АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан»
На правах рукописи
АХМЕТОВА Алия Бахытжановна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ
АНАЛИЗ
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 5 НАР 2015
005561069
МОСКВА-2015
005561069
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин юридического факультета ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Гошуляк Виталий Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор кафедры государственно-правовых дисциплин AHO ВПО «Московский гуманитарный университет»
Белоусова Елена Вениаминовна
кандидат юридических наук, заместитель начальника Правового управления Законодательного Собрания Пензенской области Авершин Виктор Витальевич
Ведущая организация Мордовский государственный
университет имени Н.П.Огарева
«
Защита состоится «02» апреля 2015 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д. 002.002.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, Москва, ул. Знаменка, 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Электронная версия автореферата размещена на официальном сайте.
Автореферат разослан « » О^_2015г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д. 002.002.02
кандидат юридических наук, доцент >
юнизова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы. Период, прошедший после распада СССР и образования Содружества Независимых Государств, характеризовался созданием собственных правовых систем в новых государствах, реформированием всех государственно-правовых институтов, включая и прокуратуру, конституционный статус которой претерпел значительные изменения.
Каждая из стран СНГ в новых исторических условиях стала создавать собственную модель прокуратуры, опираясь как на советский, так и на зарубежный опыт ее организации и функционирования. При этом в разных странах наблюдались различные тенденции ее развития.
Особую значимость для нас имеют российский и казахстанский опыт организации и деятельности прокуратуры, если учесть тот факт, что поиск моделей развития прокуратуры в обоих государствах осуществлялся в ходе проведения судебно-правовых реформ 90 - годов XX века. В этих странах система органов прокуратуры начала формироваться одновременно с определением их места, роли, конституционно-правового статуса, функций и полномочий в системе органов государственной власти.
Поиски моделей прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан не сопровождались огульным отрицанием советского прошлого и резким дистанцированием от советской прокуратуры, что было характерным для некоторых государств, вышедших их прежнего СССР. Эти государства не искали идеальную модель прокуратуры, которой просто не существует, и не копировали слепо ее западные образцы. В них упор был сделан на соответствие целей и задач прокуратуры социально-политическим условиям жизнедеятельности общества и государства, укреплению законности и правопорядка, национальным традициям и менталитету общества. Развитие прокуратуры в обоих государствах осуществлялось преемственно, эволюционно, без коренной ломки прежней ее системы в соответствии с принятыми концепциями развития правовой и судебной систем. Однако это не означает, что российская и казахская прокуратуры не имеют своих особенностей. Функ-
ционирование прокуратуры в этих государствах дает возможность законодателям учитывать их сильные и слабые стороны с целью использования позитивного опыта организации и деятельности прокуратуры, как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан.
Большое значение имеет изучение конституционно-правового статуса прокуратуры, который определяет ее организацию и деятельность, и который является наиболее спорным в юридической науке обоих государств. В этой связи представляется особенно актуальным сравнительно-правовой научный анализ общего и особенного в становлении и развитии конституционно-правового статуса прокуратуры и его реализации в быстро меняющемся законодательстве Российской Федерации и Республики Казахстан.
Все это вместе взятое свидетельствует о научно-теоретической и практической значимости проблемы исследования.
Степень научной разработки проблемы. Институт прокуратуры являлся предметом современных научных исследований в Российской Федерации и Республике Казахстан. Ему посвящены как специальные исследования, так и общие работы по конституционному праву, в которых есть разделы, рассматривающие прокуратуру как государственный орган. В Российской Федерации это работы таких известных исследователей в области конституционного права как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Е. И. Козлова, О, Е. Кута-фин, Б. А. Страшун, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Ю. Л. Шульженко. Труды этих авторов заложили прочный научно-теоретический фундамент для исследования института прокуратуры в рамках отрасли конституционного права, как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан. В них рассматривается конституционное закрепление института прокуратуры.
Вопросам надзора в разных сферах деятельности прокуратуры посвящены работы российских ученых В. И. Баева, И. М. Байкина, В. Г. Бессара-бова, А. Д. Бойкова, Ю. Е. Винокурова, В. Н. Додонова, К. А. Кашаева, В. В. Клочкова, Ф, М. Кобзарева, А. Ф. Козлова, В. Е. Крутских, A.M. Плешакова, В. П. Рябцева, М.С. Шалумова, В. Б. Ястребова и других исследователей. В
них, наряду с проблемами прокурорского надзора, рассматриваются и конституционно-правовое основы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации.
Отдельную группу научных работ составляют публикации, касающиеся конституционных аспектов организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации. Это книги и статьи С. Г. Бывальцевой, А. Н. Ванькаева, И. В. Велиева, В. В. Гошуляка, А. Ю. Гулягина, Ю. С. Дибирова, А. Б. Елизарова, А. И. Казанника, Н. В. Мельникова, Ю. И. Скуратова и других исследователей. В них рассматривается прокуратура как государственно-правовой институт, ее роль и место в системе разделения властей и в системе органов государственной власти, в защите конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Свою лепту в исследование проблемы внесли казахские исследователи. Институту прокуратуры в целом, прокурорскому надзору, конституционно-правовым основам организации и деятельности прокуратуры посвящены работы Е. Б. Абдрасулова, М. М. Алиева, Д. И. Байтукбаева, И. Ж. Бахтыбаева, К. А. Бегалиева, И. Т. Жунусканова, С. К. Журсимбаева, А. К. Котова, А. А. Котова, Е. С. Мерзадинова, М. С. Нарикбаева, Г. С. Сапаргалиева, Р. Т. Ту-супбекова, Г. К. Утибаева и других исследователей.
В последние годы российские и казахские исследователи защитили ряд кандидатских и докторских диссертаций, в той или иной степени рассматривающих конституционно-правовой статус прокуратуры как государственного органа, ее функции и полномочия. Это работы И. А. Антонова, Д. И. Байтукбаева, И. Ж. Бахтыбаева, С. А. Осипяна, Т. Ю. Сафоновой, Ж. А. Туякбаева, Ш. К. Шакатаева, М. С. Шалумова, В. Ю. Шевченко и других соискателей.
Все перечисленные работы касались либо прокуратуры Российской Федерации, либо прокуратуры Республики Казахстан. В них практически отсутствовал специальный сравнительно-правовой анализ института прокуратуры в разных государствах. Этим вопросам посвящено незначительное количество научных работ. Сравнительно-правовой анализ прокуратуры в раз-
ных странах мира по отдельным направлениям ее организации и деятельности проводили И. В. Велиев (Азербайджан, Россия, Казахстан), В. Н. Додо-нов, В. Е. Крутских (Россия и ряд зарубежных государств), И. Е. Евстатиев (Россия, Болгария), Т. А. Решетникова (страны СНГ), Т. Ю. Сафонова (Армения, Украина, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан), А. В. Сидоренко (страны СНГ) и другие исследователи. Однако только отдельные работы написаны в рамках отрасли конституционного права.
Таким образом, обзор научной литературы позволяет сделать вывод о недостаточной изученности конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры Республики Казахстан и Российской Федерации через призму их сравнительно-правового анализа. Нуждаются в своем исследовании такие вопросы как развитие прокуратуры в системе государственности Республики Казахстан и Российской Федерации, особенности правового положения прокуратуры среди государственных органов и ветвей власти в Республике Казахстан и Российской Федерации, сравнительно-правовой анализ конституционных принципов организации и деятельности прокуратуры в указанных государствах, сравнительный анализ целей, задач и функций прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан. Изучение этих вопросов будет служить взаимному обмену опытом организации и деятельности прокуратуры в обоих государствах, совершенствованию национального законодательства и правоприменительной практики.
Цель исследования состоит в попытке комплексного рассмотрения конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, выявлении их сильных и слабых сторон для дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре в обоих государствах на основе опыта функционирования этого института.
Задачи исследования:
- проследить развитие конституционно-правовых основ прокуратуры в системе государственности Республики Казахстан и Российской Федерации на современном этапе;
- определить место прокуратуры в системе разделения властей в Российской Федерации и Республики Казахстан;
- сравнить особенности закрепления и реализации конституционных принципов организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан;
- провести сравнительно-правовой анализ конституционного статуса прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан;
- рассмотреть цели, задачи и функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан;
- выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере конституционных основ организации и деятельности прокуратуры.
Объект исследования — общественные отношения, связанные с конституционным закреплением статуса прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Предмет исследования — сравнительно-правовой анализ конституционно-правовых основ прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, ее места в системе разделения властей и в системе органов государственной власти.
Научная новизна диссертации состоит в том, что автором одним из первых в науке конституционного права Российской Федерации и Республики Казахстан, проведен сравнительно-правовой анализ конституционно-правового статуса прокуратуры в данных государствах, показано развитие прокуратуры в системе государственности Республики Казахстан и Российской Федерации, определено ее место в системе разделения властей, выявлены особенности конституционного закрепления института прокуратуры и
реализации принципов ее организации и деятельности в России и Казахстане.
В отличие от других научных работ по данной проблематике, в диссертации доказано, что на развитие прокуратуры в Республике Казахстан и Российской Федерации оказывали влияние как советская, так и западная традиции, однако в последующем западная традиция не стала доминирующей. Выдвинуты дополнительные аргументы в обоснование позиции о необходимости выделения самостоятельной прокурорской ветви государственной власти. Сделан вывод о том, что конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, хотя и являются общими, в разных странах проявляются по-разному. Выдвинуто положение о том, что конституционное закрепление института прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан не в полной мере выражает правовое положение прокуратуры, ее социальное назначение, место и роль в системе органов государственной власти, хотя в Республике Казахстан конституционно-правовой статус прокуратуры закреплен более четко. Это свидетельствует о незавершенности и противоречивости конституционно-правовой теории прокуратуры в обоих государствах. Обоснован вывод о достаточности функций прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, несмотря на их определенное различие, для осуществления роли и социального предназначения прокуратуры в обществе и государстве.
Положения, выносимые на защиту.
1. Развитие прокуратуры в Республике Казахстан и Российской Федерации показало, что в этих странах удалось избежать двух крайностей - от практически полной ликвидации надзорных полномочий прокуратуры и превращения ее только в орган, осуществляющий уголовное преследование, до сохранения прежней советской прокуратуры. Ни по тому, ни по другому пути развитие прокуратуры не пошло, а был принят некий усредненный вариант с сохранением традиций советской прокуратуры и внедрением западного опыта функционирования прокурорских органов, в результате которого про-
курорский надзор перестал быть таким всеобъемлющим, каким он был в Советском Союзе. Преемственность новых республиканских прокуратур с советской прокуратурой стала неотъемлемой чертой развития прокуратуры в Республике Казахстан и в Российской Федерации. Черта преемственности прокуратуры оказывалась главной и определяющей в развитии прокуратуры обоих государств. Именно она стала основой общих черт прокуратуры в Республике Казахстан и в Российской Федерации.
При выборе путей развития прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан боролись две тенденции - европейская и традиционная. Попытки их сочетать не привели к преобладанию европейской тенденции развития прокуратуры. В дальнейшем влияние европейской тенденция в развитии прокуратуры заметно уменьшилось.
2. В развитии прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан наряду с общими чертами имелись и особенности. Среди них следует отметить тот факт, что прокуратура Республики Казахстан за последние двадцать с лишним лет была подвержена меньшим изменениям, чем прокуратура Российской Федерации. Для нее не было характерным сужение, а затем расширение ее полномочий. Это означает, что в развитии прокуратуры Казахстана присутствовало больше определенности и стабильности. Здесь отсутствовали такие острые дискуссии о судьбе прокуратуры, как это имело место в Российской Федерации. На прокуратуру Республики Казахстан западные традиции в развитии прокуратуры оказали заметно меньшее влияние.
Появились различия и в функциях прокуратур двух стран, касающихся прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод граждан, а в Республике Казахстан это не самостоятельная функция прокуратуры, а ее цель. Особенностью прокуратуры Республики Казахстан является и то, что она фактически осуществляет, наряду с другими функциями, функцию конституционного надзора, включая предварительный конституционный надзор. Также за про-
куратурой сохранились функции не просто надзора, а высшего надзора за состоянием законности.
3. В ходе проведенного исследования автор пришла к выводу о необходимости выделения в Российской Федерации и в Республике Казахстан отдельной ветви государственной власти - прокурорской власти. Этот вывод сделан на основе анализа общих черт прокуратуры обоих государств. В пользу этого приведен ряд дополнительных аргументов.
Первый состоит в том, что и в Российской Федерации, и в Республике Казахстан прокуратура относится к органам государственной власти, поскольку она наделена государственно-властными полномочиями. Органы государственной власти не могут существовать без ветвей государственной власти, поскольку органы государственной власти есть форма проявления той или иной ветви государственной власти.
Второй аргумент состоит в независимости прокурорской власти от других ее ветвей. Она обладает исключительно ей присущими полномочиями, средствами и методами осуществления своей деятельности. Указанные полномочия прокуратура осуществляет самостоятельно и независимо от других органов государственной власти. Следовательно, прокурорская власть по своей юридической природе не является подчиненной какой-либо другой ветви власти. Сказанное означает, что необходимо за прокурорской властью признать свою обособленность от других ветвей власти.
Третий аргумент состоит в существовании между прокурорской и другими ветвями власти системы взаимных сдержек и противовесов. В системе взаимодействия властей существует их взаимный контроль над деятельностью друг друга. Это является необходимым условием сдержек и противовесов. Поэтому прокуратура занимает особое место в системе органов государства. Ее нельзя отнести ни к одной из традиционных ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной. Она не может быть и органом государственной властям с особым статусом, поскольку представляет собой не единичный орган, а систему таких органов. Выделение самостоятельной вет-
ви - прокурорской власти - будет служить определенным шагом в формировании конституционно-правовой теории прокуратуры.
4. Организация и деятельность прокуратуры в Российской Федерации и в Республике Казахстан построена на основе общих принципов - законности, гласности, независимости, единства, централизации, единоначалия.
Принципы организации и деятельности прокуратуры имеют настолько большое значение, что на их основе определяется конституционно-правовой правовой статус прокуратуры. Поскольку прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан построены на основе общих принципов, то их конституционно-правовой статус близок.
Принцип законности в прокуратуре имеет две стороны своего проявления. С одной стороны, прокуратура в своей деятельности обязана соблюдать законы. С другой стороны - она призвана осуществлять надзор за соблюдением закона другими государственными органами, общественными организациями, юридическими лицами и т.п. Вместе с тем принцип законности в деятельности прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан ограничен отсутствием права законодательной инициативы, закрепленного за ней.
Проявление принципа гласности в деятельности прокуратуры ограничено правами и законными интересами других лиц, интересами государства. Поэтому принцип гласности в работе прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан не является абсолютным. Он ограничен в той мере, в какой это необходимо для защиты государственной тайны, прав и свобод и законных интересов граждан.
Принцип независимости прокуратуры выражается в обеспечении государством на основе закона ее самостоятельности и в выполнении возложенных на прокуратуру функций. Он обеспечивается тем, что прокурорские работники не могут быть в составе выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления, членами политический партий и иных общественных объединений. В законодательстве обоих государств установ-
лен запрет на совмещение профессиональной деятельности прокурорских работников с иной оплачиваемой работой в других организациях, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности.
Принцип единства прокуратуры проявляется в том, что в Республике Казахстан и в Российской Федерации прокуратура представляет собой единую централизованную систему. При этом единство прокуратуры не сводится только к этой системе. Перед всеми органами прокуратуры стоят единые задачи, все прокурорские работники имеют общий правовой статус и одинаковые полномочия.
Принцип централизации прокуратуры означает, что прокуратура Республики Казахстан и Российской Федерации представляют собой строго централизованные системы. Все ее органы подчиняются единому центру - Генеральному прокурору.
Принцип единоначалия прокуратуры выражается в том, что Генеральные прокуроры Российской Федерации и Республики Казахстан обладают статусом руководителей всей прокурорской системы и наделены правом издания обязательных для исполнения в рамках прокурорской системы нормативных правовых актов. Принцип единоначалия в работе прокуратуры более четко и последовательно выдержан в Республике Казахстан. Он не просто установлен в законе о прокуратуре, но и предельно конкретизирован.
Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры, хотя и являются едиными для Российской Федерации и Республики Казахстан, имеют особенности свое проявление в законодательстве обоих государств.
5. Конституционно-правовой статус прокуратуры можно определить как закрепленное в Конституции правовое положение прокуратуры, ее социальное назначение, место в системе органов власти, принципы организации и деятельности. Однако такому определению конституционно-правового статуса прокуратуры не соответствует конституционное закрепление прокуратуры ни в Российской Федерации, ни в Республике Казахстан. В Конститу-
ции Российской Федерации регулирование статуса прокуратуры касается только ее организационной составляющей, в то время как функциональная составляющая прокуратуры определяется в иных нормативных правовых актах. В Конституции Российской Федерации установление статуса прокуратуры фактически свелось к закреплению ее системы и ключевых вопросов организации. Социального предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе органов государственной власти Конституция РФ не закрепляет.
В Конституции Республики Казахстан статус прокуратуры установлен более четко. Здесь, в отличие от Российской Федерации, закреплено социальное предназначение прокуратуры и ее компетенция. Следовательно, Конституция Республики Казахстан внесла больше ясности в конституционно-правовой статус прокуратуры по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Однако и здесь не определено ее место среди других органов государственной власти. Поэтому и в Республике Казахстан конституционно-правовой статус прокуратуры требует большей ясности.
6. Проведенный анализ функций прокуратуры в Российской Федерации в Республике Казахстан показывает, что по большинству позиций эти функции совпадают. Однако в Республике Казахстан они несколько шире, поскольку прокуратура здесь осуществляет, в том числе и конституционный надзор, требующий более четкого законодательного разграничения с полномочиями Конституционного Совета.
Сравнительно-правовой анализ законов Российской Федерации и Республики Казахстан о прокуратуре показывает, что прокуратура Республики Казахстан наделена большим перечнем функций, чем прокуратура Российской Федерации. Здесь прокуратура, кроме тех функций, которые она выполняет в Российской Федерации, формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет надзор за
применением законодательства в сфере правовой статистики и специальных учетов.
Вместе с тем все функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, несмотря на их определенное различие, являются достаточными для осуществления ее роли и социального предназначения в обществе и государстве. Цели, задачи и функции прокуратуры в полной мере выражают ее юридическую природу как государственного органа, призванного обеспечивать законность и правопорядок в обществе и государстве.
Методологическую основу диссертации составили такие методы исследования как системный подход, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический методы исследования.
Системный подход позволил автору обеспечить целостное и достаточно полное восприятие института прокуратуры, ее роль, место, социальное предназначение в обществе и государстве, понять взаимосвязь цели, задач, функций прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, проанализировать проблему диссертации в контексте разнообразных социальных отношений.
Сравнительно-правовой (компаративный) метод дал возможность на основе сопоставления конкретных норм конституций и законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан выявить общее и особенное в конституционно-правовом статусе прокуратуры обоих государств, ее сильные и слабые стороны. Сравнительно-правовой метод исследования в силу специфики проблемы диссертации стал основным в настоящей работе.
Историко-правовой метод позволил автору прояснить процессы становления института прокуратуры в Российской Федерации и в Республике Казахстан в постсоветский период, объяснить конституционные идеи и нормы, закрепившие этот институт. Знание исторических фактов способствовало лучшему пониманию закономерностей и тенденций развития конституционно-правового статуса прокуратуры. Данный метод позволил привлекать к
анализу отмененные нормативные правовые акты с целью выявления основных тенденций развития прокуратуры в указанных государствах.
Формально-юридический метод дал возможность выявить и уяснить смыл нормативных правовых актов, касающихся института прокуратуры с целью их правильной интерпретации и использования в диссертации.
Нормативно-правовая база диссертации представлена конституциями Российской Федерации и Республики Казахстан, законами о поправках в конституции, федеральными законами Российской Федерации, конституционными законами и законами Республики Казахстан, указами президентов Российской Федерации и Республики Казахстан, постановлениями парламентов и решениями органов конституционной юстиции обоих государств.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что ее результаты могут служить основой для дальнейших научных работ по исследованию конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, созданию цельной и непротиворечивой конституционно-правовой теории прокуратуры в обоих государствах.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее результаты и выработанные в ней рекомендации могут быть использованы при разработке федеральных законов и законов Республики Казахстан, касающихся прокуратуры, при внесении поправок к действующим нормативным правовым актам по теме исследования.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений Российской Федерации и Республики Казахстан по специальностям и направлениям юриспруденции, при разработке учебных и учебно-методических пособий для студентов.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем его обсуждения на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета, выступлениях автора на межрегиональной научно-практической конференции «20 лет Конституции России:
институты правового государства, гражданское общество и законотворческий процесс» (Пенза, 2013); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2013); Международной научно-практической конференции «Состояние и перспективы развития судебной системы Российской Федерации» (Пенза, 2014).
Структура диссертации соответствует основному замыслу исследования и состоит из введения, трех глав (шесть параграфов), заключения, списка источников права и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, степень ее разработки в науке конституционного права, определяются объект, предмет, цели и задачи работы, научная новизна диссертации, теоретические положения, выносимые автором на защиту, научно-теоретическая и практическая значимость диссертации, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава диссертации «Развитие прокуратуры в системе государственности Республики Казахстан и Российской Федерации» состоит из двух параграфов, в которых раскрывается исторический опыт развития прокуратуры как органа государственной власти после распада СССР и до сегодняшнего времени.
Первый параграф «Развитие прокуратуры в системе государственности Казахстана» посвящен анализу исторического опыта организации и деятельности прокуратуры в Республике Казахстан.
В параграфе показано, что после провозглашения независимости Республики Казахстан развитие института прокуратуры шло по своему самостоятельному пути с учетом особенностей формирования новой казахской государственности. В республике на основе принципов новой государственности была создана фактически заново новая система органов прокуратуры.
В своем развитии прокуратура прошла несколько основных этапов. Первый этап продолжался с декабря 1991 г. до августа 1995 г. - времени принятия новой Конституции Республики Казахстан. В этот период был принят закон Республики Казахстан от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Республики Казахстан»1. В соответствии с ним прокуратура определялась как орган высшего надзора за исполнением законов, подотчетный Верховному Совету Казахстана.
Второй этап развития прокуратуры Республики Казахстан длился с 1995 по 2002 гг. Он характеризовался дальнейшим реформированием органов прокуратуры на основе новой Конституции Республики Казахстан 1995 г. и указа Президента Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. «О прокуратуре Республики Казахстан», который в то время имел силу закона.
Третий этап развития прокуратуры Республики Казахстан начался в 2002 г. и длится до настоящего времени. Тенденцией развития законодательства о прокуратуре в это время стало превращение прокуратуры в правовое средство Президента Республики Казахстан по обеспечению функций гаранта Конституции Республики Казахстан, прав и свобод человека и гражданина. Именно это место в системе разделения властей стала занимать прокуратура республики. И даже не столько в системе разделения властей, сколько в механизме сдержек и противовесов между ветвями власти.
На основе проведенного анализа этапов развития прокуратуры сделан вывод о том, что прокуратура Республики Казахстан на современном этапе развития казахстанской государственности вследствие изменений в законодательстве оказалась максимально адаптированной к установившейся форме государства в Республике Казахстан.
Во втором параграфе «Развитие прокуратуры как органа государственной власти в Российской Федерации» анализируется эволюция кон-
1 Постановление Верховного Совета Республики Казахстан от 17 января 1992 г. «О введении в действие закона «О прокуратуре Республики Казахстан» //Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1992. № 5. Ст. 163.
ституционно-правового статуса прокуратуры в Российской Федерации с 1992 г. по настоящее время.
В параграфе дан подробный анализ конституционных положений о прокуратуре, особенностей закона о прокуратуре 1992 г., его новых редакций 1995 и 1999 гг. и всех принципиальных изменений этого закона в последующие годы.
На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что за последние два с лишним десятка лет показывает, что в ее развитии прослеживались две основные тенденции - от сужения полномочий прокуратуры по сравнению с прежней советской прокуратурой, до их восстановления. Однако это не означает, что в Российской Федерации была восстановлена бывшая советская прокуратура. Ряд ее полномочий ушел в прошлое, прокурорский надзор перестал быть высшим, был образован Следственный комитет РФ, прокуратура от контроля над поведением граждан перешла к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и получила право осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ.
В параграфе также проведен сравнительно-правовой анализ исторического пути в развитии прокуратуры в Республике Казахстан и в Российской Федерации, нашедший отражения в положениях, выносимых на защиту.
Вторая глава «Прокуратура в системе разделения властей» состоит из двух параграфов, в которых проводится сравнительно-правовой анализ места прокуратуры в системе разделения властей и в системе правоохранительных органов в Республике Казахстан и Российской Федерации.
Первый параграф «Прокуратура и ветви власти в Российской Федерации и Республики Казахстан» посвящен дискуссионным вопросам, касающимся прокуратуры и ветвей государственной власти. В нем приводятся различные точки зрения российских и казахстанских ученых-конституционалистов и аргументируется авторская позиция.
Автор считает необходимым выделить отдельную ветвь государственной власти - прокурорскую власть. Для обоснования этого вывода в пара-
графе приведен ряд аргументов. Согласно им прокуратура Российской Федерации и прокуратура Республики Казахстан являются органами государственной власти. Последние не могут существовать без ветвей государственной власти, поскольку органы государственной власти есть форма проявления той или иной ветви государственной власти.
Прокурорская власть является независимой от других ветвей власти. Она обладает исключительно ей присущими полномочиями, средствами и методами осуществления своей деятельности.
Существование независимой прокурорской власти можно объяснить также наличием системы взаимных сдержек и противовесов между прокурорской и другими ветвями власти. В системе взаимодействия властей существует их взаимный контроль над деятельностью друг друга. Это является необходимым условием сдержек и противовесов.
Второй параграф «Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республики Казахстан» анализирует общие принципы организации и деятельности прокуратуры в Республике Казахстан и Российской Федерации. Сюда следует отнести принципы законности, независимости, гласности, централизации, единства, единоначалия и т.п. Традиционно они подразделяются на три группы. К первой относятся общие принципы организации и деятельности прокуратуры, ко второй - специфические, к третьей - отраслевые.
К общим принципам организации и деятельности прокуратуры, которые распространяются на все органы государственной власти, из перечисленных выше, следует отнести принципы законности и гласности.
Специфические принципы характеризуют прокуратуру как государственный орган и указывают на ее специфику. Сюда относятся принципы единоначалия, независимости, централизации и другие принципы, определенные в законодательстве о прокуратуре.
Отраслевые принципы касаются деятельности прокуратуры в различных, более узких сферах, которые фактически сводятся к функциям прокуратуры.
Нетрудно заметить, что первые две группы принципов закрепляются в конституциях. Поэтому для определения конституционно-правового статуса прокуратуры, да и всего правового статуса прокуратуры, определяющее значение имеют именно эти группы принципов.
Проведенный анализ позволил автору сделать ряд выводов. Их суть состоит в том, что организация и деятельность прокуратуры в Российской Федерации и в Республике Казахстан построена на основе общих принципов. Поскольку прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан построены на основе общих принципов, то их конституционно-правовой статус близок.
В параграфе выявлены особенности реализации конституционных принципов организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Принцип законности в прокуратуре имеет две стороны своего проявления. С одной стороны, прокуратура в своей деятельности обязана соблюдать законы. С другой стороны — она призвана осуществлять надзор за соблюдением закона другими государственными органами, общественными организациями, юридическими лицами и т.п. Вместе с тем принцип законности в деятельности прокуратуры Российской Федерации Республики Казахстан ограничен отсутствием права законодательной инициативы, закрепленного за ней.
Проявление принципа гласности в деятельности прокуратуры ограничено правами и законными интересами других лиц, интересами государства. Поэтому принцип гласности в работе прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан не является абсолютным. Он ограничен в той мере, в какой это необходимо для защиты государственной тайны, прав и свобод и законных интересов граждан.
Принцип независимости прокуратуры выражается в обеспечении государством на основе закона ее самостоятельности и в выполнении возложенных на прокуратуру функций. Она обеспечивается тем, что прокурорские работники не могут быть в составе выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления, членами политический партий и иных общественных объединений. В законодательстве обеих государств установлен запрет на совмещение профессиональной деятельности прокурорских работников с иной оплачиваемой работой в других организациях, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности.
Принцип единства прокуратуры проявляется в том, что в Республике Казахстан и в Российской Федерации прокуратура представляет собой единую централизованную систему. При этом единство прокуратуры не сводится только к этой системе. Перед всеми органами прокуратуры стоят единые задачи, все прокурорские работники имеют общий правовой статус и одинаковые полномочия. Вследствие этого прокуратура выступает как единый механизм и все ее органы, независимо от их уровня, принимают участие в обеспечении единой законности на всей территории государства.
Принцип централизации прокуратуры означает, что прокуратура Республики Казахстан и Российской Федерации представляют собой строго централизованные системы. Все ее органы подчиняются единому центру - Генеральному прокурору.
Принцип единоначалия прокуратуры выражается в том, что Генеральные прокуроры Российской Федерации и Республики Казахстан обладают статусом руководителей всей прокурорской системы и наделены правом издания обязательных для исполнения в рамках прокурорской системы нормативных правовых актов. Принцип единоначалия в работе прокуратуры более четко и последовательно выдержан в Республике Казахстан. Он не просто установлен в законе о прокуратуре, но и предельно конкретизирован. Этот принцип выражает принципы единства и централизации прокуратуры.
Следовательно, конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры, хотя и являются едиными для Российской Федерации и Республики Казахстан, имеют особенности своего проявления в законодательстве обоих государств.
Третья глава «Конституционный статус и функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан» состоит из двух параграфов и проводит сравнительно-правовой анализ закрепления статуса и функций прокуратуры в конституциях и законодательстве обоих государств.
Первый параграф «Конституционный статус прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан» приводит конституционные положения, характеризующие статус прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.
В параграфе подчеркивается, что основу правового статуса любого субъекта права составляет его конституционно-правовой статус. Это в полной мере относится и к прокуратуре, конституционно-правовой статус, которой можно определить как закрепленное в Конституции правовое положение прокуратуры, ее социальное назначение, место в системе органов власти, принципы организации и деятельности.
Автор задается вопросом, соответствуют ли такому пониманию конституционно-правового статуса прокуратуры конституционные нормы о прокуратуре в Российской Федерации и отвечает на него, что нет. Закрепление статуса прокуратуры в Конституции Российской Федерации фактически свелось к установлению ее системы и ключевых вопросов ее организации. Социального предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе органов государственной власти Конституция РФ не закрепляет. Это свидетельствует о неопределенности конституционно-правового статуса прокуратуры.
В отличие от Российской Федерации к закреплению конституционного статуса прокуратуры в Республике Казахстан применен иной подход. Со-
гласно ему в Конституции Республики Казахстан закреплено социальное предназначение прокуратуры и ее компетенция. Этим Конституция Республики Казахстан внесла больше ясности в конституционно-правовой статус прокуратуры по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Однако и здесь не определено ее место среди других органов государственной власти. Поэтому и в Республике Казахстан конституционно-правовой статус прокуратуры на конституционном уровне определен недостаточно четко. Отсюда берут начало и те дискуссии в юридической науке обоих государств о принадлежности прокуратуры к той или иной ветви государственной власти.
Размытые формулировки о прокуратуре стали результатом компромисса различных сил в обществе и государстве, которые высказывали прямо противоположные взгляды о месте и роли прокуратуры. При этом политическая борьба в Российской Федерации в момент принятия Конституции РФ 1993 г. носила более острый характер, чем в Республике Казахстан. Это дало возможность законодателю Республики Казахстан закрепить более конкретно статус прокуратуры, чем это сделано в Российской Федерации, хотя и здесь он оказался в значительной степени неопределенным, что отрицательно сказалось на разработке современной конституционно-правовой теории прокуратуры.
Второй параграф «Функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан» проводит сравнительный анализ закрепленных в Конституции и законодательстве функций прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан. В нем уточняется научная категория «функции прокуратуры».
Развернувшаяся в юридической науке Российской Федерации и Республики Казахстан дискуссия относительно функций прокуратуры при всем разнообразии высказанных мнений, приближает нас к пониманию указанной категории. Она позволяет более четко определить ту роль, которую прокуратура играет в государстве и обществе, насколько она выражает интересы государства, общества и отдельной личности. Поэтому под функциями проку-
ратуры следует понимать основные направления деятельности прокуратуры в определяемых законом сферах, выражающие социальное предназначение прокуратуры, как органа, призванного обеспечивать законность в государственно организованном обществе. Функции прокуратуры выражают социальное предназначение прокуратуры, сформулированное в ее задачах. Все функции прокуратуры взаимосвязаны и взаимообусловлены, что вытекает из задач по обеспечению законности и правопорядка.
Сравнительно-правовой анализ законов Российской Федерации и Республики Казахстан о прокуратуре показал, что прокуратура Республики Казахстан наделена большим перечнем функций, чем прокуратура Российской Федерации. Прокурорский надзор, в отличие от Российской Федерации, в Республике Казахстан является высшим. Здесь прокуратура, кроме тех функций, которые она выполняет в Российской Федерации, формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет надзор за применением законодательства в сфере правовой статистики и специальных учетов; координирует деятельность по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью. Однако следует отметить, функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, несмотря на их определенное различие, являются достаточными для осуществления ее роли и социального предназначения в обществе и государстве. Ее цели, задачи и функции в полной мере выражают юридическую природу прокуратуры как государственного органа, призванного обеспечивать законность и правопорядок.
Автор относит себя к сторонникам сохранения прокурорского надзора, поскольку именно надзор является основной функцией прокуратуры, а сама прокуратура в России создавалась именно с этой целью.
Проведенный анализ функций прокуратуры в Российской Федерации в Республике Казахстан показал, что по большинству позиций эти функции совпадают. Однако в Республике Казахстан они несколько шире, поскольку
прокуратура здесь осуществляет, в том числе и конституционный надзор, требующий более четкого законодательного разграничения с полномочиями Конституционного Совета.
Отличительной и не имеющей аналогов в мировой практике особенностью прокуратуры Республики Казахстан является законодательное закрепление на конституционном уровне высшего надзора прокуратуры и наделение Генерального прокурора полномочиями по опротестованию законов, противоречащих Конституции Республики Казахстан. Последнее дает основание говорить о функции конституционного надзора прокуратуры Республики Казахстан.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные теоретические выводы и положения, выносимые автором на защиту. Основные положения диссертации изложены в публикациях автора: Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:
1.Ахметова А.Б. Предназначение прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан// Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 6. С. 281-284. -0,4 п.л.
2.Ахметова А. Б. Развитие прокуратуры в системе государственности Казахстана //Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2014. № 2. С. 3 - 9. - 0, 5 п.л.
3.Ахметова А. Б. Сравнительный анализ конституционно-правового статуса прокуратуры в Республике Казахстан и Российской Федерации //Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2014. № 1.С. 3-8. -0, 4 пл.
Статьи в других изданиях:
4.Ахметова А. Б. Сравнительно-правовой анализ социального предназначения прокуратуры в Российской Федерации и Республике //Наука. Общество. Государство /Электронный научный журнал. 2013. № 4. - 0,4 п.л.
5.Ахметова А. Б. Юридическая наука о прокурорской власти //Актуальные проблемы российского права на современном этапе //Сб. статей 12-й Между-нрод. научн-практ. конф. Пенза, Дом знаний, 2013. С. 32-36.-0,3 п.л.
6.Ахметова А. Б. Функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан: сравнительно-правовой анализ //20 лет Конституции России: институты правового государства, гражданское общество и законотворческий процесс /Сб. науч. статей межрегиональной научн.-практ. конф. Пенза, Изд-во ПГУ, 2013. С. 150 - 152. -0,3 пл.
7.Ахметова А. Б. Конституционный контроль и прокуратура в Республике Казахстан //Состояние и перспективы развития судебной системы Российской Федерации /Сб. науч. Статей Международной научно-практич. конф. Пенза, ПГУ, 2014. С. 41 - 46. - 0, 4 п.л.
8. Ахметова А.Б. Казакстан Республикасы жэне Ресей Федерациясы прокуратурасыныц кызметтершщ салыстырмалы кукыктьщ талдауы// Вестник Национальной Академии наук Республики Казахстан №5, Алматы, сентябрь 2014. С.109-113.— 0,5 п.л.
9. Ахметова А.Б. Сравнительно-правовой анализ функций прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан// Ахмет Яссау1 Университетшщ Хабаршысы №3 2014,, Туркестан ноябрь 2014. С. 108-114. -0,6 п.л.
