АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционное право граждан на обращение и его реализация в Республике Таджикистан»
На правах рукописи
САИДОВ ИЗАТУЛЛО ХАБИБУЛЛОЕВИЧ
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ И ЕГО РЕАЛИЗАЦИЯ В РЕСПУБЛИКЕ ТАДЖИКИСТАН
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
4 ДЕК
Москва-2014 005556464
005556464
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов (РУДН)».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Клишас Андрей Александрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой государственно -правовых дисциплин Российско-Таджикского (славянского) университета (РТСУ) Алимов Суробшо Юсуфшоевич
кандидат юридических наук, ведущий эксперт отдела административного и военного законодательства административно -правового управления договорно-правового департамента МВД России Григорьев Илья Борисович
Ведущая организация: Академия Министерства внутренних дел
Республики Таджикистан
Защита состоится «24» «декабря» 2014 г. в 16.30 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, каб. № 347, зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Минжаргрства обрЖювания и науки
Российской Федерации в сети Интернет &_у> _2014 г. по
электронной почте по адресу: référât vak@mon.gov.ru
Автореферат разослан «_» ноября 2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29 кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования, В Республике Таджикистан весьма активными темпами идет процесс демократизации общества, продолжается развитие новой государственности. С обретением независимости Таджикистан выбрал путь построения правового демократического государства, основные ценности которого четко отражены в Конституции страны и в отраслевом законодательстве. Особую остроту в этом контексте приобретает вопрос о правах и свободах человека, реализация которых является одним из определяющих принципов правового государства.
Право на обращение одно из конституционных прав граждан Таджикистана. Так, в ст. 31 Конституции страны говорится: «Граждане имеют право лично или коллективно с другими обращаться в государственные органы». Закрепление этого права в Основном Законе РТ в первую очередь должно обеспечить наиболее гармоничные взаимоотношения граждан с органами государственной власти Таджикского государства по вопросам реализации и защиты (восстановления) их прав и свобод.
Право граждан на обращение - это субъективное право каждого человека, это канал взаимной связи с органами власти и институтами гражданского общества, элемент правового статуса человека (гражданина), форма работы органов власти, средство обеспечения участия граждан в управлении делами государства, в реализации и защите (восстановлении) прав и свобод граждан.
Актуальность представленного исследования во многом обусловливается необходимостью ответа на вопрос: как право на обращение реализуется в Таджикистане? Ответ на него, думается, затронет и другие правовые сферы, так или иначе связанные с исследуемой автором проблемой.
Актуальность работы объясняется и тем, что, начиная с 2009 г., в посланиях Президента Республики Таджикистан об основных направлениях внутренней и внешней политики республики вопросу права граждан на обращение уделяется особое внимание.
Примечателен и тот факт, что до сих пор проблематика реализации этого права в Таджикистане не подвергалась глубокому изучению. В частности, это касается вопросов определения понятия «обращение», его классификации, реализации данного права в органах государственной власти Таджикистана, а также его правовых аспектов, связанных с совершенствованием этого института.
До обретения независимости правовое регулирование реализации конституционного права граждан на обращение осуществлялось множеством подзаконных нормативно-правовых актов. В 1996 г. был принят Закон Республики Таджикистан «Об обращениях граждан» (14 декабря, № 343), который стимулировал дальнейшее развитие данного права. Однако в этом законе не были учтены некоторые современные тенденции в сфере интересующих диссертанта отношений.
Все вышеперечисленное свидетельствует об актуальности избранной темы исследования, вполне вписывающейся в современную юридическую проблематику.
Степень научной разработанности проблемы. Изучению вопроса конституционного права граждан на обращение посвятили свои исследования такие российские ученые - юристы, как Ю.Н. Алистратов, А.К. Абельдинов, JI.H. Верещагина, A.A. Дворак, В.Ф. Котока, А.П. Любимов, М.А. Миронов, A.B. Новиков, H.A. Рудакова, М.В. Скрябина, С.А. Широбоков, М.Ф. Хараджиев и др.
Жалобы на нарушения прав и свобод граждан в Конституционном Суде РФ, органах конституционной (уставной) юстиции России и в зарубежных странах изучались A.A. Клишасом, А.Н. Кокотовым, И.А. Конюховой, И.А. Кравцом, В.В. Кровельщиковой, О.Н. Кряжковой, В.В.Лазаревым, С.Э. Несмеяновой, М.С. Саликовым, В.Г. Стрекозовым, Т.Э. Шуберт, Н.М. Чепурновой, Ю.А. Юдиным и мн. др.
Межотраслевой характер права граждан на обращение обусловил тот факт, что оно изучалось в рамках проблематики административного права
О. Бессоновым, H.B. Витруком, B.B. Мальковым, A.B. Новиковым, C.B. Калининой, В.И. Ремневым, A.B. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской и др.
Организацию работы с обращениями граждан рассмотрели в своих трудах Е.И. Бычкова, С.Ю. Кабащов, Ю.М. Козлов, Т.В. Стульнова и др.
Что касается Таджикистана, то здесь государствоведение все еще не выработало достаточно значимых прогностических идей, касающихся проблемы реализации конституционного права граждан на обращения. Некоторые аспекты становления и развития этого права затронули в своих работах таджикские ученые - юристы З.М. Алиев, С.Ю. Алимов, Б.С. Гадоев, М.С. Гафуров, A.M. Диноршоев, Дж. Зоиров, A.B. Золотухин, А.И. Имомов, Ф.Т. Тахиров, Х.Х. Хамидов, Б.Т. Худоёров, К.Н. Холиков и др. Однако в опубликованных монографиях, статьях, материалах конференций высказываются мнения только по отдельным аспектам этого права и, как правило, в общем плане. На данный момент в республике нет ни одного крупного научного труда, в котором бы освещались проблемы конституционного права граждан на обращение и предлагались пути их решения.
Вопросам учета и анализа обращений граждан законодатель в Таджикистане уделяет мало внимания. Ситуация осложняется и тем, что в республике отмечается низкий уровень правовой культуры общества. Между тем неправомерное использование властных полномочий должностными лицами содействует росту числа обращений граждан в адрес Президента страны. Порядок же принятия решений по обращениям, их разновидности, административная юстиция как механизм правовой защиты обеспечения законных интересов граждан до сих пор остаются малоисследованными. Мы попытались заполнить этот пробел, руководствуясь современными требованиями юридической науки и практики. Особо отметим, что в Законе Республики Таджикистан «Об обращениях граждан» не указаны принципы организации реализации этого права. Обоснование последних еще более
актуализировало тему исследования. В связи с вышеизложенным, можно утверждать, что изучение избранной темы имеет огромное значение.
Объектом исследования являются правоотношения между гражданами и государственными (негосударственными) органами, а также их должностными лицами, возникающие в процессе осуществления реализации их права на обращение.
Предмет исследования составили нормы конституционного и иных отраслей права, регламентирующие реализацию права граждан на обращение в Республике Таджикистан и зарубежных странах.
Цель и задачи исследования. Цель работы выявление актуальных теоретических и практических проблем реализации конституционного права граждан на обращение в Республике Таджикистан.
Для достижения обозначенной цели нами были поставлены следующие задачи:
- исследовать понятие и сущность права граждан на обращение, сформулировать его четкое определение;
- усовершенствовать формулировку понятий «предложение», «заявление», «жалоба» и рассмотреть критерии классификации обращений граждан;
- проанализировать реализацию права граждан на обращение в Исполнительном аппарате Президента Республики Таджикистан, его функционирование как государственного органа, обеспечивающего деятельность Главы государства как гаранта Конституции;
- выявить теоретико-практические проблемы реализации права граждан на обращение в органах государственной власти Республики Таджикистан;
- уточнить и сформулировать дополнительные гарантии реализации права граждан на обращение;
- обосновать основные направления совершенствования института права граждан на обращения.
Нормативную основу работы составили: Конституция РТ, Конституция РФ, конституционные законы и законы Таджикистана и России, указы
Президента Республики Таджикистан, постановления таджикского Правительства.
Диссертация выполнена на нормативно-правовом и практическом материале Республики Таджикистан по состоянию на 25 декабря 2013 г.
Эмпирическая основа исследования базируется на соответствующем статистическом, практическом и аналитическом материале. Исследованы архивные документы по теме, хранящиеся в Исполнительном аппарате Президента Республики Таджикистан; проанализирована информация, содержащаяся в обращениях граждан, направленных в адрес Президента республики в период 2009-2012 гг.
Кроме того, использовались материалы официальных интернет-сайтов органов государственной власти Таджикистана, Российской Федерации и ряда зарубежных стран.
Положения настоящей работы нашли свое отражение в пяти публикациях автора общим объемом 3,46 пл.
Методологической основой исследования послужили общенаучные методы познания - анализ и синтез, обобщение, аналогия, а также формально -юридический, сравнительно - правовой и конкретно - социологический методы. В работе используются статические данные - как объективные показатели социальных процессов, в исследовании практических аспектов широко был использован традиционный метод внутренней интерпретации.
Общетеоретической базой диссертации послужили работы таких известных ученых, как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, И.Д. Беляев, А.Р. Батяева, П.П. Глушенко, Н.М. Гищенко, В.В. Головко, A.A. Демин, A.C. Дугенец, Э.В. Еремян, И.И. Евтихиев, М.О. Ефремов, Д.О. Ежевский, А.Б. Зеленцов, А.П. Зрелов, П.А. Кучеренко, И.Ш. Клясханов, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, С.И. Котюргин, И.А. Лория, A.A. Мамедов, М.Л. Маслеников, С.И. Махина, И.М. Машаров, В.А. Мельников, А.Н. Миронов, А. Ф. Ноздрачев, М.В. Немытина, И.В. Панова, Б.В. Россинский, В.М. Редкоус, Н.Г. Салищева,
В .Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Э.В. Талапина, JI.T. Чихладзе, O.A. Ястребов и др.
Большую помощь в обосновании некоторых положений работы оказали фундаментальные труды таких ученых, как: Н.В. Витрук, В.В. Комарова, М.В. Красова, Е.И. Козлова, В.В. Еремян, А.И. Имомов, Р.Ш. Сативалдыев и др.
Научная новизна исследования. Работа представляет собой одно из первых исследований проблем права граждан на обращение в Республике Таджикистан после принятия Конституции страны 1994 г. и процесса создания на ее основе нормативно - правовой базы, регламентирующей в числе прочих и реализацию права граждан на обращение на современном этапе.
Нами сформулировано свое определение понятия права граждан на обращение с учетом его основных признаков, уточнены понятия «предложение», «заявление», «жалоба», конкретизированы критерии классификации обращений граждан.
Впервые после создания (в соответствии с п. 10 ст. 69 Конституции РТ) Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан дается оценка его деятельности по обеспечению полномочий Президента страны как гаранта Конституции и законов, прав и свобод человека и гражданина по вопросам права граждан на обращение.
На основе комплексного анализа конституционного права граждан на обращение и его реализации в Республике Таджикистан представлен ряд обоснованных предложений по внесению изменений и дополнений в Закон Республики Таджикистан «Об обращениях граждан», принятие которых, несомненно, будет способствовать более активной реализации права граждан на обращения в республике и совершенствованию этого института.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Право граждан на обращение — это комплексный правовой институт, на основе которого человек и объединения людей непосредственно или через своих представителей имеют возможность обращаться к адресатам в устной,
письменной и электронной формах с целью участия в управлении делами государства, а также обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав и свобод.
2. С целью расширения предмета предложения, как вида обращения граждан, его необходимо определять так: «Предложение - это обращение граждан Республики Таджикистан по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов, по развитию общественных отношений, улучшению социально - экономической и иных сфер деятельности государства и общества».
3. Используемое в законе понятие заявления отводит личности роль просителя. Его необходимо конкретизировать, и мы предлагаем следующую дефиницию: «Заявление - это обращение человека (гражданина) в государственный и негосударственный органы о содействии в реализации прав и свобод или прав и свобод других лиц, а также сообщение о несоблюдении законов со стороны субъектов правоотношения».
4. Понятие жалобы в упомянутом законе не подразумевает действие (бездействие) индивидов как предмет обжалования. К тому же в этом определении речь идет только о восстановлении нарушенных прав, в то время как посредством жалобы можно и защитить права, которые еще не нарушены. В силу сказанного, предлагаем такую формулировку этого понятия: «Жалоба -это обращение человека (гражданина) в государственный и негосударственный органы с требованием о защите и восстановлении своих прав и законных интересов, нарушенных действиями (бездействием) индивида, либо решениями государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, а также их должностными лицами».
5. Обращения классифицируются нами: по содержанию - предложения, заявления и жалобы; по форме выражения - письменные, устные и электронные; по субъекту - граждане Республики Таджикистан, иностранные граждане и организации; по численности субъектов - индивидуальные и
коллективные; по адресату - государственные, негосударственные органы и должностные лица.
6. Процесс обобщения обращений граждан, как предмет регулирования, предлагаем закрепить в Законе Республики Таджикистан «Об обращениях граждан», с учетом следующих реквизитов: «общее количество обращений, виды, формы, количество по тематическим разделам, количество обращений из отдельных регионов, факторы, которые содействовали обращению граждан, предложения об устранении этих факторов, а также предложения по усовершенствованию работы в данном направлении и т.п.».
7. Функционирование института обращения граждан можно улучшить. Для этого необходимо: устранить недочеты в его правовом регулировании; конкретизировать механизм применения административной ответственности за нарушение законодательства об обращениях граждан; эффективнее разрешать споры между гражданами и органами государственной власти и их должностными лицами.
Регулирование права граждан на обращения не может быть ограничено одним нормативным актом. Отсюда следует: в законе нужно предусмотреть систему принципов, активно способствующих реализации права граждан на обращение.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Фактический материал и выводы диссертации могут представлять интерес для юристов, историков, политологов, социологов, занимающихся проблемами обращений граждан, статусом личности в обществе.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что ее результаты, выводы и предложения можно рассматривать как определенный вклад в науку конституционного права и как основу для последующих научных исследований вопроса в Таджикистане.
Предлагаемые изменения и дополнения в Закон РТ «Об обращениях граждан» могут существенно повлиять на обеспечение реализации и защиты (восстановления) прав и свобод человека в целом.
Многие положения и результаты работы могут быть использованы на практике: при совершенствовании политики государства в сфере правовых
отношений; в деятельности органов государственной власти по реализации права граждан на обращение; в учебном процессе юридических вузов Таджикистана; при повышении квалификации сотрудников государственных и иных органов, работающих с обращениями граждан; при подготовке научных и практических пособий по реализации конституционного права граждан на обращение.
Степень достоверности и обоснованности результатов исследования подкрепляется широким использованием научных работ, нормативно -правовых актов, его комплексным характером и аналитическими материалами.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждались и были одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов.
По теме исследования мы опубликовали пять научных статей. Ряд выводов, предложений и рекомендаций нашел отражение в Законе Республики Таджикистан «Об обращениях граждан», используется в практической деятельности сектора обращений и приема граждан Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан.
Теоретические положения работы были апробированы нами в процессе чтения лекций на тему: «Реализация прав граждан на обращения Республики Таджикистан» для студентов юридического факультета Таджикского национального университета, а также на различных республиканских конференциях: «Конституция Республики Таджикистан - основа национальной государственности», посвященной 16-летию принятия Конституции РТ (Душанбе, 23 октября 2010 г.) и научно-теоретической конференции «Роль Конституции в развитии отраслей права в РТ», посвященной 17-летию принятия Конституции РТ (Душанбе, 27 октября 2011 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трёх глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы (нормативно-правовых актов) и трех приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрывается нормативная, эмпирическая, методологическая основа работы, указывается общетеоретическая база, обосновывается научная новизна, формулируются выносимые на защиту положения, конкретизируется теоретическая и практическая значимость исследования, аргументируется достоверность полученных результатов, говорится об их апробации.
Первая глава - «Понятие права граждан на обращения и их классификация» - включает в себя два параграфа.
В первом параграфе - «Понятие и сущность права граждан на обращения» - внимание акцентируется на анализе существующих определений понятия права граждан на обращения и сущности последнего.
Автор утверждает, что в юридических доктринах и законодательстве Таджикистана нет четкой формулировки понятия права граждан на обращения и отмечается, что поскольку это право является конституционным и уже реализуется в Республике Таджикистан, необходимо дать по возможности полное определение этого понятия.
На основе комплексного анализа правовой природы права граждан на обращение и изучения его различных научных трактовок диссертант предлагает свое понимание понятия права граждан на обращения. По его мнению, это комплексный правовой институт, на основе которого человек и объединения людей непосредственно или через своих представителей имеют возможность обращаться к адресатам в устной, письменной и электронной форме с целью участия в управлении делами государства, а также обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав и свобод.
Определение понятия «право граждан на обращение» и анализ различных точек зрения на этот вопрос позволили диссертанту объяснить и сущность конституционного права граждан на обращение. Он считает, что оно имеет
12
комплексный характер, так как неразрывно связано с правами и свободами, которые закреплены в Конституции, иллюстрирует связь граждан с государством, обеспечивает реализацию и защиту (восстановление) их прав и свобод, а также их участие в деятельности государства.
Во втором параграфе - «Классификация обращений граждан» -рассматривается правовая природа предложений, заявлений, жалоб и других видов обращений, а также критерии их классификации.
Диссертант аргументировано доказывает, что предусмотренная в законе дефиниция «предложения» ограничивает его предмет, так как не охватывает всю сферу, которая присуща данному институту, в частности предложения граждан, касающиеся решения вопросов экономической, политической социально - культурной сферы, совершенствования законодательства и т.д. В связи с этим, автор предлагает свою формулировку понятия «предложения», охватывающую весь предмет данного вида обращения.
По мнению диссертанта, в закон необходимо ввести норму о рассмотрении каждого поступающего предложения индивидуально и при его обоснованности принимать соответствующее решение. Автор предлагает один раз в году анализировать и обобщать все поступившие предложения (отдельно от жалоб и заявлений) и на основе этого принимать управленческие решения.
Соискатель обосновывает положение о том, что используемое в законе понятие заявления отводит личности роль просителя, и на основе анализа юридических доктрин и законодательства предлагает свое понятие заявления, в котором личность (заявитель) приравнивается к адресату обращения.
Автор также пришел к выводу, что в содержании жалобы действия (бездействие) индивидов не подпадают под предмет обжалования и что речь идет только о восстановлении нарушенных прав. Между тем посредством института жалобы можно и защитить права, которые еще не нарушены. С учетом этого предлагается авторское понятие жалобы.
Соискатель также констатирует, что отсутствие в Законе Республики Таджикистан «Об обращениях граждан» таких видов обращений, как
ходатайство, запрос и отклик, представляется обоснованным, так как они не имеют существенных отличий от заявления и предложения.
Диссертант обращает внимание и на такую важную форму реализации права на обращение, как «коллективное обращение», которое закон регламентирует косвенно и даже не дает его определения. С целью урегулирования порядка реализации коллективных форм обращения предлагается добавить в закон соответствующую главу - «О порядке рассмотрения коллективных обращений», и предусмотреть в ней понятие «коллективное обращение».
Обобщая целый ряд рассуждений об обращениях, высказанных в юридической литературе, автор классифицирует обращения по следующим основаниям: по форме выражения - письменные, устные и электронные обращения; по содержанию - предложения, заявления и жалобы; по субъекту -граждане Республики Таджикистан, иностранные граждане и организации; по численности субъектов - индивидуальные и коллективные; по адресату обращения - государственные, негосударственные органы и должностные лица.
Вторая глава называется «Практика применения конституционного права граждан на обращения в органах публичной власти Республики Таджикистан» и состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - «Президент Республики Таджикистан как гарант Конституции в реализации права граждан на обращения» - исследуется статус Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан, его функционирование как государственного органа, обеспечивающего деятельность Главы государства как гаранта Конституции в реализации права граждан на обращение.
Автор подчеркивает, что статус, основные функции и задачи Сектора обращений и приема граждан Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан конкретно не определены.
Отмечается, что, рассмотрев обращения граждан, Президент Республики Таджикистан, как гарант прав и свобод человека и гражданина, обязан принять
меры по соблюдению и защите прав и свобод граждан, и система государственного обеспечения рассмотрения обращений граждан, конечно, должна находиться в юрисдикции Главы государства. Основываясь на такой позиции, автор предлагает (и вполне обоснованно) преобразовать Сектор обращений и приема граждан Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан в Отдел. В его структуре нужно предусмотреть секторы государственной защиты политических, гражданских, экономических, социальных и культурных прав граждан посредством рассмотрения обращений граждан и конкретно определить его правовой статус в Законе РТ об обращениях граждан. Диссертант считает, что этот Отдел следует наделить функциями республиканского органа, обеспечивающего единую государственную политику в области реализации права граждан на обращения, а равно - функциями надзора и контроля за всеми без исключения органами, осуществляющими работу с обращениями граждан.
В этом контексте диссертант отмечает, что назрели все предпосылки для введения в законодательство норм о непосредственном участии Главы государства в рассмотрении обращений граждан, и предлагает ежемесячно представлять на рассмотрение Президента страны не менее десяти обращений, касающихся важных государственных вопросов.
С целью решения проблемы контроля и обеспечения учета, во всех подразделениях центральных органов государственной власти по работе с обращениями граждан соискатель предлагает установить программное обеспечение, использующееся в практике Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан, и объединить все компьютеры в единую сеть.
В работе отмечается, что необходимо внести в Закон Республики Таджикистан «Об обращениях граждан» следующее положение: «Если решение поставленных в обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов или должностных лиц, то копия обращения
направляется в соответствующие государственные органы или соответствующим должностным лицам».
В результате сравнительно-правового исследования диссертант пришел к выводу, что вопрос о критериях взятия обращения на контроль в законодательстве РТ не решен. Предлагается в качестве такого критерия использовать внутренние убеждения руководителя, занимающего рассмотрением обращений граждан, или представление (рапорт) руководителя подразделения, занимающегося рассмотрением обращений, руководителю органа.
Диссертант считает, что окончательные решения по обращениям (будь то положительные решения или отказ) принимаются редко. В связи с этим, предлагается в Законе РТ «Об обращениях граждан» закрепить такую норму: «Если на контрольное обращение дается неопределенный ответ, то контролирующий орган вправе в порядке подчиненности взять на себя производство таких обращения».
Во втором параграфе - «Реализация права граждан на обращения в органы государственной власти Республики Таджикистан» - внимание уделяется проблемам, связанным непосредственно с реализацией обозначенного конституционного права граждан.
Так, соискатель подверг анализу реализацию права граждан на обращения в представительный орган (парламент) страны. По его мнению, благодаря институту обращений граждан между избирателями и депутатами возникает своего рода диалог, способствующий формированию истинно демократического государства и гражданского общества. Ведь именно на основе анализа поступающих обращений законодатель может учесть мнения граждан и отразить их в законе.
Рассматривая реализацию права граждан на обращения в органы исполнительной власти, автор констатирует, что этим органам отводится первостепенная роль в реализации указанного права, так как их деятельность в
основном направлена на реализацию правовых норм и обеспечение их исполнения в повседневной жизни.
Подытожив позиции ученых по проблеме и обобщив практику органов государственной власти, диссертант считает, что будет вполне закономерным создать в каждом государственном органе самостоятельную структуру по работе с обращениями граждан и закрепить ее статус, функции и задачи в Законе Республики Таджикистан «Об обращениях граждан».
Особо отмечается, что все обращения в нижестоящие органы отправляются по одному типу содержания поручения - «обращение направляется на рассмотрение». Предлагается подготовить больше вариантов сопроводительных писем, поручений в организации и сообщений заявителям.
На основе проведенного анализа действующего законодательства, можно утверждать, что вопрос обобщения обращений граждан требует своего закрепления как предмет регулирования в Законе Республики Таджикистан «Об обращениях граждан», а не в подзаконном акте.
В связи с тем, что до сегодняшнего дня реквизиты обобщения обращений граждан не имеют нормативно - правового регулирования, автор предлагает включить в закон следующие реквизиты: «общее количество обращений, виды, формы, количество по тематическим разделам, количество обращений из отдельных регионов, факторы, которые содействовали обращению граждан, предложения об устранении этих факторов, а также предложения по усовершенствованию работы в данном направлении и т.п.», как составляющие элементы аналитических справок.
Отмечается, что одной из составляющих работы с обращениями в органы исполнительной власти является прием граждан. Для посетителей, в том числе для инвалидов должны быть созданы необходимые условия.
Соискатель считает, что необходимо активизировать и расширить функции закона, предусматривающие рассмотрение жалоб и заявлений на местах вышестоящими органами.
С точки зрения диссертанта, с целью правовой подготовки руководителей органов исполнительной власти и структур, занимающихся рассмотрением обращений граждан, следует предусмотреть в планах Управления государственной службы при Президенте республики их учебу в рамках юридического образования по специальному курсу - «Реализация прав граждан на обращения».
Рассматривая роль органов судебной власти в реализации права на обращения, автор отмечает, что она сводится к защите прав и свобод человека и гражданина (т.е. непосредственно к правосудию). Эти органы в данном случае защищают это право наиболее эффективно.
Анализируя порядок обращения граждан в Конституционный суд Республики Таджикистан, соискатель констатирует, что несоблюдение требований, установленных в нормах ст. 40 Конституционного закона «О Конституционном суде», приводит к отказу в возбуждении конституционного судопроизводства.
Особо говорится о специфике участия прокуратуры в реализации права граждан на обращения. Так, данный орган может выступать в разном качестве: как орган, надзирающий за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан; как адресат обращения; как субъект обращения в случаях представительства и защиты прав и законных интересов лиц, не способных самостоятельно реализовывать свое право на обращения, в том числе и в суде.
В диссертации показано, что тот небольшой объем правомочий, которыми обладает Уполномоченный по правам человека в Республике Таджикистан при рассмотрении жалоб субъектов права на обращения, имеет в основном рекомендательный характер и не может выступать эффективным инструментом защиты прав и свобод человека и гражданина в данном случае.
Таким образом, соискатель подтверждает вывод о необходимости совершенствования как нормативного, так и организационно-технического, и кадрового обеспечения реализации конституционных прав граждан на личное и
письменное обращение в органы государственной власти Республики Таджикистан.
Третья глава - «Правовые гарантии и основные направления совершенствования института прав граждан на обращения в Республике Таджикистан» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - «Правовые гарантии реализации права граждан на обращения в Республике Таджикистан» - анализируются предусмотренные Законом РТ «Об обращениях граждан» гарантии, содействующие реализации права граждан на обращение, говорится о необходимости их расширения.
В процессе изучения практики (работа с обращениями граждан) автором были выявлены положительные моменты, закрепление которых в законе может также стать гарантией обеспечения реализации права граждан на обращения.
Констатируется возможность включения в Закон Республики Таджикистан «Об обращениях граждан» порядка работы с обращениями, которые поступают в государственные органы посредством телефонной, телеграфной, факсимильной связи, а также в письменном виде непосредственно должностным лицам, в том числе при проведении информационных и иных публичных мероприятий с участием населения.
На основе сравнительно — правового анализа законодательства Республики Таджикистан и Российской Федерации и юридических доктрин диссертант делает вывод о том, что расширительное закрепление адресатов обращений в упомянутом выше законе РТ является оправданным, так как, помимо публичных органов, граждане обращаются в медицинские, образовательные учреждения и другие организации для разрешения возникшей ситуации или получения ответа на интересующий их вопрос.
Рассмотрев вопрос о правовых гарантиях, автор обоснованно предлагает предусмотреть в законе норму, обязывающую должностное лицо, принявшее письменное обращение, удостоверить своей подписью этот факт, а также закрепить право гражданина на получение из государственных органов устной,
в том числе по телефону информации о факте получения (регистрации) обращения.
Особые внимание было уделено вопросам определения категорий обращений, которые должны рассматриваться в сокращенные сроки: это обращения, связанные с защитой прав ребенка, риском возникновения чрезвычайных ситуаций или аварий, совершением преступлений, а также касающиеся вопросов, которые, по мнению руководителя органа, требуют незамедлительного решения.
На основе обобщения практики и проведенного анализа действующего законодательства, с целью усиления правовых и социальных гарантий субъектов обращения, диссертант считает, что необходимо:
а) в Закон Республики Таджикистан «Об обращениях граждан» включить норму, обязывающую адресатов обращений информировать субъектов обращений (граждан) посредством СМИ о месте, днях и часах приема;
б) на уровне закона определить категории граждан, имеющих право на первоочередной и внеочередной прием должностными лицами;
в) в Законе Республики Таджикистан «Об обращениях граждан» следует определить виды решений и обязать государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения, организация, независимо от форм собственности, и их должностных лиц принимать решения по обращениям;
г) в связи с тем, что к обращениям граждан в большинстве случаев прилагаются подлинные документы, имеющие для граждан ценность, обязать должностных лиц обеспечивать их возвращение.
Диссертант утверждает, что правовые гарантии, закрепленные в ст. 7 «Права гражданина при подаче жалобы» упомянутого закона распространяются только на жалобы, и поэтому предлагает внести в данную статью соответствующие изменения - чтобы под ее юрисдикцию подпали и другие разновидности обращения.
По результатам проведенного анализа источников и действующего законодательства, предлагается в ст. 9 Закона Республики Таджикистан «Об
обращениях граждан» (с целью всестороннего, объективного и своевременного рассмотрения обращений граждан) внести изменения, касающиеся того, чтобы должностные лица имели полномочия выходить на руководителя органа или организацию с предложением о рассмотрении обращения на местах и там же установить перечень (категорий) таких обращений.
Второй параграф называется «Основные направления совершенствования института права граждан на обращения в Республике Таджикистан».
Диссертант отмечает, что закрепление прав граждан на обращения на уровне Конституции и принятие отдельного Закона Республики Таджикистан «Об обращениях граждан» существенно способствовали совершенствованию этого института. Однако он считает, что еще рано говорить о непосредственной реализации и защите прав граждан, об их участии в деятельности государства посредством данного института.
Соискателем проанализирован ряд юридических доктрин и нормативных правовых актов, регламентирующих реализацию права граждан на обращение, и сделан вывод, что совершенствование института обращений граждан должно идти по двум направлениям:
1) совершенствование законодательства об обращениях граждан;
2) улучшение материально-технической базы института.
В области законодательного совершенствования исследуемого института автором были поставлены и решены весьма важные задачи.
Так, им был поставлен следующий вопросы: как усовершенствовать существующие реквизиты обращений и определить дополнительные для того, чтобы отграничить обращения от прочих видов посланий?
Диссертант, анализируя установленные законом, реквизиты для обращений, пришел к выводу, что их перечень следует изменить, так как в содержании ст. 5 «Требования, предъявляемые к обращениям» Закона Республики Таджикистан «Об обращениях граждан», имеет место существенное противоречие.
С целью его устранения, ч. 1 ст. 5 Закона Республики Таджикистан «Об обращениях граждан» предлагается изменить в следующей редакции: «В обращениях
должны быть указаны: наименование органа, в который подается обращение, или фамилия, имя и должность его руководителя; фамилия, имя, отчество (последнее при наличии) субъекта обращения, его обратный адрес; фамилия, имя, отчество представителя и его обратный адрес (если заявление подается представителем); существо обращения и его требования».
Может также рассматриваться обращение лица, не имеющего определенного места жительства, если в содержании обращения об этом упоминается. Субъекты обращения также могут в своих обращениях указать свой номер телефона, адрес электронный почты, приложить копии паспорта, указать дату и приложить другие документы, содействующие объективному рассмотрению обращения. Последнее требование является дополнительным, но не обязательным, перечисленные документы могут прилагаться по усмотрению обращающегося.
Обращение подписывается субъектом обращения или его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание заявления. Если субъект обращения является юридическим лицом, то подпись подтверждается печатью юридического лица.
Часть 2 ст. 5 закона предлагается сформулировать так: «Обращения, в которых не указаны реквизиты, предусмотренные в ч. 1 настоящей статьи, считаются анонимными и рассмотрению не подлежат. За исключением случаев, когда есть возможность отправить субъекту обращения уведомление об исправлении имеющихся недостатков. В случае их не исправления в течение 15 дней, обращение считается анонимным, принимается решение об оставлении его без рассмотрения».
Диссертант подчеркивает, что устные и письменные обращения имеют одинаковый статус. Поскольку норма, уточняющая реквизиты устных обращений, не вполне ясна, ее нужно конкретизировать: «Личность гражданина, который обращается устно, определяется на основе требований ч. 1 и 2 ст. 5 настоящего Закона», т.е. по реквизитам письменного обращения.
Еще одним важным аспектом совершенствования института обращения гравдан является вопрос об ответственности, как гаранте качественного рассмотрения обращений граждан.
Анализируя законодательство и практику правовой ответственности, автор уточняет ее виды (дисциплинарная, административная, гражданская и уголовная).
Рассматривая механизм применения и приемлемости дисциплинарной, административной, гражданской и уголовной санкций, соискатель приходит к выводу, что:
- ввиду того, что особенно большое количество обращений граждан рассматривается государственными служащими и нарушений соответствующего законодательства с их стороны немало, в ч. 1 ст. 23 Закона Республики Таджикистан «О государственной службе» следует внести изменение, которое предусматривает основание для прекращения государственной службы. Новый абзац может быть следующего содержания: «- нарушение установленного порядка законодательства Республики Таджикистан об обращениях граждан;»;
- из содержания ст. 15 Закона Республики Таджикистана «Об обращениях граждан», регламентирующей возмещение, ущерба гражданину в связи с нарушением требований закона при рассмотрении его жалобы и заявления, усматривается, что в ней использовано слишком объемное и сложное для понимания и запоминания определение возмещения ущерба. Также правовой анализ ч. 1 и 2 ст. 15 показывает, что по содержанию они имеют почти одинаковое смысловое значение. При этом их юрисдикции не распространяются на предложения - как одну из разновидностей обращения. Поэтому автор предлагает следующее содержание названной статьи: «Субъекты прав на обращение могут в судебном порядке требовать возмещения понесенного ими морального и материального ущерба, который был им причинен в результате неправомерных действий (бездействия) или решениями государственных, а также негосударственных органов или должностных лиц при рассмотрении обращения.
Возмещение морального и материального ущерба, а также его размер в денежном выражении определяются и рассматриваются в судебном порядке на основе гражданского законодательства»;
- Уголовный кодекс РТ в ст. 163 предусматривает ответственность за «нарушение законодательства об обращении граждан». Автор уточнил, что механизм
применения данной статьи регламентирован предусмотренной законом санкцией и соответствует действительности;
- в механизме применения административной ответственности законодатель наделил соответствующими полномочиями только один орган (прокуратуру) в возбуждении дел об административных правонарушениях. В то же время, как следует из анализа содержания ст. 9 и 18 Закона Республики Таджикистан «Об обращениях граждан», структуры органов государственной власти, занимающиеся обращениями граждан, в совокупности выступают как надзирающий и контролирующий орган за соблюдением Закона РТ «Об обращениях граждан». Основываясь на этом, автор предлагает предоставить им полномочия возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении должностных лиц органов, которые находятся под их юрисдикцией;
- рассматривая назначение административной юстиции в рамках административно - правового обеспечения права граждан на обращения, диссертант считает необходимым создать административные суды, которые не только повысили бы доверие к правосудию, но и дисциплинировали бы государственный аппарат, так как именно суд обязывает должностных лиц доказывать законность своих действий, а гражданину помогает в изложении своей позиции.
В диссертации акцентируется внимание и на том, что право граждан на обращения является комплексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть ограничено одним нормативным актом. Представляется необходимым также выделить те правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма реализации этого субъективного права и, по возможности, они должны быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений.
Опираясь на анализ нормативно - правовых актов, соответствующую литературу и другие материалы, автор предложил свою систему таких принципов: всеобщее право на обращение; свобода подачи обращений; равноправие и равная ответственность гражданина и государства; гласность
разбирательства; объективность; подведомственность обращений; законность всего порядка работы с обращениями граждан; бесплатность и язык производства. Эти принципы должны лежать в основе реализации права граждан на обращения в Республике Таджикистан. Раскрытие их содержания позволило автору решить ряд теоретических и практических проблем.
Исследуя смысл принципа всеобщности, соискатель констатирует, что традиционно Конституция 1994 г. распространяет данное право только на граждан Республики Таджикистан. Однако анализ действующего законодательства и практика работы с обращениями граждан показывают, что фактически каждый имеет право обращаться в государственные и негосударственные органы. Поэтому автор считает необходимым изменить формулировку ст. 31 Конституции и изложить ее в следующей редакции: «Каждый имеет право обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в государственные и негосударственные органы с целью реализации и защиты своих прав, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права».
Анализируя принцип свободы подачи обращения, автор пишет, что субъекты обращения не должны злоупотреблять наделенным правом. Здесь имеются в виду права людей, которых анонимно обвиняют в преступлениях, портят их репутацию и тд. Ведь в содержании большинства анонимных обращений есть признаки преступления, такие, как: клевета, оскорбления, нарушение неприкосновенности частной жизни. Если эти деяния, в соответствии с законом, являются преступлением, то, соответственно, их не рассмотрение является законным способом сокрытия преступления.
В связи с этим, констатируется, что разбирательству должны подлежать все без исключения анонимные обращения граждан. Если же в них содержатся сведения о преступлениях тех или иных граждан и должностных лиц, то организации, занимающиеся их рассмотрением, должны быть обязаны во всех случаях передавать такие обращения правоохранительным органам для расследования.
Смысл принципа равноправия сторон трактуется, как официальное признание равноправия сторон - адресатов и субъектов обращения, действия (бездействие) и тех и других вполне могут быть обжалованы.
В работе отмечается, что важное значение в рассматриваемой сфере имеет принцип гласности разбирательства обращения, который выражается в прозрачности всех стадий реализации прав граждан на обращения, а также в обеспечении каждому возможности получения и ознакомления с документами, касающимися его прав и интересов, конечно, кроме случаев, предусмотренных законом.
Диссертант, рассматривая принцип подведомственности, констатирует, что система контрольных органов и их статусы тоже требуют усовершенствования, так как координации в работе с обращениями граждан в государственных органах в настоящий момент нет. Предлагаются обоснованные предложения для изменения ситуации, закрепления статуса структур, занимающихся рассмотрением обращений граждан, в законе.
Анализируя принцип законности, автор отмечает, что сегодня в исследуемой им сфере действуют нормативно - правовые акты различной юридической силы. Большинство из них ведомственные, то есть подзаконные. Проблема может быть разрешена путем обобщения действующих нормативно - правовых актов и издания на их основе двух законов, регламентирующих материальные и процессуальные вопросы порядка реализации обращений граждан.
В ходе исследования выявлено, что в законе вопрос языка, на котором должно осуществляться рассмотрение обращений граждан, не регламентирован. Также не отрегулирован порадок работы с обращениями на иностранном языке. Такое положение, считает, автор ущемляет права лиц, находящихся в Республике Таджикистан и не знающих государственного языка. В то время, как, согласно общепризнанным международным актам (Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту о гражданских и политических правах), все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации, в том числе языковой, на равную защиту закона. Соискатель предлагает законодательно установить право самого субъекта обращения выбирать тот язык, на котором он направляет обращение.
Далее автор отмечает, что в ряде действующих законов (в Конституционном законе «О Конституционном суде РТ», а также в уголовном и гражданском законодательствах) имеется норма, регулирующая применение языка, на котором может быть подано обращение и осуществлено производство, а также решается вопрос с обеспечением лиц, не знающих государственного языка, переводчиком. Предлагается заимствовать эти нормы и ввести в Закон Республики Таджикистан «Об обращениях граждан». Относительно организационных вопросов, касающихся реализации этой идеи, по мнению автора, никаких препятствий здесь не существует. В структуре большинства государственных и негосударственных органов предусмотрено подразделение (например, отдел перевода) или штаты (переводчики), остается только задействовать их в процессе.
Соискатель также отмечает, что нормативно-правовые акты о делопроизводстве по обращениям граждан были приняты в годы независимости республики, но они не регламентируют делопроизводство обращений граждан посредством персональных компьютеров, не говоря уже об Интернете.
По мнению диссертанта, правила делопроизводства должны быть универсальными, т.е. одинаковыми во всех государственных органах и доступными для граждан. С этой целью предлагается создать единую, централизованную и унифицированную электронную систему работы с обращениями, которая связывала бы все уровни государственной власти, в том числе местные исполнительные органы государственной власти - в Агентстве по статистике при Президенте Республики Таджикистан.
В ходе исследования выявлено, что структуры центральных и местных органов власти (кроме специальных органов прокуратуры, аппарата Уполномоченного по правам человека и т.д.), работающие с обращениями граждан, не обеспечены специалистами (юристами), в то время как такая деятельность имеет юридический характер. Поэтому предлагается включить в закон определенные требования для лиц, занимающих должности в структурах, работающих с обращениями граждан, а также закрепить в нем правовой статус и гарантии этих работников.
В заключении излагаются общие теоретические выводы и предложения, вытекающие из диссертационного исследования, а также формулируются практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, разработанные по результатам работы.
В приложениях представлены информационно-аналитические таблицы об индивидуальных и коллективных обращениях граждан в письменной форме в адрес Главы государства в 2009 - 2012 гг.
Основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных перечнем ВАК России:
1. Саидов И. Понятие обращения граждан как конституционно-правовой институт непосредственной демократии // Философия и право. 2010. №4. С. 119-123 (0,6 п.л).
2. Саидов И. Реализация прав граждан на обращения в Исполнительный аппарат Президента Республики Таджикистан // Вестник Таджикского национального университета. 2011.№ 9 (73). С. 192-198 (0,5 п.л).
3. Саидов И.Х. Правовые гарантии реализации права на обращения // Таджикистан и современный мир. 2012. № 3 (32). С. 59-70 (0,75 п.л).
Иные публикации:
4. Саидов И.Х. Право граждан на обращения в системе конституционных прав и свобод граждан // Актуальные вопросы конституционного и административного права: материалы научно - теоретической конференции /под ред. A.M. Диноршоева. Душанбе : «Голд-принт», 2013. С. 148-169 (1,3 п.л) (натадж. яз.).
5. Саидов И.Х. Понятие и сущность права граждан на обращения // Вестник Конституционного суда Республики Таджикистан. 2014. № 2. С. 94104 (0,66 п.л).
Подписано в печать: 20.11.2014 Объем: 1,33 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 428 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90; wvw.reglet.ru
Саидов Изатулло Хабибуллоевич
Конституционное право граждан на обращение и его реализация в Республике Таджикистан
Диссертационное исследование посвящено анализу конституционного права граждан на обращение и его реализации в Республике Таджикистан. Раскрыты важные теоретические аспекты, связанные с определением понятия права граждан на обращение, предложены критерии классификации обращений граждан.
В работе подробно рассмотрены проблемы реализации права граждан на обращение, выявлены противоречия современного законодательства, касающиеся этой сферы, предложены пути дальнейшего совершенствования института права граждан на обращение.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в нормотворчестве, правоприменительной деятельности и учебном процессе.
Saidov Izatullo Khabibulloevich
Constitutional right to appeal and implementation in the Republic of Tajikistan
Thesis is devoted to the analysis of the constitutional right of citizens to appeal and its implementation in the Republic of Tajikistan. Revealed important theoretical aspects related to the definition of the rights of citizens to appeal, proposed criteria for classifying complaints of citizens.
In this paper we detail the problem of the right of citizens to appeal, revealed the contradictions of modern legislation concerning this sphere, the ways of further improving the citizens' right to institute treatment.
Dissertation research results can be used in rule-making, enforcement and educational process.
