АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционный статус органов прокуратуры стран СНГ»
Институт государства и права Российской академии наук
На правах рукописи
Сидоренко Андрей Владимирович
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
СТРАН СНГ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2003
Работа выполнена в секторе теории конституционного права Института государства и права Российской академии наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Шульженко Юрий Леонидович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Пархоменко Александр Григорьевич
кандидат юридических наук Куликов Григорий Сергеевич
Ведущая организация
Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД РФ
Защита состоится 30 июня 2003 года в 11 часов на заседании Диссертационного Совета Д. 002.002.02 в Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119992, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Института государства и права РАН.
Автореферат разослан «23у> 2003 года.
Ученый секретарь Диссертационного Совета кандидат юридических наук
Королев С. В.
\iofcS"
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие 20-го столетия характеризуется заметными социально-экономическими и политическими событиями, среди которых можно выделить и те, которые произошли в связи с распадом СССР. Речь идет прежде всего о появлении СНГ - Содружества Независимых Государств, в которое входят большинство бывших советских республик. Сегодня - это независимые суверенные государства. СНГ, с точки зрения мировой политической истории, является молодым государственным объединением. Его изучение - важнейшая задача правовой науки в целом и конституционного права в частности. В связи с этим обратим внимание на позицию В.Е. Чиркина о конституционно-правовой природе конфедераций, содружеств и иных политико-территориальных образований. Он пишет, что эти образования созданы на основе международных соглашений и регулируются в основном нормами международного права, но с элементами конституционно-правового регулирования. В меньшем объеме элементы конституционно-правового регулирования присущи СНГ.1
Заметим, также, что в конституционном праве выделяется три основных направления: конституционное право Российской Федерации, конституционное право зарубежных стран и конституционное право как совокупность знаний о конституционно-правовых нормах, существующих в современном мире. Вместе с тем, процесс становления правового пространства в странах СНГ, внутренних правовых систем этих государств в целом и конституционного права в частности, приводит к осознанию того, что конституционное право стран СНГ следует выделить в отдельную научную отрасль - конституционное право стран СНГ.2
1 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран Учебник. М, 1999. С. 177.
2 См. например: Ковешников Е М., Марченко М Н, Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств М. 1999; Михалева Н А. Конституционное право зарубежных стран
СНГ. М„ 1998.
В настоящее время становление правовых систем в государствах этого объединения еще не закончено. Постоянно изменяется, совершенствуется законодательство. Имеют место и негативные явления. В частности, растет преступность. В данных условиях особую значимость приобретает анализ проблем, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры стран-членов СНГ, и прежде всего ее конституционно-правового статуса как одного из важнейших правоохранительных органов, имеющего своей главной целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Тем более, что процесс становления прокуратуры в новых условиях, попытки совместить ее с демократическими принципами приводят законодателей стран СНГ к различному пониманию органов прокуратуры в национальных правовых системах своих стран, к определению их места среди государственно-правовых институтов.
Изучение конституционного статуса органов прокуратуры стран СНГ интересно и с исторической точки зрения. Они обладают едиными историческими корнями, общностью целей и задач, которые реализовывались ими в процессе их деятельности, когда они составляли единую и централизованную систему в рамках СССР. Своеобразие каждого государства, своеобразие современного периода развития вносит определенные особенности в организацию и деятельность данного органа. В связи с этим весьма интересным, с научной точки зрения, представляется анализ общего и особенного в становлении и развитии конституционного статуса прокуратуры стран-членов СНГ. Только такой подход дает возможность эффективно использовать опыт других государств с целью заимствования наиболее удачных и интересных решений.
Также по-разному решается вопрос о функциях органов прокуратуры. Одним из главных дискуссионных моментов остается судьба общего надзора. Ситуация, сложившаяся вокруг него, очень похожа на ту, которая
наблюдалась в первые годы советской власти, когда после восстановления прокуратуры, пытались отмежеваться от прежней прокуратуры как не имеющей с новой ничего общего.3 Подобный процесс наблюдается в отношении общенадзорной функции и на современном этапе. В ряде стран СНГ это уже отразилось на конституционно - правовом статусе органов прокуратуры.
Степень разработанности темы. Состояние научной разработанности данной темы следует рассматривать в двух направлениях: во-первых, с точки зрения конституционного права; во-вторых, с точки зрения теории прокурорского надзора.
В российской литературе по конституционному праву вопрос о статусе прокуратуры освещается многими авторами: С.А. Авакьяном, A.C. Автономовым, М.В. Баглаем, Е.И. Козловой, O.E. Кутафиным, H.A. Михалевой, А.Г. Пархоменко, Б.А. Страшуном, Б.Н. Топорниным, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой В.Е. Чиркиным, Ю.Л. Шульженко, JI.M. Энтиным и др. Аналогичная ситуация наблюдается и в других странах СНГ. Вопросы правового статуса прокуратуры рассматриваются в трудах И. Бахтыбаева, В.Н. Бибило, Г.А. Василевича, Э.Г. Гасанова, JIM. Давиденко, A.A. Данилевича, Г.С. Казиняна, В.П. Коржа, Л.Г. Максимова, Ф.Н.Мамедова, И.И. Мартиновича, Г.А. Мурашина, М.А. Потребенько, Н.В. Руденко, А.Б. Скакова и др. Вместе с тем, конституционному статусу прокуратуры стран СНГ достаточно внимания не уделено. Лишь в некоторых учебниках освещается данный вопрос, однако весьма лаконично. Конституционно-правовой статус прокуратуры заслуживает более предметного, полного и всестороннего рассмотрения.
Большое количество работ о прокуратуре написано специалистами теории прокурорского надзора. Это труды А.Д. Баскова, А.Д. Бойкова,
3 Казанцев С.М История царской прокуратуры СПб 1993. С. 3-6
В.Г. Бессарабова, В.Н. Додонова, С.М. Казанцева, В.В. Клочкова, В.Е. Крутских, В.Г. Мелкумова, И.Л. Петрухина, В.П. Рябцева, P.A. Руденко, К.Ф. Скворцова, В.М. Савицкого, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и др. Но и здесь конституционный статус органов прокуратуры освещен недостаточно полно и всесторонне.
Научная новизна исследования состоит в том, что данная работа является первым опытом изучения и сравнительного анализа становления и развития конституционного статуса органов прокуратуры в странах СНГ на уровне диссертационного исследования. Проведен комплексный анализ истории становления прокуратуры в советский период. При этом акцент делается на развитие именно ее конституционного статуса. Подробно и всесторонне рассматриваются положения современных конституций стран СНГ о системе и структуре органов прокуратуры, порядке назначения и освобождения прокуроров, о сроках их полномочий, принципах организации и деятельности прокуратуры. Особое внимание уделено анализу компетенции органов прокуратуры, которую автор рассматривает через основные направления ее деятельности, функции. Помимо конституций в работе широко использованы иные правовые акты стран СНГ. Это прежде всего специальные законы о прокуратуре и процессуальное законодательство. Акцент сделан на то, что все эти нормативно-правовые акты в первую очередь развивают и конкретизируют положения, закрепленные в конституциях. Одно из центральных мест в работе отведено вопросу о месте прокуратуры в системе разделения властей. Отмечается, что данный вопрос решается в странах содружества по-разному. Проведен всесторонний анализ конституционных и иных положений, посвященных указанной проблеме. Предлагается несколько новых определений в рамках темы исследования, а также ряд мер по совершенствованию законодательства о прокуратуре.
Цель и задачи исследования. В данном научном исследовании были поставлены следующие цели и задачи: во-первых, проанализировав становление и развитие прокуратуры в государствах СНГ, выявить основные тенденции изменения конституций, текущего законодательства или сохранения сложившейся в советские годы концепции прокурорского надзора в странах СНГ; во-вторых, рассмотрев современное законодательство о прокуратуре, выявить, вычленить те новшества в странах - членах СНГ, которые могли бы использоваться для дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре в Российской Федерации.
Практическая значимость работы состоит в том, что проведенное исследование, а также сделанные на его основе выводы дают возможность полнее и глубже понять общие тенденции развития конституционного законодательства о прокуратуре в странах СНГ, а также модели ее организации и деятельности в этих странах. Диссертация может представлять интерес для работы научно-исследовательских институтов, занимающихся изучением права как в России, так и в странах СНГ. Материалы данной работы могут быть использованы в качестве учебного пособия для студентов, слушателей и аспирантов юридических ВУЗов. Положения диссертации полезны при разработке предложений по реформированию законодательства о прокуратуре в странах СНГ.
Положения, выносимые на защиту.
1. В научной юридической литературе остается спорным вопрос об этапах развития прокуратуры. В связи с этим предлагается следующая периодизация: первый период - функционирование прокуратуры в самодержавной России; второй период - функционирование прокуратуры в годы советской власти; третий период - с 1991 года по настоящее время. Последний период связан с процессом распада СССР и созданием СНГ. Бывшие советские республики являются сегодня самостоятельными
государствами. В них идет поиск новых решений касающихся статуса прокуратуры. Необходимо отметить, что в ряде этих стран можно наблюдать отказ от принятого в советский период подхода к данному вопросу.
2. Предлагается ряд новых определений, понятий в исследуемой сфере. Ключевым в данной работе является понятие конституционного статуса органов прокуратуры. Заметим, что статус - это совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц4. Права и обязанности государственных органов как часть их правового статуса определяются конституцией и соответствующими законами. Следовательно, государственные органы, положения о которых содержатся в конституциях, можно именовать конституционными. Исходя из вышесказанного, в наиболее краткой форме конституционный статус -это совокупность конституционных норм, регулирующих организацию и деятельность отдельно взятого государственного органа. Таким образом, конституционный статус прокуратуры - это совокупность конституционных норм регулирующих ее организацию и деятельность.
3. В работе выделяется три основных разновидности процесса становления законодательства о прокуратуре стран СНГ: к первому можно отнести страны, которые в первую очередь приняли законы о прокуратуре, а после принятия конституций законы продолжают действовать, с изменениями и дополнениями, но исключаются положения, противоречащие принятым конституциям; ко второму - страны, в которых в период до принятия конституций действовали законы этих стран о прокуратуре, а после принятия конституций были приняты новые законы о прокурорском надзоре; к третьему типу относятся страны, где до принятия
' Юридическая энциклопедия. Подред Б Н. Топорнина. М., 2001. С. 1042.
конституций отсутствовали специализированные законодательные акты о прокуратуре, которые издали лишь после принятия конституций.
4. В научной литературе остается спорным вопрос об уровне акта, который должен регулировать организацию и деятельность прокуратуры. С целью повышения статуса прокуратуры как единственного государственного органа надзорного типа, наделенного конституционным статусом, закону о прокуратуре, регулирующему вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного органа, целесообразно придать статус Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».
5. Спорным как в теории, так и на практике является вопрос о юридической силе протеста прокурора. В ряде стран СНГ сохранился ранее существовавший порядок, в соответствии с которым протест автоматически приостанавливал действие опротестованного акта. Данная мера является весьма эффективной. Ее целесообразно ввести в России. Такое решение особенно актуально в свете надзора прокуратуры за соответствием Конституции и федеральному законодательству правовых актов субъектов РФ.
6. В работе предлагается ряд положений, связанных с совершенствованием организации и деятельности прокуратуры: закрепление функций прокуратуры в Конституции РФ; конституционное закрепление права законодательной инициативы за прокуратурой в нашей стране; с целью уменьшения влияния политической конъюнктуры на вопрос о назначении и статусе Генерального прокурора предлагается предусмотреть в Конституции такой срок его полномочий, когда год назначения Генерального прокурора не совпадает с годом выборов Президента. Реальное воплощение предложенного возможно путем сокращения срока полномочий Генерального прокурора до четырех лет.
При этом срок назначения Генерального прокурора и срок выборов Президента будет легко развести на период в два года и др.
Методологическая база исследования. В диссертации использованы общенаучные и частнонаучные методы исследования. В работе применены: дескриптивный метод, заключающийся в описании объекта исследования, что по сути является первым приближением к объекту исследования; исторический метод, с помощью которого изучается объект в процессе его становления и развития; метод формально-логического анализа, который необходим для изучения норм и регулируемых ими отношений; сравнительно-правовой метод, при помощи которого выявляется общее и особенное, сравниваются нормы систем права различных государств; функциональный метод, позволяющий рассматривать функции исследуемых органов государства. В целом работа построена на теоретическом анализе становления и развития конституционно-правового статуса прокуратур стран СНГ. Автор стремился охватить и проанализировать все этапы, которые были связаны с процессами изменений и совершенствования конституционного статуса прокуратуры в странах Содружества.
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования, его выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Итоги разработки проблемы в целом и ее отдельных вопросов получили освещение в докладах и сообщениях, с которыми автор выступал на научных конференциях и семинарах.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, излагаются основные дели, которые ставит перед собой диссертант, методологическая основа исследования, выделяется научная новизна и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Теория и история органов прокуратуры стран СНГ» начинается с рассмотрения теоретических аспектов выбранной темы исследования. Основным здесь является понятие «прокурор». Это — физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном нормативно-правовым актом регулирующим его деятельность и деятельность органов прокуратуры в целом5. Следует отметить, что некоторые ученые в своих работах не дают определения понятия прокурор, но при этом определяют круг лиц охватываемых этим понятием6. Следующее понятие - это прокурорский надзор. Анализируя различные подходы к данному вопросу, диссертант предлагает определение прокурорского надзора как научной дисциплины - это совокупность теоретических и исторических знаний, позволяющих регулировать деятельность прокуратуры посредством законодательства.
Важное значение здесь имеет вопрос о соотношении компетенции, функций и полномочий органов прокуратуры. Существует несколько определений компетенции. Проанализировав их, автор приходит к выводу, что определение компетенции органов как «совокупности их предметов ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения»7 - наиболее емкое и в то же время достаточно четко выражающее значение термина компетенция. Под полномочиями в работе понимается совокупность прав и обязанностей, которыми наделен
5 Винокуров Ю.Е Прокурорский надзор. М , 2001. С. 11.
6 Бибило В Н Судоустройство. Учебник. Минск. 2001 С. 228
' Советское государственное право. Учебник Под ред. С.С. Кравчука. М., 1980 С. 391.
прокурор для осуществления основных направлений своей деятельности, или функций, возложенных на него государством.
В научной литературе недостаточно освещен вопрос о функциях прокуратуры. Как правило, сам этот термин употребляется во многих работах без каких-либо попыток определить и раскрыть данное понятие. Наиболее удачен подход В.В. Клочкова. Он предлагает следующее определение функции прокуратуры - это взаимосвязанные с функциями государства и права основные направления деятельности прокуратуры, которые предопределяются ее целями и задачами, выражают сущность и социальное назначение прокуратуры данного типа и осуществляются в пределах компетенции прокуратуры в определенных законом сферах правовых отношений через соответствующие им типы деятельности с использованием специфических для каждого вида деятельности установленных законодательных средств8.
Вопрос о месте прокуратуры в системе разделения властей, является одним из наиболее дискуссионных. В странах мира этот вопрос решают по-разному. Следует отметить, что в конституциях большинства государств СНГ не содержится прямых указаний о том, к какой ветви власти относится прокуратура. Исключением является Конституция Грузии, в ч. 1 ст. 91 которой записано, что «Прокуратура Грузии является учреждением судебной власти, которое осуществляет уголовно-правовое преследование, надзор за дознанием и исполнением наказания, а также поддерживает государственное обвинение». Концепция же большинства основных законов в отношении прокуратуры стран СНГ в существенной мере совпадает с концепцией развития прокуратуры Российской Федерации в переходный период, согласно которой ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная), олицетворяющие собой
8 Клочков В В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация//Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М, 1995 С. 5-7.
единую верховную государственную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. С точки зрения автора данной работы прокуратура является органом, не вписывающимся в общепринятые рамки теории разделения властей.
Возникновение, становление и развитие прокуратуры в странах СНГ необходимо рассматривать в контексте исторических, социально-экономических и иных объективных условий соответствующих периодов развития общества. Исторический опыт показывает, что потребность в таком государственном органе, как прокуратура, с присущей только ему совокупностью задач, функций и полномочий становится особенно острой в периоды коренных преобразований в общественных отношениях, государственном устройстве. Появление прокуратуры в России связанно с именем Петра I, который искал пути и средства ускорения преобразований. Он пришел к выводу о необходимости создания особого надзорного органа, способного «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».
При императрице Екатерине I и при императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились. Прокуратура была восстановлена императрицей Елизаветой Петровной в 1741 г. и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I. Полностью же прокуратура сформировалась как орган надзорного типа при Екатерине II. В 1862 г. Государственный Совет принял «Основные положения о прокуратуре», в которых было четко определено назначение прокуратуры - наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи.
В таком виде прокуратура просуществовала до 1917 г., т.е. до смены в России революционным путем общественного строя, когда прокуратура была вообще упразднена Декретом Совета народных комиссаров РСФСР
«О суде» 1917 г. Такое решение политические деятели того времени, в частности Н.В. Крыленко, обосновывали тем, что недобрая память о прокуратуре была первое время слишком устойчива, поэтому сама мысль о ее восстановлении казалась реакционным поползновением9. Этим следует объяснить и тот факт, что в принятой в 1918 г. Конституции РСФСР, которая характеризуется в литературе как первая Конституция социализма, ничего не говорилось о прокуратуре.
По мере перехода от гражданской войны к строительству новых общественных отношений все более ощутимой становилась объективная необходимость обеспечения законности на единой организационной и правовой основе. В 1922 г. принимается «Положение о прокуратуре». На этот орган были возложены следующие функции: надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан; опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы; наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование; поддержание государственного обвинения в суде, а также наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
После образования Советского Союза принимается его первая Конституция (1924г.). Анализ данного документа, а также конституций союзных республик свидетельствует о том, что в них отсутствуют какие-либо положения, связанные с организацией и деятельностью прокуратуры. Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось Положение о Прокуратуре Союза ССР (1933г.). Им были определены функции прокуратуры, порядок их осуществления, структура данного органа. Основной функцией прокуратуры являлся надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза
5 Крыленко Н В. Суд и право в СССР М - Л., 1927. Ч. 1 С 91.
ССР, союзных республик и местных органов власти Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжениям правительства Союза ССР
В 1936 г. была принята новая Конституция СССР, имевшая важное значение в дальнейшем развитии законодательства о прокуратуре. Впервые устанавливается конституционный статус прокуратуры, ей посвящается пять статей (113-117). В 1955 г. утверждается Положение о прокурорском надзоре в СССР. Изданное на основе Конституции СССР 1936 г., оно конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, при этом определяя правовые средства прокурорского надзора.
В 1977 г. принимается новая Конституция СССР. Конституции союзных и автономных республик последовательно воспроизвели провозглашенные в ней положения. Новая Конституция подняла на качественно более высокий уровень прокурорский надзор и закрепила основные положения о нем. По сравнению с ранее действовавшими основными законами для Конституции 1977 г. характерно более широкое и подробное регулирование вопросов, связанных не только с организацией, но и с деятельностью прокуратуры. Общесоюзным законодательным актом, регулировавшим деятельность прокуратуры, стал принятый в 1979 г. Закон о прокуратуре СССР. В нем конкретизированы задачи и основные направления в деятельности органов прокуратуры, закрепленные Конституцией СССР 1977 г.
Существенные изменения в организации и деятельности прокуратуры, в ее конституционном статусе происходят вследствие глобальных реформ, которые начали проводиться в нашей стране со второй половины 80-х годов. В политической, правовой сфере они связаны прежде всего с воплощением в жизнь принципа разделения властей, создания демократического правового государства. Изменения вносятся в Закон «О прокуратуре СССР» (1987г.). Суть их состояла в попытке привести
законодательство о прокуратуре в соответствие с быстро изменяющимися общественными отношениями. В частности, впервые предусматривалось новое направление деятельности - борьба с нарушениями законов, направленных на обеспечение прав и законных интересов граждан. Закрепление указанной функции прокуратуры в законодательстве свидетельствовало о постепенном отходе от доктрины социалистической системы права: приоритете интересов государства над интересами общества и личности.
Сложившаяся социально-экономическая, политическая ситуация, негативные тенденции конца 80-х годов прошлого столетия в конечном счете привели к распаду СССР. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года был денонсирован Договор об образовании СССР. Этим же постановлением предусматривалось создание Содружества Независимых Государств. Соглашение было подписано: Республикой Беларусь, РСФСР и Украиной, а в последствии ратифицировано всеми республиками СССР. С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза ССР преобразовалась в межреспубликанский орган прокурорского надзора. Правовой основой ее деятельности являлось общесоюзное и республиканское законодательство, а также отраслевое законодательство. В связи с созданием СНГ со 2-го января 1992 года была упразднена Прокуратура СССР.
Во второй главе «Организация органов прокуратуры стран СНГ» проводится комплексный анализ законодательства о прокуратуре в странах СНГ, освещаются вопросы о конституционных принципах организации и деятельности прокуратуры, исследуется порядок образования, сроки полномочий и система органов прокуратуры.
Рассмотрение теоретических и практических аспектов статуса прокуратуры на современном этапе представляется достаточно сложным, если учесть характер преобразований политической и экономической
системы в странах СНГ. Принципиально важным здесь является восприятие идеи правового государства. Такие его принципы, как господство закона во всех сферах жизнедеятельности общества, связанность законом самого государства и его органов, незыблемость свободы личности, прав и интересов гражданина, взаимная ответственность государства и личности10.
В работе отмечается, что общим для органов прокуратуры стран СНГ является то, что все они относятся к конституционным институтам в своих странах, т.е. положения о прокуратуре в большей или меньшей степени закреплены в конституциях. При этом существуют различные подходы к закреплению положений об органах прокуратуры в конституциях: они содержатся либо в разделах, посвященных судебной власти, исполнительной власти, либо выделяются в отдельные главы. Конституции ряда стран закрепляют функции прокуратуры. Также можно сделать еще один вывод: в ряде случаев объем положений, закрепляемых конституциями, не зависит от количества статей, посвященных прокуратуре.
Подробно рассмотрен вопрос о принципах организации и деятельности прокуратуры. Существуют принципы, которые закрепляются в конституции, а также принципы, закрепленные в законах. В этой связи их можно условно разделить на конституционные и иные. Следует отметить, что данная категория не является постоянной. Конституции различных стран по разному подходят к объему, а также содержанию закрепляемых в них принципов, поэтому конституционный принцип, закрепленный в одном государстве может, не являться таковым в другом. Однако существуют принципы организации и деятельности, которые закреплены практически во всех конституциях стран СНГ. Например, принципы независимости, единства и централизации органов прокуратуры.
10 Кудрявцев В Н , Лукашова Е А. Социалистическое правовое государство/Жоммуиист №11.1988. С. 50-51.
Следует отметить, что структурные различия прокуратур отдельных стран СНГ связаны в основном с особенностями национально-государственного устройства. Так, некоторые среднеазиатские страны СНГ ориентированы в развитии своего законодательства на Турцию и иные страны мусульманского мира. Не менее важен здесь и вопрос административно-территориального устройства. Существенные различия существуют в структуре прокуратур федеративных и унитарных государств. При этом структура прокуратур, как правило, не закреплена в конституциях. Исключением является Конституция Молдовы, в п. 2 ст. 124 которой сказано: «Система органов прокуратуры включает Генеральную прокуратуру, территориальные и специализированные прокуратуры».
Во всех государствах систему прокуратуры возглавляет генеральный прокурор. Имеются различия в порядке назначения генеральных прокуроров. В большинстве стран они назначаются президентом по предварительному согласованию с парламентом. В Грузии Генеральный прокурор назначается парламентом по представлению президента. В Армении Генеральный прокурор назначается президентом по представлению премьер-министра. В государствах — членах СНГ нет единого подхода и к порядку освобождения генеральных прокуроров, хотя, как правило, в этой процедуре принимают участие те органы, которые решали вопрос об их назначении. Только конституции Азербайджана и Украины содержат положения об освобождении Генерального прокурора от должности.
Важное значение имеет вопрос о назначении нижестоящих прокуроров. Следует отметить, что здесь имеются существенные различия. В государствах, жестко придерживающихся принципа единства и централизации прокуратуры, принята схема, при которой все нижестоящие прокуроры назначаются одним вышестоящим лицом или органом. В более умеренном варианте эти назначения требуют согласования с
региональными или местными органами власти. Четко прослеживается разница между унитарными и федеративными государствами в подходе к этому вопросу. В работе отмечается, что назначение нижестоящих прокуроров должно осуществляться Генеральным прокурором без согласования с органами власти субъектов федерации, что способствовало бы укрепление вертикали власти в прокуратуре, а также оказывало положительное влияние на осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов органами власти субъектов федерации.
В главе III «Функции органов прокуратуры стран СНГ» исследуются основные направления деятельности органов прокуратуры. В научной литературе для сравнительного анализа функциональных моделей прокуратуры принята конструкция с разделением функций на надзорные и прочие. Заметим, что такой подход выглядит обоснованным лишь в том случае, если сравниваются прокуратуры, наделенные в первую очередь надзорными полномочиями. Для сравнительного анализа функциональных моделей стран СНГ такая конструкция не подходит. Это связанно с тем, что в разных странах СНГ существуют прокуратуры надзорного типа и прокуратуры прежде всего как орган уголовного преследования. В связи с этим предлагается следующая классификация функций данного органа: надзорная деятельность, уголовное преследование, иные функции.
Надзорная функция является основным, главенствующим направлением деятельности прокуратуры в России, Беларуси, Казахстане, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане. Особого внимания заслуживает проблема общего надзора прокуратуры за законностью. В связи с этим отметим, что целью создания прокуратуры в России было учреждение прежде всего общего надзора. Однако в ходе начавшихся на рубеже 80 - 90-х гг. правовых реформ в бывших республиках СССР общий надзор подвергся наибольшей критике как неэффективный и несовместимый с идеями гражданского общества. Отмечалось, что в восьмидесятые годы
прокуратура выполняла функции, не соответствующие ей как органу надзора за соблюдением законов. Так, ее внимание было сосредоточено на таких вопросах, как простой вагонов, уборка урожая и др. Прокуратура довольно часто выполняла организационные, распорядительные полномочия. В результате подменялись органы государственной власти и управления. Достаточно часто прокуратура подменяла органы ведомственного и вневедомственного контроля. Таким образом, занимаясь несвойственными ей вопросами, она недостаточно полно выполняла свою главную задачу - проверку законности деятельности органов власти и управления, производственных и других организаций. Высказывалось мнение, что с переходом экономики на рыночные отношения общенадзорная деятельность прокуратуры перестает быть актуальной. В связи с этим вносились предложения освободить прокуратуру от обязанностей по реализации надзорных функций, свести ее полномочия к уголовному преследованию, к поддержанию обвинения в судах.
В то же время в научной литературе, в периодической печати выдвигались и аргументы, в пользу сохранения прокуратуры в первую очередь в качестве самостоятельного органа, осуществляющего полномочия по надзору за исполнением законов в государстве. Важнейший из этих аргументов заключается в том, что более чем 70-летняя деятельность прокуратуры нашей страны в качестве органа по охране законности подтвердила целесообразность, жизнеспособность ее существования, эффективность в целом ее деятельности по надзору за точным и единообразным исполнением законов. Важен здесь и тот факт, что ни один из существующих государственных органов не может принять на себя надзорные функции прокуратуры. Отметим, что в решении этой проблемы в странах СНГ не наблюдается единого подхода. При этом автор данной работы является сторонником сохранения функции общего надзора. В работе отмечается, что прокуратура в России изначально создавалась в первую
очередь как орган надзорного типа, а история развития прокуратуры показала, что общий надзор жизнеспособен и необходим практически при любых политических условиях.
Следующий вид надзора - прокурорский надзор за законностью в деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В настоящее время это один из наиболее дискуссионных вопросов реформы уголовного процесса. По мнению критиков прежней системы, обвинительная и надзорная функции прокуратуры находятся в непримиримом противоречии. Отсюда делается логический вывод: необходима полная замена прокурорского надзора за законностью досудебного производства судебным контролем, как это имеет место в странах с состязательной моделью уголовного процесса.
Подобный подход, как указывают сторонники противоположной точки зрения, основан на механическом распространении на предварительное следствие принципа состязательности (фактически здесь можно говорить лишь об ее элементах) и неоправданно сужает задачи и направления прокурорской деятельности, придает ей односторонний характер, создает объективные, закрепленные в законе предпосылки для обвинительного уклона". Отметим, что лишение прокуратуры данного вида надзора приведет к бесконтрольности в деятельности поднадзорных органов.
Надзор за законностью приговоров и других судебных постановлений - важное направление деятельности прокуратуры. В настоящее время оно крайне редко прямо обозначается законодателем в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора в государствах СНГ. Исключение составляет Конституция Беларуси, согласно которой прокуратура осуществляет надзор за соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам
" Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры: Круглый стол //Государство и право. 1994. №5. С. 8.
об административных правонарушениях. Закон о прокуратуре Туркменистана (ст. 2) также прямо называет в числе других видов надзора надзор за законностью судебных постановлений.
Следующий вид - надзор за законностью исполнения наказаний и законностью в местах задержания и предварительного заключения. Он в абсолютном большинстве постсоциалистических стран рассматривается как одно из основных направлений прокурорского надзора. Прокуратура здесь является тем органом, на который возложена задача по обеспечению законности прав граждан в местах содержания задержанных, предварительного заключения и при исполнении наказаний, т. е. в учреждениях, где в силу изоляции от общества граждане остаются наименее защищенными в смысле соблюдения их прав и законных интересов. Данная функция в деятельности прокуратуры очень важна. Лишение прокуратуры данной функции приведет к значительному ослаблению ее деятельности в рамках надзора за соблюдением прав и свобод граждан.
Осуществление уголовного преследования - это наиболее характерная функция прокуратуры как института. Вместе с тем следует отметить, что практически нигде она не осуществляет эту функцию монопольно. Уголовное преследование представляет собой реализацию процессуальных функций правоохранительных органов государства по привлечению к уголовной ответственности лиц совершивших преступления12. Уголовное преследование - одна из самых дискуссионных тем 90-х гг. прошлого столетия, обсуждение которой в значительной мере повлияло на изменение статуса органов прокуратуры в ряде стран СНГ. Отметим, что функция уголовного преследования является универсальной функцией прокуратуры всех стран СНГ. Это является весомым аргументом противников общего надзора. Однако не следует забывать о том, что функция уголовного преследования появилась
" М С. Шалумов Организация управления в органах прокуратуры Сборник научных трудов М., 1998. С.63.
гораздо позже общего надзора, ради которого российская прокуратура и создавалась.
К функциям прокуратуры относится также участие прокурора в гражданском и арбитражном суде. Институт предъявления гражданского иска прокурором существует почти во всех странах СНГ. Это полномочие прокурора является важной гарантией обеспечения прав граждан, которые сами не всегда могут защитить свои интересы. Речь идет прежде всего о социально незащищенных слоях населения (инвалидах, несовершеннолетних, престарелых, недееспособных гражданах). Прокурор также вступает в гражданский (арбитражный) процесс для защиты интересов общества и государства.
Участие в правотворческой деятельности - это также одна из функций прокуратуры. Участие прокуратуры в совершенствовании законодательства (в правотворческой деятельности) предусмотрено законами о прокуратуре Казахстана (ст. 12), Киргизии (ст. 8), Таджикистана (ст. 11), Украины (ст. 5), Узбекистана (ст. 3). Вместе с тем, ни одна из конституций стран СНГ не закрепляет за прокурором права законодательной инициативы.
Координация деятельности по борьбе с преступностью. В настоящее время эта функция закреплена в законах о прокуратуре Грузии, России, Таджикистана, Узбекистана, Украины. Непосредственно о координации борьбы с преступностью говорят законы Грузии, России и Таджикистана. Согласно Закону о прокуратуре Узбекистана в функции прокуратуры входит надзор за исполнением законов органами, осуществляющими борьбу с преступностью, и координация их правоприменительной деятельности. В соответствии с Законом о прокуратуре Украины прокурор, осуществляя надзор, принимает меры к согласованию действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Отметим, что данная функция прокуратуры повышает эффективность деятельности
1
I
1
правоохранительных органов.
Обратим внимание здесь на еще одну важную функцию - защиту прав и свобод граждан. Заметим, что она имеет ряд особенностей. Защита прав и свобод личности осуществляется прокуратурой прямо или косвенно, при реализации почти всех рассмотренных выше функций, в особенности таких, как надзор за законностью деятельности органов следствия, дознания и ОРД, надзор за законностью исполнения наказаний и законностью в местах задержания и предварительного заключения. Вместе с тем в последние годы защита прав и свобод граждан все чаще выделяется в качестве отдельного, самостоятельного направления прокурорского надзора, и деятельности прокуратуры в целом. Конституция Молдовы -единственная из конституций стран СНГ закрепившая защиту прав граждан среди функций прокуратуры. Ее ст. 124 гласит: «Прокуратура представляет общие интересы общества и защищает правопорядок, а также права и свободы граждан, руководит уголовным преследованием и осуществляет его, представляет в соответствии с законом обвинение в судебных инстанциях». Представляется, что закрепление такого рода положения в любой конституции демократического государства - явление положительное. Это важная гарантия защиты прав и свобод человека и гражданина.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, делаются основные выводы, высказываются предложения о совершенствовании организации и деятельности прокуратуры в странах СНГ.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. К вопросу о понятии органа государственной власти//Статьи и тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов и соискателей Института государства и права Российской Академии Наук. М., 2000. 0,2 п.л.
2. Компетенция органов прокуратуры стран СНГ (конституционный аспект)// Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права Российской Академии Наук. М.,
2001. 0,3 п.л.
3. Совершенствование организации и деятельности прокуратуры в реформирующейся России//Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской Академии Наук. М.,
2002. 0,5 п.л.
Принято к исполнению 28/05/2003 Исполнено 29/05/2003
Заказ № 305 Тираж: 120 экз.
ООО «НАКРА ПРИНТ» ИНН 7727185283 Москва, Балаклавский пр-т, 20-2-93 (095)318-40-68 www.autoreferat.ru
\loSS'
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сидоренко, Андрей Владимирович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Теория и история органов прокуратуры стран СНГ.
§1. Понятийный аппарат, терминология.
§2. История органов прокуратуры.
Глава II. Организация органов прокуратуры стран СНГ.
§1. Законодательство о функционировании органов прокуратуры.
§2. Конституционные принципы организации и деятельности органов прокуратуры.
§3. Порядок образования, сроки полномочий, система органов прокуратуры.
Глава III. Функции органов прокуратуры стран СНГ.
§1. Надзорная деятельность органов прокуратуры.
§2. Уголовное преследование органов прокуратуры.
§3. Иные функции органов прокуратуры.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционный статус органов прокуратуры стран СНГ"
Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие 20-го столетия характеризуется заметными социально-экономическими и политическими событиями, среди которых можно выделить и те, которые произошли в связи с распадом СССР. Речь идет прежде всего о появлении СНГ - Содружества Независимых Государств, в которое входят большинство бывших советских республик. Сегодня - это независимые суверенные государства. СНГ, с точки зрения мировой политической истории, является молодым государственным объединением. Его изучение - важнейшая задача правовой науки в целом и конституционного права в частности. В связи с этим обратим внимание на позицию В.Е. Чиркина о конституционно-правовой природе конфедераций, содружеств и иных политико-территориальных образований. Он пишет, что эти образования созданы на основе международных соглашений и регулируются в основном нормами международного права, но с элементами конституционно-правового регулирования. В меньшем объеме элементы конституционно-правового регулирования присущи СНГ.1
Заметим, также, что в конституционном праве выделяется три основных направления: конституционное право Российской Федерации, конституционное право зарубежных стран и конституционное право как совокупность знаний о конституционно-правовых нормах, существующих в современном мире. Вместе с тем, процесс становления правового пространства в странах СНГ, внутренних правовых систем этих государств в целом и конституционного права в частности, приводит к осознанию того, что конституционное право
1 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М., 1999. С. 177. стран СНГ следует выделить в отдельную научную отрасль -конституционное право стран СНГ.2
В настоящее время становление правовых систем в государствах этого объединения еще не закончено. Постоянно изменяется, совершенствуется законодательство. Имеют место и негативные явления. В частности, растет преступность. В данных условиях особую значимость приобретает анализ проблем, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры стран-членов СНГ, и прежде всего ее конституционно-правового статуса как одного из важнейших правоохранительных органов, имеющего своей главной целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Тем более, что процесс становления прокуратуры в новых условиях, попытки совместить ее с демократическими принципами приводят законодателей стран СНГ к различному пониманию органов прокуратуры в национальных правовых системах своих стран, к определению их места среди государственно-правовых институтов.
Изучение конституционного статуса органов прокуратуры стран СНГ интересно и с исторической точки зрения. Они обладают едиными историческими корнями, общностью целей и задач, которые реализовывались ими в процессе их деятельности, когда они составляли единую и централизованную систему в рамках СССР. Своеобразие каждого государства, своеобразие современного периода развития вносит определенные особенности в организацию и деятельность данного органа. В связи с этим весьма интересным, с научной точки зрения, представляется анализ общего и особенного в становлении и развитии конституционного статуса прокуратуры стран-членов СНГ. Только такой подход дает возможность эффективно
2 См. например: Ковешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. М. 1999; Михалева H.A. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998. использовать опыт других государств с целью заимствования наиболее удачных и интересных решений.
Также по-разному решается вопрос о функциях органов прокуратуры. Одним из главных дискуссионных моментов остается судьба общего надзора. Ситуация, сложившаяся вокруг него, очень похожа на ту, которая наблюдалась в первые годы советской власти, когда после восстановления прокуратуры, пытались отмежеваться от прежней прокуратуры как не имеющей с новой ничего общего.3 Подобный процесс наблюдается в отношении общенадзорной функции и на современном этапе. В ряде стран СНГ это уже отразилось на конституционно - правовом статусе органов прокуратуры.
Степень разработанности темы. Состояние научной разработанности данной темы следует рассматривать в двух направлениях: во-первых, с точки зрения конституционного права; во-вторых, с точки зрения теории прокурорского надзора.
В российской литературе по конституционному праву вопрос о статусе прокуратуры освещается многими авторами: С.А. Авакьяном, A.C. Автономовым, М.В. Баглаем, Е.И. Козловой, O.E. Кутафиным, H.A. Михалевой, А.Г. Пархоменко, Б.А. Страшуном, Б.Н. Топорниным, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой В.Е. Чиркиным, Ю.Л. Шульженко, JI.M. Энтиным и др. Аналогичная ситуация наблюдается и в других странах СНГ. Вопросы правового статуса прокуратуры рассматриваются в трудах И. Бахтыбаева, В.Н. Бибило, Г.А. Василевича, Э.Г. Гасанова, J1.M. Давиденко, A.A. Данилевича, Г.С. Казиняна, В.П. Коржа, Л.Г. Максимова, Ф.Н.Мамедова,
И.И. Мартиновича, Г.А. Мурашина, М.А. Потребенько, Н.В. Руденко, А.Б. Скакова и др. Вместе с тем, конституционному статусу
3 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб. 1993. С. 3-6. прокуратуры стран СНГ достаточно внимания не уделено. Лишь в некоторых учебниках освещается данный вопрос, однако весьма лаконично. Конституционно-правовой статус прокуратуры заслуживает более предметного, полного и всестороннего рассмотрения.
Большое количество работ о прокуратуре написано специалистами теории прокурорского надзора. Это труды А.Д. Баскова, А.Д. Бойкова, В.Г. Бессарабова, В.Н. Додонова, С.М. Казанцева, В.В. Клочкова, В.Е. Крутских, В.Г. Мелкумова, И.Л. Петрухина, В.П. Рябцева, P.A. Руденко, К.Ф. Скворцова, В.М. Савицкого, А .Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и др. Но и здесь конституционный статус органов прокуратуры освещен недостаточно полно и всесторонне.
Научная новизна исследования состоит в том, что данная работа является первым опытом изучения и сравнительного анализа становления и развития конституционного статуса органов прокуратуры в странах СНГ на уровне диссертационного исследования. Проведен комплексный анализ истории становления прокуратуры в советский период. При этом акцент делается на развитие именно ее конституционного статуса. Подробно и всесторонне рассматриваются положения современных конституций стран СНГ о системе и структуре органов прокуратуры, порядке назначения и освобождения прокуроров, о сроках их полномочий, принципах организации и деятельности прокуратуры. Особое внимание уделено анализу компетенции органов прокуратуры, которую автор рассматривает через основные направления ее деятельности, функции. Помимо конституций в работе широко использованы иные правовые акты стран СНГ. Это прежде всего специальные законы о прокуратуре и процессуальное законодательство. Акцент сделан на то, что все эти нормативно-правовые акты в первую очередь развивают и конкретизируют положения, закрепленные в конституциях. Одно из центральных мест в работе отведено вопросу о месте прокуратуры в системе разделения властей. Отмечается, что данный вопрос решается в странах содружества по-разному. Проведен всесторонний анализ конституционных и иных положений, посвященных указанной проблеме. Предлагается несколько новых определений в рамках темы исследования, а также ряд мер по совершенствованию законодательства о прокуратуре.
Цель и задачи исследования. В данном научном исследовании были поставлены следующие цели и задачи: во-первых, проанализировав становление и развитие прокуратуры в государствах СНГ, выявить основные тенденции изменения конституций, текущего законодательства или сохранения сложившейся в советские годы концепции прокурорского надзора в странах СНГ; во-вторых, рассмотрев современное законодательство о прокуратуре, выявить, вычленить те новшества в странах - членах СНГ, которые могли бы использоваться для дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре в Российской Федерации.
Практическая значимость работы состоит в том, что проведенное исследование, а также сделанные на его основе выводы дают возможность полнее и глубже понять общие тенденции развития конституционного законодательства о прокуратуре в странах СНГ, а также модели ее организации и деятельности в этих странах. Диссертация может представлять интерес для работы научно-исследовательских институтов, занимающихся изучением права как в России, так и в странах СНГ. Материалы данной работы могут быть использованы в качестве учебного пособия для студентов, слушателей и аспирантов юридических ВУЗов. Положения диссертации полезны при разработке предложений по реформированию законодательства о прокуратуре в странах СНГ.
Положения, выносимые на защиту.
1. В научной юридической литературе остается спорным вопрос об этапах развития прокуратуры. В связи с этим предлагается следующая периодизация: первый период - функционирование прокуратуры в самодержавной России; второй период - функционирование прокуратуры в годы советской власти; третий период - с 1991 года по настоящее время. Последний период связан с процессом распада СССР и созданием СНГ. Бывшие советские республики являются сегодня самостоятельными государствами. В них идет поиск новых решений касающихся статуса прокуратуры. Необходимо отметить, что в ряде этих стран можно наблюдать отказ от принятого в советский период подхода к данному вопросу.
2. Предлагается ряд новых определений, понятий в исследуемой сфере. Ключевым в данной работе является понятие конституционного статуса органов прокуратуры. Заметим, что статус - это совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц4. Права и обязанности государственных органов как часть их правового статуса определяются конституцией и соответствующими законами. Следовательно, государственные органы, положения о которых содержатся в конституциях, можно именовать конституционными. Исходя из вышесказанного, в наиболее краткой форме конституционный статус - это совокупность конституционных норм, регулирующих организацию и деятельность отдельно взятого государственного органа. Таким образом, конституционный статус
4 Юридическая энциклопедия. Под ред. Б.Н. Топорнина. М.,2001. С. 1042. прокуратуры - это совокупность конституционных норм регулирующих ее организацию и деятельность.
3. В работе выделяется три основных разновидности процесса становления законодательства о прокуратуре стран СНГ: к первому можно отнести страны, которые в первую очередь приняли законы о прокуратуре, а после принятия конституций законы продолжают действовать, с изменениями и дополнениями, но исключаются положения, противоречащие принятым конституциям; ко второму -страны, в которых в период до принятия конституций действовали законы этих стран о прокуратуре, а после принятия конституций были приняты новые законы о прокурорском надзоре; к третьему типу относятся страны, где до принятия конституций отсутствовали специализированные законодательные акты о прокуратуре, которые издали лишь после принятия конституций.
4. В научной литературе остается спорным вопрос об уровне акта, который должен регулировать организацию и деятельность прокуратуры. С целью повышения статуса прокуратуры как единственного государственного органа надзорного типа, наделенного конституционным статусом, закону о прокуратуре, регулирующему вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного органа, целесообразно придать статус Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».
5. Спорным как в теории, так и на практике является вопрос о юридической силе протеста прокурора. В ряде стран СНГ сохранился ранее существовавший порядок, в соответствии с которым протест автоматически приостанавливал действие опротестованного акта. Данная мера является весьма эффективной. Ее целесообразно ввести в России. Такое решение особенно актуально в свете надзора прокуратуры за соответствием Конституции и федеральному законодательству правовых актов субъектов РФ.
6. В работе предлагается ряд положений, связанных с совершенствованием организации и деятельности прокуратуры: закрепление функций прокуратуры в Конституции РФ; конституционное закрепление права законодательной инициативы за прокуратурой в нашей стране; с целью уменьшения влияния политической конъюнктуры на вопрос о назначении и статусе Генерального прокурора предлагается предусмотреть в Конституции такой срок его полномочий, когда год назначения Генерального прокурора не совпадает с годом выборов Президента. Реальное воплощение предложенного возможно путем сокращения срока полномочий Генерального прокурора до четырех лет. При этом срок назначения Генерального прокурора и срок выборов Президента будет легко развести на период в два года и др.
Методологическая база исследования. В диссертации использованы общенаучные и частнонаучные методы исследования. В работе применены: дескриптивный метод, заключающийся в описании объекта исследования, что по сути является первым приближением к объекту исследования; исторический метод, с помощью которого изучается объект в процессе его становления и развития; метод формально-логического анализа, который необходим для изучения норм и регулируемых ими отношений; сравнительно-правовой метод, при помощи которого выявляется общее и особенное, сравниваются нормы систем права различных государств; функциональный метод, позволяющий рассматривать функции исследуемых органов государства. В целом работа построена на теоретическом анализе становления и развития конституционно-правового статуса прокуратур стран СНГ. Автор стремился охватить и проанализировать все этапы, которые были связаны с процессами изменений и совершенствования конституционного статуса прокуратуры в странах Содружества.
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования, его выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Итоги разработки проблемы в целом и ее отдельных вопросов получили освещение в докладах и сообщениях, с которыми автор выступал на научных конференциях и семинарах.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сидоренко, Андрей Владимирович, Москва
Заключение
В настоящем исследовании был проведен сравнительный анализ становления и развития института прокуратуры в странах СНГ. При этом рассмотрены основные модели прокуратур, складывающиеся в государствах Содружества. Проанализированы принципы организации и деятельности прокуратуры, ее место в системе разделения властей, структура и система прокурорских органов, основы правового статуса прокуроров и функции.
Актуальным остается вопрос о конституционности функций прокуратуры. С нашей точки зрения их закрепление в конституции необходимо. Тем более, что положительный опыт в регулировании данного вопроса существует во многих странах СНГ. Открытым остается вопрос и о месте прокуратуры в системе разделения властей. Показаны различные подходы законодателей стран СНГ в решении этой проблемы, свидетельствуют о том, что прокуратура является органом, не вписывающимся в общепринятые рамки теории разделения властей. Тем не менее, прокуратура в большей степени тяготеет к такому виду власти как надзорная.
Остается спорным вопрос об уровне законодательного акта, который должен регулировать организацию и деятельность прокуратуры. Поэтому с целью повышения статуса прокуратуры как единственного органа надзорного типа, наделенного конституционным статусом, предлагается закону о прокуратуре, регулирующему вопросы связанные с организацией и деятельностью данного органа, придать статус Федерального Конституционного Закона.
В работе большое внимание уделено дискуссии об общем надзоре прокуратуры. В решении этой проблемы в странах СНГ не наблюдается единого подхода. Автор данной работы является сторонником сохранения функции общего надзора. Прокуратура в России изначально создавалась как прежде всего орган надзорного типа. История развития прокуратуры показала, что общий надзор жизнеспособен и необходим практически в любых политических условиях. Так было в дореволюционной России, в СССР, а теперь и в настоящее время. При этом ссылки на опыт западных стран, где общий надзор не является функцией органов прокуратуры, представляется не вполне обоснованным. Отметим, что прокуратура в этих странах не обладала данной функцией с момента ее образования.
Своеобразие каждого государства СНГ, своеобразие современного периода развития вносит определенные особенности в организацию и деятельность прокуратуры. В связи с этим весьма интересным с научной точки зрения представляется анализ общего и особенного в становлении и развитии конституционного статуса прокуратуры стран-членов СНГ, которому в работе уделено достаточно большое внимание. Главный вывод, который можно сделать на основе проведенного анализа, заключается в том, что сейчас в странах СНГ не существует единой модели прокуратуры как с организационной, так и с функциональной точки зрения, что в первую очередь связано не только с национальными особенностями разных стран, но и с их ориентированностью на определенный курс развития правовых систем, что естественно отражается и на прокуратуре. При этом отметим, что, «слепое» заимствование каких -либо форм организации прокуратуры вряд ли приведет к положительному результату. Поэтому подход к изменению правового статуса прокуратуры должен опираться прежде всего на традиции конкретного государства и сложившуюся в ней правовую систему. В то же время не следует отказывать и от опыта других государств, заимствуя полезные и эффективные правовые институты.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционный статус органов прокуратуры стран СНГ»
1. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 16 мая 1918 го да//Декреты Советской власти (17 марта 10 июля). М., 1959. Т. 2
2. Декрет Совета народных комиссаров РСФСР «О суде» от 24 ноября 1917 года//СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.
3. Закон Азербайджанской Республики «О прокуратуре» от 7 декабря 1999 года//Текст закона взят в интернете по адресу www.vescc.com.
4. Закон Кыргызской Республики «О прокуратуре Кыргызской Республики» от 18 декабря 1993 года//Законы о прокуратуре стран СНГ и Балтии, М., 1995. (там же законы о прокуратуре Республики Беларусь, Кыргызстана, Туркменистана, Узбекистана, Украины).
5. Закон «Об учреждении прокураторского надзора на Украине»// Законодательные акты Украинской Державы. № VI, Одесса, 1918.
6. Закон о прокуратуре СССР 30 ноября 1979 года//ВВС СССР 1979. №49. Ст. 843.
7. Закон Республики Армения «О прокуратуре» от 3 августа 1998 года//Текст закона см. на официальном сайте парламента Республики Армения в интернете (www.parliament.am).
8. Закон Республики Беларусь «О Прокуратуре Республики Беларусь» от 29 января 1993 года.
9. Закон Республики Молдова «О прокуратуре» от 29 января 1992 года.
10. Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре» от 9 декабря 1992 года.
11. Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР»//ВВС СССР. 1946. № 10.
12. Закон Туркменистана «О прокуратуре Туркменистана» от 26 июня 1992 года.
13. Закон Украины «О прокуратуре» от 5 ноября 1991 года.
14. Конституционный Закон Республики Таджикистан «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» от 11 марта 1996 года.
15. Конституции Азербайджана 1995 г.//Конституции стран СНГ см.: Г.Н. Андреева. Конституции стран СНГ и Балтии, М., 1999.
16. Конституция Армении 1995 г.
17. Конституция Беларуси с изменениями и дополнениями 1996 г.,
18. Конституция Грузии 1995 г.
19. Конституция Казахстана 1995 г.
20. Конституция Кыргызстана 1993 г. с изменениями 1996 и 1998 г.
21. Конституция Молдовы 1994 г.
22. Конституция Российской Федерации 1993 г.,
23. Конституция СССР 1924 г.//Образование и развитие СССР как союзного государства. Сб. документов и нормативных актов. М., 1972.
24. Конституция СССР 1977 г.//Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Конституции (Основные законы) союзных советских социалистических республик. М., 1985.
25. Конституция Таджикистана 1994 г.
26. Конституция Туркменистана 1992 г. с изменениями и дополнениями 1995 г.
27. Конституция Узбекистана с изменениями и дополнениями 1993 г., Конституция Украины 1996 г.28. «Основные положения о прокуратуре» 1862 года//ПСЗ. Т. XXV. Отд. 1.№ 35890.
28. Органический закон Грузии «О прокуратуре» от 21 ноября 1997 года//Текст закона см. на официальном сайте Парламента Грузии в интернете по адресу www.parliament.ge .
29. Положение о Верховном Суде Союза ССР от 24 июля 1929 года// СЗ СССР. 1929. №50. Ст. 445.
30. Положение о народном Комиссариате Юстиции (декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 года)//Сборник узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. № 10, 1923. Ст. 120.
31. Положения о Прокуратуре Союза ССР от 17 декабря 1933 года// СЗ СССР. 1934. №1. Ст. 2-а, 2-6.33. «Положение о прокуратуре» от 28 мая 1922 года//СУ РСФСР. 1922. №36. Ст. 424.
32. Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 года// ВВС СССР. 1955. №9. Ст. 222.
33. Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года// Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 51. Ст. 1798.
34. Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 года//ВВС СССР. 1989. № 5. Ст. 42
35. Постановление президиума Верховного Совета РСФСР от 28 декабря 1991 года//Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 2. Ст. 74.
36. Указ императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 года// Российское законодательство Х-ХХ веков. Под ред. Индова Е.И. 1986. Т.5.
37. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1922года СУ РСФСР. 1922. №36
38. Уголовно-процессуальный кодекс Федеративной Республики Германии. М., 1994.
39. УК и УПК Кыргызской Республики. 2002.
40. Указ от 5 марта 1711 года//ПСЗ. Т. V. № 3293.
41. Указ ПВС СССР от 16 июня 1987 года//ВВС СССР. 1987. №25. Ст. 349.
42. Указ Петра I от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал-прокурорам/Российское законодательство Х-ХХ в. Под ред. Манькова А.Г. М., 1986.
43. Указ Президента Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года, имеющий силу Закона «О прокуратуре Республики Казахстан»//В В С Республики Казахстан, № 24, Ст. 156.
44. УПК Республики Казахстан. Официальный текст с изменениями и дополнениями от 19.12.2001. Алматы. 2001.
45. Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 года// Российское законодательство Х-ХХ веков. Под ред. Манькова. А.Г. М., 1986.
46. Монографии, учебники, сборники статей
47. Авакьян С.А. Конституция России, природа, эволюция, современность.1. М., 1997.
48. Аверкиев Д. Дневник писателя. 1866.
49. Андреева Г.Н. Конституции стран СНГ и Балтии. М., 1999
50. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
51. Басков В.И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996.
52. Бахтыбаев И. Прокуратура Казахстана в системе государственных органов унитарного государства с президентской формой правления// Организация управления в органах прокуратуры. М., 1998.
53. Берензон А.Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры. Автореф. дис. Докт. Юрид. Наук. М., 1977
54. Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. М., 2000.
55. Бибило В.Н. Судоустройство. Учебник. Минск. 2001.
56. Боботов C.B. Правосудие во Франции. М., 1994
57. Бойков А.Д., Скворцов К.Ф., Рябцев В.П. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998.
58. Василевич Г.А. Конституция Республики Беларусь (научно-практический комментарий). Мн., 2001.
59. Винокуров Ю.Е. Проокурорский надзор. М., 2001.
60. ГавриловВ.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984.
61. Градовский А. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866.
62. Гуценко К.Ф. Уголовная юстиция США. М., 1979
63. Добровольская Т.Н. Понятие и система принципов организации и деятельности советской прокуратуры//В опросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1975. Ч. 1
64. Додонов В. Н., В.Е. Крутских. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001.
65. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб. 1993.
66. Казинян Г. С. Актуальные проблемы уголовно-процессуального законодательства в третьей Республике Армения. Ереван, 1999.
67. Клочков В.В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация// Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995.
68. Клочков В.В., Ястребов В.Б., Рябцев В.П. О специализированных органах прокуратуры Российской Федерации//Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995.
69. Ковешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко JI.A. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. М. 1999.
70. Козлов А.Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы. Свердловск. 1983.
71. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: Учебник. М., 2002.
72. Комментарий к Конституции Российской Федерации//Под. ред. Кудрявцева Ю.В. М., 1996.
73. Кони А.Ф. Дмитрий Александрович Ровинский//Собр. Соч. Т. 5. М., 1968.
74. Конституционное (государственное) зарубежных стран. Общая часть// под ред. Страшуна Б.А. М., 1996.
75. Конституционное право. Энциклопедический словарь. Под. ред. С.А. Авакьяна. М. 2001.7 7.Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий//Под. ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997.
76. Конституция СССР: Политико-правовой комментарий. М., 1982.
77. Кряжков В.А. Прокуратура как конституционный орган//5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999.
78. Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. М.; Л., 1927. Ч. I. С. 91.
79. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.Н. Очерк истории советской конституции. 2-е изд. М., 1987.
80. Курицин В.М. Переход к нэпу и революционная законность. М., 1972.
81. Кутафин O.E. Государственное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996.
82. Кутафин O.E. Предмет конституционного права. М., 2001.
83. Кутафин O.E., К.Ф. Шеремет. Компетенция местных Советов. М., 1982.
84. Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР (очерки по курсу). М., 1957.
85. Ленин В.И. Полн. собр. соч., т. 45.
86. Максимов Л.Г. Прокурорский надзор. Учебное пособие. Минск. 2001.
87. Мартинович И.И. Судоустройство и прокурорский надзор в БССР (1921 1925 гг.). Минск, 1960.
88. Мельников Н.В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России. М., 2000.
89. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998.
90. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889.
91. Николайчик В.М. Уголовный процесс США. М., 1981.
92. Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. М., 1977.
93. Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., 1968
94. Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном) праве. М., 1998.
95. Прокурорский надзор в европейских социалистических странах. М., 1981.
96. Рагинский М.Ю. Совершенствование прокурорского надзора в СССР. К разработке истории советской прокуратуры. М., 1972.
97. Рекунков A.M., Клочков В.В. Законность фактор государственного строительства//Советская прокуратура. История и современность. М., 1977.
98. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М., 1993
99. Савицкий В.М. Очерки теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975.
100. Скворцов К.Ф. Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации// Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры. М., 1998.
101. Скворцов К.Ф. Функции прокуратуры//Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998.
102. Советское государственное право: Учебник. Под ред. С.С. Кравчука. М., 1980.
103. Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993.
104. Судоустройство: Учебник. Под ред. A.A. Данилевича, И. И. Мартиновича. Минск. 2002.
105. Сухарев А.Я. Российский прокурорский надзор. М., 2001.
106. Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995.
107. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998.
108. Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999.
109. Химичева Г.П. Прокурорский надзор. М., 2001.
110. Червякова Е.Б. О представительской функции прокуратуры по законодательству Украины/УПроблемы совершенствования прокурорского надзора. Материалы научно-практической конференции к 275-летию Российской прокуратуры. М., 1997.
111. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство. Введение в теорию. М., 1993.
112. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М., 1999.
113. Чиркин В.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002.
114. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
115. Шалумо М.С. Прокуратура в государственном механизме России // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997.
116. Шалумов М.С. Организация управления в органах прокуратуры. Сборник научных трудов. М., 1998.
117. Шевцов В.И. Судоустройство и правоохранительные органы в Российской Федерации. М., 1997.
118. Шульженко Ю.Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998.
119. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995.
120. Шульженко Ю.Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М., 1999.
121. Энциклопедический словарь правовых знаний. М., 1965.
122. Юридическая энциклопедия. Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001.
123. Статьи, авторефераты, диссертации
124. Берензон А.Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 1977.
125. Бровин Г.И., Перфильев В.М. Ленинские принципы организации и деятельности прокуратуры. Правоведение, 1969. №2
126. Власихин В.А. Генеральный атторней и генеральный солиситор в государственном механизме США//Советское государственное право. 1979. №5.
127. Власов A.A. Кому мешает прокурор в гражданском и арбитражном процессе//Прокурорская и следственная практика, № 1-2. 2001.
128. Гапанович H.H. Из истории основания прокуратуры в Белорусской ССР. «Известия Академии наук БССР», Серия общественных наук, 1959, №4.
129. Гасанов Э.Г. Наркобизнес национальная безопасность для генофонда народов//Прокурорская и следственная практика. 1999. № 3-4.
130. Гусев С.П. Некоторые вопросы будущей концепции прокурорского надзора в стране//Советское государство и право. 1990. №9.
131. Гуценко К.Ф. Уголовная юстиция США (структурный аспект)//Известия вузов. Правоведение. 1991. №5.
132. Давиденко Л.М. Функци прокуратури Украши згидно з новою Конститущею Украши//Право Укараши. 1997. №6.
133. Даев В.Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы//Вестн. МГУ. Право. 1990. № 4.
134. Еженедельник советской юстиции. 1922. №33.
135. Известия ЦК РКП(б). 1922. №9.
136. Калмыков Ю.Х. Пять причин войны законов: О правовой ситуации в стране//Известия. 1991. 4 апреля.
137. Клочков В.Г. Сущность и значение прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод гражданина в Украине//Прокурорская и следственная практика. №3-4. 2000.
138. Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме//Государство и право. 1995. №11. С. 17-18.
139. Корж В.П. Реформирование органов прокуратуры Украины: проблемы законодательства и практики // Законность. №11.
140. Кудрявцев В.Н., Лукашова Е.А. Социалистическое правовое государство//Коммунист. №11. 1988.
141. Куликов Г.С. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2002.
142. Мамедов Ф. В Азербайджане готовится закон о прокуратуре/УПрокурорская и следственная практика. №2. 1998.
143. Мелкумов В.Г. Функции советской прокуратуры//Советское государство и право. 1980. № 11.
144. Москвин Л.Б. СНГ: тенденции и итоги развития и интеграции //Общественные науки и современность. №2. М., 1997.
145. Независимая газета. 2000. 2 июня.
146. Нимеллер М. Уголовное судопроизводство и роль прокуратуры в Германии//Российская юстиция. 1994. №10.
147. Новиков С.Г. Советская прокурорская система. (Принципы построения и деятельности органов прокуратуры) //Советское государство и право. 1976. №3
148. Осипкин В.Н. Понятие прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, его сущность и место в структуре прокурорско-надзорного права//Труды санкт-петербургского юридического института Прокуратуры Российской Федерации. Спб., 1999. № 1.
149. Практика по общему надзору//Законность. №1. 2001.
150. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода)//Уголовное право №2.
151. Потребенько М.А. Прокуратура Украши: проблеми сьогодення i майбутього//Вюник прокуратури. Киев, 1999. №1.
152. Рабко Т. Предостережение при надзоре за соответствием законам РФ актов представительных органов власти субъектов федерации//Законность №11,2002.
153. Руденко Н.В. Государство и право. 1997. №4.
154. Руденко Н.В. Специализация прокуратуры в Украине//Законность. 2000. №1.
155. Савицкий В.М. Кризис прокурорского надзора//Социалистическая законность. 1991. №1.
156. Савицкий. В. М. Стержневая функция прокуратуры осуществление уголовного преследования//Российская юстиция. 1994. № 10.
157. Скаков А.Б. Обеспечение безопасности осужденных, содержащихся в пенитенциарных учреждениях Казахстана/ЛПрокурорская и следственная практика. 2001. №1-2.
158. Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации//Законность. №3. 1997.
159. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры: Круглый стол .//Государство и право. 1994. №5.
160. Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти//Советское государство и право. 1990. №9.
161. Трофимов О. Легче предупредить, чем добиваться отмены//Законность. №1, 2001.
162. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право: 1993. №4.
163. Чурилов A.C., Гущин В.З. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве//Государство и право. 1998. №5.
164. Эсенов Х.К. Политическое развитие стран Центральной Азии // Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология. №2. М., 1995.
