власти, а именно законодательных органов государственной власти субъектов РФ и Совета Федерации (ст 23) Таким образом, Федеральный закон однозначно установил приоритет федеральной Конституции и федеральных законов по отношению к договорам Он определил назначение договора как вспомогательного по отношению к федеральному закону механизма, призванного учитывать особенности субъектов Федерации при разграничении полномочии по предметам совместного ведения Вместе с тем, федеральный законодатель не установил четких требований к структуре и содержанию договора, оставив многие вопросы на усмотрение сторон договора

Счедующич этапом договорного процесса стало инициированное федеральным центром расторжение (а фактически отмена) договоров о разграничении предметов ведения и полномочий В период с 21 декабря 2001 года по 20 чая 2003 года было прекращено действие 33 договоров путем подписания договоров о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения и почномочий с указанными субъектами РФ, по единой, заявленной в указанных договорах причине, - достижение цели договора

В настоящее время основные принципы и порядок заключения договоров изложены в ст 26 7 Федерального закона № 184-ФЗ Автор отмечает, что федеральный законодатель конкретизировал и несколько ужесточил процедуру заключения договоров и требования к их содержанию В то же время ряд вопросов остались неурегулированными Во-первых, Федеральным законом не урегулирована спорная ситуация, когда субъект хочет заключить договор о разграничении полномочий, а Федерация нет По мнению автора, для урегулирования возникшего разногласия цечесообразно предусмотреть возможность использования согласительных процедур Учитывая, что понятие и содержание «согласительных процедур» в законодательстве до сих пор не раскрыты, а, следовательно, механизма их реализации нет, одним из возможных вариантов могло бы быть проведение расширенных консультаций с участием представителей заинтересованного субъекта РФ Во-вторых, федеральный законодатель не раскрывает понятие «иное разграничение полномочий» и не определяет критерии оценки достаточности и обоснованности оснований заключения доювора Автор полагает, что «иное» разграничение полномочий может проявчяться в перераспределении в пользу конкретного субъекта РФ законодательно разграниченных полномочий согчасованного объема, типа и характера, а также в изменении принадлежности законодательно установленных полномочий в пределах предметов совместного ведения путем преобразования федеральных полномочий в полномочия субъектов Федерации и наоборот, в зависимости от конкретно-исторических условий их реализации исходя из эффективности их осуществления на том или ином уровне публичной шгасти В-третьих, федеральный законодатель

не дал ответа на вопрос, в каком виде в договоре должен быть представлен перечень полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов, разграничение которых производится иначе Думается, что непосредственно в тексте договора необходимо указывать статьи, пункты федеральных законов и (или) законов субъектов РФ, содержащие полномочия, разграничиваемые иначе, а также воспроизводить содержание самих полномочий В-четвертых, Федеральным законом № 184-ФЗ не определено, в компетенцию какого федерального суда входит рассмотрение дет о нарушении вступившего в силу договора о разграничении полномочий органами государственной власти Федерации ипи ее субъектов На основании анализа подсудности федеральных судов, входящих в судебную систему РФ, автор приходит к заключению, что дела о нарушениях положений договоров о разграничении полномочий могут быть отнесены к категории дел, возникающих из публичных правоотношений, а именно, дел по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействий) органов государственной власти, рассматриваемых Верховным Судом РФ и ти верховными судами республик и иных субъектов РФ (статья 22 ГПК РФ)

Далее автор переходит к рассмотрению, пожалуй, главною нововведения Закона - придание договору о разграничении полномочий юридической силы федерального закона Не совсем понятно, что хотел сказать этим федеральный законодатель, какую цель преследовал'' Думается, уравнение договора о разграничении полномочий и федерального закона по юридической силе вносит путаницу в установленное федеральной Конституцией соотношение нормативных правовых актов по юридической силе Ведь согласно ч 2 ст 4 Конституции РФ федеральная Конституция и федеральные законы обладают верховенством на всей территории Российской Федерации Поскольку договор устанавливает изъятия из общего порядка разграничения полномочий, фактически являясь своего рода формой изменения норм федеральных законов в отношении конкретного субъекта Федерации, договор имеет приоритет перед федеральным законом

Первым субъектом РФ, которому удалось заключить договор о разграничении полномочий в соответствии с вышеизложенным порядком заключения договоров, стала Республика Татарстан Проведенный анализ положений Доювора с Республикой Татарстан позволяет сделать следующие выводы Во-первых, несмотря на четкие требования Федерального закона к предмету договора большинство положений Договора с Республикой не имеет отношения к изменению установленного федеральными законами разграничения полномочий, скорее речь идег о подчеркивании посредством Договора как бы особого статуса Республики, предоставления ей каких-либо преимуществ Во-вторых, положения Договора либо без видимых смысловых изменений воспроизводят нормы того или иною федерального закона, либо вводят качественно новые полномочия, не предусмотренные для остальных субъектов РФ действующим федеральным законодательством И, наконец, ряд положений Договора противоречит нормам не только федеральных законов, что, возможно, укладывается в понятие «иного» разграничения, обусловленного спецификой субъекта РФ, но и федеральной Конституции

Таким образом, есть основания утверждать, что законодательная регламентация процедуры заключения договоров о разграничении полномочий, увеличение требований к их форме и содержанию оказали существенное влияние на изменение роди договора, но не создали действенных механизмов, препятствующих возврату к практике использования договора отдельными субъектами в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов, под видом учета региональной специфики

По мнению автора, существует два возможных варианта развития событий - либо сохранение за договором роли вспомогательного по отношению к федеральному закону способа разграничения полномочий по предметам совместною ведения либо радикальный пересмотр роли договора в регулировании федеративных отношений, при условии внесения соответствующих изменений в Конституцию Автор является сторонником пересмотра роли договора в сфере федеративных отношении путем исключения его из числа способов разграничения полномочий и придания ему характера соглашений о взаимодействии (кооперации, сотрудничестве) между органами 1 осударственной власти Федерации и ее субъектов при необходимости совместной реализации ими законодательно установленных полномочий Тем самым, содержание таких договоров (соглашений) будет ограничено определением условий и порядка осуществления полномочий, форм взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти в ходе их осуществления и порядка их финансирования Право Федерации и ее субъектов заключать договоры о сотрудничестве (кооперации), направленные на совместную реализацию полномочий, установленных федеральными законами, предлагается закрепить в Конституции Что касается порядка заключения таких договоров, то в диссертации предлагается отказаться от процедуры их утверждения федеральным законом и, тем более, придания им силы федерального закона, и остановиться на подписании договора Президентом РФ и главой соответствующего субъекта РФ

В четвертом параграфе «Федеральное вмешательство в дела субъектов Российской Федерации суть, пределы, механизмы» проводится обзор и дается оценка различных научных позиций в отношении понятия, оснований и системы мер федерального вмешательства, анализируются существующие законодательные и теоретические конструкции и, в конечном итоге, выводятся основополагающие принципы их применения

Прежде всего, в работе подчеркивается необходимость регламентации института федерального вмешательства на уровне федеральной Конституции, так как в настоящее время соответствующей правовой базы не существует На уровне Конституции необходимо, прежде всего, определить федеральный орган государственной власти, уполномоченный применять указанные меры, установить четкие правовые рамки, пределы федерального вмешательства, гарантии субъектов РФ против злоупотребления своим правом федеральных властей Детальная регламентация рассматриваемого института должна осуществляться в форме федерального конституционного закона или федерального закона «О федеральном вмешательстве»

Отечественные правоведы относят к федеральному вмешательству различные по своему содержанию и правовым последствиям меры, не все из которых можно признать мерами

федерального вмешательства В частности, нельзя относить к мерам федерального вмешательства ликвидацию субъекта Федерации как самостоятельного образования по причине ее прямого противоречия федеральной Конституции Согласно ч 5 ст 66 Конституции РФ статус субъекта може1 быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом

Автор отмечает, что основания применения мер федерального вмешательства должны иметь исключительно правовой характер и выражаться в нарушении федеральной Конституции и (или) федеральных законов в той или иной форме (решения, действия или бездействия) В связи с этим не может быть признано допустимым использование политических мотивов, таких как отсутствие лояльности региональных властей по отношению к Федерации или утрата Центром доверия по отношению к тому или иному руководителю субъекта

Ключевым критерием признания той или иной меры федеральным вмешательством считается вторжение федерального центра в компетентно субъекта Федерации, сопровождающееся ограничением или прекращением полномочий органов власти и (или) должностных лиц Предупредительные меры, хоть и не связаны с прямым вторжением в компетенцию субъектов, представляют собой негативную оценку Федерацией действий и (или) решений органов государственной власти субъектов и в этом качестве все же являются определенным средством воздействия со стороны Федерации Отмена правового акта субъекта РФ, приостановление его действия также представляют собой выражение федеральным центром негативной оценки результатов деятельности (порядка осуществления полномочий) органов власти субъекта, издавших этот акт, хотя и не связаны с непосредственным ограничением норчотворческих полномочий органа государственной власти

По вопросу о соотношении конституционно-правовой ответственности и федерального вмешательства автор является сторонником их соотношения как части и целого Федеральное вмешательство - это комплекс мер, который предполагает определенное вмешательство в жизнь субъекта РФ (отсюда его наименование), но который не всегда связан с установлением оснований его применения в судебном порядке (часто решение о применении мер принимается главой государства) Иными словами, федеральное вмешательство есть более обобщенный термин, чем конституционно-правовая ответственность

Федеральное вмешательство - это, прежде всего, комплекс мер, применяемых в связи с нарушением субъектами РФ федеральной Конституции и федеральных законов Решающая роль в процессе установления факта совершения субъектом РФ тех или иных нарушений должна отводиться суду Однако при указании на судебные органы действующее российское законодательство ограничивается, как правило, терминами «соответствующий суд» или «суд» Этого очевидно не достаточно для определения суда, уполномоченного выносить решение по столь важному для сбалансированного состояния федеративных отношений вопросу, - вопросу о допустимости вмешательства Федерации в жизнь субъекта Автор полагает, что отсутствие четкого

законодательного закрепления судебного органа создает угрозу злоупотреблений со стороны федеральных властей

Далее автор переходит к анализу мер воздействия в отношении органов государственной власти субъектов РФ, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ К ним относятся роспуск законодательного (преде гавительного) органа государственной власти субъекта Федерации (п 4 1 ст 9), отрешение высшего должностного лица субъекта Федерации от должности (п 1 сг 19), введение временной финансовой администрации (п п «б» п 1 ст 26 9)

Анализируя основания отрешения высшего должностного лица от должности Президентом РФ, автор отмечает, что в полной мере признакам мер федерального вмешательства отвечает только одно основание - непринятие высшим должностным лицом мер, направленных на отмену либо корректировку изданного им нормативного правового акта, во исполнение решения суда и предупреждения Президента РФ Всем остальным основаниям не хватает тех или иных неол-ьечлечых признаков в порядке убывания (судебного решения, нарушений федеральной Конституции или федеральных законов, выразившихся в принятии решений либо совершении виновных действий или бездействия) Процедура же роспуска законодательного органа государственной власти субъекта по инициативе Президента РФ составляет от 9 месяцев до одного года, в связи с чем указанная мера воздействия лишается такого признака, как оперативность ее применения

Далее автор останавливается на рассмотрении института временной финансовой администрации (далее - «ВФА») Учитывая ее очевидно «карательный оттенок», ВФА можно рассматривать, прежде всего, как одну из мер федерального вмешательства, а в силу се связи с вопросами исполнения бюджета и как элемент института несостоятельности (банкротства), инструмент финансового оздоровления бюджетной системы конкретного субъекта Федерации Критический анализ оснований, порядка, пределов и механизма введения временной финансовой администрации показал, что временная финансовая администрация осуществляет обширный перечень полномочий, совмещая в себе функции как нормотворческого, так и контрольно-надзорного характера, причем этот перечень имеет открытый характер Так, ВФА вправе не только разрабатывать, но и самостоятельно принимать нормативные правовые акты, отнесенные к компетенции исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, в случае если они не приняты последними в установленный 15-дневный срок ВФА предоставлены контрольно-надзорные полномочия в отношении исполнения разработанных и фактически принятых ею же (прямо или опосредованно) нормативных правовых актов, включая финансовый кошроль за исполнением бюджета субъекта и контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств ВФА имеет право активно вмешиваться не только в деятельность органов государственной власти субъекта Федерации, но и в деятельность главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств Автор обращает внимание, что, наделяя временную финансовую администрацию колоссальным объемом полномочий и рычагов воздействия, федеральный

законодатель практически не урегулировал вопрос ее ответственности за результаты деятельности в подотчетном субъекте Федерации, ограничившись общей нормой о персональной ответственности главы ВФА за реализацию возложенных на нее полномочий Не получил законодательного закрепления вопрос о требованиях, предъявляемых к итогам деятельности ВФА, и критериях опенки эффективности ее введения в конкретном субъекте РФ В качестве подобного критерия можно назвать надлежащее осуществление органом власти возложенных на него полномочий, что предполагает достижение им конкретных позитивных результатов

Что касается процедуры введения ВФА, то она вводится решением Высшего Арбитражного Суда РФ по ходатайству Правительства РФ при осуществлении производства по делу о восстановлении гпатежеспособности субъекта РФ, что исключает принятие соответствующего решения в рамках рассмотрения дела о несостоятельности (банкротстве), а равно в рачках дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, в данном случае факта просроченной задолженности Таким образом, в настоящее время указанная категория дел в законодательстве не выделена По мнению автора, необходимо либо выделить и включить в Арбитражный процессуальный кодекс РФ особую категорию дел и соответственно прописать процедуру их рассмотрения, учитывая, что правом на обращение в суд по таким делам обладает только Правительство РФ, либо выбрать более сложный путь - учредить (с использованием опыта функционирования административных судов ФРГ) в рамках единой судебной системы РФ систему специализированных административных судов для разрешения споров в сфере функционирования органов управления, в том числе органов государственной власти субъектов Федерации, приняв соответствующий федеральный конституционный закон

В заключении автор приходит к выводу, что ВФА, аккумулируя в себе обширный перечень полномочий (нормотворческих, исполнительно-распорядшсльных и контрольно-надзорных), получает безусловный доступ к распоряжению финансовыми ресурсами субъекта Федерации, что на практике оборачивается фактическим отстранением от власти органов государственной власгн и должностных лиц С)бьекта Федерации Налицо неконституционное изъятие у органов государственной власти субъекта Федерации полномочий, составляющих сферу исключительного ведения субъектов РФ в рамках ст 73 Конституции РФ Также можно утверждать и то, что введение ВФА в субъекте противоречит ч 2 ст 11 Конституции, согласно которой «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти» Введением временной финансовой администрации, которая фактически подменяет собой и законодательный, и исполнительный, и контрольный органы власти субъекта, отчасти нарушается основополагающий конституционный принцип функционирования государственной власти — принцип разделения властей, закрепленный в ст 10 Конституции РФ

Что касается статуса временной финансовой администрации в системе органов государственной власти, то, по мнению автора, ВФА не может быть отнесена ни к одному из видов федеральных органов исполнительной власти Являясь временно действующим структурным образованием, сформированным, что называется, ad hoc, для решения поставленных перед ней

краткосрочных задач в отношении конкретного субъекта Федерации, она напоминает скорее рабочую группу или комиссию Включение ее в систему, утверждаемую упомянутым выше указом Президента РФ, в качестве особого вида федерального органа исполнительной власти, как представляется, будет нарушением базового принципа ее функционирования - запрета на совмещение, прежде всею, нормотворческих и контрочыю-надзорных функций Возложение полномочий ВФА на один из существующих органов исполнительной власти, например, Министерство финансов РФ, будет нарушением его функционального назначения, определенного тем же указом Президента РФ Учитывая опасность превращения ВФА из разовой, чрезвычайной в рядовую меру, автор предлагает скорректировать объем предоставленных ей полномочий с точки зрения защиты прав и интересов субъектов РФ, смягчение ее «карательного» эффекта и оценка ВФА в большей степени как помощи со стороны федерального центра

В Заключении подведены итоги проведенного исследования, состоящие из совокупности выводов и предложении автора по дальнейшим направлениям развития и совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений

Публикации диссертанта по теме исследования.

В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования Российской Федерации

1 (Пашкова Е М Временная финансовая администрация в системе мер федерального вмешательства // Конституционнее и муниципальное право 2008 №2 С. 8-12

2 Шашкова Е М Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право 2008 Л»3 С 9-13

Подписано в печать 2 июля 2009 г Объем 1,2 п л Тираж 100экз Заказ № 668 Отпечатано в Центре оперативной полиграфии ООО «Ол Би Принт» Москва, Ленинский пр-т, д 37

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шашкова, Екатерина Михайловна, кандидата юридических наук

Введение С.

Глава I.

Современное состояние федерализма в России С.

§ 1. Федеративное устройство: конституционные основы и тенденции развития С.

§ 2. Сущностные признаки федерации: содержание и практика реализации

Глава П.

Конституционно-правовые проблемы взаимодействия

Российской Федерации и ее субъектов С.

С1 п „ С.

§ 1. Принцип единства системы государственной власти

§ 2. Проблема разграничения предметов ведения и С. полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

§ 3. Роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами С.

§ 4. Федеральное вмешательство: суть, пределы, механизмы С.

С.174 С.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов"

Федерация - это гибкий инструмент согласования общего и частных I интересов. Противоречие между стремлением к государственному единству и сохранением регионального разнообразия пронизывает все уровни федеративной системы. Различные, подчас взаимоисключающие тенденции централизации и децентрализации, интеграции и дифференциации вынуждают постоянно корректировать вектор ее развития. Выбор того или иного пути реформирования федеративных отношений во многом обусловлен особенностями конкретно-исторической обстановки и целым рядом факторов политического, экономического, социального и иного характера, но, так или иначе, основывается на принципиальных положениях Основного закона государства. Именно Конституция, являясь базовым рабочим документом, актом прямого действия, служит ориентиром для выстраивания всей системы федеративных связей и отношений. От полноты, точности и корректности конституционных формулировок зависит эффективность механизма взаимодействия федерации и ее составных частей.

В России накоплен значительный опыт федеративного строительства, однако поиск оптимального соотношения тенденций централизации и - децентрализации продолжается до сих пор. Вот почему изучение конституционно-правового регулирования взаимоотношений Федерации и ее субъектов не теряет своей актуальности.

Конституция Российской Федерации 1993 г. заложила основные принципы и параметры федеративного устройства, дала толчок формированию федерализма в его современных формах, вместе с тем, оставив многие ключевые вопросы конституционного уровня регулирования на усмотрение законодателя. Внутренняя противоречивость и рассогласованность современного законодательства в области федеративных отношений подтверждает значимость конституционной базы и ее влияния на развитие тех или иных правовых институтов.

В настоящее время существует широкий спектр дискуссионных проблем, касающихся как конституционной модели российского федерализма в целом, так и отдельных аспектов ее формирования и развития. Федеративными являются, прежде всего, отношения, связанные с разделением предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти, как по вертикали, так и по горизонтали, поэтому выработка оптимальных схем разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами является одной из таких проблем. Учитывая, что конфликт интересов, противоречия тенденций являются одной из характерных сторон жизнедеятельности любой федерации, внимание исследователей привлекает и проблема эффективности существующих механизмов снятия противоречий, согласования и учета мнения субъектов Федерации в ходе реализации общегосударственных задач. Залогом построения устойчивых и гармоничных федеративных отношений является установление и поддержание баланса между обеспечением суверенитета Федерации как единого целостного государства и сохранением определенной доли самостоятельности субъектов Федерации в решении их внутренних вопросов. В связи с этим особую значимость приобретает проблема определения механизма и пределов, а равно конституционности оснований применения мер федерального вмешательства.

На сегодняшний день вопросы формирования и развития российского федерализма в различной степени получили разработку и отражение в трудах как отечественных, так и зарубежных исследователей.

Вопросам взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов посвятили свои работы: Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А., Азбукин В.М., Анненкова В.Г., Барциц И.Н., Безруков A.B., Бережная Т.В., Болтенкова Л.Ф., Варламова Н.В., Глигич-Золотарева М.В., Гончаров И.А., Добрынин Н.М., Домрин А.Н., Карапетян JI.M., Кокотов А.Н., Кондрашев A.A., Лексин И.В., Ливеровский A.A., Умнова И.А., Черепанов В.А., Чернов С.Н., Чертков А.Н. и др.

Теоретический анализ и оценка взглядов различных ученых в области конституционного и иных отраслей права помогли более четко выделить и сформулировать основные проблемы федеративных отношений и способствовали формированию позиции автора настоящей работы по ряду исследуемых вопросов.

Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и развития взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.

Предметом исследования является теория и практика правотворческой и правоприменительной деятельности в области федеративных отношений; нормативные правовые акты федерального уровня, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, научные идеи и концепции отечественных и зарубежных ученых-правоведов и законодателей.

Цель и задачи исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении наиболее актуальных на сегодняшний день проблем взаимодействия Российской-Федерации и ее субъектов и определении оптимального в современных условиях подхода к формированию модели федеративных отношений. Данная цель предопределила следующие задачи настоящего исследования:

- комплексная оценка современного состояния федерализма в России, обзор основных этапов федеративной реформы; теоретический анализ сущностных признаков федеративного устройства и оценка сложившихся федеративных связей и отношений с точки зрения соответствия указанным признакам;

- исследование прав субъектов Федерации во взаимоотношениях с Федерацией, оценка их правовых и фактических возможностей;

- выявление наиболее острых проблем конституционно-правового регулирования федеративных отношений и предложение путей их решения, с привлечением зарубежного опыта конституционного регулирования.

Структура диссертационного исследования.

В первой главе настоящего исследования приводится комплексная оценка современного состояния взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в аспекте сущностных признаков федерации, что позволяет во второй главе перейти к детальному рассмотрению ключевых институтов федеративных отношений и раскрыть содержание наиболее актуальных, на наш взгляд, проблем их конституционно-правового регулирования. Прежде всего, предлагается остановиться на рассмотрении одного из ключевых принципов федеративного устройства, зафиксированного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, - принципа единства системы государственной власти, включая аспект организации власти на уровне субъектов РФ с учетом последних изменений федерального законодательства. Особое внимание будет уделено базовому принципу любых федеративных отношений - разграничению предметрв ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Далее речь пойдет о роли и перспективах использования договоров в регулировании федеративных отношений. И, наконец, немаловажным представляется провести оценку сложившемуся в настоящее время механизму федерального вмешательства в дела субъектов РФ и его пределов.

Теоретико-методологическая основа диссертации, нормативная база исследования.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили системный, сравнительный (компаративный), аналитический, нормативно-логический методы познания, с помощью которых стало возможным решение поставленных выше задач.

Положения и выводы диссертации основываются на правовом анализе Конституции Российской Федерации 1993 г., федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Изучение и использование в работе положений конституций (основных законов) зарубежных федеративных государств, таких как

Австрия, Германия, Канада, Индия, помогли провести сравнительный анализ правовой базы конституционного регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами, а также на основе положительного опыта федеративного строительства и удачных законодательных решений сформировать предложения по совершенствованию российского законодательства в этой сфере.

Научная новизна диссертационного исследования.

В настоящей работе проведено комплексное исследование основных правовых институтов федерализма в их взаимосвязи, раскрыты наиболее актуальные проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов и предложены пути их решения.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

- проанализировано и раскрыто содержание одного из основополагающих конституционных принципов федеративного устройства — принципа единства системы государственной власти, и дана оценка его реализации в области законодательной, исполнительной и судебной власти;

- дана характеристика конституционной модели разграничения компетенции и высказаны предложения по ее пересмотру на основе положительного опыта зарубежных федеративных государств;

- проведен критический анализ правовых и финансовых аспектов новой схемы разграничения компетенции, выявлены противоречия и недочеты, связанные с ее практической реализацией в рамках федеративной реформы, и даны рекомендации по их устранению;

- предпринята попытка раскрыть содержание согласительных процедур и механизмов, направленных на повышение участия субъектов Российской Федерации в принятии ключевых решений на федеральном уровне; дана комплексная оценка института договорного регулирования федеративных отношений в его развитии на примере анализа положений нового договора о разграничении полномочий с Республикой Татарстан; показана неэффективность законодательных нововведений и высказаны рекомендации по пересмотру роли договора в системе федеративных отношений;

- проанализирована система мер; инициируемых и (или) применяемых Президентом Российской Федерации по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, дана критическая оценка их конституционности и эффективности;

- проведены обзор и сопоставительный анализ существующих идей, концепций и законодательных норм, связанных с установлением оснований, механизма и пределов применения мер федерального вмешательства, выработано определение федерального вмешательства и основные принципы его функционирования; на основе детального анализа законодательства показана неконституционность института временной финансовой администрации и предложены варианты ее корректировки в современных условиях взаимоотношений Федерации и ее субъектов.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Проведенное исследование позволяет утверждать, что за период, прошедший с начала федеративной реформы, была проделана масштабная работа по оптимизации федеративных отношений, однако оптимального соотношения тенденций централизации и децентрализации не найдено до сих пор. Напротив, образовались серьезные диспропорции в соотношении триады «компетенция-финансирование-ответственность» между Федерацией и ее субъектами. Произошла концентрация властных полномочий и ресурсов на федеральном уровне при одновременном возложении на субъекты РФ большого объема расходных обязательств и ответственности. В федеративном государстве указанные тенденции и параметры должны быть сбалансированы.

2. Комплексная оценка современного состояния федерализма показывает, что Россия является федерацией только с точки зрения юридической формы и в этом качестве существует как теоретическая конструкция, подтвержденная нормами Конституции. Конституционные нормы, в которых декларируются принципы федерализма, не реализуются, а часто и просто нарушаются в ходе практического взаимодействия Центра и субъектов РФ. Данный тезис подтверждается в работе на примере рассмотрения нового порядка приведения к должности высших должностных лиц субъектов РФ путем их фактического и формального назначения на должность Президентом РФ. Автор подчеркивает, что отмена прямых выборов региональных руководителей поставила под сомнение и представительный характер Совета Федерации, его самостоятельность и независимость при осуществлении присущих ему функций, нарушив, в конечном счете, основополагающий конституционный принцип разделения властей.

3. В настоящей работе детально исследован один из сущностных признаков федерации - самостоятельность субъектов в решении их внутренних вопросов и во взаимоотношениях с Федерацией. На основе анализа законодательства автором сделан вывод о существенном ограничении самостоятельности субъектов за счет возрастания элементов соподчинения (субординации) в современной системе функционирования государственной власти. В работе рассмотрены конкретные случаи подобного ограничения.

4. Автором проанализирована конституционная модель разграничения компетенции и сделан обоснованный вывод о необходимости пересмотра конституционных норм на базе положительного опыта зарубежных федераций, начиная с корректировки компетенционных позиций по предметам ведения Федерации и совместного ведения и заканчивая внедрением трехзвенного способа разграничения компетенции путем составления перечня предметов ведения субъектов РФ. По мнению автора, наполнение ст. 73 Конституции реальным предметным содержанием послужит определению зоны самостоятельности субъектов РФ, свободной от посягательств федерального центра.

5. В результате принятия новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодателем была реализована новая схема разграничения компетенции. Итог - на субъекты РФ был возложен большой объем расходных обязательств без предоставления необходимого финансового обеспечения; Федерация сняла с себя ответственность за финансирование львиной доли полномочий, переложив ее на плечи субъектов; в разряд диспозитивных попали обязательные по своей сути нормы о финансово-ресурсном обеспечении делегируемых федеральных полномочий. Автор не видит особого смысла в существовании и бесконечном уточнении перечня так называемых собственных полномочий субъектов РФ (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ), при том, что на сегодняшний день по каждому из вопросов совместного ведения принято более сотни федеральных отраслевых законов, так или иначе определивших полномочия каждого из уровней власти в рамках регулируемой сферы общественных отношений. Автор полагает, что в целях достижения оптимального баланса разграничения компетенции между Федерацией и регионами необходимо, прежде всего, зафиксировать базовые принципы их разграничения с определением объема федерального правового регулирования на уровне федеральной Конституции, детальное же разграничение полномочий с детализацией их типа, характера, объема и источника финансирования осуществлять в указанных федеральных законах.

6. На основе детального рассмотрения мер конституционной ответственности субъектов РФ автором сделан вывод о высокой степени зависимости региональных руководителей от федерального центра за счет установления открытого перечня оснований досрочного прекращения их полномочий по инициативе и практически по единоличному решению Президента РФ, при минимальном или формальном участии законодательной власти и суда (яркий пример -утрата доверия Президента РФ и ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом своих обязанностей).

7. В рамках настоящего исследования автор приходит к выводу о серьезном ослаблении роли субъектов РФ в осуществлении федеральной политики и фактическом исключении их из сферы принятия прямых решений по ключевым вопросам общегосударственного значения, что недопустимо в рамках федеративного государства. Данный тезис подтверждается распространением значительного числа органов консультативно-совещательного характера, подконтрольных Президенту РФ, к работе в которых привлекаются региональные представители, при почти полном отсутствии согласительных процедур и механизмов учета мнений субъектов РФ при принятии решений на федеральном уровне. В связи с этим автором предлагается: усовершенствовать существующие и выработать новые механизмы согласования и учета мнения субъектов РФ в рамках федерального законодательного процесса, при решении кадровых вопросов и т.п.; расширить перечень вопросов и круг нормативных правовых актов, требующих согласования с субъектами РФ, придать законодательным нормам о согласовании императивный характер и, в конечном счете, приблизить регионы к центрам принятия властных решений на федеральном уровне — Федеральному Собранию, Правительству РФ, Президенту РФ.

8. Проведенное исследование истории развития института договора позволяет утверждать, что, несмотря на радикальный пересмотр требований к статусу, содержанию, основаниям и процедуре заключения договоров о разграничении полномочий, придание договору юридической силы федерального закона, роль договора в системе регулирования федеративных отношений не претерпела сущностных изменений. На примере анализа условий нового договора о разграничении полномочий с Республикой Татарстан показано, что законодателем не создано ощутимых препятствий для использования отдельными субъектами договора как инструмента присвоения дополнительных льгот и привилегий в обход федеральной Конституции и законов под видом учета региональной специфики.

9. Исследование института федерального вмешательства позволяет констатировать, что применение мер федерального вмешательства требует разработки соответствующей конституционной и специальной законодательной базы. Детальный анализ института временной финансовой администрации показал, что практическое применение указанной меры может привести к неконституционному изъятию у органов государственной власти субъектов РФ полномочий, составляющих сферу их исключительной компетенции, и, в конечном итоге, к фактическому отстранению от власти региональных органов власти и должностных лиц. Автор указывает на необходимость корректировки предоставленного временной финансовой администрации объема разноплановых полномочий с точки зрения защиты прав и интересов субъектов РФ, смягчения ее «карательного» характера и оценки ее в большей степени как помощи со стороны Центра.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Основная значимость результатов исследования состоит в возможности их использования, как в теоретическом, так и практическом плане. В практическом плане материалы диссертации и сделанные в ней выводы могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства в сфере регулирования тех или иных аспектов федеративных отношений. Материалы исследования могут послужить повышению теоретического уровня изучения курса конституционного права, а также спецкурсов по вопросам федерализма.

Отдельные положения работы (развитие института договора о разграничении предметов ведения и полномочий; институт временной финансовой администрации в системе мер федерального вмешательства) были опубликованы в научных статьях в журнале «Конституционное и муниципальное право».

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шашкова, Екатерина Михайловна, Москва

Заключение

В соответствии с ст. 1 Конституции РФ Россия провозглашена «демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления». Однако положения и выводы, которые сделаны в ходе настоящего диссертационного исследования, позволяют утверждать, что на сегодняшний день реальных федеративных отношений сформировать не удалось. Реальное государственное устройство не вписывается в конституционные рамки. Конституционные нормы, в которых декларируются принципы федерализма, не реализуются в процессе практического взаимодействия федерального центра и субъектов.

Вопросы федеративного устройства всегда относились к приоритетным направлениям государственного строительства и являются актуальными до сих пор. Их значимость и сложность обусловлена тем, что они находятся на стыке интересов двух уровней публичной власти: федерального и субъектов Федерации, которые должны гармонично сосуществовать в рамках единого государства. Поэтому ключ к решению той или иной проблемы федеративных отношений лежит в поиске и установлении оптимального соотношения, баланса интересов Федерации и ее субъектов. Выработка механизмов и форм горизонтального и вертикального взаимодействия, сотрудничество и солидарная ответственность властей в ходе решения общих задач наряду с сохранением региональной инициативы и самостоятельности - все это служит залогом устойчивого развития федеративных связей и отношений, укрепления федерации в целом.

Меры, предпринятые государством за годы федеративной реформы, несмотря на масштабы проделанной работы, привели к доминированию федерального центра во всех сферах государственной и общественной жизни и, в конечном счете, к образованию серьезных диспропорций во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов. Вышеуказанные диспропорции во многом явились результатом несоблюдения так называемой триады институциональных характеристик (компетенция-финансирование-ответственность), как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов

174

Федерации. Анализ сложившейся системы функционирования государственной власти обнаружил существенный перекос в сторону повышенной, часто лишенной правовых оснований, ответственности субъектов РФ и практически полное отсутствие механизмов привлечения к ответственности федеральных органов власти. Комплексная оценка одного из основополагающих принципов федеративного устройства — принципа единства системы государственной власти, показала, что единство все чаще приравнивается к единообразию, унификации системы государственной власти на всех уровнях ее организации, что ведет к неизбежному копированию субъектами федеральной схемы взаимоотношений, не допустимому в рамках федеративного государства.

Принимая во внимание вышеизложенное, в целях восстановления нарушенного баланса интересов, на повестку дня предлагается поставить решение следующих задач:

Во-первых, это поиск и установление оптимального соотношения тенденций централизации и децентрализации, т.е. определение разумной меры того, что может и должно быть централизовано, а что может быть предметом децентрализации в сфере регулирования и управления. Важно понимать, что в централизации нуждается нормативное правовое регулирование основ политической, экономической, социальной и иных сфер государственной и общественной жизни, а также прямое федеральное регулирование тех сфер общественных отношений, которые связаны с обеспечением единых гарантий и стандартов жизнедеятельности населения на всей территории государства.

Во-вторых, это обеспечение гарантий самостоятельности субъектов Федерации в решении их внутренних вопросов, включая материализацию (конкретизацию содержания) понятия собственной компетенции субъектов Федерации, а также последовательное воплощение в жизнь конституционного принципа самостоятельности формирования ими собственных органов государственной власти. Следует поставить вопрос о пересмотре нового порядка приведения к должности региональных руководителей, конституционность и демократичность которого вызывает серьезные сомнения.

В-третьих, это повышение степени участия субъектов РФ в решении вопросов общефедерального значения за счет приближения их к центрам принятия властных решений на федеральном уровне, совершенствования существующих и, возможно, выработки новых механизмов и процедур согласования и учета интересов Центра и субъектов Федерации.

В-четвертых, это отказ от трактовки конституционного принципа единства как единообразия, унификации систем государственной власти на всех уровнях ее организации, от навязывания субъектам федеральной модели взаимоотношений, и приведение Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в соответствие с его наименованием, т.е. исключение из него норм, излишне детализирующих все аспекты жизнедеятельности субъектов.

В-пятых, это оптимизация системы разграничения компетенции по предметам совместного ведения за счет установления форм и пределов федерального правового регулирования, детализации типа, характера и объема полномочий по каждому из вопросов совместного ведения и распределения сфер финансовой ответственности Центра и регионов. Это и расширение компетенционных возможностей субъектов в совокупности с обеспечением необходимой материально-финансовой базы осуществления ими полномочий.

И, наконец, это создание прозрачной системы мер ответственности и оснований их применения в отношении субъектов РФ, отказ от практики использования мер федерального вмешательства в качестве инструментов политического давления на регионы, лишенных правовых оснований.

Полагаем, что вышеуказанные преобразования необходимо проводить, начиная с корректировки целого ряда норм федеральной Конституции и заканчивая системной переработкой федерального законодательства в области федеративных отношений.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов»

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 г. // СЗ РФ. 2005. № 1 (чЛ). Ст. 16.

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (в редакции Федерального закона № 141-ФЗ от 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2008. № 30 (ч.1). Ст. 3597.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть I) № 146-ФЗ от 31 июля 1998 г. (в редакции Федерального закона № 108-ФЗ от 30 июня 2008 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2008. № 27. Ст. 3126.

4. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в редакции Федерального закона № 50-ФЗ от 24 апреля 2008 г.) «Об образовании» // СЗ РФ. 1992. № 3. Ст. 150; 2008. № 17. Ст. 1757.

5. Основы законодательства Российской Федерации «О культуре» от 9 октября 1992 г. № 3612-1 (в редакции Федерального закона № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г.) // «Российская газета», № 248, 17.11.1992; СЗ РФ. 2007. № 1 (ч.1). Ст. 21.

6. Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. № 5487-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.

7. Федеральный закон «О библиотечном деле» № 78-ФЗ от 29 декабря 1994 г. (в редакции Федерального закона № 118-ФЗ от 26 июня 2007 г.) // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2; 2007. № 27. Ст. 3213.

8. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» № 101-ФЗ от 15 июля 1995 г. (в редакции Федерального закона № 318-ФЗ от 1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757; СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6079.

9. Федеральный закон «О животном мире» № 52-ФЗ от 24 апреля 1995 г. (в редакции Федерального закона № ЗЗЗ-ФЗ от 06 декабря 2007г.) // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462; 2007. № 50. Ст. 6246.

10. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» № 195-ФЗ от 10 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

11. Федеральный закон «О музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации» № 54-ФЗ от 26 мая 1996 г. (в редакции Федерального закона № 118-ФЗ от 26 июне 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591; 2007. №27. Ст. 3213.

12. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» № 74-ФЗ от 17 июня 1996 г. (в редакции Федерального закона № Э09-ФЗ от 01 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965; 2007. № 49. Ст. 6070.

13. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» № 125-ФЗ от 22 августа 1996 г. (в редакции Федерального закона № 119-ФЗ от 24 апреля 2008г.) // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135; 2008. № 29 (ч.1). Ст. 3419.

14. Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» № ЗЗ-ФЗ от 4 марта 1998 г. // СЗ РФ.1998. № 10. Ст. 1146.

15. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. // СЗ РФ.1999. № 42. Ст. 5005; 2008. № 30 (ч.1). Ст. 3613.

16. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» № 113-Ф3 от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

17. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10 января 2002 г. (в редакции Федерального закона № 118-ФЗ от 14 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2002. № 29 (ч.1). Ст. 3418.

18. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» № 127-ФЗ от 26 октября 2002 г. (в редакции Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190; 2007. № 49. Ст. 6079.

19. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. (в редакции Федерального закона № 77-ФЗ от 10 июня 2008 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2008. № 24. Ст. 2790.

20. Указ Президента № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

21. Указ Президента РФ № 337 от 24 марта 2005 г. «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» // СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1139.

22. Указ Президента РФ № 773 от 2 июля 2005 г. «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.

23. Указ Президента № 825 от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»// СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.

24. Монографии, учебные пособия, публикации

25. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994.

26. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

27. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

28. Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Моск.ун-та. Серия 11, Право. 2000. № 6.

29. Алехнович С.О. О соотношении федерализма и регионализма // Современное право. 2003. № 1.

30. Анненкова В.Г. Перспективы развития федерализма в российском государстве // История государства и права. 2006. № 1.

31. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000.

32. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2002.

33. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000.

34. Безруков A.B. Реформирование властной вертикали в условиях разграничения федеральной и региональной компетенции // Право и политика. 2003. № 12.

35. Безруков A.B. Совместная компетенция и совершенствование взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение. 2003. №4.

36. Бланкенагель А. Концепция единой системы исполнительной власти, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации — какая система, а где единство? // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1 (54).

37. Болтенкова Л. Правовые аспекты оптимизации федеративных отношений в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1 (50).

38. Брезгулевская Н.В. Федерация и федерализм: виды и модели // Право и политика. 2004. № 7.

39. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.

40. Васильева Т. Разрешение правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 1 (38).

41. Вихарев A.A. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник. 2002. № 23 (179).

42. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.

43. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7.

44. Глигич-Золотарева M.B. Временная финансовая администрация как политико-правовой институт // Федерализм. 2004. № 1 (33).

45. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. — М.: Юристъ, 2006.

46. Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2.

47. Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М. Синергетика федерализма. Часть I // Право и политика. 2006. №11.

48. Гончаров И.В. Полномочия Президента Российской Федерации при осуществлении федерального вмешательства в дела субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1.

49. Добрынин Н.М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. 2004. № 1.

50. Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. № 5.

51. Добрынин Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. № 8.

52. Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. №

53. Замышляев Д.В. «Унитарная федерация» советского периода развития российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 3.

54. Ивайловский Д.А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.

55. Игнатов A.B. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер // Право и политика. 2005. № 5 (65).

56. Иконницкая А.И. Разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений // Юридический мир. 1998. № 4.

57. Кандалов П.М. Проблемы законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

58. Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.

59. Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. № 9.

60. Кинтерая А.Г. Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: проблемы соотношения федерального закона и договора // Право и политика. 2007. № 3.

61. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. № 6.

62. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий РФ и субъектов РФ // Российское право: образование, практика, наука. 2005. № 1.

63. Кондрашев A.A. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 2.

64. Кондрашев A.A. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.

65. Конев Ф.Ф. Федеративные отношения и развитие самостоятельности субъектов федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3, 4.

66. Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

67. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М.: Издательство БЕК, 1997.

68. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М., 2001.

69. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие // Сост. проф. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003.

70. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов // Под общ. ред. М.В. Баглая. М.: Издательство НОРМА, 2000.

71. Костомаров Н.И. Мысли о федеративном начале Древней Руси // Основа. 1861. №1.

72. Кряжков В.А. Федеративное устройство России: государственно-правовые проблемы единства и многообразия // Формула права. 2005. № 14..

73. Куракина С.И. Отдельные аспекты совершенствования законодательства о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8.

74. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999.

75. Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М., 1998.

76. Лексин И.В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности и пределы применения в современной России // Право и власть. 2002. № 2.

77. Лексин И.В. Конституционное значение понятия «единая система исполнительной власти» // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1 (54).

78. Ливеровский A.A. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9.

79. Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституции России // Государство и право. 1997. № 8.

80. Мамаев Р.Б. Состояние и перспективы законодательного обеспечения института разграничения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. № 9.

81. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 6.

82. Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. №9, 10.

83. Маршалова В.А. Практика наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по представлению главы государства (на примере республик — субъектов РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1.

84. Матюхина Ю.В. Развитие российской федеративной государственности на основе конституционной модели // Право и политика. 2005. № 10.

85. Матюхина Ю.В. Развитие российской федеративной государственности на основе конституционной модели // Право и политика. 2005. № 10.

86. Мещеряков A.B. Российский федерализм: теоретические и нормативно-правовые истоки //Право и политика. 2004. 12.

87. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3.

88. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 1997.

89. Родионова А.К. Концептуальные основы российского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.

90. Ромашов P.A. Тенденции федерализма, регионализма, унитаризма в контексте структурирования и функционирования системы современного российского законодательства // Ученые записки юридического факультета. Вып. 3 (13). 2005.

91. Руткевич Н.М. Общество как система. Социологические очерки. СПб., 2001.

92. Рыбаков В.А. Преемственность в праве и кодификация права // Журнал российского права. 2007. № 7.

93. Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Задачи, методы и приложения общей теории систем. В кн.: Исследования по общей теории систем. М.: Прогресс, 1969.

94. Саленко В. Россия унитарная федерация: парадокс или реальность? // Правоведение. 2001. № 2.

95. Саликов М. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1 (50).

96. Солник С.Л. Федерация и регионы России: договорный процесс // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995/1996. № 4 (13), № 1 (14).

97. Соловьева Е.А. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами как черта асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации // Современное право. 2006. № 7.

98. Станских С., Фогельклу Ф. Проблемы реформирования федеративных отношений в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11.

99. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. Научно-практическое пособие. М.: Юрид. лит., 1998.

100. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

101. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

102. Черепанов В.А. О договорном регулировании федеративных отношений // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1.

103. Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. №9.

104. Черепанов В.А. Конституционный Суд Российской Федерации о реформе государственной власти в субъектах РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5.

105. Черепанов В.А. О системной модели федеративного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8.

106. Чертков А.Н. Федеральные законы, определяющие основы правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2002. № 10.

107. Чертков А.Н. Процедура федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения и порядок учета прав и интересов субъектов Российской Федерации в данном процессе // Право и политика. 2003. № 12.

108. Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. 2004. №2.

109. Чертков А.Н. Объем и структура сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов в России и за рубежом // Право: история, теория, практика. Сборник статей и материалов. Вып. 8. Изд-во БГУ. 2004.

110. Чертков А.Н. Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. № 5.

111. Чертков A.B. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. №8.

112. Чертков А.Н. Совершенствование федерального законодательства об организации государственной власти субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 3.

113. Чертков А.Н. Практика Конституционного Суда Российской Федерации в решении правовых проблем федеративных отношений // Право и политика. 2005. № Ю.

114. Чертков А.Н. Проблема поиска оптимального уровня детализации и форм федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Право и политика. 2005. № 2.

115. Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. № 5.

116. Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 8.

117. Чертков А.Н. Реформирование федеративных отношений и гармонизация федерального законодательства о компетенции федеральных и региональных органов государственной власти // Право и политика. 2007. № 12.

118. Чертков А.Н., Плюгина И.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. 2006. № 2.

119. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. — М.,

120. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. — М.: Юрист. 1999.

121. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество и субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5.

122. Хайретдинов Р.Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

123. Юридическая энциклопедия // Отв.ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.1995.

Автор: Шашкова, Екатерина Михайловна
Город: Москва
Год: 2009
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шашкова, Екатерина Михайловна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шашкова, Екатерина Михайловна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шашкова, Екатерина Михайловна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шашкова, Екатерина Михайловна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов»