Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации

Калюжный, Николай Николаевич

Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации»

На правах рукописи

КАЛЮЖНЫЙ Николай Николаевич

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2003 г.

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель:

доктор юридических наук Барциц Игорь Нязбеевич.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

- Акопов Леонид Владимировоч;

кандидат юридических наук

- Шулепова Ирина Викторовна.

Ведущая организация - Ростовский государственный

университет, юридический факультет.

Защита состоится 23 декабря 2003 года, в 16.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 21 ноября 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета яЧеНКОИ.С.

0.ООЗ-А

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Функция контроля в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти непосредственно связана со взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Власть и ее органы подлежат постоянному наблюдению и контролю. В каждом направлении функционирования власти должна быть установлена своя мера контроля, обеспечивающая главное: действенность органов исполнительной власти. по развитию экономики страны, реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Обращение к исследованию конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации дает возможность рассмотреть сущностные процессы, происходящие в стране в условиях реформирования системы государственной власти. Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые обеспечили бы эффективность осуществления государственного контроля в Российской Федерации. Основной целью реорганизации системы государственного контроля и надзора является ее модернизация и повышение эффективности.

Исследование проблематики конституционно-правового регулирования контрольных функций органов исполнительной власти предполагает разрешение важнейших задач современной Российской государственности:

• утверждение модели государственного контроля, соответствующей потребностям развития экономики;

• достижение согласия как по предмету контроля, так и по принципам его осуществления;

• совершенствование системы государственного контроля, прежде всего институциональных структур, призванных гарантировать его эффективность;

• законодательное закрепление юридических механизмов и процедур соблюдения принципов осуществления контроля, мер воздействия на нарушителей.

Таким образом, разработка юридически обоснованной концепции контроля в деятельности органов исполнительной власти предполагает ответ на следующие вопросы:

1. Прежде всего, каковы цели осуществления органами исполнительной власти в Российской Федерации контрольных функций?

2. Как должен быть организован государственный контроль и где пределы государственного вмешательства, прежде всего, органов исполнительной власти, в экономическую сферу в условиях рыночной экономики?

3. Какие механизмы должны быть использованы органами исполнительной власти для обеспечения неукоснительного соблюдения дисциплины в экономической сфере, и каковы меры ответственности за ее нарушение?

Без четких ответов на поставленные вопросы трудно представить полноценное и обладающее перспективой функционирование системы исполнительной власти в России, и, в конечном счете, решение экономических проблем, поступательное развитие экономики страны.

Необходимость анализа современного состояния осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации, потребность разработки мер по обеспечению большей эффективности этого процесса в условиях проведения административной реформы в стране обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области права и государственного строительства значимости исследования проблем осуществления контроля, вопросы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации в условиях становления рыночной экономики не были подвергнуты в отечественном правоведении специальному анализу.

> 'П "■ ■ ■ -Н I к'

функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов контроля деятельности, неумелого регулирования социально-экономических процессов, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.

В то же время, глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства в России. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области конституционного права, теории права и государства, прежде всего: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, М.Н. Кузнецова, O.E. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой,

C.B. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Различные аспекты проблемы исследовались в работах отечественных специалистов в области финансового и административного права, государственного управления, прежде всего: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, Е.Ю. Грачевой, Ю.М. Козлова, O.E. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Мицкевича, М.И.Пискотина, Н.Д. Погосяна, А.Е. Постникова, B.C. Прониной, А.Д. Селюкова. М.С. Студеникиной, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, С.О. Шохина, В.Ф. Яковлева и др.

Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. В работе использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

диссертационного исследования стали документы министерств и ведомств, в том числе проекты различных программ в области реформирования системы государственного управления, основные направления стратегии правового и экономического развития страны.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель системно представить организационные, нормативно-правовые основы конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и разработать практические рекомендации по их совершенствованию.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:

• изучение конституционно-правовых основ осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации;

• представление контроля как особой функции органов государственной власти в Российской Федерации;

• характеристика роли органов исполнительной власти в системе государственных органов, осуществляющих контроль в Российской Федерации;

• исторический и сравнительный анализ правового регулирования осуществления государственного контроля в Российской Федерации и европейских странах;

• разработка механизмов реорганизации системы государственного контроля при осуществлении административной реформы в Российской Федерации;

• исследование процессов совершенствования контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы;

Итогом проведенного исследования выступает обоснование концепции совершенствования осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций.

власти; взаимодействие органов власти при осуществлении государственного контроля, применение мер ответственности за нарушение законодательства.

Предмет исследования составляют вопросы конституционно-правового регулирования государственного контроля в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и практические проблемы его осуществления.

Аналитический потенциал исследования конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации состоит в том, что при изучении данной проблематики можно определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.

Методология исследования. Методологической основой исследования выступил, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций. Структурно-функциональная характеристика контроля как особой функции органов исполнительной власти имеет первостепенное значение для выработки верного представления о современном состоянии государственной власти в Российской Федерации. Сегодня необходимо переосмыслить место контроля в деятельности органов исполнительной власти, роль этой сферы деятельности в обществе и значение в развитии государства.

Диагностика осуществления органами исполнительной власти контрольных функций предполагает использование различных методов при оценке этого явления и поиске путей разрешения имеющихся противоречий. В ходе исследования различных аспектов конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской

Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права, позволило: во-первых, проанализировать конституционно-правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации; во-вторых, представить рекомендации по реорганизации системы государственного контроля в условиях проведения административной реформы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем: проведено комплексное конституционно-правовое изучение вопросов осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации; осуществлен в исторической ретроспективе системный анализ различных аспектов предмета исследования, которые пока не получили достаточного освещения в отечественном правоведении; исследованы противоречия в существующем нормативно - правовом регулировании; предложены механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации функций контроля. В диссертации рассмотрены не только вопросы конституционной теории, но и практические аспекты развития контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:

• Конституционно-правовые аспекты контроля рассматриваются автором в диссертации как элемент деятельности любой системы управления и как обособившаяся, относительно самостоятельная система функций органов исполнительной власти. Подробно анализируя систему органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные функции в России, диссертант приходит к выводу, что функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. Диссертантом выявлена тенденция, согласно которой, чем прозрачнее деятельность контролирующих органов, чем компактнее, четче и яснее прописаны в нормативных актах об органах исполнительной власти такие компоненты, как предмет, формы, методы и средства контрольной деятельности, тем эффективнее органы исполнительной власти осуществляют контрольные функции; и, наоборот,

большое количество противоречивых нормативно-правовых актов, формализм, порождают разрастание институтов контроля, нацеленных на сам процесс контроля, а не на его результат;

• диссертант приходит к выводу о необходимости нормативно-правового закрепления предмета контроля, как совокупности обязательных требований, являющихся необходимым условием оптимизации, системы контрольно-надзорных органов, их состава, численности и порядка финансирования, разграничения функций между органами контроля в целях устранения дублирования.

• автор диссертации полагает что, контроль, осуществляемый органами исполнительной власти в единой системе государственной власти Российской Федерации, является развитием принципа верховенства закона и, следовательно, формой реализации ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации 1993 г. о верховенстве федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Правовые основания административного контроля выводятся автором, во-первых, из федеральных законов; во-вторых, из подзаконных нормативно-правовых актов издаваемых органами исполнительной власти Российской Федерации по поручению законодателя, т.е. во исполнение конкретной статьи действующего федерального закона, непосредственно устанавливающей задачу подзаконного регулирования данного предмета; в-третьих, из законов субъектов Российской Федерации, принятых в области административного и административно-процессуального законодательства как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

• на основании проведенного анализа, установлено, что несовершенство системы контроля продолжает оставаться препятствием для серьезной надзорной деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. По мнению автора контроль за соблюдением руководителями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральных законов, необходимо дополнить возможностью применения к ним, через институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах мер ответственности, вплоть до отрешения от занимаемых должностей; что, по мнению диссертанта будет служить

эффективным инструментом обеспечения соответствия решений органов власти субъектов Российской Федерации федеральному законодательству;

• по мнению диссертанта, контроль нельзя рассматривать изолированно, вне контекста осуществляемых в Российской Федерации реформ. Реализация мер, направленных на упорядочение контроля, невозможно вне тесной увязки с реформой государственной службы. В частности, многие положения Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не могут быть эффективно реализованы без инвентаризации обязательных требований и проведения реформы контрольно-надзорных органов в рамках общей административной реформы:

• результаты исследовательской работы, выполненные диссертантом, показывают, что характерной негативной особенностью на современном этапе становления Российской государственности является наличие в контрольных функциях органов исполнительной власти: а) совмещения властных функций и полномочий с функциями хозяйствующих субъектов конкурентного характера; б) дублирования контрольных функций различными элементами системы исполнительной власти; в) наличия в органах исполнительной власти излишних контрольных функций и полномочий; г) не достаточное нормативно-правовое регулирование и стимулирование процесса передачи части функций и полномочий от органов исполнительной власти в ведение хозяйствующих субъектов, посредством включения в систему контроля института саморегулирования; д) отсутствия механизма бюджетного финансирования контролирующих органов исполнительной власти, ориентированного на цели контрольной деятельности (на исполнение конституционных прав граждан), а не на сам процесс контроля (на количество выявленных нарушений и вынесенных штрафных санкций).

Федерации и передать часть полномочий и функций контроля на другие властные уровни. В частности, диссертант обосновывает необходимость и целесообразность создания единого государственного института контроля в виде федерального органа исполнительной власти - «Федеральной контрольной палаты». Этот институт должен находиться в юрисдикции Президента Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов деятельности органов исполнительной власти, обеспечения эффективности выполнения ими контрольных функций.

Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при осуществлении контрольных функций органами исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ. Обоснованные в диссертации рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного контроля. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и экономических учебных заведениях конституционного права, административного права, курсов по теории и практике государственного управления.

Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.

Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, двух приложений, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты методы исследования, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.

Глава I - «Конституционно-правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации» - содержит характеристику контроля как особой функции органов государственной власти Российской Федерации (§ 1); представление системы органов исполнительной власти, осуществляющих функции контроля (§2); исторический и сравнительно-правовой анализ правового регулирования осуществления государственного контроля в Российской Федерации и европейских странах: (§ 3).

Каждый орган государственной власти имеет свое функциональное назначение и действует в рамках установленных полномочий. Выделение в механизме государства органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, затруднено тем, что контроль (в том числе надзор как особый вид контроля) как одну из функций государства осуществляют в той или иной мере практически все государственные органы. В контроле необходимо участие всех властных структур государства: Президента Российской Федерации, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, министерств, ведомств на уровне Федерации и ее субъектов.

Анализируя актуальные проблемы развития контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации с позиций конституционного права, диссертант, прежде всего, обозначает принципиальные теоретико-правовые положения, предопределяющие как характер, так и способ исследования. Контроль как специфический вид деятельности имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах.

Контроль рассматривается как элемент деятельности любой системы управления и как обособившаяся, относительно самостоятельная функция органов власти. В диссертации рассматриваются такие виды контроля, как политический контроль, судебный контроль, социальный контроль, президентский контроль, административный контроль и др. Природа контроля наиболее зримо обнаруживается в раскрытии функциональной характеристики органов власти и основных направлений их деятельности.

Функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственной власти. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально-политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации; наконец, развитием научного познания закономерностей цикличной динамики государства и права, лучшим пониманием роли и функций этих важнейших общественных институтов.

Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и в известной степени характеризуют ее сущность. Конечно, невозможно отрицать необходимость четкого исполнения исполнительными органами власти законов и иных нормативно-правовых актов, однако еще во второй половине XIX века швейцарский правовед И.К. Блунчли признал неудачным название этой ветви власти и, указывая на ее предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение»1.

Исполнительная власть осуществляет свои функции через наделенные соответствующими полномочиями органы. К настоящему времени в России сложилась многоуровневая система организации контроля и контрольных функций органов государственной власти. Организационно она включает в себя: Главное контрольное управление (ПСУ) Президента Российской Федерации; Совет Безопасности; Контрольное управление Правительства Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; окружные контрольные инспекции в

1 См.: Блунчли И.К. Общее государственное право. Т.1. М., 1865. С. 387-388.

составе аппаратов Полномочных Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; контрольные управления федеральных министерств и ведомств; республиканские контрольные управления в структуре администрации глав республики, краев и областей; различные управления и отделы с контрольными функциями на муниципальном уровне. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют Правительство Российской Федерации, правительства субъектов Российской Федерации (советы министров, кабинеты министров и др.).

В диссертации подробно рассматриваются полномочия в сфере контроля перечисленных органов исполнительной власти. Кроме общего контроля в системе органов исполнительной власти, действует ведомственный контроль (который осуществляют органы отраслевой и межотраслевой компетенции) и подведомственный контроль, который, в основном, обеспечивается органами межведомственной компетенции. В отдельных случаях его проводят отраслевые органы, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера. В пределах своей компетенции они контролируют деятельность органов исполнительной власти по определенным (специальным) вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность. Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осуществляют Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство труда и социального развития Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по статистике и другие федеральные органы.

В настоящее время государственный контроль (надзор), в большей или меньшей степени направленный на регулирование экономической деятельности на территории России, осуществляют 65 органов контроля (надзора) федерального уровня, сосредоточенных в 43 министерствах и ведомствах. В 16 федеральных органах исполнительной власти органы государственного контроля (надзора) отсутствуют. Диссертант классифицирует систему органов государственного контроля (надзора) по ряду оснований:

• по иерархическому уровню органов государственного контроля (надзора): федеральные органы государственного контроля

(надзора); региональные органы государственного контроля (надзора) (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации);

• по правовому статусу структур федерального уровня, осуществляющих государственный контроль: органы, не имеющие статуса федеральных органов исполнительной власти (например, Росгосхлебинспекция, государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федерации Минздрава России, государственная служба карантина растений Минсельхоза России, государственная жилищная инспекция Госстроя России); территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (например, Госторгинспекция Минэкономразвития России, МАП России, Госгортехнадзор России);

• по степени специализации органов государственного контроля (надзора): федеральные органы исполнительной власти, имеющие основной функцией государственный контроль (надзор) (например, Госгортехнадзор России и Госатомнадзор России); федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль (надзор) наряду с другими государственными функциями (например, Росземкадастр, Госстандарт России, МАП России);

• по структурной организации осуществления государственного контроля (надзора): вертикально-централизованные (подразделение центрального аппарата федерального органа исполнительной власти и его территориальные органы) (например, Росприродконтроль МГТР России, Федеральная инспекция труда Минтруда России, Государственный таможенный комитет Российской Федерации); вертикально-интегрированные (подразделение центрального аппарата федерального органа исполнительной власти и подведомственные ему государственные учреждения) (например, государственный надзор за связью и информатизацией Минсвязи России, государственный энергетический надзор Минэнерго России, Госстандарт России); децентрализованные (подразделение центрального аппарата федерального органа исполнительной власти осуществляет методологическую функцию, непосредственные контрольные (надзорные) мероприятия осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) (например, государственная племенная служба и органы гостехнадзора Минсельхоз России).

Россия является федеративным государством, поэтому государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Между государственными органами Российской Федерации и органами входящих в нее субъектов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий, в том числе и в осуществлении контроля.

Правительство Российской Федерации объединяет и направляет работу подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти: министерств, государственных комитетов и служб, в порядке контроля заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоянии дел в руководимой ими отрасли или сфере. В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением законов, иных нормативных актов не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власга субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с «Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации»,2 утвержденным Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г., Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью глав администрации по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов исполнительной власти, которые делегированы ему по предметам ведения Российской Федерации; по осуществлению им полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Запутанная ситуация сложилась на региональном уровне. Каждый субъект Российской Федерации создает собственные органы государственного контроля по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), при отсутствии федерального законодательства, регулирующего вопросы организации децентрализованных контрольных структур субъектов с координирующим органом федерального уровня; вне пределов ведения России (ст. 73 Конституции РФ), т.к. субъекты в данном случае обладают всей полнотой государственной власти. Так, по разным оценкам в каждом из субъектов Российской Федерации наряду с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти или подведомственными федеральным органам учреждениями действует

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 24. Ст. 2598.

от 10 до 30 органов регионального уровня, наделенных контрольными полномочиями.

Контрольные полномочия администраций краев, областей и других субъектов Российской Федерации можно свести в основном к следующим: контроль за состоянием учета и отчетности на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности субъекта Федерации; за использованием и охраной земель, вод, лесов, недр; за соблюдением утвержденных проектов строительства; за состоянием транспортного обслуживания населения.

В качестве нормативно закрепленного примера множественности контрольно-надзорных органов можно привести Распоряжение Мэра Москвы от 23 апреля 2002 г. №237-РМ «О мерах по реализации Федерального закона от 08.08.2001 №134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Правительства Москвы от 11.09.2001 №829-ПП «О совершенствовании системы государственного контроля за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на территории Москвы», утвердившее Перечень органов исполнительной власти города Москвы и подведомственных организаций, уполномоченных осуществлять государственный контроль (надзор). В него включены 29 организаций, в том числе районные управы и префектуры округов. К этому списку следует добавить еще около 20 территориальных подразделений контрольно-надзорных органов федерального уровня, действующих на территории города.

Законодательное регулирование административных процедур является безусловным признаком демократического и правового государства. Многие зарубежные государства имеют существенный исторический и правовой опыт такого регулирования. Поэтому в диссертации представлен исторический и сравнительно-правовой анализ правового регулирования осуществления государственного контроля в Российской Федерации и европейских странах.

Проведенный диссертантом анализ приводит к следующим выводам:

• на различных конкретно-исторических этапах развития России были испытаны разнообразные виды контроля, в том числе государственный, партийный, партийно-государственный, общественный, государственно-общественный, что составляет богатейший эмпирический материал для анализа и экспертной оценки с позиций современной

государственно-управленческой теории и практики в целях поиска оптимальной модели государственного контроля;

• основным объектом государственного контроля является управленческая деятельность, практическое осуществление функций государственного управления, в том числе организующей, планирующей, регулирующей, кадровообеспечивающей, контрольной и других, что в конечном итоге направленно на совершенствование государственного аппарата, повышение эффективности работы кадров государственной службы, как профессиональной деятельности по реализации функций государства;

• распад СССР и прекращение существования основных его органов и структур (в том числе, контрольных) стали наиболее существенным негативным результатом коренных изменений политической и экономической ситуации, произошедших в стране во конце 1980-х - начале 1990-х гг.;

• предпринятое в последние годы попытки построения новой системы государственного контроля (формирование соответствующих президентских и правительственных структур, образование федеральных округов) существенно активизировали контроль исполнительных органов власти на всех уровнях управления, и, прежде всего, субъектов Федерации.

Глава II - «Развитие контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы» - посвящена исследованию вопросов совершенствования контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации (§ 1); анализу процессов реорганизации системы государственного контроля при осуществлении административной реформы в Российской Федерации (§ 2); раскрытию нормативно-правового обеспечения развития контрольных функций органов исполнительной власти в Российской Федерации (§ 3).

По мнению диссертанта, работа по совершенствованию структуры органов государственной власти должна базироваться на классификации функций, выполняемых системой государственной власти. Функционально деятельность контрольных органов классифицируется диссертантом по следующим принципам: по принципу публичности; по целевой направленности; по принципу разделения властей; по назначению.

При осуществлении функции контроля органы исполнительной власти используют различные меры правоприменительного

(инспекционные и документальные проверки, регистрация, аттестация, аккредитация, лицензирование и др.) и обеспечительного характера (мониторинг, учет и др.). Причем единой трактовки как вышеуказанных понятий, так и детализированной процедуры их применения законодательными актами не установлено. Исключение представляет только порядок проведения инспекционных проверок, регламентированный Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Характерной особенностью системы осуществления контроля органами исполнительной власти является совмещение в одних органах властных функций и полномочий с функциями хозяйствующих субъектов конкурентного характера. Так, в отношении функций конкурентного характера анализ нормативных правовых актов Российской Федерации позволяет диссертанту выделить направления совмещения предпринимательских функций и функций государственного контроля (надзора), а также совмещения функций государственного регулирования на дорыночной стадии (нормирование, лицензирование, аттестация, аккредитация и др.) с функциями собственно надзорными (инспекционные проверки, экспертиза).

Контрольные функции и полномочия всех органов централизованы на федеральном уровне, за исключением МВД Российской Федерации, где оперативное руководство осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации, и Госветслужбы, система которой предполагает как федеральную централизацию контрольных функций, так и деятельность органов исполнительной власти субъектов.

Основные недостатки, присущие нынешней системе контроля в России, можно классифицировать следующим образом:

• на законодательном уровне, несмотря на принятые в самое последнее время законы, отсутствуют единые и четкие подходы к определению структуры, функций, численности и порядка финансирования органов государственного контроля (надзора);

• отсутствует координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в части государственного контроля, а существующая система контроля в целом ряде случаев не отвечает таким основным принципам ее организации, как прозрачность, структурная

адекватность используемой экономической системе и четкость в определении правового положения контрольных органов;

• сфера деятельности органа государственного контроля (надзора) находится в прямой зависимости от его принадлежности конкретному федеральному органу исполнительной власти, что приводит к созданию органов государственного контроля (надзора) по принципу ведомственного интереса, а не необходимости осуществления контроля (надзора) в целом по объекту, что порождает дублирование функций органов государственного контроля (надзора);

• в условиях множественности органов и ограниченности государственного бюджета недостаток выделяемых бюджетных средств используется как аргумент при обосновании необходимости финансирования государственных органов надзора непосредственно за счет оказания указанными органами платных услуг и привлечения значительных средств из внебюджетных источников;

• в настоящее время многие контрольно-надзорные органы совмещают в себе наряду с функциями, присущими только исключительной государственной компетенции, функции хозяйствующего субъекта.

Устранение названных недостатков системы государственного контроля должно стать основным направлением дальнейшей реформы дебюрократизации в сфере государственного контроля. Контроль за деятельностью административных органов должен сосредоточиться не только на целевом использовании ресурсов, но и на оценке эффективности этих затрат с точки зрения реализации программных целей государства.

Оздоровление системы контроля возможно на основе применения Программы реорганизации системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности, направленной на изменение структуры органов контроля, порядка финансирования и других аспектов системы государственного контроля в координации с общей административной реформой. К конкретным шагам, в частности, , относятся:

• структурное обособление органов государственного контроля (надзора), придание им статуса самостоятельных федеральных органов * исполнительной власти и определение сферы их полномочий только в отношении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;

• установление количества органов государственного контроля (надзора), их структуры и численности в зависимости от экономической целесообразности осуществления государственного контроля (надзора) в каждой конкретной сфере;

• распределение функций контроля между контрольно-надзорными органами таким образом, чтобы один предмет контроля находился в компетенции только одного органа;

• объединение аналогичных функций органов государственного контроля (надзора), осуществляемых различными ведомствами в той или иной области хозяйственной деятельности, путем слияния органов государственного контроля (надзора) со сходной компетенцией;

• оптимизацию количества органов государственного контроля (надзора) федерального уровня с учетом возможности и целесообразности осуществления государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основываясь на разграничении закрепленных в законодательстве Российской Федерации предметов ведения;

• установление принципа, что государственный контроль (надзор) должен осуществляться государственными служащими;

• обеспечение устойчивости, достаточности и своевременности бюджетного финансирования органов государственного контроля (надзора) при установленном в законодательстве Российской Федерации запрете на совмещение властных и конкурентных функций в одном органе и одновременном сокращении объема осуществляемых контрольно-надзорных функций.

• исключение прямого или косвенного -финансирования деятельности органов государственного контроля (надзора) за счет отчислений от штрафов, внебюджетных источников, прямых и косвенных отчислений непосредственно от подконтрольных субъектов;

• пересмотр объема (перечня) платных работ и услуг, которые оказывают государственные органы хозяйствующим субъектам. В данной связи необходимо определить перечень функций, реализуемых государственными органами, осуществление которых можно вывести из государственной компетенции и передать в сферу рыночных услуг.

В диссертации подробно рассматриваются источники финансирования органов государственного контроля: бюджетные средства; взимаемые штрафы; платные работы и услуги, оказываемые

физическим и юридическим лицам; добровольные пожертвования граждан и юридических лиц; иные не запрещенные законом источники.

Проводимые исследования свидетельствуют об одной интересной ' особенности: «служащий, уполномоченный на осуществление государственного контроля (надзора)», если руководствоваться действующим законодательством, фактически не идентифицируется с «государственным служащим», так как в наиболее многочисленных органах государственного контроля (надзора) (Госсанэпидслужба, Госсветслужба, Центры стандартизации и метрологии Госстандарта России и т.п.) государственный контроль (надзор) уполномочены осуществлять лица, не являющиеся государственными служащими (например, врачи, эксперты).

Система контроля органов исполнительной власти должна быть построена по принципу строгой централизации, что вытекает из функционального единства финансов и управленческой деятельности. Следует установить ответственность проверяемых организаций, уклоняющихся либо противодействующих деятельности органов государственного контроля, осуществляющих проверку полноты формирования, сохранности, эффективного и целевого расходования государственных средств. Законодательно урегулировать и четко разграничить взаимоотношения органов государственного контроля и правоохранительных органов, определив их компетенцию и функции в области предупреждения, выявления, пресечения и расследования нарушений законодательства в сфере деятельности исполнительной власти.

Усилия органов государственной власти федерального и регионального уровня должны быть направлены на совершенствование контрольных структур всех ветвей власти, а также усиление роли специализированного (внешнего) контроля за определенными видами управленческой деятельности. К ним относятся: налоговый, таможенный и антимонопольный контроль; контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления; санитарно-эпидемиологический контроль; радиационный контроль; экологический контроль; контроль дорожного движения.

В 2002 - 2003 гг. контрольные функции исполнительных органов государственной власти детально прорабатывались специалистами в рамках деятельности по обеспечению административной реформы.

Основное внимание было сосредоточено на функциях государственных органов и ресурсном обеспечении их деятельности. Основные принципы: административное обособление функций, недопустимость совмещения функций исполнения с функциями контроля и надзора. Основной задачей создания эффективной системы государственного контроля (надзора) является формирование обоснованной структуры, численности, объемов и механизмов финансирования органов государственного контроля (надзора) с учетом оптимизации их функций и полномочий.

Действующая система государственного контроля и надзора не обеспечивает выполнение указанных требований, что порождает противоречие между новым законодательством в данной области, которое в основном соответствует потребностям рыночной экономики, и организационными механизмами его применения, сформировавшимися в период централизованной экономики. В данном контексте Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию указывалось на необходимость подготовки к административной реформе, в первую очередь - Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. Причем в первую очередь необходимо «пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но - главным образом - функции органов власти».

Правовое регулирование структуры контрольных органов должно осуществляться путем регламентации всех ее сторон в различных правовых актах: положениях об органе и его структурных подразделениях, должностных инструкциях, штатных расписаниях и т. д. Практика локального нормотворчества свидетельствует о наличии серьезных недостатков в этой области правового регулирования. В частности, недостаточное внимание уделяется установлению рационального порядка распределения между структурными подразделениями контрольных органов различного уровня задач, полномочий и ответственности. Особенно это относится к нахождению оптимального соотношения между объемами полномочий и ответственности структурных контрольных подразделений.

Контрольные меры должны преследовать цели обеспечения точного и неукоснительного выполнения предписаний акта применения права; экономии ресурсов, выявления причин, препятствующих его реализации, устранения таких причин и пр.

Диссертант обосновывает целесообразность образования Контрольно-согласительной комиссии. В состав Комиссии предлагается ввести по одному представителю от каждого федерального органа « исполнительной власти. Кроме представителей федеральных органов исполнительной власти, в состав Комиссии при необходимости могут вводиться представители от Правительства РФ, научных учреждений, эксперты) и т.д. Во исполнение решения Комиссии, руководитель федерального органа исполнительной власти, обратившийся за разрешением спора, издает нормативно - правовой акт, обязательный для всех субъектов в сфере, подведомственной обратившемуся органу. В случае невозможности разрешения конфликта данной Комиссией, спор может быть передан в судебные органы. Диссертант отмечает, что практика существования таких Комиссий имелась, например, в Министерстве топлива и энергетики Российской Федерации.

Начало процесса реформирования контрольных функций органов исполнительной власти связано с принятием федеральных законов «О государственной регистрации юридических лиц», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О лицензировании отдельных видов деятельности», устанавливающих в нормах прямого действия порядок взаимоотношений органов государственной власти и субъектов хозяйственной деятельности при государственной регистрации юридических лиц, а также при осуществлении административно-правовых режимов контрольных проверок и лицензирования.

Дальнейшие шаги в данной области невозможны без изменения системы органов государственного контроля и надзора, которая должна стать организационной основой мероприятий по дерегулированию. Развитие нормативно-правовой базы, политики дерегулирования, было определено принятием Федерального закона «О техническом регулировании».

Данная юридическая база видится диссертанту достаточной для проведения реальных мероприятий по осуществлению политики дерегулирования. Названные законы, в частности, позволяют четко определить цели и сферы государственного вмешательства и применения обязательных требований, ограничивать такое вмешательство минимумом, необходимым для достижения целей регулирования. Законы эти также гарантируют прозрачность деятельности государственных органов,

обеспечивают единообразие практики применения мер регулирования, исключают дублирование контрольных и надзорных мероприятий.

На основе проведенного в диссертации анализа, автор исследования приходит к следующим выводам:

• контрольные функции министерств и ведомств плохо согласованы между собой по форме, смыслу и содержанию, что указывает на отсутствие в Российской Федерации единой продуманной и сбалансированной системы контроля исполнения управленческих решений. Например, в одних министерствах и ведомствах прописан контроль за исполнением федеральных законов, в других - это положение отсутствует;

• в контрольных функциях министерств и ведомств четко не выделены две составляющие: субъектные контрольные функции (направленные на осуществление контроля за субъектами управления) и объектные контрольные функции (направленные на осуществление контроля за объектами управления). Это обстоятельство заведомо предопределяет низкую эффективность исполнения управленческих решений;

• анализ содержания контрольных функций министерств и ведомств дает основание полагать, что сложившаяся система контроля в большей степени ориентирована на практику хозяйствования в период существования СССР или в период становления российской государственности, но мало пригодна для решения задач в условиях проведения административной реформы;

• имеют место случаи придания отдельным министерствам (ведомствам) несвойственных для них контрольных функций. Контрольные функции в положениях министерств и ведомств целесообразно отделить от других функций и выделить их отдельной строкой;

• назрела необходимость создания целостной, единой системы российского контроля на всех уровнях исполнительной власти, что требует пересмотра контрольных функций каждого министерства и ведомства. Это одно из необходимых условий повышения эффективности исполнения управленческих решений.

В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.

По теме диссертации опубликованы следующие научные работы автора :

1. Калюжный H.H. Функциональный аспект административной реформы в России // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право» / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М., Изд-во МГСА, 2003. - Вып. З.-С. 137-145-0,5 п.л.

2. Калюжный H.H. Государственный контроль и реформа управления в России: организационно-правовой аспект // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2003. №3.- С. 50-66 - 1 п.л.

3. Калюжный H.H. Развитие контрольных функции органов исполнительной власти России в условиях проведения административной реформы // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. 4. 2003 / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2003. - 282 с. - С. 156- 163 - 0,4 п.л.

Кроме того, автором диссертации подготовлен учебно-методический комплекс по специальности «Страховое право», опубликованы выступления на научных и научно-практических конференциях, статьи в периодической печати общим объемом 1,5 п.л..

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Калюжного Николая Николаевича Тема диссертационного исследования

Научный руководитель -доктор юридических наук Барциц Игорь Нязбеевич

Изготовление оригинал-макета Калюжный Н.Н.

Подписано в печать 19.11.2003г. Тираж &0экз. Усл.п.л. /, 3.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ №

119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.

» 2 О в ^ e

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Калюжный, Николай Николаевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Конституционно-правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации.

§ 1. Контроль как особая функция органов государственной власти в

Российской Федерации.

§ 2. Органы исполнительной власти в системе государственных органов, осуществляющих контроль в Российской Федерации.

§ 3. Правовое регулирование осуществления государственного контроля в Российской Федерации и европейских странах: исторический и сравнительно-правовой анализ.

Глава II. Развитие контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.

§ 1. Совершенствование контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации.

§ 2. Реорганизация системы государственного контроля при осуществлении административной реформы в Российской Федерации.

§ 3. Нормативно-правовое обеспечение развития контрольных функций органов исполнительной власти в Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Функция контроля в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти непосредственно связана со взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Власть и ее органы подлежат постоянному наблюдению и контролю. В каждом направлении функционирования власти должна быть установлена своя мера контроля, обеспечивающая главное: действенность органов исполнительной власти по развитию экономики страны, реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

• утверждение модели государственного контроля, соответствующей потребностям развития экономики;

• достижение согласия как по предмету контроля, так и по принципам его осуществления;

За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. Прежде всего, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов контроля деятельности, неумелого регулирования социально-экономических процессов, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.

В то же время, глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства в России. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области конституционного права, теории права и государства, прежде всего: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, С.В. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

А.Ф. Ноздрачева, А.В. Мицкевича, М.И.Пискотина, Н.Д. Погосяна,

A.Е. Постникова, B.C. Прониной, А.Д. Селюкова. М.С. Студеникиной,

B.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, С.О. Шохина, В.Ф. Яковлева и др.

Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими управленческой деятельности. Важными источниками диссертационного исследования стали документы министерств и ведомств, в том числе проекты различных программ в области реформирования системы государственного управления, основные направления стратегии правового и экономического развития страны.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:

• представление контроля как особой функции органов государственной власти в Российской Федерации;

Объектом исследования являются отношения, характеризующие систему правовых и управленческих связей, складывающихся в процессе осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций. Это: нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение контрольных функций органов исполнительной власти; взаимодействие органов власти при осуществлении государственного контроля, применение мер ответственности за нарушение законодательства.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права, позволило: во-первых, проанализировать конституционно-правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации; во-вторых, представить рекомендации по реорганизации системы государственного контроля в условиях проведения административной реформы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем дан комплексный конституционно-правовой анализ вопросов осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации. В диссертации системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом ре1улировании, которые не нашли своего должного научного разрешения, предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации функции контроля. В диссертации исследованы не только вопросы конституционной теории, но и рассмотрены практические аспекты развития контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы: • Конституционно-правовые аспекты контроля рассматриваются автором в диссертации как элемент деятельности любой системы управления и как обособившаяся, относительно самостоятельная система функций органов исполнительной власти. Подробно анализируя систему органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные функции в России, диссертант приходит к выводу, что функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. Диссертантом выявлена тенденция, согласно которой, чем прозрачнее деятельность контролирующих органов, чем компактнее, четче и яснее прописаны в нормативных актах об органах исполнительной власти такие компоненты, как предмет, формы, методы и средства контрольной деятельности, тем эффективнее органы исполнительной власти осуществляют контрольные функции; и, наоборот, большое количество противоречивых нормативно-правовых актов, формализм, порождают разрастание институтов контроля, нацеленных на сам процесс контроля, а не на его результат;

• автор диссертации на основании системного анализа контрольных функций органов исполнительной власти, в целях избавления целого ряда государственных институтов от исполнения несвойственных им функций, обеспечения конституционных гарантий граждан, приходит к выводу о необходимости изменить «место приложения» административных наказаний (воздействий) и необходимости создания единых федеральных институтов контроля. Предлагается пересмотреть ряд функций федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и передать часть полномочий и функций контроля на другие властные уровни. В частности, диссертант обосновывает необходимость и целесообразность создания единого государственного института контроля в виде федерального органа исполнительной власти - «Федеральной контрольной палаты». Этот институт должен находиться в юрисдикции Президента Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов деятельности органов исполнительной власти, обеспечения эффективности выполнения ими контрольных функций.

Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при осуществлении контрольных функций органами исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область-законопроектных работ. Обоснованные в диссертации рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного контроля. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и экономических учебных заведениях конституционного права, административного права, курсов по теории и практике государственного управления.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Калюжный, Николай Николаевич, Москва

Выводы из анализа контрольных функций министерств и ведомств Российской Федерации:

1. Контрольные функции министерств и ведомств плохо согласованы между собой по форме, смыслу и содержанию, что указывает на отсутствие в Российской Федерации единой продуманной и сбалансированной системы контроля исполнения управленческих решений. Например, в одних министерствах и ведомствах прописан контроль за исполнением федеральных законов, в других - это положение отсутствует.

2. В контрольных функциях министерств и ведомств четко не выделены две составляющие: субъектные контрольные функции (направленные на осуществление контроля за субъектами управления) и объектные контрольные функции (направленные на осуществление контроля за объектами управления). Это обстоятельство заведомо предопределяет низкую эффективность исполнения управленческих решений.

3. Анализ содержания контрольных функций министерств и ведомств дает основание полагать, что сложившаяся система контроля в большей степени ориентирована на практику хозяйствования в период существования СССР или в период становления российской государственности, но мало пригодна для решения задач в условиях проведения административной реформы.

4. На наш взгляд, имеют место случаи придания отдельным министерствам (ведомствам) несвойственных для них контрольных функций. Например, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству участвует в контроле за выполнением отраслевых целевых программ улучшения условий и охраны труда4. Однако эта функция в большей степени характерна для минтруда и социального развития, а также профсоюзов.

5. Контрольные функции в положениях министерств и ведомств целесообразно отделить от других функций и выделить их отдельной строкой.

6. Сегодня назрела необходимость создания единой системы российского контроля на всех уровнях исполнительной власти, что требует пересмотра контрольных функций каждого министерства и ведомства. Это одно из необходимых условий повышения эффективности исполнения управленческих решений.

Исходя из общих теоретических подходов к государственному контролю (надзору) как одной из форм осуществления государственной власти, системного толкования законодательства, определяющего функции исполнительной власти и правовое положение государственных служащих, следует сделать вывод о необходимости разработать и реализовать Программу реорганизации системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности, в которой предусмотреть следующее:

4 Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2000 г. № 301 "Об утверждении Положения о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству

1. Структурное обособление органов государственного контроля (надзора), придание им статуса самостоятельных федеральных органов исполнительной власти и определение сферы их полномочий только в отношении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

2. Установление количества органов государственного контроля (надзора), их структуры и численности в зависимости от экономической целесообразности осуществления государственного контроля (надзора) в каждой конкретной сфере.

3. Распределение функций контроля между контрольно-надзорными органами таким образом, чтобы один предмет контроля находился в компетенции только одного органа.

4. Объединение аналогичных функций органов государственного контроля (надзора), осуществляемых различными ведомствами в той или иной области хозяйственной деятельности, путем слияния органов государственного контроля (надзора) со сходной компетенцией.

5. Оптимизацию количества органов государственного контроля (надзора) федерального уровня с учетом возможности и целесообразности осуществления государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе разграничения закрепленных в законодательстве Российской Федерации предметов ведения.

6. Установление принципа, что государственный контроль (надзор) должен осуществляться государственными служащими.

7. Обеспечение устойчивости, достаточности и своевременности бюджетного финансирования органов государственного контроля (надзора) при установленном в законодательстве Российской Федерации запрете на совмещение властных и конкурентных функций в одном органе и одновременном сокращении объема осуществляемых контрольно-надзорных функций.

8. Исключение прямого или косвенного финансирование деятельности органов государственного контроля (надзора) за счет отчислений от штрафов, внебюджетных источников, прямых и косвенных отчислений непосредственно от подконтрольных субъектов.

9. Пересмотр объема (перечня) платных работ и услуг, которые оказывают государственные органы хозяйствующим субъектам. В данной связи необходимо определить перечень функций, реализуемых государственными органами, но которые можно вывести из государственной компетенции и передать в сферу рыночных услуг.

Заключение

Нынешний этап реформ в России предъявляет новые требования к власти. Это объективная необходимость, связанная с потребностью адаптации к быстро меняющемуся обществу. Структуры управления все больше входят в противоречие с интенсивно развивающимся обществом, с новыми задачами и функциями управления. Нужна новая, опережающая социально-экономические процессы, модель государственного управления, в том числе и в системе контрольных отношений.

В условиях системного кризиса начала-середины 1990-х годов нарушился принцип всеобщности контроля. Из его сферы были выведены отдельные республики, области и города, появились неприкасаемые для контроля органы. В результате произошло ослабление контроля непосредственно внутри органов государственной власти и управления. «В условиях распада СССР, децентрализации государственного управления, системного кризиса, демонтажа старой структуры контроля были предприняты попытки создания новой системы контрольной деятельности государства, создано немало новых контрольных структур на федеральном и региональном уровне: Главное контрольное управление Президента РФ, Счетная палата Федерального Собрания, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия, министерства и ведомства по контролю за валютными операциями, монопольной деятельностью, по сбору налогов» - пишет В.А. Сулемов1. Начальный этап реформ был связан с освобождением экономики от тотального государственного управления, приватизацией государственной собственности, созданием федеративного устройства страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И все же сложившаяся система государственного управления не

1 Сулемов В.А. Основные теоретические положения кадрового контроля // Кадровый контроль в системе государственной службы. М.: РАГС, 2002. соответствует стоящим в настоящее время перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.

Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг. В условиях, в которых пребывала система власти в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем первом программном в качестве Президента Российской Федерации Послании Федеральному Собранию РФ В.В. Путин (2000 г.). - Но это - не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»2. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным о потерям» . На эти слова Президент страны сослался и в Послании 2003 г., признав необходимость придания дополнительного импульса проведению административной реформы.

Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для Российского государства. Так, по данным Главного контрольного управления Л

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30.

3 «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.

Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999 - 2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.

Главный вывод, по нашему мнению, заключается в том, что контроль нельзя рассматривать изолированно, вне контекста нынешних масштабных реформ. Осуществление мер, направленных на упорядочение контроля, не позволит в полной мере решить задачи политики дебюрократизации, если не обеспечить тесной увязки этой политики дебюрократизации с административной реформой и реформой государственной службы, а также судебной реформой и реформой федеративных отношений. В частности, многие положения Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не могут быть эффективно реализованы без инвентаризации обязательных требований и проведения реформы контрольно-надзорных органов в рамках общей административной реформы.

Адекватной рыночным условиям хозяйствования системы государственного контроля в России нет. Сейчас в России отсутствует адекватная рыночным условиям хозяйствования система государственного контроля, что тормозит экономический рост в стране. Существующая система контроля в целом ряде случаев не отвечает таким основным принципам ее организации как прозрачность, структурная адекватность используемой экономической системе и четкость в определении правового положения контрольных органов. Органы государственного контроля не объединены единой идеологией и структурой.

Само понятие «система государственного контроля (надзора)» в полной мере не корректно, поскольку системы в многочисленных «мозаичных сегментах» не прорисовывается.

Отсутствие структуры контрольных органов, адекватной рыночным принципам функционирования экономики породило иррациональное распределение контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, что, в свою очередь, определило волюнтаризм на уровне субъектов Российской Федерации, а также местном уровне.

Сложившиеся схемы финансирования деятельности органов государственного надзора (контроля) следует признать неэффективными с точки зрения расходов бюджета, слабой прозрачности и наличия предпосылок к недобросовестному контролю со стороны органов, чей бюджет зависит во многом от услуг, оказываемых подконтрольным объектам, и собираемых штрафов. Возможность самофинансирования органов и организаций, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, за счет оказания платных услуг является предпосылкой для создания дополнительных административных барьеров. Осуществляя платные работы и услуги, органы государственного контроля (надзора) выступают как экономические агенты, выходя на рынок как в качестве регулятора, так и в качестве субъекта хозяйственной деятельности. При этом, имея очевидные конкурентные преимущества, они создают дискриминационные условия для деятельности иных хозяйствующих субъектов, что является прямым нарушением антимонопольного законодательства.

Усложненность и избыточность обязательных требований к ведению предпринимательской деятельности, производству и реализации продукции, работ и услуг, а также низкая степень доступности информации о них сохраняется и в рамках Закона о защите прав. Это увеличивает издержки добросовестных предпринимателей на их выполнение, создает ситуацию заведомой виновности предпринимателя, стимулы для недобросовестного исполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, наделенных полномочиями по контролю (надзору), и стимулы для теневого оборота укрывания от налогообложения реальных финансовых показателей предпринимательской деятельности).

Имеет место нерациональное распределение контрольных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что приводит к следующим негативным последствиям:

• несоответствию расходов бюджетов разных уровней установленным сферам компетенции в области государственного контроля и надзора;

• наделению контрольными полномочиями органов одного уровня, хотя контроль мог бы эффективнее осуществляться органами другого уровня;

• возрастанию количества инстанций, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, и дублированию контроля на разных уровнях, одной из причин чему служит нечеткое разделение компетенции;

На законодательном уровне отсутствуют единые и четкие подходы к определению структуры, функций, численности и порядка финансирования органов государственного контроля (надзора).

Не определена экономическая целесообразность существования каждого конкретного органа государственного контроля (надзора) и наделения этого органа объемом полномочий по контролю.

Разделение объектов контроля между контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию функций (в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали - между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю). В результате увеличивается административная нагрузка на предпринимательский сектор.

Сфера деятельности органа государственного контроля (надзора) находится в прямой зависимости от его принадлежности конкретному федеральному органу исполнительной власти, что приводит к созданию органов государственного контроля (надзора) по принципу ведомственного интереса, а не как следствие необходимости осуществления контроля (надзора) в целом по объекту.

Координация деятельности федеральных контрольно-надзорных органов как между собой, так и с контрольно-надзорными органами регионального уровня недостаточна. Среди органов государственного контроля (надзора) преобладают вертикально-интегрированные структуры. Это дает возможность этим органам совмещать властные и конкурентные функции (действие как хозяйствующего субъекта) и устанавливать численность их кадров ведомственными решениями.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации»

1. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид.лит,, 1993. 96 с.

2. Конституция Российской Федерации. Комментарий Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М.: Юрид.лит., 1994. 624 с. 3. О Правительстве Российской Федерации. Федеральный конституционный закон в ред. 31 декабря 1997 г. Офиц. изд. М.: Юрид. лит., 1998.

3. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации от 21 июля 1991 г. 1-ФКЗ//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994.-№ 13.-Ст. 1447. 4. Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23.11.95. 174-фз (ред. от 15.04.98.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.- 48. Ст. 4556.

5. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.99. 119-Фз// Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.- 26. Ст. 3176.

6. Закон "О банках и банковской деятельности Российской Федерации" от 02.12.90. 395-1 (ред. от 19.06.2001)// Собрание законодательства Российской Федерации. -1996.-№ 6. Ст.492.

7. Закон "Об авторском и смежных правах" от 09.07.93. 5351-1 (ред. от 19.07.95.)// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993.- 32. Ст. 1242.

8. Закон "О правовой охране топологий интегральных микросхем" от 23.09.92. 3562-1// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992.- 42. Ст. 2328. Ю.Закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92. 22021 (ред. от 02.01.2000)// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.-№47.-Ст. 4472.

9. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. М., 1999.

10. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. М., 1999.

11. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 2001.

12. Федеральный закон от 28 августа 1995 года 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- 35.- Ст. 3506; Дополнения и изменения см.: Там же.- 1997. 12.- Ст. 1378.

13. Федеральный закон от 29 июля 2000 г. 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. -2000.- 31.-Ст. 3205.

14. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. 1602 «О Государственном Совете Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 2000.- 36.- Ст. 3633.

15. Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года 1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994.- 7.- Ст. 698.

16. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»//Собрание законодательство Российской Федерации.2000.-N20.-Ст. 2112.

17. Указ Президента Российской Федерации от 15 апреля 1997 года 352 «О внесении изменений и дополнений в Положение об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 года 1412»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- 16.- Ст. 1857.

18. Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года 383 «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- 12.-Ст. 1066.

19. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17.05.2000 867 (ред. от 01.11.2001)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.- 21. Ст. 2168

20. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 1994. 24. Ст. 2598.

21. Указ Президента Российской Федерации от 5 декабря 1995 года "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 41. Ст. 3875.

22. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)". М., 1994.

23. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". М.: Юрид.лит., 1995.

24. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия, за которую мы в ответе. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". М Юрид.лит., 1996. 29,Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти порядок в стране". М.: Юрид.лит., 1997.

25. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами к подъему России" Российская газета. 1998.- 24 февраля.

26. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия на рубеже эпох" Российская газета. 1999. 31 марта.

27. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Государство Россия. Путь к

28. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Не будет ни революций, ни контрреволюций». М., 2001.

29. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.97. 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (ред. от 11.02.99.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.- 33. Ст. 3895

30. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11.05.2001 ВК ПИ 01-22 "О признании незаконными и недействующими постановлений Госстроя России от 18.05.2000 48 и от 30.08.2000 85".

31. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31.10.95. 8// Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. 1. 3 6 II. Специальная литература. Книги, монографии, сборники

32. Абрамова Н.Т. Целостность и управление,- М.: Наука, 1974.- 116-117.

33. Алехин АЛ., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч.2.- М.,1995.- 250.

34. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.- М., 1997. 227. 152

35. Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях. М., 1998. 250 с. lit

36. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра, 2001. 784 с.

37. Баренбойм Петр. 300 лет доктрины

38. Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы Конституционной теории и практики. М.: Изд-во Московского университета, 2000. 491 с.

39. Булыгин Ю.Е. Основы теории организации социального управления.- М., 1999.- 65-67.

40. Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, пробл. исслед., понятие).- М.: Изд-во Московского университета, 1987. 140 с.

41. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М.: Изд-во Московского университета, 1975. 152 с.

42. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления: Учебное пособие.- М.: Изд-во Московского университета, 1970. 108 с.

43. Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов: Практ. пособие. ГОРОДЕЦ, 1997. 126 с.

44. Власть многоликая/ Редкол.: А.И. Уваров (отв.ред.) Рос. филос.общество. Моск. отделение. М., 1992. 184 с.

45. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства. М.: Юридическая литература, 1982. 184 с.

46. Габричидзе Б.Н. Лекция на тему: "Правительство Российской Федерации". М.: РАГС, 1995. 26 с.

47. Гарапшин К.М. Правоприменительная практика в советском общенародном государстве. Казань.: Изд-во Казанского университета им. В.И. Ульянова-Ленина, 1985. 117 с.

48. Гладышев А. Г., Иванов В. И,, Патрушев В. И. Почему в России социальное управление неэффективно? Муниципальный мир. 2003 .-№2

49. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Юридическая литература, 1972.-256 с.

50. Григорьев Ф.А. Акты применения права. Саратов, 1995. 64 с.

51. Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М., 1906.-83 с.

52. Ефимов В.И. Власть в России. М.: Изд-во РАГС, 1996. 273 с.

53. Завадская Л.Н. Механизм реализации права,- М.: Наука, 1992. 287 с. 1h

54. Зазыкин В.Г., Лукьяненко В.И. Мельников В.П. и др. Кадровый контроль в государственной службы.- М.: Р1зд-во РАГС, 2002.- 178 с.

55. Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М.: Ин-т законодательства и сравнит, правоведения, 1999. 647 с.

56. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблему развития: Бачило И.Л., Гришковец А.А., мелюхин И.С. и др.; отв.ред. И.Л. Бачило; Ин-т государства и права РАН. М.: Юристь, 1998. 431 с.

57. Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.практ.пособие/ Ин-т законодательства и сравн.правоведения при Правительстве Российской Федерации/ Отв.ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. М.: БЕК, 1996. 258 с.

58. Киллен К. Вопросы управления/ Пер. с англ. М.: Экономика, 1981.

59. Комаров А. Общая теория государства и права.: Учебник для студентов вузов. М.: ЮРАЙТ, 1998. 411 с.

60. Конституции государств Европейского Союза/ Под общей ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА М НОРМА. 1997.- 816 с.

61. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юридическая литература, 1978. -142 с.

62. Лебедев В.А. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Науч. и учеб. пособие/ Законодат.собр. Челяб. обл. Челябинск: Законодательное собрание Челябинской области, 2000. 31 с.

63. Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Науч. и учеб. Пособие/ Законодательное собрание Челябинской области. Челябинск: Законодательное собрание Челябинской области, 2000. 23 с.

64. Ледяев В.Г. Власть: конституциональный анализ. М.: РОССПЭН,2001.-382с.

65. Лесников Г.П. Власть: ее формирование и реализация в России в пореформенный период: Учеб. пособие/ РАГС при Президенте Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 1996. 98 с.

66. Лучин В.О. Указы Президента Российской Федерации. М.: Юнити, 2000. 303 с.

67. Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М.: Мысль, 1977.-255 с.

68. Мануев Р.Х. Верховенство права и правоприменительная деятельность милиции. Орел, 1996. 426 с.

69. Новое законодательство и его применение в условиях перехода к рыночной экономике: Межвуз.сбор.науч.трудов/ Нижегор.гос.ун-т им. Н.И. Лобачевского; Редкол.: Л.К. Малахов (отв.ред.) и др. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского университета, 1994. 174 с.

70. Новое российское законодательство и практика его применения: Материалы конф./ Алт.гос.ун-т юрид. фак. Ин-т гуманитар.исследований. Редкол.: В.В. Музюкин (отв. ред.) и др. Барнаул: Алтайский государственный университет, 1997. 164 с. 40. О взаимодействии органов исполнительной власти и советников районного собрания. М., 1999. 39 с.

71. Общая теория государства и права. В. 3-х т. Учебник/ Отв.ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2001.- Т.2.- 517 с.

72. Поленика СВ. Качество закона и эффективность законодательства/ РАН Ин-т государства и права, исп. ред. Я.А. Куника. М 1993.-280 с.

73. Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учеб,пособие/ Хабаровская гос.академия экономики и права, юрид. фак. Хабаровск: РИЦХГАЭП, 1999. 135 с.

74. Правительство России и федеральные органы исполнительной власти.-М.. 1995.-200 с.

75. Право и политика современной России/ Мальцев Г.В., Лукашева Е.А., Нерсесянц B.C. и др.; Науч.-исслед.ин-т правовой политики и проблем правоприменения и др. М.: Былина, 1996. 212 с.

76. Прашуков А.А,, Андриасян Б.А., Андриасян А.А. Компетенция региональных органов исполнительной власти: Кемерове, сельхоз ин-т. 2-е изд., переработанное и дополненное. Кемерово: Кузбассвузиздат, 1996. 120 с.

77. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. М., 1994. 33 с.

78. Президент-Правительство-исполнительная власть: российская модель: Сборник/ Под ред. И. Шаблинского. М.: Центр конституц.исслед. Москов.обществен.науч.фонда, 1997. 68 с.

79. Рекомендации по ведению законопроектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти. М., 1997. 134 с.

80. Синюков В.Н., Григорьев Ф.А. Правовая система: Вопросы правореализации. Саратов: изд. Саратовской Высшей школы МВД Российской Федерации, 1995. 151 с.

81. Тихомиров Ю.А. Проблемы эффективности работы управленческих органов. М., 1973. 324 с.

82. Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость Формирование политической системы России. М 1996.

83. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ. М.: Норма, 1996.-428 с.

84. Тихомиров Ю.А.. Об административной реформе в России Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., Юридический Дом «Юстицинформ», 2000.

85. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. 355 с.

86. Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления/ Пер. с англ. М.: ВИПК-эиерго, 1992. Т. 1-5.

87. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации М.: Юристь, 2001. 474 с.

88. Шабров О.Ф. Политическое управление: проблемы стабилизации и развития. М., 1997. 154.

89. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юридическая литература, 1979. 135 с. III. Статьи (журналы и газеты)

90. Алексеев С, Дюрягин И.Я. Функции применения права// Правоведение. 1972.- 2. 25 33.

91. Агапов А.Б. Церковь и исполнительная власть// Государство и право. -1998. 4. 14 20.

92. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти// Государство и право.-1997.-№3.-С. 1 4 2 1

93. Витрук Н.В. Акты применения права в механизме реализации прав и свобод личности// Правоведение. 1983.- 2. 14-19.

94. Даниелян A.M. Формы применения советского права// Советское государствои право. 1955.- 1. 99 101.

95. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе

96. Петухов В.Н. Исполнительная власть в Российской Федерации// Государство и право. 1999.- 7. 22 26.

97. Суставова Е.Н. Делегированное законодательство// Журнал российского права. 1998.- 8. 23 28.

98. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие// Государство и право. 2000,- 1. 5-12.

99. Юсупов В.А. Исполнительная власть в Российской Федерации// Государство и право. 1997.- 10. 111 112. IV. Диссертации и авторефераты диссертаций

100. Гааг Л.В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: По материалам Западной Сибири: Автореф. дис.... канд. юрид. наук, Томск, 1998. 23 с.

101. Ефимов В.И. Система государственной власти: теоретикоорганизационные основы и политическая динамика: Автореф. дис... д-ра юрид.наук. М., 1995.

102. Запольнова Л. А. Контроль реализации федерального законодательства органами исполнительной власти: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. РАГС- М., 2001.

103. Полторак А.А. Процесс разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. РАГС- М., 2000. V. Исследовательские материалы

104. Исследование Рабочего центра экономических реформ и Информационно-консультационного центра «Бизнес-Тезаурус» «Исследование и разработка рекомендаций по упрощению и оптимизации процессов лицензирования, сертификации и аккредитации в трех регионах РФ», 2001.

105. Мониторинг административных барьеров развития малого предпринимательства, раунд 2. ЦЭФИР, 2002.

Автор: Калюжный, Николай Николаевич
Город: Москва
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации тема автореферата диссертации по юриспруденции

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Калюжный, Николай Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Калюжный, Николай Николаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Калюжный, Николай Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Калюжный, Николай Николаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации»