АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации»
У На правах рукописи
Абулханова Светлана Мухарямовна
0 3 СЕН
КОНСТИТУЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12 00 02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов - 2009
003476203
Работа выполнена на кафедре государственного и административного права Государст1 венного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Мор довский государственный университет им Н П Огарева»
Научный руководитель- доктор юридических наук,
профессор Дудко Игорь Геннадьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор Колесников Евгений Викторович
кандидат юридических наук, доцент Романовская Ольга Валентиновна
Ведущая организация:
ГОУ ВПО «Самарский государственный университет»
Защита состоится 25 сентября 2009 года в 14 00 часов на заседании объединенного ди сертационного совета ДМ 212 243 16 при ГОУ ВПО « Саратовский государственный ун верситет имени НГ Чернышевского» по адресу 410012, г Саратов, ул Астраханская, 8. корп 12ауд 510
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 научной библиотеки ГО ВПО «Саратовский государственный университет имени Н Г Чернышевского»
Автореферат разослан « Щи » августа 2009 года
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук
Е А Тихон
Общая характеристика работы Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни
Российское законодательство представляет собой сложное, многоотраслевое образование, в котором переплетены вертикальные и горизонтальные связи в структурировании нормативных правовых актов, сохраняют свое действие разноуровневые законодательные массивы К сожалению, при осуществлении своих полномочий законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления допускают нарушения федерального законодательства
Различия в системах законодательства субъектов Российской Федерации, актах местного самоуправления, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин Значительное влияние на законодательную деятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления оказывает низкий уровень взаимодействия законодательной и исполнительной власти, отсутствие программирования и планирования законотворческих работ, слабая научная экспертиза, нарушение юридико-технической регламентации
В связи с этим особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствия правовых актов различного уровня Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, что в свою очередь ставит вопрос о создании механизмов предупреждения, выявления и устранения коллизий
16 апреля 2009 года Президент России Д А Медведев на встрече с Председателем Конституционного Суда В Д Зорькиным указал, что, несмотря на принятые меры по обеспечению однотипности и единства федеративной системы законодательства, сохраняется опасность ее дезинтеграции Наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации, в актах местного самоуправления противоречий Конституции России и федеральному законодательству препятствует осуществлению преобразований в стране В связи с этим Президент поручил Конституционному Суду активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией России
Разрешение вышеназванных проблем требует теоретического исследования возможности обеспечения единства системы законодательства в России
Потребность анализа современного состояния систем законодательства Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления, а также имеющихся и разрешаемых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность
Степень научной разработанности и круг использованных источников Проблема эбеспечения единства системы законодательства в советское время остро не стояла, поэто-
му не была предметом самостоятельных, развернутых изысканий, не порождала потребность выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований
Однако нельзя сказать, что в постсоветский период данная проблема не формулировалась и не изучалась
Теоретическими аспектами системы законодательства, ее структуры и соотношения нормативных правовых актов занимались Г В Барабашев, В В Гошуляк, Е В Колесников, И А Котелевская, Р 3 Лившиц, Н И Матузов, А В Малько, С В Поленина, Л С Само-щенко, В Н Синюков
Концептуальные аспекты развития федерализма в Российской Федерации отражены в трудах С А Авакьяна, В Г Анненковой, М В Баглая, И Н Барцица, Л Ф Болтенковой, Н В Варламова, Н В Витрука, В Г Вишнякова, Б Н Габричидзе, Н В Добрынина, В Б Исакова, Е В Скурко, И А Умновой, С М Шахрай, Т Я Хабриевой, Б С Эбзеева и других Законодательство субъектов Российской Федерации исследовалось О В Берг, И Г Дудко, В А Живулиным, М Ф Казанцевым, В А Кряжковым, В М Махониным, А А Смолянковым, Ю А Тихомировым, К Б Толкачевым и другими
Акты местного самоуправления изучали такие ученые как А Винокуров, С Н Лопатина, Г 3 Фахрисламова и другие
Отдельные аспекты темы получили свое освещение в диссертационных исследованиях О В Анциферовой «Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации», И А Стародубцевой «Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации», С Г Арзуманова «Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству», О В Кудряковой «Правовые акты местного самоуправления»
Однако, несмотря на значительное количество правовой научной и публицистической литературы обеспечение единства системы законодательства на трех ее уровнях не получило достаточной разработки в качестве отдельного направления научных изысканий
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в современной юридической литературе обусловили выбор темы и определили ее комплексный характер
Теоретическую основу исследования составили научные работы по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву Важное значение в ходе написания диссертации придавалось также анализу нормативных акто! и материалам правоприменительной практики
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследование составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, кон| ституции (уставы) субъектов Федерации, договоры и соглашения о разграничении предме тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерг
ции и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления
В качестве эмпирического материала использовались постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления и определения Верховного Суда Российской Федерации, официальные статистические данные, а также информация сети Интернет, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблематики
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием системы законодательства России, направленные на обеспечение ее единства и гармоничного развития
Предметом исследования стали теоретико-конституционные и практические проблемы правового регулирования процессов формирования однородности системы законодательства Российской Федерации, систем законодательства субъектов Российской Федерации на принципах признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, соответствия нормативных правовых актов субъектов России федеральному законодательству и договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, соответствия нормативных актов местного самоуправления нормативным правовым актам Российской Федерации и ее субъектов
Цель и задачи диссертационного исследования Целью диссертационного исследования является комплексный анализ системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма и предоставление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам поддержания единства законодательства Российской Федерации, обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных актов местного самоуправления федеральному законодательству
Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач
1 анализ понятия и структуры системы законодательства Российской Федерации,
2 исследование модели разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и формулирование предложений по ее совершенствованию,
3 классификация видов и причин коллизий между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством,
4 разработка классификации видов и причин противоречий между нормативными правовыми актами местного самоуправления и нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов,
5 формулирование возможных направлений деятельности по устранению противоречий между актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством,
6 внесение предложений и рекомендаций по устранению противоречий между актами органов местного самоуправления и нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектами
Методологической основой диссертационного исследования является системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования законодательства Российской Федерации, систем законодательства ее субъектов и местного самоуправления Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативных правовых документов, а также деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления
Научная новизна исследования. Настоящая работа является одной из первых комплексных работ, посвященных теоретическому исследованию обеспечения единства системы законодательства на всех трех уровнях федеральном, региональном и местного самоуправления В ходе исследования решена научная задача по оптимизации действия нормативных правовых актов различных уровней системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма По мнению автора, элементы новизны исследования проявляются и в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой, и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны результаты исследования:
1 С целью обеспечения единства системы законодательства целесообразно использовать широкую трактовку понятия «законодательство», что позволяет выделить три уровня данной системы федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, систему нормативных актов представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления
Система законодательства субъектов России представляет собой сложное правовое явление, имеющее вертикальное и горизонтальное строение, на которое Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство оказывают всеобъемлющее влияние, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития
Система нормативных правовых актов местного самоуправления, в которой также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющую, представляет собой третий уровень системы законодательства России
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации оказывают всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов Этим влиянием и обеспечивает-1 ся единство всех уровней системы законодательства
Таким образом, система законодательства Российской Федерации как внешняя форм, выражения права на современном этапе обладает трехуровневой структурой, выступая ка1 многосоставное явление, имеющее в зависимости от уровня различную содержательную :
функциональную направленность, единство которой обеспечивается Конституцией Российской Федерации
2 Четкое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномочий является одной из основ обеспечения единства системы законодательства России Конституция России предусмотрела модель разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами предметы ведения Российской Федерации (ст 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст 72), предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст 73) Особую сложность при разграничении полномочий представляют предметы совместного ведения Для решения этой проблемы необходимо принять специальный федеральный закон, в котором по каждому вопросу совместного ведения был бы определен объем правового регулирования федеральным законодательством В данном законе было бы целесообразно предусмотреть перечень вопросов, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и определить роль договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации как вспомогательную
3 В результате исследования судебной и прокурорской практики автором создана следующая классификация коллизий Классификацию коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов России можно провести по следующим основаниям по содержанию общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты, по сфере предметов ведения, на регулирование которых направлены нормативные правовые акты, по времени возникновения противоречия
В зависимости от содержания общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты, можно выделить четыре вида коллизий коллизии в основах конституционного строя, коллизии в области соблюдения прав и свобод граждан России, коллизии в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, коллизии законодательства субъектов России по регулированию местного самоуправления
В зависимости от предмета ведения, закрепленного в Конституции России, выделяют следующие виды коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации коллизии в сфере исключительного ведения Российской Федерации и коллизии в сфере совместного ведения России и ее субъектов
Основанием для классификации коллизий является также время возникновения противоречия По данному основанию выделяют коллизии, возникшие изначально, с момента создания регионального акта и коллизии регионального акта, возникшие вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы
4 Противоречия муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы можно классифицировать по следующим основаниям по юридической
силе противоречащих актов, по времени возникновения противоречия, по наличию превышения полномочий при издании акта
По юридической силе противоречащих актов автор выделяет следующие виды противоречий противоречия муниципальных актов федеральному законодательству, противоречия муниципальных актов законодательству субъектов Российской Федерации, противоречия муниципальных актов уставам муниципальных образований и другим муниципальным актам более высокой юридической силы, принятым компетентными органами
По времени возникновения противоречия можно выделить следующие виды противоречий противоречие муниципального акта, возникшее изначально, с момента его создания и противоречие муниципального акта, возникшее вследствие изменения актов более высокой юридической силы
По наличию превышения полномочий при издании акта можно выделить коллизии следующих видов несоответствие решений, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах, изданных муниципальными органами или должностными лицами местного самоуправления, их полномочиям и несоответствие муниципальных нормативных правовых актов, в которых имеются противоречия актам более высокой юридической силы, не связанные с превышением полномочий
В исследовании выявлены также подвиды коллизий на муниципальном уровне 5 Обеспечение единства и согласованности федерального и регионального уровня системы законодательства возможно по двум направлениям
1 более четкое и основательное нормативное ориентирование субъектов Российской Федерации в их законотворческой деятельности,
2 создание механизма предупреждения, выявления и устранения юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством
Для решения первой задачи можно использовать основы законодательства, модельные законы и программирование законодательной деятельности
Основы законодательства и модельные законы позволят более четко и подробно определить пределы федерального правового регулирования и разграничить полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предотвратить появление противоречий, возникших вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы, а также коллизии в сфере совместного ведения России и ее субъектов Программирование законодательной деятельности позволит предотвратить коллизии в основах конституционного строя, в области соблюдения прав и свобод граждан России, в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по регулированию местного самоуправления
Создание механизма по предупреждению, выявлению и устранению коллизий между федеральным и региональным законодательством предполагает принятие специальных федеральных законов «О законах и иных нормативных правовых актах Российской Феде рации» и «О порядке приведения законодательства субъекта Российской Федерации в со
ответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», где необходимо четко прописать единые процедуры предотвращения коллизий и приведения в соответствие актов субъектов Российской Федерации Именно наличие единого механизма предупреждения, выявления и приведения в соответствие законодательства различных уровней может способствовать минимизации негативных последствий коллизий между различными уровнями законодательства, что является неизбежным при федеративной форме территориального устройства Однако создание такого механизма возможно только при принятии отдельного нормативного правового акта, который будет способствовать предотвращению и >странению коллизий практически всех видов, возникающих между федеральным законодательством и законодательством субъектов России
6 Средства обеспечения соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления актам более высокой юридической силы можно подразделить на правовые и организационные
К числу правовых средств можно отнести следующие
а) административный контроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов,
б) закрепление в федеральном и региональном законодательстве порядка правового регулирования, в случае если органы муниципального образования не примут вовремя или вообще требуемый актами более высокой юридической силы муниципальный нормативный правовой акт,
в) введение ответственности должностных лиц, отвечающих за соответствие муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, с указанием вида и размера возможного наказания, а также порядка привлечения к ответственности
К числу организационных средств относятся
а) мониторинг юридическими службами субъектов Российской Федерации изменений, вносимых в федеральные и региональные нормативные правовые акты и предоставление данной информации местным органам власти с требованием приведения ранее изданных и вновь издаваемых муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с ними,
б) определение сроков приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации
Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации, муниципальному праву Российской Федерации и соответствующим спецкурсам
Апробация результатов исследования Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Мордовского государст-
венного университета им Н П Огарева, где прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации были изложены на международных и региональных научных конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов
Структура диссертации. Структура диссертационного исследования отражает логику исследования и состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает по два параграфа, заключения и списка используемой литературы
Содержание работы Во введении обосновывается актуальность темы, характеризуется степень научной разработанности темы исследования, определяются объект, предмет, цель, задачи и методологическая основа исследования, научная новизна и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации диссертационного исследования
В первой главе «Законодательство Российской Федерации как системно-структурное образование» исследуется понятие системы законодательства, ее структура, также подвергается анализу разграничение предметов ведения в России
Первый параграф «Система законодательства: понятие и структура» посвящен изучению понятия законодательства в узком и широком смыслах, ее структуры
В литературе до сегодняшнего дня нет однозначно закрепленного и общепринятого определения данного понятия Ряд авторов определяют законодательство как систему издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права Эта трактовка имеет широкий смысл, обозначая совокупность всех нормативных правовых актов В узком смысле слова, законодательство представляет собой совокупность законов, принятых органами народного представительства или непосредственно самим народом на референдуме
Автор считает, что оба определения законодательства - широкое и узкое - используются в юридической литературе по-разному В процессе законотворчества уместно применение узкого толкования данного понятия, поскольку законодательные и подзаконные акты имеют разную правовую силу, хотя на практике подзаконное регулирование зачастую конкретизирует механизм действия того или иного закона Для целей обеспечения единства законодательства более эффективной будет широкая трактовка, позволяющая различать вертикальные способы группировки нормативных правовых актов на основе иерархического принципа
В юридической литературе выделяются следующие структуры системы законодательства горизонтальную (отраслевую), вертикальную (иерархическую) и федеративную
В настоящее время первостепенное значение приобретает именно вертикальное построение системы законодательства в связи с федеративным устройством России и наличи-
ем местного самоуправления Федеративная структура законодательства выделяется на основе федеративного устройства государства и распределения правотворческих полномочий между федеральными органами, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления
В соответствии с данными критериями законодательство Российской Федерации подразделяется на
1 федеральное законодательство (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента России, Постановления Правительства, акты федеральных органов государственной власти),
2 законодательство субъектов Российской Федерации (конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, законы, указы президентов республик и постановления губернаторов и т д),
3 систему нормативных актов представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (уставы, постановления, распоряжения и т д)
В последние десятилетия практически впервые в отечественной истории регионы получили возможность формировать собственные системы законодательства
Система законодательства с>бъекта России является сложным правовым явлением На основании положений статей 5 и 72 Конституции Российской Федерации в ней выделяются две структуры иерархическую (вертикальную) и отраслевую (горизонтальную)
Развитие системы законодательства субъектов Российской Федерации невозможно без определяющего влияния Конституции России и федерального законодательства, так как именно они задают параметры формирования этого правового явления Выдетяются следующие направления такого воздействия учредительное, программное, координационное, модификаторское, пресекательное1
Нормы Конституции России обладают учредительными свойствами, так как именно они являются первичными, устанавливают порядок принятия нормативных правовых актов, их названия и юридическую силу, компетенцию органов государственной власти по их принятию как на федеральном уровне, так и на региональном Часто именно Основной закон государства предусматривает принятие отдельных правовых актов Конституция предопределяет иерархическую организацию системы права, упорядоченность наиболее главных ее элементов, в соответствии с которой и происходит включение нормативных правовых актов разного уровня в единую целостную систему
Программный характер конституционных положений наиболее очевиден в установлении предметов совместного ведения Федеральная Конституция изначально задала горизонтальную (отраслевую) структуру системы законодательства субъектов России, предусмотрев в п «к» ст 72 совместное регулирование таких отраслей как административное,
Дудко И Г Законодательство субъектов Российской Федерации проблемы теории и практики -Саранск-2004-С 212
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды
Значительное координационное влияние на развитие регионального законодательства оказывают федеральные законы, которые устанавливают формы региональных актов в рамках регулируемых отношений, закрепляют соподчинение актов внутри охватываемой отраслевым законодательством совокупности правовых актов, определяют вопросы, подлежащие правому регулированию в региональных актах
В связи с проводимыми реформами, определением приоритетных направлений внутренней политики федеральное законодательство России на современном этапе подвержено значительным изменениям Интенсивное обновление законодательства на федеральном уровне вызывает необходимость принятия значительного количества новых нормативных актов и внесения достаточно большого количества изменений в законодательство субъектов России Таким образом, федеральное законодательство оказывает непрерывное модифицирующее воздействие на региональное
Пресекательное воздействие на систему законодательства субъекта России оказывают в основном правовые акты Президента Российской Федерации В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом
Таким образом, мы видим, что Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство всеобъемлюще влияют на региональное законодательство, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития системы законодательства субъектов России Данное утверждение позволяет сделать вывод, что два уровня законодательства в России не являются отдельными, изолированными правовыми явлениями Единство и непротиворечивость данных уровней законодательства является одним из важней условий достижения целей преобразований, проводимых в стране, обеспечения высокого уровня защиты прав и свобод граждан и равного статуса граждан, вне зависимости от места их проживания
Акты местного самоуправления традиционно не включаются в систему законодательства Российской Федерации Однако для обеспечения единого правового пространства, на наш взгляд, целесообразно использовать более широкую трактовку данного понятия
Правовые акты в юридической литературе, как правило, отождествляются с тем, что они являются выражением «государственного веления, закреплением решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нем норм и предписаний»! Конституция России 1993 года при характеристике данного явления использует
Мицкевич А В Нормативные акты советского государства -М Знание, 1958 - С 18
различные термины «конституция», «закон», «правовой акт», «нормативный правовой акт», «документы и материалы, непосредственно затрагивающие права и свободы» Кроме того, в федеральной Конституции многократно упоминаются федеральные конституционные законы, уставы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, договоры, распоряжения и т д В ст 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г аналогично терминологии применяемой в федеральной Конституции используется такое понятие как «муниципальный правовой акт»
При изучении объема и содержания понятий законодательства о местном самоуправлении, и существующих научных представлений о правовом акте органа (должностного лица) местного самоуправления, возникает вопрос - какое место занимает правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления в системе правовых актов государства, входят ли правовые акты местного самоуправления в систему законодательства Российской Федерации9
Суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения В организационном плане органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти И в то же время в сущностном плане и государственная в часть, и местное самоуправление - разные формы одной власти народа Государственная власть на уровне федерации и регионов необходима для объединения страны в единый организм и несет ответственность перед всем обществом Роль и задачи местного самоуправления направлены в основном на обеспечение жизнедеятельности населенных пунктов, на обслуживание повседневных потребностей граждан На этом уровне государственные начала властной деятельности проявляют себя в гораздо меньшей степени, чем на федеральном или региональном
«Вертикальные» отношения местного самоуправления формируются посредством наделения муниципальных органов некоторыми государственными полномочиями, а также четкими правовыми определениями функциональных взаимодействий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации Нижний уровень государственного управления, то есть уровень принятия правовых актов государственными органами субъектов Федерации, не должен отстраняться от местного самоуправления
Мы считаем вполне обоснованным исследование правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления проводить с учетом соотношения их с правовыми актами государства Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления -это официально допускаемая государством форма выражения власти Поэтому правовой акт местного самоуправления необходимо исследовать с позиции единства права и управления в государстве
Правовые акты местного самоуправления должны быть включены в общую систему законодательства Российской Федерации Правовую основу деятельности муниципальных образований составляет Конституция России, федеральное законодательство и законода-
тельство субъектов Федерации, которые определяют основные принципы деятельности местного самоуправления, структуру органов муниципальных образований, их компетенцию, названия и юридическую силу принимаемых ими актов Именно федеральное и региональное законодательство оказывает всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов Этим влиянием и обеспечивается единство всех уровней системы законодательства Из-за отсутствия признания неразрывной связи между правовыми актами местного самоуправления, правовыми актами органов (должностных лиц) местного самоуправления и правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, и все ниже опускается уровень законности в стране
Система нормативных правовых актов местного самоуправления, в которой также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющую, представляет собой третий уровень системы законодательства России
Все уровни законодательства представляют собой систему законодательства Российской Федерации, чье единство является одним из важнейших условий обеспечения целостности России и эффективности защиты прав граждан, стабильного экономического и политического развития страны
Во втором параграфе «Разграничение предметов ведения в Российской Федерации» исследуется современная модель разграничения предметов ведения и полномочий В связи с территориальным устройством Российской Федерации система законодательства России включает в себя три подсистемы федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации и акты местного самоуправления Данная структура законодательства порождает две тенденции стремление федерального центра к унификации правового регулирования (унитарное начало) с одной стороны, и стремление субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к децентрализации правового регулирования (федералистское начало) По нашему мнению, российское законодательство, несомненно, не должно быть унифицированным, однако оно точно должно соответствовать Конституции России Единство законодательства означает, что оно должно строиться на конституционных началах, определяющих наиболее важные базовые сферы жизнедеятельности общества и государства с учетом региональных особенностей Ни унитаристкие, ни федеративные стремления в чистом виде не являются приемлемыми для России Именно баланс трех уровней власти позволит обеспечить единство всего законодательства Для обеспечения такого баланса необходимо определить оптимальную модель разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации
Конституция России предусмотрела модель разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами предметы ведения Российской Федерации (ст 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст 72), предметы ведения субъектов России (ст 73)
Начала первого уровня заложены в ет 71 Конституции России, которая определяет исключительную компетенцию Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти Объект регулирования здесь един и неделим, равно как и субъект Расширительному толкованию нормы данной статьи не подлежат Вместе с тем некоторые из них противоречивы и нуждаются в конкретизации
Проблема разграничения компетенции органов государственной власти особенно актуальна в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Весьма очевидно, что предметы ведения, установленные в ст 72 Конституции России не дают ясного ответа на вопрос о том, что в этих сферах правомочны делать федеральные органы государственной власти, а что органы государственной власти субъектов Федерации Проблема осложняется тем, что наряду со сферами общественных отношений в данной статье, как и в ст 71 Конституции России, в перечне предметов ведения представлены государственные функции, конкретные полномочия, отрасли законодательства
Однако, технико-юридические недостатки в формулировании предметов ведения не являются все же основанием для их перераспределения Вряд ли позитивное значение могут иметь предложения о значительном сокращении объема сферы совместного ведения или вовсе о ее ликвидации
Из-за отсутствия законодательного закрепления основополагающих принципов и критериев разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами зачастую нарушается иерархия законов, основанная на положении ст 76 Конституции России о необходимости соответствия законодательного акта субъекта Федерации федеральному закону
Конституция Российской Федерации определила два метода правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения законодательный и договорный
Практика применения внутринациональных договоров, в опережение федерального законодательства, показала, что такой способ приводит к нарушению принципа равноправия субъектов Федерации и подрыву единства системы законодательства Несомненно, законодательное разграничение предметов ведения является более стабильной правовой формой Именно федеральные законы могут выступать универсальным средством регулирования отношений, позволяющим учитывать как общенациональные, так и региональные интересы
В настоящее время отношения по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов регулирует Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Включение положений о разграничении предметов ведения и полномочий в этот федеральный закон представляется не совсем удачным, так как уже его название не охватывает всего спектра отношений, регулируемых этим актом
В соответствие с этим актом федеральный центр отказался от попыток регулирования разграничения предметов ведения и полномочий специальным федеральным законом, посчитав, видимо, что они достаточно полно определены Конституцией России Следует отметить, что разграничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией Российской Федерации, разграничение пределов правового регулирования федеральным законодательством - специальным федеральным законом, полномочий - федеральными законами и, в установленных в них случаях, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, а делегирование отдельных полномочий - соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
При этом необходимо учитывать, что разграничение полномочий происходит по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенных Конституцией России Вместе с тем полномочиями обладают конкретные органы государственной власти Российской Федерации или ее субъектов Значит, договоры о разграничении полномочий разграничивают полномочия не Российской Федерации и ее субъектов вообще, а конкретных федеральных органов и органов субъектов Федерации
Между тем договорам о разграничении предметов ведения и полномочий была предана юридическая сила федерального закона Таким образом, новая роль договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, которая ранее определялась как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномочий, нивелирована Более того, договор о разграничении полномочий имеет ту же силу, что и специальный федеральный закон Поскольку договор предусматривает изъятия из общего порядка федерального законодательного регулирования, он становится приоритетным для правоприменителя
Статья 73 Конституции России закрепляет предмет исключительного ведения, но уже не Федерации, а ее субъекта Сфера регулирования субъектов Российской Федерации определена очень пространно и не дает ответа на вопрос о содержании их собственного предмета регулирования Однако в последнее время, стремясь обеспечить единое правовое пространство, проявляются тенденции унификации системы законодательства России Более половины федеральных законов принимаются по вопросам, не перечисленным в статьях 71 и 72 Конституции Кроме того, федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, часто настолько детализированы, что у субъектов Федерации не остается возможности для собственного правового регулирования Наличие подобных проблем свидетельствует о недостаточной четкости разграничения предметов ведения и полномочий России и ее субъектов Определение исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в ст 73 Конституции России по остаточному принципу без раскрытия их реального содержания делает на практике эти полномочия расплывчатыми и неопределенными
Третий уровень правового регулирования, как уже отмечалось, имеет своим предметом местное самоуправление Этот предмет определен федеральным законодательством и законодательством субъектов России
Основным нормативным актом, регулирующим местное самоуправление в стране, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Закрепленные в законе полномочия органов местного самоуправления можно разделить на две группы
• полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления,
• полномочия по решению вопросов местного значения
К достоинствам закона необходимо отнести новый подход к разграничению предметов ведения местного самоуправления В нем особо подчеркивается, что перечень вопросов местного самоуправления не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон
Таким образом, четкое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномочий является основой обеспечения единства системы законодательства России Нечеткое разграничение компетенции между всеми уровнями власти неизбежно приводит к принятию незаконных актов, влекущих нарушение прав и свобод граждан и угрожающих целостности страны Кроме того, реализация этих актов приводит к значительным финансовым, трудовым и временным затратам, как на реализацию положений, которые будут впоследствии устранены, так и на само устранение негативных последствий такого правотворчества Особую сложность при разграничении полномочий представляют предметы совместного ведения Для решения этой проблемы необходимо принять специальный федеральный закон, в котором по каждому вопросу совместного ведения был бы определен объем правового регулирования федеральным законодательством В данном законе было бы целесообразно предусмотреть перечень вопросов, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и определить роль договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации как вспомогательную
Во второй главе «Проблемы соответствия нормативных правовых актов различной юридической силы» исследуются причины и виды коллизий между нормативными правовыми актами различных уровней власти
Первый параграф «Соответствие законодательства субъектов Российской Федерации Конституции России и федеральному законодательству» посвящен изучению причин и классификации коллизий между федеральным и региональным законодательством
В Российской Федерации, несмотря на то, что сложный процесс становления правового пространства завершился, противоречивость (коллизионность) законодательства является характерной чертой современного состояния правовой системы страны
Различия в системах законодательства субъектов Российской Федерации, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин нечеткостью конституционного и законодательного выражения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, множественностью законотворческих органов, недостаточным профессионализмом
субъектов законотворчества, политическими разногласиями субъектов законотворчества, пробелами в законодательстве, наличием бланкетных норм, не подкрепленных своевременно соответствующим федеральным законодательством, неправильной интерпретацией законодательных актов, отсутствием общероссийских прогнозов и программ развития законодательства субъектов Федерации, несвоевременностью принятия федерального законодательства, искаженным пониманием содержания конституционных принципов федерализма, длительным отсутствием соответствующей реакции со стороны федеральных органов государственной власти на неконституционные законодательные акты субъектов России, отсутствием четкого механизма приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и законами
Анализ судебной практики позволяет проводить классификацию коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов России по следующим основаниям
I по содержанию общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты,
II по сфере предметов ведения, на регулирование которых направлены нормативные правовые акты,
III по времени возникновения противоречия
В зависимости от содержания общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты, можно выделить четыре вида коллизий
• коллизии в основах конституционного строя,
• коллизии в области соблюдения прав и свобод граждан России,
• коллизии в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
• коллизии законодательства субъектов России по регулированию местного самоуправления
В зависимости от предмета ведения, закрепленного в Конституции России, можно выделить следующие виды коллизий
• коллизии в сфере исключительного ведения Российской Федерации,
• коллизии в сфере совместного ведения России и ее субъектов
Еще одним основанием для классификации коллизий является время возникновения противоречия По данному основанию выделяют
• коллизии, возникшие изначально, с момента его создания регионального акта,
• коллизии регионального акта, возникшие вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы
Правильная классификация имеющихся коллизий, выявление причин их возникновения способствуют политически адекватному и юридически корректному их разрешению
Второй параграф «Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления» посвящен исследованию причин и видов коллизий актов местного самоуправления
Противоречия муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы можно классифицировать по следующим основаниям
I по юридической силе противоречащих актов,
II по времени возникновения противоречия,
III по наличию превышения полномочий при издании акта
I По юридической силе противоречащих актов можно выделить
1 противоречия муниципальных актов федеральному законодательству,
2 противоречия муниципальных актов законодательству субъектов Российской Федерации,
3 противоречия муниципальных актов уставам муниципальных образований и другим муниципальным актам более высокой юридической силы, принятым компетентными органами
II По времени возникновения противоречия можно выделить
1 противоречие муниципального акта, возникшее изначально, с момента его создания,
2 противоречие муниципального акта, возникшее вследствие изменения актов более высокой юридической силы
III По наличию превышения полномочий при издании акта можно выделить
1 несоответствие решений, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах, изданных муниципальными органами или должностными лицами местного самоуправления, их полномочиям,
2 несоответствия муниципальных нормативных правовых актов, в которых имеются противоречия актам более высокой юридической силы, не связанные с превышением полномочий
Анализ причин возникновения указанных несоответствий показывает следующее
Проблемы первого вида возникают в силу самого факта существования нормативных правовых актов различной юридической силы, но вместе с тем регулирующих одни и те же общественные отношения Возникновение коллизий обусловлено различными объективными и субъективными причинами
Среди объективных причин можно указать неясность тех или иных законодательных формулировок, ненадлежащую организацию работы разработчиков текстов нормативных правовых актов, наличие множества нормативных правовых актов более высокой юридической силы наряду с ограниченностью аналитических возможностей органов местного самоуправления, материально-техническую ограниченность возможностей местного самоуправления, несовершенство федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, не позволяющее в полной мере удовлетворить потребности местного самоуправления
Объективные причины отражают то состояние, которое достигнуто в ходе длительного исторического развития как всей Российской Федерации, так и отдельных ее территорий Данные причины распространены на всей территории Российской Федерации и порождают проблемы в одинаковых формах
На современном этапе состояние муниципальных правовых актов в значительной степени обусловлено субъективным причинами, к которым относятся сознательное стремление отступить от требования законности для достижения социально полезного результата (то есть в угоду целесообразности), наличие прямого умысла на причинение вреда, юридическая неграмотность должностного лица местного самоуправления, нежелание должностных лиц местного самоуправления добросовестно исполнять свои обязанности, внимательно изучая и корректируя тексты разрабатываемых нормативных правовых актов
При этом следует отметить, что субъективные причины не сводятся только к деятельности отдельных должностных лиц местного самоуправления Проблема существования данных причин осложняется тем, что они имманентны сознанию самого населения и являются порой неотъемлемой частью культуры отдельной местности Указанный комплекс субъективных причин обусловливает на практике довольно низкое качество муниципальных нормативных правовых актов как в плане составления самих нормативных формулировок, так и в плане технического оформления документа и введения его в действие
Коллизии второго вида возникают по причине интенсивного развития общественных отношений, сопровождающегося не менее интенсивным развитием федерального и регионального законодательства Так, многие муниципальные нормативные правовые акты, принятые в полном соответствии с требованием законности и эффективно применяемые на конкретной территории, перестают соответствовать изменившемуся федеральному и региональному законодательству, но вместе с тем продолжают действовать и порождать соответствующие правоотношения
Проблемы, связанные с превышением компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены в основном общим правовым нигилизмом, свойственном российскому правосознанию Специфика этих проблем заключается, как правило, в стремлении достичь определенного положительного социального результата, решить сиюминутные, насущные проблемы, не принимая в расчет неотвратимые последствия в виде отмены таких решений и, зачастую, аннулировании достигнутых социальных результатов
В третьей главе «Копституционно-правовые средства обеспечения единства системы законодательства» предлагаются средства оптимизации системы законодательства в условиях российского федерализма
Первый параграф «Обеспечение соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству» посвящен изучению способов приведения в соответствие регионального законодательства федеральному
Предыдущий теоретический анализ особенностей законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации обнаружил наличие юридических противоречий в ходе интенсивного федерального и регионального правотворчества
Данный анализ обусловливает актуальность двух задач, призванных обеспечить единство законодательной системы Российской Федерации
1 более четкое и основательное нормативное ориентирование субъектов Российской Федерации в их законотворческой деятельности,
2 определение механизма предупреждения, выявления и устранения юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством
Для решения первой задачи предлагаются такие средства как основы законодательства, модельные законы и программирование законодательной деятельности
Одним из средств координации законотворчества могло бы стать создание модельных законов Принятие модельных законов, рекомендуемых для определенной ориентации субъектов Федерации, не навязывая им какого - то жесткого шаблона, позволит обеспечить общую концептуальную основу актов по аналогичным вопросам, принимаемым на региональном уровне, согласовать нормы, нуждающиеся в унификации, преодолеть неоправданный разнобой в законодательном разрешении однотипных правовых задач
Это позволит обеспечить единство основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации Однако ряд авторов считает, что современное российское законодательство еще не готово к использованию модельных законодательных актов на рекомендательной основе по объективным (отсутствие общественно-экономических оснований устойчивого развития правовой государственности) и субъективным (деятельность субъектов законодательной инициативы, действия политических партий, лоббирование корпоративных интересов) причинам Тем более, что с позиции принципа конституционной преемственности советского и российского законодательства следует учесть рациональные моменты обязательной разработки на федеральном уровне Основ законодательства В действующей Конституции Российской Федерации упоминания об Основах законодательства нет, однако это не означает запрета на их издание Поэтому заслуживает внимания мнение отдельных ученых о необходимости использования Основ законодательства как формы закона, но не во всех отраслях, как это было предусмотрено прежде, а только в зависимости от специфики отрасли законодательства, объекта правового регулирования и запросов правотворческой практики Основы законодательства в условиях широкой самостоятельности субъектов Федерации по предметам совместного ведения будут определять объем регулирования субъектов Федерации в общих чертах - в виде принципов, положений, стандартов Преимущество Основ законодательства как формы закона по сравнению с модельными законодательными актами очевидно - они имеют обязательную юридическую силу для законотворчества субъектов Федерации в сфере совместного с Федерацией ведения и определяют приоритетность принимаемых законов регионального уровня
В одном ряду с модельными законодательными актами, как одно из возможных средств приведения в соответствие двух уровней (федерального и регионального) российского законодательства, стоит программирование законодательной деятельности Эффективная законодательная деятельность, объективно отвечающая потребностям нашего общества, возможна только на основе создания и принятия Федеральным Собранием Российской Федерации научно обоснованной концепции развития законодательства в России Программирование законодательной работы способствует упорядочению нормативного массива субъектов Федерации на основе четких критериев, реализуемых при составлении программ регионального законотворчества сочетание региональной правотворческой деятельности с законодательной инициативой субъекта Федерации на федеральном уровне, учет основных тенденций развития регионального законодательства без аналогии с федеральными законопроектами, соответствие законодательной компетенции субъекта Федерации и конкретным региональным условиям, определение первоочередности принятия законопроектов по важнейшим направлениям
В настоящие время обеспечение единства и непротиворечивости системы законодательства возложены на суд, прокуратуру и министерство юстиции
Следует признать, что судебный контроль является одним из наиболее эффективных механизмом приведения законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения в соответствие с федеральным законодательством и оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения в целом В основном практика Конституционного Суда Российской Федерации эффективно влияет на гармонизацию и единство правового пространства России Конституционный Суд Российской Федерации в свое время принял целый ряд решений, способствовавших обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов России Конституции и федеральному законодательству в крайне напряженное время становления федеративных отношений
Обеспечению единства системы законодательства способствует также деятельность прокуратуры, в компетенцию которой входит осуществление надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации и осуществление предварительной экспертизы законопроектов
Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и прокуратуры России по обеспечению единства системы законодательства в государстве при ее несомненной результативности направлена, прежде всего, на приведение в соответствие уже принятых нормативных правовых актов, а не на предотвращение появления коллизий
Для эффективного обеспечения единства законодательства Российской Федерации необходим, прежде всего, единообразный механизм предотвращения коллизий и приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством
В связи с этим одним из наиболее эффективных способов обеспечения единства российского законодательства как иерархически построенной системы в соответствии с юридической силой нормативных правовых актов может выступить федеральный закон «О законах и иных нормативных правых актах Российской Федерации»
Ряд авторов считает, что имеется достаточная аргументация в пользу подготовки проекта подобного федерального закона с расширенным, по сравнению с прежним, предметом закона, включением в него нормативных правовых актов уровня субъектов России и уровня местного самоуправления
Общая концепция Закона о нормативных правовых актах в его инициативной проектной разработке предполагает типологизацию нормативных правовых актов, критерии их разграничения, технологию их подготовки, принятия и действия, определение нормотвор-ческой компетенции Президента России и Правительства Российской Федерации, пределов делегирования нормотворческих полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации и т д
Для нашего исследования особое значение приобретают два раздела одного из инициативных проектов Закона о законах, имеющие непосредственное отношение к проблеме установления соответствия между федеральным и региональным законодательством Это регламентация соотношения федеральных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации на основе их расширенной типологизации (кодексы, основы законодательства и тд), позволяющей устранять возможные противоречия как императивным прямым нормативным действием, так и рекомендательными для субъектов Федерации ограничениями
Специально в данном случае оговаривается право субъекта Федерации регулировать самостоятельно предметы совместного с Федерацией ведения собственными законами по причине отсутствия соответствующего федерального закона или иного нормативного правового акта Если изданный позднее федеральный закон установит иное правило, чем закон субъекта Федерации, то с момента вступления в силу федерального закона его действие имеет приоритет
Другой раздел инициативного проекта Закона о нормативных правовых актах непосредственно посвящен определению коллизионных норм, разрешающих в определенном порядке возникающие коллизии между федеральными и региональными законодательными актами К примеру, если вступившие в коллизию законодательные акты Федерации и субъекта Федерации изданы каждый с соблюдением требований статей 71-73 Конституции Российской Федерации, то коллизия разрешается на основе сравнения юридической силы данных актов
а) федеральному закону отдается приоритет перед нормативными правовыми актами субъектов Федерации,
б) закону субъекта Федерации отдается приоритет перед нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Федерации
Вместе с тем, при положительной оценке значимости издания Закона о нормативных правовых актах для обеспечения системности законодательства Федерации и ее субъектов следует подчеркнуть, что коллизионные нормы в таком контексте самостоятельного регулирования не осуществляют, а формулируются в разделе «Реализации нормотворческих полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», т е имеют опосредованный характер
Однако, для нормального функционирования федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, необходимо иметь взаимосвязанную и согласованную систему законодательства В противном случае система управления может разба-лансироваться и привести к разрушению государства Для налаживания конструктивного диалога между федеральным центром и субъектами Федерации необходимо прописать процедуры и механизмы приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации С этой целью необходим федеральный закон «О порядке приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» Эти процедуры должны быть как внесудебными, выполняемыми в добровольном порядке, так и основанными на соответствующих судебных решениях, «принудительными», реализуемыми через исполнительное производство При этом необходимо предусмотреть ответственность соответствующих должностных лиц или даже органов в целом за принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и Конституции Российской Федерации Целями данного закона являются обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, предотвращение появления подобных актов, установление порядка приведения указанных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законодательством России
Следует отметить, что федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрел ряд мер ответственности для должностных лиц субъектов Федерации, что, несомненно, является положительной тенденцией в решении проблем обеспечения единства правового пространства России Однако эти законодательные положения являются лишь отдельными мерами по достижению согласованного законодательства
Второй параграф «Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых актов нормативным актам более высокой юридической силы» посвящен разработке мер приведения в соответствие нормативных актов местного самоуправления нормативным актам более высокой юридической силы
Диссертант считает, что данные средства можно подразделить на правовые и организационные
К числу правовых средств можно отнести
а) административный контроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов,
б) закрепление в федеральном и региональном законодательстве порядка правового регулирования, если муниципальные власти не примут вовремя или вообще требуемый актами более высокой юридической силы муниципальный нормативный правовой акт,
в) введение ответственности должностных лиц, отвечающих за соответствие муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, с указанием вида и размера возможного наказания, а также порядка привлечения к ответственности
К числу организационных средств относятся
а) мониторинг юридическими службами субъектов Российской Федерации различных изменений, вносимых в федеральные и региональные нормативные правовые акты и предоставление данной информации местным органам власти с требованием приведения ранее изданных и вновь издаваемых муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с ними,
б) определение сроков приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменившейся системой федерального и регионального законодательства,
в) создание постоянно действующих специальных комиссий по проверке соответствия принятых и действующих муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы,
г) совершенствование работы юридических служб в органах местного самоуправления
В заключении подводятся итоги диссертационной работы, обобщаются выводы, полученные в процессе исследования
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
публикации в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Ми-нобрнаукп России для публикации результатов диссертационных исследований:
1 Абулханова С М Виды коллизий, возникающие между актами государственной власти и актами местного самоуправления (на примере Ульяновской области) /СМ Абулханова// «Черные дыры» в российском законодательстве - 2006 -№ 4 -С 51-54 (0,35 п л )
2 Абулханова С М Особенности структуры системы законодательства субъектов Российской Федерации / С М Абулханова//Бизнес в законе-2009 -№1 -С 59-61 (0,22 п л )
публикации в иных научных изданиях.
1 Абулханова С М Проблемы противоречия федерального и регионального законодательства/С М Абулханова// В сб Ученые записки УлГУ Сер Государство и право Вып 4(21) -Ульяновск УлГУ, 2004 -С 104-106 (0,21 пл)
2 Абулханова С М Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия нормативно-правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодатель-
ству /С М Абулханова// В сб Ученые записки УлГУ Сер Государство и право Вып 4 (21) - Ульяновск УлГУ, 2004 - С 106-108 (0,13 п л)
3 Абулханова С М Теоретико-правовые основы формирования системы законодательства субъекта РФ/ С М Абулханова // В сб Проблемы российской государственности вопросы истории, теории, практики / Отв ред -дюн, проф Р Л Хачатуров - Москва ИГ «Юрист», 2004 -С 169-175 (0,25 пл)
4 Абулханова С М Средства обеспечения соответствия муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы/ С М Абулханова // В сб Актуальные проблемы правоприменительной деятельности теория и практика - Ульяновск УлГУ, 2005 -С 11-22 (0,46пл)
5 Абулханова С М Проблемы формирования системы законодательства субъектов РФ/ С М Абулханова// В сб Российский парламентаризм история и современность -Ульяновск Издательство «Корпорация технологий продвижения», 2005 - С 168-173 ( 0, 25 п л)
6 Абулханова С М Понятие и юридическая природа правовых актов местного самоуправления/С М Абулханова// В сб Проблемы российской государственности вопросы истории, теории, практики / Отв ред -дюн, проф Р Л Хачатуров Вып 2 - Ульяновск УлГУ, 2005 - С 158-162 (0,24 п л )
7 Абулханова С М Правовые средства разрешения коллизий между нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня и муниципальными правовыми актами/ С М Абулханова// В сб Опыт и проблемы взаимодействия ветвей государственной власти и органов местного самоуправления - Ульяновск УлГУ, 2006 - С 257-265 (0,44 п л)
8 Абулханова С М Проблемы соответствия нормативных правовых актов местного самоуправления актам более высокой юридической силы/ С М Абулханова// Вестник Волжского университета им В Н Татищева Серия «Юриспруденция» Вып 57 -Тольяти ВУиТ, 2006 -С 195-205 (0,47 п л )
9 Абулханова С М Виды коллизий, возникающих между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации/ С М Абулханова// В сб Современное российское право пробелы, пути совершенствования -Пенза Приволжский дом знаний,2008 -С 3-5 (0,1 п л )
10 Абулханова С М Роль прокуратуры в обеспечении единства системы законодательства Российской Федерации/ С М Абулханова// В сб Современное российское право пробелы, пути совершенствования -Пенза Приволжский дом знаний,2008-С 5-7 (0,1 пл)
Подписано в печать 10 08 09 Формат 60x84 V,6 Гарнитура Times New Roman Уел печ л 1,75 Тираж 150 экз Заказ № 07/09 Изд ИП Тухтаров В Н , свид 133-98
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Абулханова, Светлана Мухарямовна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава первая. Законодательство Российской Федерации как системно-структурное образование.
1.1 Система законодательства: понятие и структура.
1.2 Разграничение предметов ведения в Российской Федерации.
Глава вторая. Проблемы соответствия нормативных правовых актов различной юридической силы.
2.1 Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
2.2 Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления.
Глава третья. Конституционно-правовые средства обеспечения единства системы законодательства.
3.1 Обеспечение соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
3.2 Средства обеспечения.соответствия муниципальных правовых актов нормативных актам более высокой юридической силы.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. В последние годы в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни.
Российское законодательство представляет собой сложное, многоотраслевое образование, в котором переплетены вертикальные и горизонтальные связи в структурировании нормативных правовых актов, сохраняют свое действие разноуровневые законодательные массивы. К сожалению, при осуществлении своих полномочий законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления допускают нарушения федерального законодательства.
Различия в системах законодательства субъектов Российской Федерации, актах местного самоуправления, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин. Значительное влияние на законодательную деятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления оказывает низкий уровень взаимодействия законодательной и исполнительной власти, отсутствие программирования и планирования законотворческих работ, слабая научная экспертиза, нарушение юридико-технической регламентации.
В связи с этим особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствия правовых актов различного уровня Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, что в свою очередь ставит вопрос о создании механизмов предупреждения, выявления и устранения коллизий.
16 апреля 2009 года Президент Росси Д. А. Медведев на встрече с Председателем Конституционного Суда В.Д. Зорькиным указал, что, несмотря на принятые меры по обеспечению однотипности и единства федеративной системы законодательства сохраняется опасность её дезинтеграции. Наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации, в актах местного самоуправления противоречий Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству препятствует осуществлению преобразований в стране. В связи с этим Президент поручил Конституционному Суду активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации и актов местного самоуправления Конституции России1.
Разрешение вышеназванных проблем требует теоретического исследования возможности обеспечения единства системы законодательства в России.
Потребность анализа современного состояния систем законодательства Российской Федерации, её субъектов, местного самоуправления, а также имеющихся и разрешаемых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обусловили выбор темы диссертации и* определили ее актуальность.
Степень научной) разработанности и. круг использованных источников. Проблема обеспечения единства системы, законодательства, в- советское время остро не стояла, поэтому не была предметом самостоятельных, развёрнутых изысканий, не порождала потребность .выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований.
Однако нельзя сказать, что в постсоветский период данная проблема не формулировалась и не изучалась.
Теоретическими аспектами системы законодательства, её структуры и соотношения нормативных правовых актов занимались Г.В*. Барабашев, В.В. Fo-шуляк, Е.В. Колесников, И.А. Котелевская, Р.31 Лившиц, Н.И. Матузов, А.В. Малько, С.В. Поленина; JI.C. Самощенко, В.Н. Синюков.
Концептуальные аспекты развития! федерализма в Российской Федерации отражены в трудах С.А. Авакьяна, В.Г. Анненковой; М.В: Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Варламова, Н.В. Витрука, В:Г. Вишнякова, Б.Н. Габри-чидзе, Н.В. Добрынина, В.Б. Исакова, Е.В. Скурко, И.А. Умновой, С.М. Шахрай, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и других.
1 http: / www.kremlin.ru
Законодательство субъектов Российской Федерации исследовалось О.В. Берг, И.Г. Дудко, В.А. Живулиным, М.Ф. Казанцевым, В.А. Кряжковым, В.М. Махониным, А.А. Смолянковым, Ю.А. Тихомировым, К.Б. Толкачёвым и другими.
Акты местного самоуправления исследовали такие учёные как А. Винокуров, С.Н. Лопатина, Г.З. Фахрисламова и другие.
Отдельные аспекты темы получили своё освещение в диссертационных исследованиях О.В. Анциферовой «Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации», И.А. Стародубцевой «Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации», С.Г. Ар-зуманова «Конституционно — правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству», Кудряковой О.В. «Правовые акты местного самоуправления».
Однако, несмотря на значительное количество правовой научной и публицистической литературы обеспечение единства системы законодательства на трёх её уровнях не получило достаточной разработки в качестве отдельного направления научных изысканий.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в- современной юридической литературе обусловили выбор темы и определили её комплексный характер.
Теоретическую основу исследования составили научные работы по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву. Важное значение в ходе написания диссертации придавалось также анализу нормативных актов и материалам правоприменительной практики.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации; федеральные законы; конституции (уставы) субъектов Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления.
В качестве эмпирического материала использовались постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления и определения Верховного Суда Российской Федерации, официальные статистические данные, а также информация сети Интернет, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблематики.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием системы законодательства России, направленные на обеспечение её единства и гармоничного развития.
Предметом исследования выступили теоретико-конституционные и практические проблемы правового регулирования процессов формирования однородности системы законодательства Российской Федерации, систем законодательства субъектов Российской Федерации на принципах признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, соответствия нормативных правовых актов субъектов России федеральному законодательству и договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, соответствия нормативных актов местного самоуправления нормативным правовым актам Российской Федерации и её субъектов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма и предоставление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам поддержания единства законодательства Российской Федерации, обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных актов местного самоуправления федеральному законодательству.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач:
1. анализ понятия и структуры системы законодательства Российской Федерации;
2. исследование модели разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и формулирование предложений по её совершенствованию;
3. классификация- видов и причин коллизий между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством;
4. разработка классификации видов и причин противоречий- между нормативными правовыми актами местного самоуправления-и нормативными правовыми актами Российской Федерации и её субъектов;
5. формулирование возможных направлений деятельности по1 устранению^ противоречий между актами субъектов Российской, Федерации и .федеральным законодательством;
6. внесение предложений и рекомендаций по устранению-противоречий между актами, органов местного самоуправления и нормативными правовыми актами-Российской Федерации-и её субъектами.
Методологической основой диссертационного исследования является системный, комплексный подход к анализу явлений» правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования законодательства.Российской Федерации, систем законодательства ее субъектов, и местного самоуправления. Диссертант использовал различные методы. изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический.
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативных правовых документов, а также деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Научная новизнашсследованиш Настоящая работа является одной из первых комплексных работ, посвященных теоретическому исследованию обеспечения единства системы законодательства на всех трёх уровнях: федеральном, региональном и местного самоуправления. В. ходе исследования решена научная задача по оптимизации действия нормативных правовых актов различных уровней системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма. По мнению автора, элементы новизны исследования проявляются и в'самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой, и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны результаты исследования:
1. С целью обеспечения единства системы законодательства целесообразно использовать широкую трактовку понятия «законодательство», что позволяет выделить три уровня данной системы: федеральное законодательство; законодательство субъектов Российской Федерации; систему нормативных актов представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Система законодательства субъектов России представляет собой сложное правовое явление, имеющее вертикальное и горизонтальное строение, на которое Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство оказывают всеобъемлющее влияние, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития.
Система нормативных правовых актов местного самоуправления, которую также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющую, представляет собой* третий уровень системы законодательства России.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации оказывают всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов. Этим влиянием и обеспечивается единство всех уровней системы законодательства.
Таким образом, система законодательства Российской Федерации как внешняя форма выражения права на современном этапе обладает трёхуровневой структурой, выступая как многосоставное явление, имеющее в зависимости от уровня, различную содержательную и функциональную направленность, единство которой обеспечивается Конституцией Российской Федерации.
2. Чёткое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномочий является одной из основ обеспечения единства системы законодательства России. Конституция России предусмотрела модель разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72); предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73). Особую сложность при разграничении полномочий представляет предметы совместного ведения. Для решения этой проблемы необходимо принять специальный федеральный закон, в котором по каждому вопросу совместного ведения был бы определён объём правового регулирования федеральным законодательством. В данном законе было бы целесообразно предусмотреть перечень вопросов, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и определить роль договоров.о разграничении полномочий между органами'государственной власти России и субъектов Федерации как вспомогательную.
3. В результате исследования судебной и прокурорской практики автором были создана следующая классификация коллизий. Классификацию коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов России можно провести по следующим основаниям: по содержанию общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты; по сфере предметов ведения, на регулирование которых направлены нормативные правовые акты; по времени возникновения противоречия.
В зависимости от содержания общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты, можно выделить четыре вида коллизий: коллизии в основах конституционного строя; коллизии в области соблюдения прав и свобод граждан России; коллизии в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; коллизии законодательства субъектов России по регулированию местного самоуправления.
В;зависимости от предмета ведения, закреплённого в Конституции России, выделяют следующие виды-коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации: коллизии в сфере исключительного ведения Российской Федерации и коллизии в сфере совместного1 ведения России и её субъектов.
Основанием для классификации коллизий является также время- возникновения, противоречия. По данному основанию выделяют: коллизии, возникшие изначально, с момента создания1 регионального акта и коллизии регионального акта, возникшие вследствие изменения'или отмены актов-более высокой, юридической-силы.
4. Противоречия* муниципальных нормативных правовых актов актам, более высокой юридической силы можно классифицировать по следующим (основаниям: по юридической силе противоречащих актов; по времени возникновения противоречия; по наличию превышения*полномочий при издании акта.
По юридической силе противоречащих актов автор- выделяет следующие* виды противоречии: противоречия- муниципальных актов- федеральному законодательству; противоречия.муниципальных актов,законодательству субъектов. Российской Федерации; противоречия муниципальных актов уставам муниципальных образований и другим муниципальным актам более высокой юридической силы, принятым компетентными органами.
По времени возникновения противоречия можно выделить следующие виды противоречий: противоречие муниципального-акта, возникшее-изначально, с момента его создания1 и противоречие муниципального акта, возникшее вследствие изменения актов более высокой юридической силы.
По наличию превышения полномочий при издании акта выделяют коллизии следующих видов: несоответствие решений, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах, изданных муниципальными органами или должностными лицами местного самоуправления, их полномочиям и несоответствие муниципальных нормативных правовых актов, в которых имеются противоречия актам более высокой юридической силы, не связанные с превышением полномочий.
В исследовании выявлены также подвиды коллизий на муниципальном уровне.
5. Обеспечение единства и согласованности федерального и регионального уровня системы законодательства возможно по двум направлениям:
1. более чёткое и основательное нормативное ориентирование субъектов Российской'Федерации1 в их законотворческой деятельности;
2. создание механизма предупреждения, выявления и устранения'юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством.
Для решения первой задачи можно использовать основы законодательства, модельные законы, и программирование законодательной деятельности.
Основы законодательства, и модельные законы позволят более чётко и подробно определить пределы федерального правового регулирования и разграничение полномочий по предметам совместного ведения* Российской федерации и её субъектов; а также предотвратить появление противоречий, возникших вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы, а также коллизии в сфере совместного ведения России и её субъектов.
Программирование законодательной деятельности позволит предотвратить коллизии в основах конституционного строя; в области соблюдения прав и свобод граждан России; в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; по регулированию-местного самоуправления.
Создание механизма по предупреждению, выявлению'и устранению» коллизий между федеральным и региональным законодательством предполагает принятие специальных федеральных законов «О законах и иных нормативно-правых актах Российской Федерации» и «О порядке приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», где необходимо чётко прописать единую процедуру предотвращения коллизий и приведение в соответствие актов субъектов Российской Федерации. Именно наличие единого механизма предупреждения, выявления и приведения в соответствие законодательства различных уровней может способствовать минимизации негативных последствий коллизий между различными уровнями законодательства, что является неизбежным при федеративной форме территориального устройства. Однако достижение такого механизма возможно только при принятии отдельного нормативного правового акта, который будет способствовать предотвращению и устранению коллизий практически всех видов, возникающих между федеральным законодательством и законодательством субъектов России.
6. Средства обеспечения соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления актам более высокой юридической силы можно подразделить на правовые и организационные.
К числу правовых средств можно отнести следующие: а) административный контроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов; б) закрепление в федеральном и региональном законодательстве порядка правового регулирования, в случае если органы муниципального образования не примут вовремя или вообще требуемый актами более высокой юридической силы муниципальный нормативный правовой акт; в) введение ответственности должностных лиц, отвечающих за соответствие муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, с указанием вида и размера возможного наказания, а также порядка привлечения к ответственности.
К числу организационных средств обеспечения относятся: а) мониторинг юридическими службами субъектов Российской Федерации изменений, вносимых в федеральные и региональные нормативные правовые акты и предоставление данной информации местным органам власти с требованием приведения ранее изданных и вновь издаваемых муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с ними; б) определение сроков приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по теории государства и права, конституционному праву Российской Федерации, муниципальному праву Российской Федерации и соответствующим спецкурсам.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарёва, где прошла'рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и * научно-практические рекомендации были изложены на международных и региональных научных конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для, государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Структура диссертации. Структура диссертационного исследования отражает логику исследования и состоит из введения, трёх глав, каждая из которых включает по два параграфа, заключения и списка используемой литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Абулханова, Светлана Мухарямовна, Саратов
Заключение
Несмотря на то, что Российская Федерация перестала быть переходным государством, движущимся от одной социально-экономической, политической, правовой организации к другой, в стране сохраняется значительная нестабильность законодательства.
Наличие конфликтов и коллизий в системе законодательства, по мнению диссертанта, определяется причинами объективного и субъективного порядка.
В числе первой группы причин: сложность российской системы законодательства, ее многоцелевой (по предмету регулирования) и многофакторный (в т.ч. в силу множества субъектов правотворчества) характер; неразвитость механизма разграничения правотворческих полномочий разных субъектов; сложный состав российского общества, являющегося многонациональным и многоконфессиональным; отсутствие слаженной деятельности по обеспечению единства системы законодательства.
В числе второй группы причин: неразвитость правового сознания, правовой культуры, низкий уровень владения приемами законодательной техники; стремление с помощью законодательства подправить по своему усмотрению «жизнь», изменить объективно складывающиеся отношения; корпоративный эгоизм правотворческих органов разного уровня.
Имеющиеся в системе законодательства конфликты и коллизии подрывают её единство и требуют своего разрешения. Однако разрешаться они должны с помощью правовых средств, а не в логике целесообразности. В любом случае противоречия, конфликты не должны «загоняться» внутрь системы законодательства. В противном случае они будут не источником развития, а причиной дестабилизации системы законодательства.
В настоящее время проблема обеспечения единства системы законодательства России остаётся достаточно острой. Успешное решение этой задачи органами государственной власти Российской Федерации призвано способствовать формированию сильного федеративного правового государства. В этой связи Государственная Дума приняла ряд федеральных законов, направленных на совершенствование организации законодательных (представительных) и исполнительный органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, впервые уточнивших правовой механизм обеспечения верховенства и соблюдения федерального законодательства и предусмотревших основания для привлечения к ответственности за его нарушение.
Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации заключается в создании государством необходимых организационных, регуля-тивно-управленческих, методических, правовых и иных средств, при которых законодательная система приобретает состояние согласованности, соответствия и соподчиненности составляющих ее актов, норм, исходя из их юридической значимости. При этом данные средства должны позволять достичь результата в максимально короткие сроки, при минимальных издержках и действовать при коллизиях различных видов.
В связи с тем, что вопросы несоответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству требуют комплексного решения необходимо, чтобы средства обеспечения единства системы законодательства составляли единый согласованный механизм.
В основу общей классификации средств обеспечения единства российского законодательства в данном исследовании положен принцип разделения полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением. Последовательная реализация данного принципа позволит добиться максимальной эффективности законодательства при существенной экономии ресурсов. Данное разделение, на наш взгляд, является обоснованным, что связано с особенностями власти на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне местного самоуправления. Если для органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральное законодательство может предусмотреть императивные средства приведения регионального законодательства в соответствие с вышестоящими нормативными актами, то для местного самоуправления необходимы рекомендательные меры.
Последовательная реализация принципа, разделения полномочий будет успешной только при» условии обеспечения реализации; принципа единства всех принимаемых мер. Иначе говоря, все принимаемые: меры должны; быть согласованными и не создавать дополнительных не вызванных необходимостью трудностей в процессенормотворчества.
Важное направление работы; по обеспечению единства законодательной системы заключается в- предупреждении; выявлении и приведении в соответствие с Конституцией Российской1 Федерации и федеральным законодательством региональных актов и актов.местного самоуправления:
Среди указанных средств следует выделить необходимость, создания? оперативной системы отслеживания' таких противоречий при?; участии1 всех федеральных органов власти. Задача текущего мониторинга - вести? учет «выпадающих за.рамки», установленные федеральным законодательством! критериев; законодательных; и иных, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в каждом федеральном органе исполнительной власти и регулярно информировать о них Министерство юстиции России.
Основной недостаток- существующей экспертизы, нормативных , правовых, актов субъектов;Российской Федерации заключается в отсутствии у нее императивного характера, позволяющего считать факт регистрации акта в Министерстве юстиции Российской Федерации основанием для вступления его в силу. Конечно, для введения, такой регистрации по всем нормативным правовым, актам нет конституционных оснований и возможностей. Однако по ряду нормативных правовых актов, например; по актам высших органов исполнительной власти су бъектов Российской Федерации в сфере защиты прав граждан это целесообразно.
Разрешительная регистрация, кроме того, позволит частично решить одну важную проблему. В настоящее.времягфедеральное;Министерство-юстиции не обладает правом обращаться в суд о признании акта незаконным в связи с тем, что истцом в данном случае будет выступать заинтересованный в регистрации орган: исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
К сожалению, на данном этапе в законодательстве и юридической практике гораздо большее внимание уделяется правовосстановительным процедурам (судебному обжалованию заинтересованными гражданами незаконных нормативных правовых актов, прокурорскому надзору) и гораздо меньше внимание превентивным средствам.
В связи с этим необходима доработка.и принятие федерального закона «О законах и иных нормативных правых актах Российской Федерации», в котором необходимо предусмотреть такую систему, которая бы позволила еще на стадии подготовки нормативных правовых актов определять их соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Общая концепция Закона о нормативных правовых актах в его инициативной проектной разработке предполагает типологизацию нормативных правовых актов, критерии их разграничения; технологию их подготовки, принятиядействия; определение нормотворческой компетенции Президента и Правительства Российской Федерации, пределы делегирования^ нормотворческих полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации и т.д.
Для нашего исследования* особое значение приобретают два раздела одного из инициативных проектов «Закона о законах», имеющие непосредственное отношение к проблеме установления соответствия между федеральным и региональным законодательством. Это регламентация соотношения федеральных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации на основе их расширенной типологизации (кодексы, основы законодательства и т.д.), позволяющей устранять возможные противоречия как императивным прямым нормативным действием, так и рекомендательными для субъектов Федерации ограничениями. Специально в данном случае оговаривается, право субъекта Федерации самостоятельно регулировать предметы совместного с Федерацией ведения собственными законами, по причине отсутствия соответствующего федерального закона или иного нормативного правового акта. Если изданный позднее федеральный закон установит иное правило, чем закон субъекта Федерации, то с момента вступления в силу федерального закона его действие имеет приоритет. Данный закон должен быть направлен на обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; предотвращение появления подобных актов; установление порядка приведения указанных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.
Программирование законодательной деятельности является весьма перспективным направлением предупреждения коллизий в федеративном государстве, так как позволяет выявить возможные несоответствия между различными уровнями системы законодательства в перспективе. Однако развитие этого направления также является лишь одной из мер по достижению согласованной системы законодательства.
В законодательном порядке должны быть определены необходимые меры ответственности в отношении государственных органов и должностных лиц, органов местного самоуправления за неисполнение решений об отмене или приостановлении действия актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также за неисполнение решений о внесении необходимых изменений в указанные акты.
Особенно актуальной становится проверка на соответствие федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации актов местного самоуправления. Нормотворчество, активно осуществляемое органами местного самоуправления, во многих случаях не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным законам нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В значительной степени это обусловлено недостаточностью правового регулирования деятельности муниципальных образований, отсутствием единого механизма контроля законности принимаемых ими нормативных правовых актов, а также низким уровнем кадрового обеспечения органов местного самоуправления.
С точки зрения обеспечения единства системы законодательства представляется рациональной детальная разработка превентивных способов, которые позволят государству избежать проведения дорогостоящих и трудоёмких пра-вовосстановительных процедур. Особого внимания заслуживают такие превентивные меры как административный контроль, закрепление личной ответственности должностных лиц местного самоуправления, создание собственных юридических служб органов местного самоуправления, а также регулярного повышения профессиональной квалификации их сотрудников.
Несмотря на значительный объем проделанной работы в ходе мероприятий по приведению в соответствие актов субъектов Российской Федерации, реализованные меры оказываются недостаточными, поскольку они направлены, прежде всего, на приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, то есть носят в основном ситуационный характер. При этом проблемы обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации и другие остаются нерешенными.
Дальнейшую работу по обеспечению единства системы законодательства в Российской Федерации целесообразно осуществлять в направлении гармонизации федерального, регионального законодательства и актов местного самоуправления, обеспечения координации законопроектной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации»
1. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 //Собрание законодательства РФ. 1998. - № 36. - Ст. 4466.1. Нормативные правовые акты
2. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. 1993. -N237.
3. Федеративный договор от 31.03.1992 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1992.-№27.-Ст.930-933
4. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26.06.2007// СПС «Кон-сультантПлюс»
5. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1997 № 145-ФЗ (с изм. и доп. от 09.04.2009) // Собрание законодательства РФ. 1998. -№31. -Ст. 3823.
6. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (с изм. и доп. от 09.02.2009) // Собрание законодательства РФ. 1994. - №32. - Ст. 3301.
7. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (с изм. и доп. от 09.04.2009) // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 5. - Ст. 410.
8. Жилищный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (с изм. и доп. от 23.07.2008) // Собрание законодательства РФ. 2005. -№1 (часть 1). - Ст. 14.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (с изм. и доп. от 09.02.2009) // Собрание законодательства РФ. 2002. - №1 (ч. 1). - Ст. 1.
10. Трудовой Кодекс Российской Федерации от 13.12.2001 № 197-ФЗ (с изм. и доп. от 30.12.2008) //Собрание законодательства РФ. 2002. - № 1 (ч. 1).-Ст. 3.
11. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 N 63-Ф3 (с изм. и доп. от 14.03.2009) //Собрание законодательства РФ. 1996. - №25. - Ст. 2954.
12. Уголовно-процессуальный Кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (с изм. и доп. от 14.03.2009) //Собрание законодательства РФ. 2001. - №52 (ч. I). - Ст. 4921.
13. Закон Российской Федерации от 01.04.1993 №4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 25.12.2008) // Ведомости СНД и ВС РФ.-1993.- N 17.- Ст. 594.
14. Федеральный закон от 17.01.1992 № 1202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25.12.2008) //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета .-1992. -№8.- Ст. 366.
15. Федеральный закон от 15.04.1993 №4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» //Ведомости СНД РФ и ВС РФ.-1993.- N 19.- Ст. 683.
16. Федеральный закон от 19.05.1995 №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. и доп. от 25.12.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации.-1995.-№21.-Ст. 1929.
17. Федеральный закон от 24.10.1997 № 134-Ф3 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22.08.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации.-1997.-№43.-Ст.4904.
18. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 05.04.2009) // Собрание законодательства РФ.-2002.-К 24.-Ст. 2253.
19. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 25.12.2008)// Собрание законодательства РФ. 2007. - № 10. - Ст. 1152.
20. Федеральный закон от 11.08.1995 № 1Э5-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (с изм. и доп. от 30.12.2008) // Собрание законодательства РФ. 1995. - №33. - Ст. 3340.
21. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 01.12.2007) // Собрание законодательства РФ.-2003.- N 22.- Ст. 2063.
22. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной.гражданской службе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25.12.2008) //Собрание законодательства РФ.-2004.- N 31.- Ст. 3215.
23. Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об* информации, информационных технологиях и защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. -№31.- Ст. 3448.
24. Федеральный закон* от 28.03.1998 N 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе»'(с изм. и доп. от 09.02.2009) // Собрание законодательства РФ. 1998. - №13. - Ст. 1475.
25. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм: и доп. от 25.12.2008) // Собрание законодательства РФ. 2003. - №40. -Ст. 3822.
26. Федеральный закон от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. - №19. - Ст. 2060.
27. Указ Президента Российской Федерации от 09.09.2000 № 1620 «О приостановлении действия Указа президента республики Адыгея от 30 мая 1994 года №83 «О мерах по ограничению миграции в Республики Адыгея»// Собрание законодательства РФ.-2000.-К 38.-Ст. 3777.
28. Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 (с изм. и доп. от 18.09.2008) // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан.-2003.-№1(157).-Ст.З.
29. Конституция Республики Саха (Якутия) от 04.04.1992 (с изм. и доп. от 18.02.2009) //Якутские ведомости.-1992.- №7.
30. Конституция Республики Ингушетия от 27.02.1994 (с изм. и доп. от 30.12.2008)// Первоначальный текст был опубликован в виде брошюры.
31. Конституция Республики Северной Осетии от 12.11.1994 (с изм. и доп. от 22.12.2006) // Первоначальный текст был опубликован в виде брошюры.
32. Конституция Республики Адыгея от 10.03.1995 (с изм. и доп. 03.05.2007) // Ведомости Законодательного Собрания-Парламента Республики Адыгея.-1995.-№16.
33. Конституция Республики Удмуртии от 07.12.1994 (с изм. и доп. 22.11.2007) // Известия Удмуртской республики.-1994.-№47.
34. Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 (с изм. и доп. от 14.03.2005)// Республика Татарстан.-2002.-№87-88.
35. Закон Ульяновской области «О порядке рассмотрения обращений граждан на территории Ульяновской области» от 28.10.1997 №028-30 // Народная газета. 1997. - №230-231.
36. Закон Ульяновской области от 1.10.2002 N 042-30 «Об административной ответственности за некоторые правонарушения на территории Ульяновской области» // Народная газета. -2002. №142.
37. Закона Ульяновской области «О муниципальной службе в Ульяновской области» от 07.11.2007 № 169-30// Деловой Вестник. 2007. - №118.
38. Закон Псковской области от 24.11.2005 N 491-03 «О государственной гражданской службе Псковской области»// Псковская правда.-2005.-N253-254.
39. Закон Вологодской области от 9.06.2003 N 909-03 "О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" // Красный север.-2003.-№ 118-119.
40. Закон Агинского Бурятского автономного округа «О государственной8 гражданской службе» от 24.03.2005 № 514-ЗАО (с изм. и доп. от 15.12.2006) // Бурятия.-2005.-N 120.
41. Решение Главы Базарносызганского района1Ульяновской'области « Об утверждении Положения «О комитете по делам- молодёжи^ Базарносызганского района» от 03.03.2006 // Архив администрации'Базарносызганского района Ульяновской области.
42. Решение Совета депутатов от 27.04.20081 №15 «Об утверждении Положения «О муниципальной службе в Чердаклинском районе»»// Архив Совета депутатов Чердаклинского района* Ульяновской области.
43. Постановление Главы города Димитровграда Ульяновской области от 11.02.1998 № 145 «Об утверждении состава народных заседателей Ди-митровградского городского суда » // Архив администрации г. Димитров-града Ульяновской области.
44. Постановление Главы города Димитровграда Ульяновской области от 06.05.1998 № 477 «Об утверждении состава народных заседателей Ди-митровградского городского суда » // Архив администрации г. Димитров-града Ульяновской области.
45. Постановление Главы Майнского района Ульяновской области от 09.07.2008 № 56 «Об увеличении численности поголовья сельскохозяйственных животных в хозяйствах Майнского района»// Архив администрации Майнского района Ульяновской области.
46. Постановление Главы администрации Железнодорожного района г.Ульяновска от 03.09.2007 № 778 «О проведении Дня пожилых людей»// Архив администрации Железнодорожного района г. Ульяновска.
47. Постановление Главы администрации Тагайского сельсовета Майнского района Ульяновской области от 01.07.2008 №6 «О временном ограничении использования воды в селе Тагай»// Архив администрации Майнского района Ульяновской области.
48. Нормативные правовые акты, утратившие юридическую силу:
49. Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15.02.1994//Российские вести.-1996.-№35.
50. Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти республики Башкортостан» от 03.08.1994 // Российские вести.-1996.-№35.
51. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 г. №8-ФЗ // Собрание законодательства РФ.- 1998.-№2.-Ст. 224.
52. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде от 15.07.1970 // Ведомости ВС СССР. -1970.- N 29. -ст. 265.
53. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан N5487 от 22.07. 1993// Ведомости СНД и ВС PO.-1993.-N 33.-Ст. 1318.
54. Кодекс Законов о Труде РСФСР от 09.12.1971 // Ведомости ВС РСФСР. -1971.-N 50.- Ст. 1007.
55. Указ Президиума ВС СССР от 12.04.1968 N 2534-VII (ред. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Свод законов СССР. 1988. - Т. 1. - С.373.
56. Приказ Генерального Прокурора «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов. Российской Федерации»42 от 18.07.1997 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации.-М.-1999.- С. 17.
57. Конституция Республики Карелия от 24.12.1993 // Текст был издан отдельной брошюрой.
58. Конституция Республики Дагестан // Дагестанская правда.-1994.-№ 152.
59. Конституция Республики Тыва от 21.10.1993 // Тувинская правда.-1993.-№42.1. Судебная практика
60. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от1801.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Алтайского края»// Собрание законодательства РФ.-1996.-№ 4.-Ст. 409.
61. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от1012.1997 № 19-П 1«По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Тамбовской области»// Собрание законодательства РФ.-1997.-№ 51.-Ст. 5877.
62. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.06.1997 № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статьи 74 (н.1) и статьи 90 Конституции Республики Хакасия»// Собрание законодательства-РФ.-1997.-№ 26.-Ст. 3145.
63. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Алтайского края»// Собрание законодательства РФ.-1996.-№ 4.-Ст. 409.
64. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1.02.1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Читинской области»// Собрание законодательства РФ.-1996.-№ 7.-Ст. 700.
65. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17.07.1996 № 73-О «Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Тюменской области»// Собрание законодательства РФ.-1996.-№ 31.-Ст. 3837.
66. Аринин А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализация и гражданское общество / А.Н. Аринин. М.: ООО "Северо-Принт", 2000. -284с.
67. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики / И.Н. Барциц. М.: Изд-во МГУ, 2000. - 496с.
68. Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики/ И.Г. Дудко. -Саранск: Изд-во Мордов. унта,2004.-296 с.
69. Законы области как субъекта Российской Федерации / под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996. - 255с.
70. Зивс С.Л. Источники права/ С.Л. Зивс.-М.: Наука,1981.- 239 с.
71. Ильин А.В. Из истории права / А.В. Ильин, С.А. Морозова. СПб.: «Специальная литература», 1996. - 456с.
72. Исполнительная власть в Российской Федерации/ отв. ред Ю.А. Тихомиров М., БЕК, 1996. - 296 с.
73. Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса / М.Ф. Казанцев. Екатеринбург: Уро РАН, 1998. - 276 с.
74. Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества/Д.А. Керимов.-М.: Юридическая литература, 1991.- 160 с.
75. Ковачёв Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами в зарубежных странах/ Д.А Ковачёв , Д.Е. Дымов.-М.: ИНИОН РАНД995.- 35 с.
76. Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. проф. В.А. Кряжков. — М.: ООО «Городец- издат» 2002.- 864 с.
77. Махонин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации / В.М. Манохин. Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2002. - 237 с.
78. Митюков М.А. Конституция, закон, подзаконный акт/ М.А.Митюков, И.Т. Котелевская.; отв. ред Ю.А. Тихомиров. М.: Юрид. литература, 1994. - 133с.
79. Лучин О.В. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации/О.В.Лучин.-М.: ЮНИТИ-ДАНА,2002.-687 с.
80. Мицкевич А.В. Нормативные акты советского государства / А.В. Мицкевич.-М.: Знание, 1958.- 159с.
81. Поленина С.В. Теоретические проблемы советского законодательства/ С.В. Поленина.-М.: Наука, 1979.-205 с.
82. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: Изд-во БЕК, 1995.-457с.
83. Система советского законодательства/ под ред. И.С. Самощенко.-М.: Юридическая литература, 1980.-328 с.
84. Синюков В.Н. Правовая система: вопросы правореализации: учебное пособие /В.Н. Синюков, Ф.А. Григорьев. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1995. - 155с.
85. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации-. М.: ОлитаДООЗ. -776 с.
86. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М.: Юрид. лит., 1998. - 237 с.
87. Тихомиров Ю.А.Теория компетенции/ Ю.А Тихомиров.-М.:Юринформцентр,2001.- 355 с.
88. Тихомиров Ю.А.Юридическая коллизия/ Ю.А Тихомиров.- М.: Манускрипт, 1994.- с. 140.
89. Топорнин Б.Н. Вступительная статья. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Б.Н. Топорнин. М., 1994. - 623с.
90. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт/ В.Е. Чиркин.- М.: Зерцало, 1998.- 448с.
91. Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы// Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 / под ред. С.А. Авакьяна.-М.: ТК Велби,2006.-432 с.
92. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: учебно-практическое пособие/ И.А. Умнова М.: Дело, 1998.-280с.1. Учебники
93. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Том 2 / С.С. Алексеев.-Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та ,1973.- с.401.
94. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы)/ под ред. Б.С. Эбзеева.-М.: ЗАО «Издательство «Экономика»,2005.-375 с.
95. Государственное право Германии. Том 2. -М.:ИГиП РАН,1994.-320 с.
96. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник /О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрист, 2004.-261 с.
97. Лившиц Р.З. Теория права: учебник для студентов вуза / Р.З. Лившиц. М.: БЕК, 1994. - 208с.
98. Общая теория государства и права: академический курс в 2-х томах. Том 2. Теория права / под. ред. М.Н. Марченко. М.: Издательство «Зерцало», 1998.-289с.
99. Общая теория права и государства: учебник/ под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 1994.-360 с.
100. Проблемы общей теории права и государства: учебник для юридических вузов/ под ред. B.C. Нерсесянца.-М.: Норма, 1999.- 832 с.
101. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 1997. - 543с.
102. Финансовое право: учебник /под ред. Е.Ю. Грачёва, Г.П: Толстопя-тенко.-М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2007.- 528 с.
103. Статьи в периодических изданиях
104. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения/ С.А. Авакьян//Конституционное и муниципальное право.-2007.-№8.-С.З-12.
105. Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. - № 21. - С. 1827.
106. Андриченко JI., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ/ JI. Андриченко, С. Валентей // Феде-рализм.-2008.-№4.-С.31-53.
107. Анненкова В.Г. Правовое пространство современной России: понятие, структура-и механизм обеспечения единства / В.Г. Анненкова // Конституционное и муниципальное право.- 2005.-№ 4.-С.22-23.
108. Анненкова В.Г. Перспективы развития федерализма в российском государстве/ В.Г. Анненкова//История государства и права.-2006.-№1.-С.16-17.
109. Анненкова В.Г. Система государственных гарантий обеспечения единства российского государства/ В.Г. Анненкова //Государственная власть и местное самоуправление.-2005.-№7.-С.З-4.
110. Антонова Н.А. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления/Н.А. Антонова//Конституционное и муниципальное право.-2008.-№7.-С.36-39.
111. Байтин М.И. О юридической природе решений Конституционного Суда Российской Федерации/ М.И. Байтин// Государство и право.-2006.-№1.-С.5-11.
112. Барабашев Г.В. Соотношение федерального и республиканского законодательства: Научная дискуссия на Совете юридического факультета МГУ / Г.В. Барабашев // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. - № З.-С. 23-27.
113. Барциц И. Н. Федеративная ответственность: понятие и виды реализации / И.Н. Барциц // Журнал российского права. 1999.- № 12. - С. 3647.
114. Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы/ А.В. Безруков// Конституционное и муниципальное право.-2008.-№ 16.-С.8-11.
115. Болтенкова JI. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов: основные противоречия / JL Болтенкова // Федерализм.-1996.- № 1.- С. 73-92.
116. Брежнев О.В. Порядок образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: проблемы правового регулирования/ О.В. Брежнев// Конституционное и муниципальное право.-2008.-№20.-С.34-37.
117. Брюнин В.В. Ежегодные региональные парламентские доклады как фактор совершенствования и развития законодательства субъектов Российской Федерации/ В.В. Брюнин // Конституционное и муниципальное право.-2008.-№9.-С. 19-11.
118. Быкова JI.A. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права/ JI.A. Быкова// Конституционное и муниципальное право.-2008.-№11 .-С.22-27.
119. Варламова Н.В. Скурко Е.В. Российская Федерация и её субъекты: проблемы укрепления государственности / Н. В. Варламова, Е.В. Скурко // Государство и право. 2001 . -№7. - С.88-107.
120. Винокуров А. Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления / А. Винокуров // Законность. 1998. - №9. - С.12-18.
121. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений/ В.Г. Вишняков // Государство и право. -1997.-№8.-С.25-29.
122. Гатауллин А.Г. Толкование органами конституционного контроля конституций (уставов) субъектов Российской Федерации/ А.Г. Гатауллин // Конституционное и муниципальное право.-2008.-№6.-С.26-28.
123. Гомбожапов О.С. К вопросу о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации/ О.С. Гомбожапов // Конституционное и муниципальное право.-2007.-№ 7.-С.2-4.
124. Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации /В.В. Гошуляк //Журнал российского права. -2001. -№9.- С.66-74.
125. Дёмин А.В. Нормативный договор как источник административного права/ А.В. Дёмин // Государство и право.-1998.-№2.- С.15-21.
126. Добрынин Н.М. К вопросу разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов// Н.М. Добрынин// Государство и право.-2004.- №5.-С. 89-92.
127. Дрейшев Б.В. Проблемы законотворчества в новых условиях / Б.В. Дрейшев//Изв.вузов: Правоведение.- 1994. -№ 5-6.
128. Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения / Н.М. Добрынин // Государство и право.- 2004.- №5. С.89-92.
129. Добрынин Н.М. Конституционная реформа в России: миф или очевидность/ Н.М. Добрынин // Конституционное и муниципальное право.-2006.-№9.-С.З-4.
130. Дудко И.Г. К вопросу о «правовой системе» субъектов Российской Федерации/ И.Г. Дудко // Государство и право.-2003.-№9.-С.96-99.
131. Елисеева С.В. К вопросу о разграничении государственного контроля и вмешательства в сфере местного самоуправления/ С.В. Елисеева// Конституционное и муниципальное право.-2008.-№ 19.-С. 18-24.
132. Ермошин Г. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации / Г. Ермошин // Российская юстиция. 1998. - № 8. - С. 26-28.
133. Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление / В. Ершов // Российская юстиция. 1997.- №4. - С.2-3.
134. Закон в переходный период: опыт современной России ("Круглый стол" журнала) // Государство и право. 1995. - № 10. - С.28-62.
135. Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы. "Круглый стол" журнала "Государство и право" //Государство и право. 1992. - № 10.- С.3-27
136. Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы. "Круглый стол" журнала "Государство и право" // Государство и право. 1992.- № 11. - С. 3-29.
137. Ильинский И.П. Новое федеративное устройство России / Б.С. Крылов, Н.А Михалева. // Государство и право. -1992. №11.- С.29-38.
138. Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации / В.Б. Исаков // Законодательство. -1997. -№ 4. -С54-56.
139. Казанцев В.Ф. Международные договоры (соглашения) субъектов Российской Федерации: конституционно-правовая основа, понятие, виды/
140. B.Ф. Казанцев// Конституционное и муниципальное право.-2007.-№18.1. C.26-28.
141. Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления/
142. B.Г. Карташов// Конституционное и муниципальное право.-2007-№19.1. C.33-37.
143. Ковачев Д.А. Предмет, способы и формы конституционного регулирования /Д.А. Ковачев // Журнал российского права.-1997.-№2.-С.60-62.
144. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации /Д.Н. Козак //Журнал российского права.-2002.-№5.-С.З-11.
145. Козлова Т.А. Укрепление федерализма и местное самоуправление / Т.А. Козлова // Государственная-власть и местное самоуправление.- 2000. №2. - С.2-4.
146. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти/ А.Н. Кокотов //Журнал Российского права.-2002.-№8.-С.27-33.
147. Колесников Е.В. Конституция и конституционные законы как основа, российской правовой системы / Е.В. Колесников // Изв. Вузов: Правоведение. -1995. № 4/5.-С. 3-13.
148. Королева- Конопляная Г. Проблемы определения статуса субъектов Федерации* в-условиях конфликта. Международный опыт и Россия / Г. Королева Конопляная //Федерализм. - 1999. - № X. - С. 207-226.
149. Котелевская И. Конституционные законы новое явление в законодательстве России. Судьба конституционного строя в Российской Федерации / И. Котелевская-/Конституционный вестник. - 1994, - № 1 (17).-С. 59-62.
150. Кочубей З.К. К вопросу о единстве органов государственной и муниципальной власти / З.К. Кочубей // Журнал российского права. 2000.-№12.-С. 49-51.
151. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность / В.В. Куликов // Государство и право. 2000. - №11. - С.13-17.
152. Куманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеративном законодательном процессе / М.М. Куманов // Государство-и право.- 2004.- №10. С.52-56.
153. Кузьмин И. Ф., Поленина С. В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания/ И. Ф. Кузьмин, С. В. Поленина // Советское государство и право.- 1989. -№ 12. -С. 3—9.
154. Лапина И.А. Дефекты законодательных актов субъектов Российской Федерации/ И.А. Лапина// Конституционное и муниципальное пра-во.-2008.-№ 21.-С.13-17.
155. Лебедев В.М. Прямое действие Конституции Российской Федерации и роль судов / В.М. Лебедев // Государство и право. 1996. -№ 4. - С. 3-8.
156. Лобутина В.Н. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как средство обеспечения единства правового пространства Российской Федерации / В.Н. Лебедева // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2003. - №2. - С.23-36.
157. Лукьянова Е.А. Закон о законах / Е.А. Лукьянова // Законодательство. 1999 .-№11. - С. 79-87.
158. Лукьянова Е.Н. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации/ Е.Н. Лукьянова// Конституционное и муниципальное право.-2007.-№15.-С.4-9.
159. Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики / А.В. Малыш// Журнал российского права. 1998. - № 8. - С. 66-77.
160. Мальцев Г.В. Правовые системы субъектов федерации /Г.В. Мальцев // Государственная служба. 1999. - № 4. - С. 59-66.
161. Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Федерации- реальность, требующая осмысления / Ф.Р. Муратшин// Журнал российского права.-1999. №9. - С.78-87.
162. Надеев Р. Правовая экспертиза законопроектов / Р. Надев // Российская юстиция.- 1998. №1. - С.38-40.
163. Некрасов С.И. Федеральные и региональные способы преодоления юридических коллизий публично-правового характера / С.И. Некрасов // Государство и право. 2001. - №4. - С.5-11.
164. Ноздрачев А.Ф. О развитии административного законодательства / B.C. Пронина, Б.Б. Хангельдыев и др. //Государство и право. 1996. - № 7.- С. 3-19.
165. Онохова В.В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления/
166. B.В. Онохова// Конституционное и муниципальное право.-2008.-№10.1. C.22-26.
167. Осипян С. Проблемы верховенства федеральной Конституции в правовой системе России / С. Осипян // Право и жизнь. -1996. -№ 8. С. 318.
168. Перевалов В.Д. Проблемы формирования правовой системы в свете Конституции РФ 1993 года / В.Д. Перевалов// Российский юридический журнал. 1998.-№1.-С.З-14.
169. Пиголкин А.С., Инициативный проект закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" / И.Ф. Казьмин, Т.Н. Рахманина //Государство и право. 1992. - № 7. - С.76-86.
170. Казьмин И.Ф. "Закон о законах": проблемы издания и содержания / С.В. Поленина //Советское государство и право. 1989.- № 12. - С. 3-9.
171. Карасёв М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьёзные перемены / М.Н. Карасёв //Журнал российского права.- 2001.-№9. -С. 37-42.
172. Макарова Т.Б. Процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления/ Т.Б. Макарова // Конституционное и муниципальное право.-2007.-№16.-С.37-38.
173. Поленина С.В. Инициативный проект федерального закона «О законах и иных нормативно-правовых актах РФ» / Б.М. Лазарев, Р.З. Лившиц и др. //Государство и право. 1995. - № 3. - С. 57-69.
174. Региональное законодательство: от количества к качеству // Государство и право. 1999. - № 10. - С. 115-119.
175. Рабко Т.А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? /Т.А Рабко // Журнал российского права.- 2000. №9.- С.51-55.
176. Руднев В. Стабильность конституции основа развития государства / В. Руднев// Российская юстиция.-1997. - № 4.- СЛ.
177. Савельева Е.М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне / Е.М. Савельева // Государство и право. 2001. - №9. - С.5-10.
178. Сарычева И. "Расползание" правовой системы угроза конституционной безопасности России / И. Сарычева // Федерализм. - 1997. - № 4. -С. 121- 142.
179. Сергеев А.А. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления / В.Г. Розенфельд / /Государство и право. 2002. - №1. - С.25-31.
180. Симонян Г.Р. Общегосударственное значение вопросов исключительного ведения Российской Федерации/ Г.Р. Симонян // Конституционное и муниципальное право.-2007.-№21.-С. 10-14.
181. Собянин С.С. Разграничение компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве/ С.С. Собянин //Государство и право.-2006.-№12.-С.5-11.
182. Степанов В.А. Конституционные (уставные) суды в судебной системе Российской Федерации/ В.А. Степанов // Конституционное и муниципальное право.-2008.-№4.-С. 15-19.
183. Тайбаков А.А. Некоторые проблемы совершенствования конституционного законодательства в субъектах Российской Федерации / А.А. Тайбаков // Государство и право. 2002.- № 9. - С.26-30.
184. Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений/ Ю.А. Тихомиров //Правоведение.-1990.-№5.- С.29-30.
185. Тихомиров Ю.А. Модельные законы: новое в теории и практике / Ю.А. Тихомиров //Проблемы законотворчества Российской Федерации. -1993.-№53.-С. 42-50.
186. Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибуллин А.Г. Закон о нормативных правовых актах-актуальная повестка дня/ Ю.А. Тихомиров, Т.Н. Рахманина, А.Г Хабибуллин // Журнал российского права.г2006.-№5.-С.88-93.
187. Тихомиров Ю.А., Андриченко JI.B. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации/ Ю.А. Тихомиров, JI.B. Андриченко // Конституционное и муниципальное право.-2009.-№ 3.-С.2-8.
188. Толстошеев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития / В.В. Толстошеев / / Государство и право. 1998. - № 11.-С. 8-14.
189. Уваров А.А. О государственных полномочиях в компетенции органов местного самоуправления / А.А. Уваров // Государство и право. -2002. -№10. -С.67-73.
190. Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях Федерации / И.А. Умнова // Журнал российского права. 1998.-№4/5.-С. 36-46.
191. Чашин А.Н. Конституции и уставы как кодификационные нормативные акты/ А.Н. Чашин // Конституционное и муниципальное право.-2009.-№ 1.-С.2-4.
192. Чащина С.И. Правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации и иных должностных лиц исполнительных органов местного самоуправления (на примере Хабаровского края)// Конституционное и муниципальное право.-2007.-№7.-С.31-34.
193. Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения/ А.Н. Чертков// Журнал российского права. -2005.-№5. -С. 27-34.
194. Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов /А.Н. Чертков//Журнал российского права.-2004. -№8. -С.3-10.
195. Чертков А.Н. Развитие договорного аспекта федеративных отношений в условиях современной России/ А.Н. Чертков // Конституционное и муниципальное право.-2007.-№23.-С.8-10.
196. Чехоев А. Время собирать вотчины в государство // Российская Федерация сегодня. 2000. - №18. - С. 18-22.
197. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и её субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность / В.Е. Чиркин // Государство и право.- 2002.-№5.-С.5-12.
198. Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений / Т.Я. Хабриева // Государство и право.- 2002. №8.- С.5-13.
199. Ширин Г.А. Методологическая роль противоречия в проблеме оптимальности / B.C. Мурманцев //Вестник МГУ: Сер. философия. 1972. -№5. - С.35-44.
200. Шишкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектами: забвение или реанимация/ Е.М. Шишкова // Конституционное и муниципальное право.-2008.-№ 3.-С.9-13.
201. Щепачев В.А. Совершенствование правовой работы в представительном органе местного самоуправления/ В.А. Щепачев// Конституционное и муниципальное право.-2008.-№ 21.-С.28-31.
202. Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества/ Е.А. Юртаева // Журнал российского пра-ва.-2006.-№5.-С. 12-22.1. Статьи в сборниках
203. Жуков Д.В. Обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации / Д. В. Жуков //В сб.: Федеративное устройство.-М.:ВНИИСЗ РФ, 1995. С.5-42.
204. Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (Политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий)/ И.А. Умнова // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России.-М.: ИНИОН РАН, 1999.-С.11-29.
205. Диссертации и авторефераты
206. Арзуманов С.Г. Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской федерации и федеральному законодательству: дис. . канд. юрид. наук. М.-2002.- 206 с.
207. Кумышева М. К.Законодательство Российской Федерации и ее субъектов: проблемы систематизации и оптимизации: дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на Дону.-1998. - 247 с.
208. Лопатина С.Н. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления: дис. . канд. юрид. наук.- Спб.- 2000. -221с.
209. Плотникова Л.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов российской Федерации (вопросы теории): дис. . канд. юрид. наук. М.- 2003. - 288 с.
210. Чертков А.Н. Оптимизация законодательного регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: общетеоретические проблемы: дис. на соиск. уч. степени канд. юрид. наук. М.-2002.-282 с.1. Интернет-ресурсы:
211. Доклад Генерального прокурора Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 21.01.2006 г.// http://www.nuclearpolicy.ru
212. Доклад Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2007 год»// http://www.partia-nv.ru
213. Отчёт « Деятельность прокуратуры Ульяновской области по защите прав граждан и надзору за соблюдением федерального законодательства за 2008 года»//Ъtip://uloblproc.mv.ru
