Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования

Петрусенко, Алексей Георгиевич

Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулированиятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования»

На правах рукописи

\ I

Петрусенко Алексей Георгиевич

КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2006

Работа выполнена в Адыгейском филиале Московского открытого социального университета

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Денисенко Виктор Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Казачкова Земфира Мухарбиевна;

кандидат юридических наук Сюсюкин Алексей Васильевич

Ведущая организация: ГУ «ВНИИ МВД России»

Защита состоится «2» июня 2006 года в «12.00» часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ.203.011.03 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан «29» апреля 2006 года

Ученый секретарь

регионального диссертационного совета

О.В. Айвазова

ФбА

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Преобразования в российском обществе потребовали значительной корректировки действующего законодательства, выработки научно обоснованных предложений по созданию эффективного механизма государственного управления, в том числе и в социально-экономической сфере.

Наличие трехуровневой структуры бюджетной системы Российской Федерации, состоящей из бюджетов следующих уровней: 1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; 2) бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местных бюджетов, в том числе: а) бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; б) бюджетов городских и сельских поселений предполагает наличие адекватной системы финансового контроля.

В систему органов государственного (муниципального) финансового контроля, наряду с контрольными и финансовыми органами исполнительной власти, входят Счетная палата Российской Федерации и контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. С учетом того, что контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации не являются структурными подразделениями Счетной палаты Российской Федерации, они образуются в соответствие с региональным законодательством. Однако отсутствие модельного закона (нормативно-закрепленной концепции) о контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации привело к существенному разнообразию в принципах их образования, юридическом статусе, функциях, задачах и полномочиях.

В последние годы проблемам правового регулирования государственного финансового контроля стало уделяться значительно больше внимания.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ I 3 БИБЛИОТЕКА |

С. Петербург у/)

Однако применительно к Счетной палате Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации усилия научных и практических работников были сосредоточены на вопросах административно-правового регулирования их деятельности, содержания административно-правового статуса. До настоящего времени монографических работ, посвященных вопросам правового регулирования контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений, практически нет. Этим обстоятельством в значительной мере определяется актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям общей теории права, административного и финансового права, имеющим методологическое значение и почерпнутым диссертантом из работ A.M. Айзенберга, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Денисенко, М.В. Карасевой, М.П. Каревой, С.Ф. Кечекьяна, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, H.A. Куфаковой, Г.П. Толстопятенко, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой и др.

Вопросам государственного финансового контроля традиционно уделялось и продолжает уделяться значительное внимание. В отечественной литературе широко представлены работы, посвященные государственному, в том числе финансовому, контролю в дореволюционной России (И.Р. Василевский, А.И. Ефимович, М.Д. Загряцков, Н.И. Локтионов, В.В. Погонин, Э.Э. Понгович, М.А. Смирнов, Б.К. Тебиев, К.К. Федяевский, К.К. Шмаков, H.H. Юрьев и др.), в СССР (Э.А. Вознесенский, Ю.А Данилевский), в Российской Федерации (М. Боголепов, Н. Вальтер, Г.Н. Пахомова и др.).

левский, Ю.М. Иткин, В.К. Радостовец, B.C. Чернявский и др.). Не остались без внимания вопросы правового регулирования государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации (С.О. Шохин, В.И. Шлейников).

Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу для диссертационного исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере затрагивали проблемы, связанные с государственным финансовым контролем, с деятельностью контрольно-счетных органов свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Между тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что в большинстве из них рассматривались отдельные аспекты, характеризующие контрольно-счетные органы как субъектов бюджетных правоотношений.

Именно эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, которое представляет собой опыт системного изучения проблем, касающихся анализа состояния и перспектив развития правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Объектом исследования являются контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения, складывающиеся в процессе финансово-контрольной деятельности.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается во всестороннем, комплексном научном анализе контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений.

В соответствии с этим ставятся и конкретные задачи исследования, очерченные рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к тому, чтобы на основе единства научно-теоретического и практически-прикладного подходов:

- проанализировать действующее бюджетное законодательство и научные точки зрения и предложить авторское определение понятия и характеристику бюджетных правоотношений в Российской Федерации;

- выявить особенности и тенденции развития правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации;

- осуществить системный анализ субъектного состава бюджетных правоотношений и определить место контрольно-счетных органов в системе субъектов, обладающих бюджетными полномочиями;

- сформировать систему принципов построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации;

- систематизировать нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации;

- разработать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Методология и методы исследования базируются на современных методах познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (историко-юридический, сравнительного правоведения, технико-юридический). Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в различных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.

ского бюджетного законодательства, нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней, регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет одну из первых самостоятельных монографических работ, посвященных комплексному анализу вопросов, связанных с состоянием, тенденциями и перспективами развития правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного законодательства общественные отношения, участники которых реализуют предоставленные им правомочия по формированию доходов и осуществления расходов консолидированного бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлению государственных и муниципальных заимствований, регулированию государственного и муниципального долга, составлению и рассмотрению проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их утверждению и исполнению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

2. Регламентация бюджетных правоотношений обеспечивается системой норм, составляющих бюджетное законодательство, в том числе согласованное с Бюджетными посланиями Президента Российской Федерации текущее бюджетное законодательство о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах на соответствующий год; а их реализация осуществляется в конкретно очерченной сфере финансового регулирования.

содержание бюджетных правоотношений обусловлено и определяется стадией бюджетного процесса.

4. Исследование содержания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в области бюджетного законодательства, свидетельствует о том, что с одной стороны наблюдается тенденция гармонизации регионального и федерального законодательства, с другой - законодательства субъектов Российской Федерации формируются с учетом региональных особенностей развития бюджетных правоотношений.

5. На основании анализа действующего бюджетного законодательства, законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных органов, и практики его применения в работе аргументируются предложения, направленные на его совершенствование.

5.1. В целях устранения несогласованности между положениями статьи 1, пункта 1 статьи 3 и статьи 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и для придания Бюджетным посланиям Президента Российской Федерации той юридической силы, которой они фактически обладают, предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации соответствующие изменения:

1) статью 2 дополнить пунктом 3 следующего содержания:

Бюджетные послания Президента Российской Федерации, предусмотренные статьей 170 настоящего Кодекса, являются неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета и предшествуют принятию федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год.

2) часть 2 ст. 170 после слов «на очередной финансовый год» дополнить словами «и среднесрочную перспективу».

5.2. В целях приведения Бюджетного кодекса Российской Федерации в соответствие с положениями Лимской декларации руководящих принципов контроля предлагается:

1) в пункте 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации абзац 2 изложить в следующей редакции:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях этой деятельности;

2) в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие бюджетного процесса изложить в следующей редакции:

- бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность субъектов бюджетных правоотношений по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, включая финансовый контроль на всех стадиях этой деятельности;

3) в ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации:

- слово «формы» заменить словом «стадии»;

- понятие «предварительный контроль» заменить понятием «предшествующий контроль».

тему «органы, обладающие бюджетными полномочиями», а та, в свою очередь, выступает элементом системы «участники бюджетного процесса». Исходя из этого контрольно-счетные органы могут быть охарактеризованы как участники бюджетного процесса, обладающие бюджетными полномочиями и осуществляющие функции государственного (муниципального) финансового контроля.

7. В деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации можно выделить следующие группы принципов:

1) принципы организационного построения: федерализма (федерального приоритета), единства системы контрольно-счетных органов, особого порядка назначения на должность;

2) принципы организации контрольной деятельности: законности, объективности, независимости, гласности - ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»;

3) принципы правового регулирования отношений, подлежащих финансовому контролю:

а) принципы функционирования бюджетной системы (глава 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

б) принципы регулирования межбюджетных отношений (прогнозируемость, стабильность, справедливость, прозрачность, экономическая эффективность).

8. Систему нормативно-правовых актов, составляющих правовые основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации, образуют: а) Конституция Российской Федерации; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) кодексы Российской Федерации; д) указы и распоряжения Президента Российской Федерации; е) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; ж) постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; з) постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; и) прочие нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.

9. Отсутствие закрепленной в нормативном порядке общей концепции организации и функционирования контрольно-счетных органов субъектов

Российской Федерации привело к формированию двух групп контрольно-счетных органов с диаметрально противоположным статусом и существенно отличающимися полномочиями: а) контрольно-счетных органов, имеющих статус юридического лица; б) контрольно-счетных органов, входящих в структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не имеющих статуса юридического лица. Нормативно-правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов, отнесенных к любой из двух указанных групп, также не отличается единообразием, что свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации единых подходов к финансово-контрольной деятельности в рамках общегосударственной бюджетной политики.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в настоящем исследовании обширный законодательный, теоретический и практический материал учтен с максимально возможной полнотой, рассмотрен и проанализирован. Прежние точки зрения не просто суммированы, они подверглись тщательной оценке, что позволило сформулировать целый ряд положений, которые, по мнению автора, развивают и дополняют имеющиеся теоретические взгляды на роль и место контрольно-счетных органов в системе субъектов, обладающих бюджетными полномочиями, либо являются новыми для наук административного и финансового права.

тической деятельности органов государственного финансового контроля, прежде всего, контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные материалы диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре государственно-правовых дисциплин Адыгейского филиала Московского открытого социального университета.

Материалы исследования нашли применение:

- в учебном процессе в Адыгейском филиале Московского открытого социального университета и используются преподавателями кафедры государственно-правовых дисциплин при проведении занятий по курсам административное право, финансовое право на очной и заочной формах обучения;

- в практической деятельности Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея.

Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на конференции отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Южном Федеральном округе «Проблемы контроля, связанные с формированием межбюджетных отношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями» (Ростов-на-Дону, 2004 год).

По теме диссертации опубликовано 7 работ, включая 2 учебных пособия, 3 статьи и тезисы выступления на конференции. Общий объем публикаций составил 26,4 п.л., в том числе с авторским участием 16,4 п.л.

Структура и объем диссертации адекватны ее целям и задачам. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи проведенного исследования, излагаются его методологические основы и эмпирическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов работы.

Первая глава «Бюджетные правоотношения и их субъектный состав» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе раскрываются понятие и общая характеристика бюджетных правоотношений в Российской Федерации.

В наиболее общем виде бюджетные правоотношения могут быть определены как правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ). При этом законодатель не закрепляет понятие «бюджетные правоотношения», а определяет их через другие понятия и термины. В частности, такие как бюджет, доходы и расходы бюджета, государственный внебюджетный фонд, государственный или муниципальный заем (заимствование), государственный и муниципальный долг и прочие, значение которых дано в ст. 6 БК РФ.

Для более полного, глубокого и всестороннего уяснения содержания бюджетных правоотношений, анализ бюджетного законодательства в работе сочетается с сопоставлением точек зрения, изложенных как в учебной литературе, так и на страницах научных изданий. Такой подход интересен еще и тем, что представители разных отраслей права акцентируют внимание на различных аспектах бюджетных правоотношений. В рамках финансового права выделяются, главным образом, особенности содержания и субъектного состава бюджетных правоотношений (О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Е.И. Майорова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, Л.В. Хроленкова). Представитель административного права В.В. Денисенко предлагает рассматривать бюджетные правоотношения комплексно, с общетеоретических позиций и од-

новременно через призму управленческих отношений. Диссертант разделяет его позицию о том, бюджетным правоотношениям присущи следующие особенности: 1) они могут возникать, развиваться и изменяться только в рамках бюджетного процесса; 2) их содержание обусловлено стадией бюджетного процесса; 3) значительное видовое разнообразие субъектного состава; 4) они имеют собственную правовую оснастку; 5) их содержание обусловлено детерминацией разноуровневых структурных компонентов бюджетной системы и содержанием межбюджетных отношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями. При этом соискатель уточняет и дополняет суждения В.В. Денисенко, смещает некоторые акценты, и, с учетом точек зрения других авторов, предлагает собственное видение особенностей бюджетных правоотношений, а также формулирует определение понятия «бюджетные правоотношения».

Во втором параграфе речь идет об особенностях правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации.

Проведенный в работе анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения в Республике Адыгея, Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области свидетельствует о том, что различия проявляются уже в самой структуре регионального законодательства. В каждом из четырех субъектов ежегодно принимаются законы о бюджете на очередной финансовый год, в каждом из них созданы контрольно-счетные палаты. Вместе с тем, в качестве базовых законов в Ставропольском крае и Ростовской области приняты и действуют законы о бюджетном процессе, а в Республике Адыгея и Краснодарском крае - о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Наряду с этим в Ростовской области принят закон «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области», в Краснодарском и Ставропольском краях, а также в Республике Адыгея утверждены программы экономического и социального развития субъекта соответственно на 2003 - 2008 годы, 2003 - 2007 годы и 2004 - 2008 годы.

В диссертации проведен детальный анализ особенностей правового регулирования бюджетных правоотношений в Ростовской области, поскольку, с одной стороны, ее бюджет входит в число 15 крупнейших региональных бюджетов, с другой - в этом субъекте накоплен значительный опыт организации бюджетного процесса, бюджетных и межбюджетных отношений. При этом, система нормативных правовых актов Ростовской области, регулирующих бюджетные правоотношения, в работе представлена: а) областными законами, регламентирующими бюджетный процесс; б) ежегодно принимаемыми постановлениями Администрации Ростовской области, определяющими принципы и порядок формирования бюджета на очередной финансовый год; в) нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы планирования и исполнения бюджета; г) постановлениями Администрации Ростовской области, регулирующими вопросы перечисления и расходования средств в рамках межбюджетных отношений.

Изучение законодательства Республики Адыгея, Краснодарского и Ставропольского краев позволило сделать вывод, что и в этих субъектах Российской Федерации наблюдается картина, принципиально не отличающаяся от той, что имеет место в Ростовской области.

Правовое регулирование бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации, с одной стороны, по своим очертаниям повторяет федеральное законодательство, с другой - имеет свои особенности, обусловленные, прежде всего, различными подходами к детализации бюджетных и межбюджетных правоотношений на региональном уровне.

Третий параграф посвящен контрольно-счетным органам в системе субъектов бюджетных правоотношений.

В начале параграфа автор обращается к истории формирования и развития финансовой системы и финансового контроля в дореволюционной России. Это обусловлено тем, что к концу 1993 года в области финансового контроля Россия оказалась в том же положении, как и в начале века (С.О. Шохин).

В работе прослеживается процесс создания в России единых органов государственного финансового контроля, начало которому было положено Указом Александра I от 20 февраля 1809 года. В соответствии с этим указом в составе Государственного казначейства была образована Государственная экспедиция для ревизии счетов, которая наделялась статусом единого органа финансового контроля гражданского ведомства. В январе 1811 года она вошла в состав Де-партмента ревизии государственных счетов по гражданской части вновь образованного Главного управления ревизии государственных счетов, а в декабре 1836 года была преобразована в Государственный контроль и получило статус центрального финансового учреждения с функцией осуществления контроля за правильным движением казенных и общественных капиталов как гражданских, так и военных ведомств.

Бюджетная реформа 1860-х годов, в основу которой был положен положительный опыт таких развитых зарубежных стран как, Австрия, Бельгия, Пруссия, Франция, привели к формированию в России новой системы государственного контроля.

В октябре 1905 года Государственный контролер вошел в состав реформированного Совета министров. При этом равное положение Государственного контролера с министрами и главноуправляющими снижало эффективность функционирования контрольного ведомства. Существовавшая на тот момент практика ревизионной деятельности подвергалась серьезной критике депутатов Государственной Думы - нижней палаты образованного в соответствии с Манифестом от 20 февраля 1906 года двухпалатного парламента. Однако предложения депутатов о придании Государственному контролю самостоятельного статуса реализовать не удалось и он остался в структуре правительства. В марте 1918 года Государственный контроль был упразднен.

В советский период государственный контроль был полностью зависим от партийных структур КПСС, поэтому сложившийся в те годы опыт контрольно-ревизионной деятельности автором оставлен без внимания.

Действующее бюджетное законодательство оперирует понятиями: «участники бюджетного процесса», «органы, обладающие бюджетными полномочиями», «органы государственного (муниципального) финансового контроля».

Применяя системный подход, автор анализирует три взаимосвязанные системы:

1) систему «участники бюджетного процесса», в которую включены Президент Российской Федерации; органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы); органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

2) систему «органы, обладающие бюджетными полномочиями», в которую входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля;

3) систему «органы государственного (муниципального) финансового контроля», которую образуют- а) Счетная палата Российской Федерации; б) контрольные и финансовые органы исполнительной власти; в) контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Проведенное исследование позволило выявить особенности правового статуса и содержание компетенции контрольно-счетных органов, обусловленные тем, что они одновременно являются участниками бюджетного процесса, обладают бюджетными полномочиями и осуществляют функции государственного (муниципального) финансового контроля.

Завершается параграф рассмотрением вопроса о состоянии законодательного обеспечения деятельности органов государственного финансового контроля и, прежде всего, Счетной палаты Российской Федерации и обоснованием предложений по его совершенствованию.

Вторая глава «Правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе представлен системный подход к формированию принципов построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.

В отличие от законодателя, который акцентирует внимание только на принципах организации контрольной деятельности (ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»), диссертант считает целесообразным выделять следующие группы принципов, относящиеся к деятельности контрольно-счетных органов: 1) принципы организационного построения; 2) принципы организации контрольной деятельности; 3) принципы правового регулирования отношений, подлежащих финансовому контролю.

1. Принципы организационного построения.

В основу построения системы контрольно-счетных органов положен, прежде всего, принцип федерализма (принцип федерального приоритета). Действие этого принципа способствует определению границ финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, не разрушающей государство, и одновременно уровня централизации финансовых средств, необходимого для решения общефедеральных задач (С.В.Королев, Ю.А. Крохина).

Принцип федерализма находит свое отражение и в принципе единства системы контрольно счетных органов, представленных Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

Принцип особого порядка назначения на должность проявляется в жестких требованиях к кандидатурам председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты, а также к особому порядку их назначения на ука-

занные должности (ст.ст. 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»),

2. Принципы организации контрольной деятельности.

Основополагающим в этой группе является принцип законности. В ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» определено, что одной из ее основных задач является «контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации». Представляется, что при такой формулировке понятие «законность» отграничивается от понятия «своевременность», в то время как несвоевременность движения бюджетных средств, когда такие сроки установлены законом, так же как и неполноту их поступления, следует рассматривать как нарушение принципа законности.

Действие принципа объективности (принципа объективной истины) состоит в том, что объективность контроля за исполнением федерального бюджета обеспечивается непредвзятым, беспристрастным характером действий аудиторов Счетной палаты. Это достигается, прежде всего, за счет их независимости, высокого уровня квалификации, а также комплексного характера деятельности контрольно-счетных органов.

Принцип независимости выступает основой независимости проводимого контрольно-счетными органами контроля, способствует практической реализации принципа объективности.

Принцип гласности характеризует приверженность общества демократическим ценностям. Осуществление Счетной палатой Российской Федерации контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической, информационной и иных видов деятельности, обеспечение единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, на началах гласности предусматривает: анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государст-

венную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Сове! Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подг отовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

3 Принципы правового регулирования отношений, подлежащих финансовому контролю включают:

3 1) принципы функционирования бюджетной системы (нормы-принципы, включенные в главу 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств);

3.2) принципы регулирования межбюджетных отношений.

Принцип прогнозируемости доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы выступает условием стабильного функционирования системы межбюджетных отношений. Соблюдение принципа прогнозируемости доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы является одним из факторов, обусловливающих процессуальную независимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих, а нарушение этого принципа на практике приводит к нарушениям бюджетного процесса при принятии нижестоящих бюджетов.

Принцип справедливости определяется как идея соразмерности интенсивности правового воздействия и значимости объекта правового регулирования (К.А.Чернов), как критерий соразмерности, оценки общественных от-

ношений (К.В. Ведяхина). На практике вопросы, связанные с реализацией «принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации», закрепленного в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ, как правило, представляют результат компромиссного решения. Существенно, что формальное равенство нельзя противопоставлять фактическому равенству, в некоторых случаях справедливость проявляется не в равенстве, а, напротив, в неравенстве, например, в неодинаковом объеме субсидий, т.е. бюджетных средств, предоставляемых бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Принцип прозрачности предполагает четкое разграничение, как полномочий, так и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов.

Принцип экономической эффективности осуществления расходных полномочий применительно к контрольно-счетным органам обусловлен смыслом и содержанием бюджетной политики государства.

Второй параграф посвящен систематизации нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими законами Российской Федерации. Такое определение правовых основ деятельности Счетной палаты Российской Федерации представляется не полным и требующим уточнения.

Во-первых, это относится к словосочетанию «другими законами Российской Федерации». В то время как в Конституции Российской Федерации используется понятие «федеральные законы» (статьях 71 и 72) и определено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на

всей территории Российской Федерации (часть 1 ст. 76); по предметам совместно! о ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации изда-Ю1ся федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 ст. 76), вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 ст. 76).

Во-вторых, нуждается в уточнении вопрос о том, действительно ли Счетная палата Российской Федерации в своей деятельности руководствуется только Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», другими законами Российской Федерации, и не руководствуется иными нормативно-правовыми актами. Для получения ответа на этот вопрос автором проанализировано 155 действующих нормативных и иных правовых актов, изданных субъектами, выступающими, наряду со Счетной палатой Российской Федерации, участниками бюджетных правоотношений.

Конституция Российской Федерации определяет статус Счетной палаты Российской Федерации (часть 5 ст. 101) и относит к ведению Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации вопросы назначения на должность и освобождения от должности соответственно председателя и заместителя Председателя Счетной палаты и по половине состава ее аудиторов (пункт «г» части 1 ст. 103, пункт «и» части 1 ст. 102).

Федеральные конституционные законы регламентируют порядок использования Счетной палатой Российской Федерации государственной символики и вопросы ее взаимодействия с Правительством Российской Федерации.

Федеральные законы, регламентирующие деятельность Счетной палаты Российской Федерации, условно можно разделить на:

1) некодифицированные федеральные законы:

а) федеральные законы, регулирующие организационные вопросы деятельности Счетной палаты Российской Федерации (Федеральный закон от 11.01.1995г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» и др.);

б) федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения и выступающие составной частью бюджетного законодательства, за исключением Бюджетного кодекса Российской Федерации (федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, иные федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения, в том числе межбюджетные отношения);

в) прочие федеральные законы, регламентирующие, наряду с бюджетным законодательством, деятельность контрольно-счетных органов по осуществлению контроля: за использованием средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации; за поступлением и целевым использованием средств целевого бюджетного фонда федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление использованием атомной энергии; за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения; за финансово-хозяйственной деятельностью страховщика (в том числе в части использования ассигнований из федерального бюджета) и осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и т.д;

2) кодифицированные федеральные законы - Кодексы Российской Федерации.

На деятельность Счетной палаты Российской Федерации распространяется действие норм целого ряда кодексов. При этом положения некоторых из них, например, Трудовог о кодекса Российской Федерации, распространяются на работников не только Счетной палаты Российской Федерации, но и любой другой организации. В то же время можно выделить Кодексы Российской Федерации, нормы которых регламентируют деятельность непосредственно Счетной палаты Российской Федерации, таковыми являются: Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи 84,151,157, 164,166,186, 192, 195,201,212-213,246, 249, 263,265,

275, 277-280); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 28.3); Уголовный кодекс Российской Федерации (статья 287); Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (статьи 447-449).

Указами и распоряжениями Президента Российской Федерации регулируются отдельные аспекты деятельности Счетной палаты Российской Федерации (вопросы штатного расписания, взаимодействия с подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и другими структурами государственной власти и др.).

Постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации разрешается широкий круг вопросов, регламентирующих деятельность Счетной палаты Российской Федерации и ее должностных лиц.

Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принимаются по вопросам: о составе Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации; о форме оперативного отчета Счетной палаты Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета; об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в календарном году; о назначении на должность (освобождении от должности) заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.

Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются по вопросам: о Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в части касающейся взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации; о формах обязательной для участников бюджетного процесса финансовой отчетности, необходимой Счетной палате Российской Федерации для контроля за исполнением федерального бюджета в очередном бюджетном году; о форме оперативного отчета Счетной палаты Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета, об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в календарном году, о назначении на должность (освобождении от должности) Председателя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.

Среди прочих нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, значительное число которых принимается федеральными органами исполнительной власти, выделяются положения, которые способствую! реализации Счетной палатой Российской Федерации функций, возложенных на нее российским законодательством. Наибольшее число таких актов принимается, что вполне естественно, Министерством финансов Российской Федерации. Важную роль в совершенствовании законодательного обеспечения Счетной палаты Российской Федерации выполняет Конституционный суд Российской Федерации. Среди нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность Счетной палаты Российской Федерации, особняком стоят акты Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь.

Исходя из результатов проведенного анализа в работе уточняется определение понятия «правовые основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации».

Третий параграф посвящен совершенствованию правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Наличие в каждом субъекте Российской Федерации самостоятельного контрольно-счетного органа фактически воспроизводит практику, хорошо зарекомендовавшую себя в дореволюционной России, когда, начиная с 1 января 1865 года, в губерниях стали создаваться местные контрольные учреждения - контрольные палаты, к которым перешла вся ревизия, и притом по подлинным документам, счетам и приходо-расходным книгам, производившаяся до этого в казенных палатах или контрольных отделениях при департаментах министерств.

Первоначально контрольные палаты были созданы в 12 губерниях, входивших в состав Петербургского, Одесского и Рижского военных округов. При этом при их образовании были приняты в виде эксперимента три разных системы. В губерниях Одесского округа были учреждены самостоятельные контрольные палаты, по одной в каждой губернии. В Петербурском округе учреждалась самостоятельная палата в одной губернии (С.-Петербургской) и

подчиненные ей отделения в соседних губерниях, однако в Архангельской губернии по причине ее отдаленности была учреждена самостоятельная контрольная палата. В Рижском округе была учреждена одна контрольная палата для Лифляндской и Курляндской губерний с отделением для Эстляндской губернии Наиболее эффективно зарекомендовала себя практика устройства самостоятельных контрольных палат в каждой губернии Поэтому на основании высочайшего повеления от 22 марта 1865 года с 1 января 1866 года контрольные палаты были открыты во всех губерниях и областях империи, кроме Закавказья и Туркестанского края. Процесс создания контрольных палат завершился в 1886 году, когда была учреждена Амурская контрольная палата в Хабаровске.

Что касается нормативно-правового регулирования деятельности местных контрольных учреждений, то наиболее значимым является то обстоятельство, что деятельность любой, без исключения, контрольной палаты осуществлялась на основе общих для всех, унифицированных нормативно-правовых актах.

В современной России на региональном уровне функционируют контрольно-счетные органы соответствующих законодательных (представительных) органов власти. Это обусловлено необходимостью осуществления финансового контроля в области бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации и тем, что Счетная палата Российской Федерации не имеет структурных подразделений. При этом каждый субъект Российской Федерации вправе сам выбрать наименование контрольно-счетного органа. Однако более существенным является то, что в каждом субъекте Российской Федерации применены собственные подходы к нормативно-правовому регулированию деятельности образованного ими контрольно-счетного органа.

Проведенный сравнительный анализ законов о контрольно-счетных органах г Москвы, Республики Адыгея, Ростовской и Владимирской областей показал, что различия имеют место уже в структуре законов, но еще в большей степени они проявляются в их содержательной стороне, а, в конечном счете, в

уровне регламентации полномочий контрольно-счетного органа и возможностях их реализации. В некоторых субъектах, например, в Ставропольском крае контрольно-счетные органы не имеют статуса юридического лица, они являются структурным подразделением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что существенно влияет на их статус и полномочия.

Для помощи субъектам Российской Федерации при принятии собственных законов о контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации был подготовлен проект модельного закона «О контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации» (С.А. Агапцов, А.Н. Семиколенных, С.О. Шохин, Н.С. Столяров, В.А. Двуреченских, E.H. Синева, С.Н. Матвеев). Однако это не привело к устранению существующих проблем.

Опыт работы автора в Контрольно-счетной палате Республики Адыгея и Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Южном федеральном округе свидетельствует о том, что затягивание реализации идеи об унификации нормативно-правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации является объективным препятствием для повышения результативности их деятельности. В этой связи диссертант обосновывает необходимость разработки и принятия Федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», и предлагает концепцию данного законопроекта.

В заключении формулируются основные выводы, сделанные в процессе исследования, и предложения, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Петрусенко А.Г. Проблемы правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (на примере Республики Адыгея) // Проблемы контроля, связанные с формированием межбюд-жегных отношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями: Материалы конференции отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Южном Федеральном округе. Ростов-на-Дону, 2004. - 0,3 пл.

2. Петрусенко А.Г. Контрольно-счетные органы в системе участников бюджетного процесса // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Вып. 9. Ставрополь, 2005. - 0,3 п.л.

3. Петрусенко А.Г. Полномочия контрольно-счетных органов Российской Федерации в области административно-деликтных отношений // Право и практика. 2005. № 2. - 0,4 пл.

4. Петрусенко А.Г. О совершенствовании законодательной поддержки системы государственного финансового контроля // Право и практика. 2005. № 3. - 0,4 пл.

5. Петрусенко А.Г. Принципы построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации: Учебное пособие. Краснодар, 2005. - 3,5 пл.

6. Петрусенко А.Г. Нормативно-правовое регулирование деятельности Счетной палаты Российской Федерации: Учебное пособие. Краснодар, 2005. - 6,0 п.л.

7. Петрусенко А.Г., Хачатурян Л.А., Бешкок З.П. /11од общ ред. Махоша Р.И.: Сборник нормативных и иных правовых актов, регламентирующих правовые основы деятельности Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея. Майкоп: Контрольно-счетная палата Республики Адыгея, 2005. - 15,5/ 5,5 пл.

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,1 уч.-изд.-л. Заказ № 919. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88

»-92 39

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Петрусенко, Алексей Георгиевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Бюджетные правоотношения и их субъектный состав.

1.1. Понятие и общая характеристика бюджетных правоотношений в Российской Федерации.

1.2. Особенности правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации.

1.3. Контрольно-счетные органы в системе субъектов бюджетных правоотношений.

Глава 2. Правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.

2.1. Классификация принципов построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.

2.2. Систематизация нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

2.3. Направления совершенствования правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования"

Степень научной разработанности темы исследования.

Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям общей теории права, административного и финансового права, имеющим методологическое значение и почерпнутым диссертантом из работ A.M. Айзенберга, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Денисенко, М.В. Карасевой, М.П. Каревой, С.Ф. Кечекьяна, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, H.A. Куфако-вой, Г.П. Толстопятенко, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой и др.

Вопросам государственного финансового контроля традиционно уделялось и продолжает уделяться значительное внимание. В отечественной литературе широко представлены работы, посвященные государственному, в том числе финансовому, контролю в дореволюционной России (И.Р. Василевский, А.И. Ефимович, М.Д. Загряцков, Н.И. Локтионов, В.В. Погонин, Э.Э. Понтович, М.А. Смирнов, Б.К. Тебиев, К.К. Федяевский, К.К. Шмаков, H.H. Юрьев и др.), в СССР (Э.А. Вознесенский, Ю.А Данилевский), в Российской Федерации (М. Боголепов, Н. Вальтер, Г.Н. Пахомова и др.).

Интересными работами представлена библиография по методологии и организации государственного финансового контроля в современной России (В.В. Бурцев, В.А. Жуков, Р.Г. Сомоев и др.), проблемы его становления и совершенствования в условиях перехода к новой модели рыночной экономики (И.А. Белобжецкий, JI.B. Войтенко, О.Н. Горбунова, Е.Ю.Грачева, Ю.А. Данилевский, Ю.М. Иткин, В.К. Радостовец, B.C. Чернявский и др.). Не остались без I внимания вопросы правового регулирования государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации (С.О. Шохин, В.И. Шлейников).

Применительно к теме диссертационного исследования особый интерес вызывают работы, посвященные правовым аспектам организации и деятельности Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (А.Г. Андреев, A.B. Коровников, В.В. Мясников, Н.Д. Погосян, А.Д. Соменков, C.B. Степашин, Н.С. Столяров, К.В. Сурков, С.О. Шохин, В.И. Шлейников и др.). , Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу для диссертационного исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере затрагивали проблемы, связанные с государственным финансовым контролем, с деятельностью контрольно-счетных органов свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Между тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что в большинстве из них рассматривались отдельные аспекты, характеризующие контрольно-счетные органы как субъектов бюджетных правоотношений.

Именно эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, которое представляет собой опыт системного изучения про* блем, касающихся анализа состояния и перспектив развития правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Источниковедческую основу диссертационного исследования составили научные труды специалистов в области теории права и государства, отраслевых юридических наук, прежде всего, административного права, финансового права. Особое внимание уделено анализу действующего российского бюджетного законодательства, нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней, регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения:

3. Бюджетные правоотношения по своей природе являются разновидностью процессуальных правоотношений и могут возникать, развиваться и прекращаться только в рамках бюджетного процесса, при этом конкретное содержание бюджетных правоотношений обусловлено и определяется стадией бюджетного процесса.

1) статью 2 дополнить пунктом 3 следующего содержания:

2) часть 2 ст. 170 после слов «на очередной финансовый год» дополнить словами «и среднесрочную перспективу».

5.2. В целях приведения Бюджетного кодекса Российской Федерации в ^ соответствие с положениями Лимской декларации руководящих принципов контроля предлагается:

1) в пункте 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации абзац 2 изложить в следующей редакции:

2) в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие бюджетного процесса изложить в следующей редакции:

- бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, включая финансовый контроль на всех стадиях этой деятельности;

3) в ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации:

- слово «формы» заменить словом «стадии»;

- понятие «предварительный контроль» заменить понятием «предшествующий контроль».

6. Счетная палата Российской Федерации, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления, наряду с контрольными и финансовыми органами исполнительной власти образуют систему «органы государственного (муниципального) финансового контроля», которая входит в систему «органы, обладающие бюджетными полномочиями», а та, в свою очередь, выступает элементом системы «участники бюджетного процесса». Исходя из этого контрольно-счетные органы могут быть охарактеризованы как участники бюджетного процесса, обладающие бюджетными полномочиями и осуществляющие функции государственного (муниципального) финансового контроля.

3) принципы правового регулирования отношений, подлежащих финансовому контролю: а) принципы функционирования бюджетной системы (глава 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации); б) принципы регулирования межбюджетных отношений (прогнозируе-мость, стабильность, справедливость, прозрачность, экономическая эффективность).

9. Отсутствие закрепленной в нормативном порядке общей концепции организации и функционирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации привело к формированию двух групп контрольно-счетных органов с диаметрально противоположным статусом и существенно отличающимися полномочиями: а) контрольно-счетных органов, имеющих статус юридического лица; б) контрольно-счетных органов, входящих в структуру законодательного (представительного) органа государственной ^ власти субъекта Российской Федерации и не имеющих статуса юридического лица. Нормативно-правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов, отнесенных к любой из двух указанных групп, также не отличается единообразием, что свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации единых подходов к финансово-контрольной деятельности в рамках общегосударственной бюджетной политики.

В целях преодоления этой негативной ситуации автором обосновывается необходимость разработки и принятия Федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», и предлагается концепция данного законопроекта. ! Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в настоящем исследовании обширный законодательный, теоретический и практический материал учтен с максимально возможной полнотой, рассмотрен и проанализирован. Прежние точки зрения не просто суммированы, они подверглись тщательной оценке, что позволило сформулировать целый ряд положений, которые, по мнению автора, развивают и дополняют имеющиеся теоретические взгляды на роль и место контрольно-счетных органов в системе субъектов, обладающих бюджетными полномочиями, либо являются новыми для наук административного и финансового права.

Практическое значение работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании курсов административного и финансового права. Результаты исследования могут быть использованы в законотворческом процессе, в практической деятельности органов государственного финансового контроля, прежде всего, контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Материалы исследования нашли применение:

- в практической деятельности Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Петрусенко, Алексей Георгиевич, Ростов-на-Дону

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное на основе анализа обширного законодательного, теоретического и практического материала комплексное научное исследование правоотношений, складывающихся в процессе финансово-контрольной деятельности, позволило автору сформулировать ряд положений, которые развивают и дополняют имеющиеся теоретические взгляды на роль и место контрольно-счетных органов в системе субъектов, обладающих бюджетными полномочиями, либо являются новыми для наук административного и финансового права.

Первая группа выводов касается уточнения научных взглядов относительно понятия и содержания бюджетных правоотношений, и предложений по совершенствованию их нормативно-правового регулирования.

То обстоятельство, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации законодатель не дает цельного понятия «бюджетные правоотношения», а определяет их через другие понятия и термины, такие как бюджет, доходы и расходы бюджета, государственный внебюджетный фонд, государственный или муниципальный заем (заимствование), государственный и муниципальный долг и прочие, значение которых дано в ст. 6 БК РФ, диссертант относит к недостаткам юридической техники.

Этот недостаток может быть устранен в результате исследования содержания бюджетных правоотношений. При этом для более полного, глубокого и всестороннего уяснения содержания рассматриваемых правоотношений, анализ бюджетного законодательства в работе сочетается с сопоставлением точек зрения, изложенных как в учебной литературе, так и на страницах научных изданий. Такой подход, с точки зрения диссертанта, интересен еще и тем, что представители разных отраслей права акцентируют внимание на различных аспектах бюджетных правоотношений.

Вместе с тем в рамках финансового права выделяются, главным образом, особенности содержания и субъектного состава бюджетных правоотношений (О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Е.И. Майорова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, Л.В. Хроленкова). Представитель административного права В.В. Денисенко предлагает другой подход, рассматривая бюджетные правоотношения комплексно, с общетеоретических позиций и одновременно через призму управленческих отношений.

На основе критического анализа различных точек зрения соискатель предлагает собственное видение особенностей бюджетных правоотношений, а также определяет бюджетные правоотношения как урегулированные нормами бюджетного законодательства общественные отношения, участники которых реализуют предоставленные им правомочия по формированию доходов и осуществления расходов консолидированного бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлению государственных и муниципальных заимствований, регулированию государственного и муниципального долга, составлению и рассмотрению проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их утверждению и исполнению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Одна из особенностей бюджетных правоотношений проявляется в том, что их регламентация обеспечивается системой норм, составляющих бюджетное законодательство, в том числе согласованное с Бюджетными посланиями Президента Российской Федерации текущее бюджетное законодательство о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах на соответствующий год; а их реализация осуществляется в конкретно очерченной сфере финансового регулирования. Научная новизна этого вывода состоит в том, что диссертант предлагает придать Бюджетным посланиям Президента Российской Федерации ту юридическую силу, которой они фактически обладают. Реализация этого предложения сопряжена с необходимостью устранения несогласованности между положениями статьи 1, пункта 1 статьи 3 и статьи 170 БК

РФ. Для этого предлагается статью 2 БК РФ дополнить пунктом 3 следующего содержания: «Бюджетные послания Президента Российской Федерации, предусмотренные статьей 170 настоящего Кодекса, являются неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета и предшествуют принятию федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год».

Кроме того, часть 2 ст. 170 БК РФ после слов «на очередной финансовый год» дополнить словами «и среднесрочную перспективу». Этого требует фактическая структура и содержание Бюджетных посланий Президента Российской Федерации.

Еще одна особенность бюджетных правоотношений связана с их имманентностью бюджетному процессу, поскольку бюджетные правоотношения по своей природе являются разновидностью процессуальных правоотношений и могут возникать, развиваться и прекращаться только в рамках бюджетного процесса, при этом конкретное содержание бюджетных правоотношений обусловлено и определяется стадией бюджетного процесса.

При этом, диссертант предлагает определять бюджетный процесс - как регламентируемую нормами права деятельность субъектов бюджетных правоотношений по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, включая финансовый контроль на всех стадиях этой деятельности.

Это понятие может быть не только использовано в научном обороте, но и законодательно закреплено в ст. 6 БК РФ, вместо ныне существующей редакции.

Рассмотрение стадий бюджетного процесса привело автора к убежденности в том, что в пункте 1 ст. 1 БК РФ законодатель фактически нивелирует значение финансового контроля для развития бюджетных правоотношений, и как следствие, в целесообразности изложения абзаца указанной нормы в следующей редакции:

В ст. 157 БК РФ законодатель выделяет предварительный, текущий и последующий контроль применительно к стадии исполнения бюджета. Одновременно, из пункта 1 ст. 265 БК РФ следует, что осуществление контроля предусмотрено на следующих стадиях, бюджетного процесса: а) на стадии рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета - предварительный контроль; б) на стадии исполнения бюджета - текущий контроль; в) на стадии рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета - последующий контроль. Таким образом, между ст. 157 и ст. 265 БК РФ налицо явное противоречие, в основе которого различный подход к определению содержания контроля. Кроме того, понятие терминов, используемых в ст. 265 БК РФ, не соответствует терминологии ст. 2 Лимской декларации руководящих принципов контроля, в которой введены в оборот понятия «предварительный контроль» и «контроль по факту».

Сопоставление ст. 2 Лимской декларации руководящих принципов контроля и ст. 265 БК РФ позволяет сделать следующие выводы:

1) «предварительный контроль» по терминологии Лимской декларации руководящих принципов контроля может иметь место при осуществлении любой из форм финансового контроля, названных в ст. 265 БК РФ;

2) предварительный, текущий и последующий контроль точнее определять не как формы финансового контроля, а как его стадии. Это обусловлено тем, что под формой обычно понимают внешнее выражение деятельности, в то время как стадия выступает временной характеристикой;

3) применительно к стадиям контроля вместо термина «предварительный контроль» следует использовать термин «предшествующий контроль».

Таким образом, в целях устранения противоречий между положениями статей БК РФ, а также приведения их в соответствие с положениями Лим-ской декларации руководящих принципов контроля, в ст. 265 БК РФ следует слово «формы» заменить словом «стадии»; а понятие «предварительный контроль» - понятием «предшествующий контроль».

Проведенное автором исследование позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации, с одной стороны, по своим очертаниям повторяет федеральное законодательство, с другой - имеет свои особенности, обусловленные, прежде всего, различными подходами к детализации бюджетных и межбюджетных правоотношений на региональном уровне. При этом содержания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в области бюджетного законодательства, свидетельствует о том, что с одной стороны наблюдается тенденция гармонизации регионального и федерального законодательства, с другой - законодательства субъектов Российской Федерации формируются с учетом региональных особенностей развития бюджетных правоотношений.

Вторая группа выводов затрагивает непосредственно деятельность контрольно-счетных органов, и в значительной степени направлена на совершенствование нормативно-правового регулирования в этой области.

В бюджетных правоотношениях, по мнению автора можно выделить сложно структурированную систему субъектов, включающую три взаимосвязанные подсистемы: а) субъекты - участники бюджетного процесса; б) субъекты, обладающие бюджетными полномочиями; в) субъекты, осуществляющие функции государственного (муниципального) финансового контроля.

В этой системе координат, Счетная палата Российской Федерации, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления, наряду с контрольными и финансовыми органами исполнительной власти образуют систему «органы государственного (муниципального) финансового контроля», которая входит в систему «органы, обладающие бюджетными полномочиями», а та, в свою очередь, выступает элементом системы «участники бюджетного процесса». Исходя из этого контрольно-счетные органы могут быть охарактеризованы как участники бюджетного процесса, обладающие бюджетными полномочиями и осуществляющие функции государственного (муниципального) финансового контроля.

По мнению диссертанта, для выработки предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов самостоятельное значение может иметь научное обоснование принципов их построения и функционирования. С учетом недостаточной теоретической разработанности, этом вопрос в диссертационном исследовании стал одним их центральных.

Исходя из анализа действующего бюджетного законодательства, воззрений представителей науки и практических работников, автор считает, что в деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации могут быть выделены три группы принципов:

Принципиально важным является также вопрос о том, что составляет правовые основы деятельности контрольно-счетных органов. По мнению автора, в ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» законодатель необоснованно сузил круг нормативно-правовых актов, которыми Счетная палата руководствуется в своей деятельности. Проведенный анализ позволяет утверждать, что систему нормативно-правовых актов, составляющих правовые основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации, образуют: а) Конституция Российской Федерации; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) кодексы Российской Федерации; д) указы и распоряжения Президента Российской Федерации; е) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; ж) постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; з) постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; и) прочие нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.

В современной России на региональном уровне функционируют контрольно-счетные органы соответствующих законодательных (представительных) органов власти. Это обусловлено необходимостью осуществления финансового контроля в области бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации и тем, что Счетная палата. Российской Федерации не имеет структурных подразделений. При этом каждый субъект Российской Федерации вправе сам выбрать наименование контрольно-счетного органа. Однако более существенным является то, что в каждом субъекте Российской

Федерации применены собственные подходы к нормативно-правовому регулированию деятельности образованного ими контрольно-счетного органа. В настоящее время в субъектах Российской Федерации действуют две группы контрольно-счетных органов с диаметрально противоположным статусом и существенно отличающимися полномочиями: а) контрольно-счетные органы, имеющие статус юридического лица; б) контрольно-счетные органы, входящие в структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не имеющие статуса юридического лица. Внутри каждой из двух групп нормативно-правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов также не отличается единообразием.

Все это свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации, во-первых, единых подходов к финансово-контрольной деятельности в рамках общегосударственной бюджетной политики; во-вторых, закрепленной в нормативном порядке общей концепции организации и функционирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Преодоление этой негативной ситуации требует принятия срочных мер, первая из которых связана с разработкой и принятием Федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации».

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования»

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. -М., 1994.

2. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2001 год» // Российская газ. 2001, 1 июня.

3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2006 году» // Российская газ. 2005, 25 мая.

4. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» // http://www.ach.gov.ru/activity/annotation/zakluch/2005/index.php.

5. Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 году) // Контроллинг. 1991. - № 1.

6. ФЗ, от 21.07.2005 № 106-ФЗ, от 02.02.2006 № 19-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.02.1999 № 4-П, Федеральным законом от 08.07.1999 № 144-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 6. - Ст. 492.

7. О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год: Федеральный закон Российской Федерации от 22 декабря 2005 года № 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 26.12.2005, № 52 (1ч.), ст. 5587.

8. О бюджете Ставропольского края на 2005 год: Закон Ставропольского края от 31 декабря 2004 г. № 126-кз (с изменениями от 21 марта, 28 июля 2005 г.) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. -2005.-№3. Ст. 4235.

9. О бюджетном процессе в Ставропольском крае: Закон Ставропольского края от 5 августа 2003 г. № 30-кз (с изменениями от 30 июня, 1 июля 2004 г.) // Ставропольская правда, 2003, 7 августа, № 171 (23019).

10. О бюджетном процессе в Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 6 августа 1996 г. № 22-ЗС (с изменениями от 19 сентября 2002 г., 25 декабря 2003 г., 14 декабря 2004 г., 8 ноября 2005 г.) // Наше время, 1996, 15 августа, № 144.

11. О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. № 437-К3 // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, 2002, №32 (62), стр.33.

12. О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Адыгея: Закон Республики Адыгея от 25 июня 2002 г. № 73 (с изм. от 25 июня, 7 июля, 10 ноября 2003 г., 24 мая 2004 г.) // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2002. № 6, июнь.

13. О завершении строительства здания Счетной палаты Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 1999 г. № 279 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 21. -Ст. 2586.

14. О классификаторе правовых актов: Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года № 511 (в ред. Указов Президента РФ от 05.10.2002 № 1129, от 28.06.2005 № 736) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. - № 12. - Ст. 1260.

15. О контрольно-счетной палате Государственной Думы Ставропольского края: Закон Ставропольского края от 24 июня 2002 г. № 25-кз // Ставропольская Правда. 2002, 27 июня, № 131-132 (22701-22702).

16. О Контрольно-счетной палате Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 6 февраля 1997 г. № 64-КЗ (с изменениями от 6 июля 1999 г. и 4 февраля 2002 г.) // Кубанские новости, 1997, 18 февраля, № 31.

17. О Контрольно-счетной палате Москвы: Закон города Москвы от 1 ноября 1995 года № 23-73, с изм. от 10 июня 1996г. № 19, от 17 июля 1998г. № 18, от 15 марта 2000г. № 3 // Ведомости Московской Думы. 1996. -№ 1.-С. 54; №6. -С. 24; 1998.-№9.-С. 9.

18. О Контрольно-счетной палате Республики Адыгея: Закон Республики Адыгея от 26 июля 2002 г. № 81 (с изменениями от 21 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Республики Адыгея, 2002, № 7, июль.

19. О Контрольно-счетной палате Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 6 марта 2002 г. № 220-ЗС (с изменениями от 11 июля 2002 г., 8 ноября 2005 г.) // Наше время. 2002, 14 марта, № 46.

20. О межбюджетных отношениях в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 15 июля 2005 г. № 918-КЗ // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края, № 33, 12.09.2005.

21. О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае: Закон Ставропольского края от 21 ноября 2005 г. № 55-кз // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. - № 29. Ст. 5161.

22. О межбюджетных отношениях в Республике Адыгея: Закон Республики Адыгея от 20 января 2006 г. № 395 // Собрание законодательства Республики Адыгея, 2006, № 1, январь.

23. О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 22 октября 2005 г. № 380-ЗС // Наше время. -2005. 1 ноября, №276-277 (17611 -17612).

24. О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2006 года № 101 // Российская газета. 2006, 14 марта.

25. О награждении государственными наградами Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 669 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 22. - Ст. 2155.

26. О награждении государственными наградами Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 939 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 30. - Ст. 3165.

27. О награждении государственными наградами Российской Федерации сотрудников Счетной палаты Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 27 января 2005 года № 89 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 5. - Ст. 376.

28. О награждении Почетной грамотой Правительства Российской Федерации Степашина C.B.: Распоряжение Правительства РФ от 2 марта 2002 г. N 259-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. -№ 10.-Ст. 1004.

29. О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих: Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 117-ФЗ (в ред. Федерального закона от 02.02.2006 № 19-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 34. - Ст. 3532.

30. О поощрении Бескровного В.И. и Реутовой М.И.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 18 мая 2005 г. № 205-рп // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 21. - Ст. 2016.

31. О поощрении Веренича Г.В.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 5 апреля 2004 г. № 140-рп// Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. 15. - Ст. 1438.

32. О поощрении сотрудников Счетной палаты Российской Федерации: Распоряжение Президента Российской Федерации от 27 января 2005 года № 35-рп // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 5.-Ст. 383.

33. О порядке организации исполнения областного бюджета: Постановление Администрации Ростовской области от 26 марта 2001г. № 132 // Спра-вочно-правовая система Консультант Плюс.

34. О порядке перечисления и расходования средств областного бюджета: Постановление Администрации Ростовской области от 2 февраля 2004г. № 58 // Справочно-правовая система Консультант Плюс.

35. О порядке перечисления и расходования средств областного бюджета на комплектование фондов муниципальных библиотек: Постановление Администрации Ростовской области от 16 января 2004г. № 20 // Справочно-правовая система Консультант Плюс.

36. О порядке перечисления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований на осуществление молодежной политики: Постановление Администрации Ростовской области от 12 февраля 2004г. № 67 // Справочно-правовая система Консультант Плюс.

37. О порядке предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов: Постановление Администрации Ростовской области от 30 декабря 2005г. № 328 // Справочно-правовая система Консультант Плюс.

38. О порядке расходования средств фонда муниципального развития: Постановление Администрации Ростовской области от 30 декабря 2005г. № 343 // Справочно-правовая система Консультант Плюс.

39. О принятии «Положения о бюджетном процессе в городе Ростове-на-Дону» в новой редакции: Решение Ростовской-на-Дону городской думы от 21 декабря 2005 года № 80 заседание № 5 // Ростов Официальный. — 2005, 27 декабря.

40. О присвоении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим Счетной палаты Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 12 октября 2004 г. № 1308 // www.ach.gov.ru/zakon/normakt/uprez/62php.

41. О присвоении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим Счетной палаты Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 20 января 2005 г. №. 44 // www.ach.gov.ru/zakon/normakt/uprez/50php.

42. О присвоении почетного звания «Заслуженный экономист Российской Федерации» Кушнарю А.Л.: Указ Президента Российской Федерации от 10 апреля 2004 г. № 524 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 15.-Ст. 1436.

43. О программе экономического и социального развития Краснодарского края на 2003 2008 годы: Закон Краснодарского края от 20 октября 2003 г. № 617-КЗ //Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, 2003, 24 октября.

44. О программе экономического и социального развития Ставропольского края на 2003 2007 годы: Закон Ставропольского края от 12 марта 2004 г. № 15-кз // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 2004. № 7 (133), ст. 3533.

45. О Программе экономического и социального развития Республики Адыгея на 2004 2008 годы: Закон республики Адыгея от 11 февраля 2005 года № 290 // Собрание законодательства Республики Адыгея, 2005, № 2, февраль.

46. О размещении Счетной палаты Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 23 июня 1995 г. № 629 (в ред. Указа Президента РФ от 14.02.1996 № 194) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 26. - Ст. 2464.

47. О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении: Федеральный закон от 5 ноября 1997 г. № 138-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. -№ 45. - Ст. 5138.

48. О реализации материалов вневедомственных ревизий и проверок: Письмо ГТК России от 28 августа 2003 г. № 01-06/33704 // http://www.ach.gov.ru/zakon/normakt/npa/05.php.

49. О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год: Закон Республики Адыгея от 11 февраля 2005 г. № 289 (с изменениями от 21 июня, 21 июля, 4 августа, 19 октября 2005 г.) // Собрание законодательства Республики Адыгея, 2005, № 2, февраль.

50. Об областном бюджете на 2005 год: Областной закон Ростовской области от 14 декабря 2004 г. № 211-ЗС (с изменениями от 16 февраля, 16 марта, 24 мая, 26 июля, 22 октября 2005 г.) // Наше время. 2004, 28 декабря.

51. Об областном бюджете на 2006 год: Областной закон от 15.12.2005 № 413-3C // Наше время. 2005, 20 декабря, № 323-329.

52. Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2003 году: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 июня 2004 г. № 191-СФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 26. - Ст. 2620.

53. Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике: Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2004 года № 791 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 26. - Ст. 2650.

54. Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 26 сентября 2005 г. № 03-02-07/1-243 // http ://www. ach. go v .ru/zakon/normakt/npa/2 0 .php.

55. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27 июня 2005 г. № 02-02-14/2010 (Приложение № .3) // http://www.ach.gov.ru/zakon/normakt/npa/17.php.

56. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газ. 2005, 26 апреля.1. Книги:

57. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. М., 1982.

58. Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения / Вопросы общей теории советского права.-М., 1960.

59. Алышевский Н. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб., 1881.

60. Бабаев В.К. Понятие права // Общая теория права / Под общей ред. проф. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.

61. Бабаев В.К. Правовые отношения // Общая теория права. Курс лекций. Под общ. ред. В.К. Бабаева. -Н. Новгород, 1993.

62. Бахрах Д.Н. Административное право России. -М., 2000.

63. Безденежных В.М. Обеспечение законности в административной деятельности органов внутренних дел. М., 1998.

64. Белявский Ф. Исторический очерк развития Государственного контроля в России.-М., 1919.

65. Бочковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. — СПб., 1895.

66. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2000.

67. Василевский И.Р. Государственная Дума и бюджетный контроль наших финансов. СПб., 1906.

68. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973.

69. Годунов А.А. Социально-экономические проблемы управления социалистическим производством.-М., 1975.

70. Государственность России (конец XV в.- февраль 1917 г.); Словарь-справочник. Кн. 1. M., 1996.

71. Государственный контроль. 1811-1911.- СПб., 1911.

72. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.

73. Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. Л., 1981.

74. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в СССР и пути его совершенствования. М., 1989.

75. Денисенко B.B. Системный анализ административно-деликтных отношений. СПб., 2001.

76. Елисейкин П.Ф. Гражданские процессуальные правоотношения. Ярославль, 1975.

77. Ефимович А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1911). —М., 1911.

78. Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. -М., 1999.

79. Золотарева А. Совершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов. М., 1999.

80. Евстигнеев E.H., Викторова Н.Г. Финансовое право. СПб., 2002.

81. Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. JL, 1949.

82. Иткин Ю.М. Организация финансового контроля в переходный период к рыночной экономике. М., 1991.

83. Кобцев В.П. Правоотношение: субъекты и состав. Краснодар, 1998.

84. Коваль JI.B. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979.

85. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1998.

86. Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб., 2004.

87. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001.

88. Карева М.П., Айзенберг A.M. Правовые нормы и правоотношения. М., 1949.

89. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. -М., 1976.

90. Козырин А.Н. Финансовый контроль / В уч. Финансовое право/ Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. -М., 1996.

91. Конституционное право. Энциклопедический словарь. М., 2001.

92. Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах и ответах) / A.B. Коровников, К.В. Сурков, В.И. Шлейников; Под общ. ред. Председателя Счетной палаты Российской Федерации C.B. Степашина. -М., 2001.

93. Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России. (Очерки истории). М., 1959.

94. Керимов Д.А. Обеспечение законности в СССР. М., 1956.

95. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.

96. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под. ред. Н.И. Химичевой. М., 2001.

97. Курицын В.М. Становление социалистической законности. М., 1983.

98. Ломакин Д.В. Акционерное правоотношение. М., 1997.

99. Майорова Е.И., Хроленкова Л.В. Финансовое право: Учебное пособие. -М„ 2003.

100. Маликов М.Ф. Региональное право. Уфа, 2002. - Т. 2.

101. Мясников В.В. Организация и анализ деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации / Под ред. к.э.н. Н.Г. Горазеева. -Рязань, 2001.

102. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. М., 1987.

103. Оридорога М.Т. Брачное правоотношение. — Киев, 1971.

104. Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972.

105. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.

106. Погребинский А.П. Государственные финансы царской России в эпоху империализма. -М., 1968.

107. Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России (XIX-XX вв.). М., 1954.

108. Протасов В.Н. Правоотношение как система. — М., 1991.

109. Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. М., 2001.

110. Сабатни Б.М. История финансов России. Л., 1985.

111. Салшцева Н.Г. Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения. Советское административное право. -М., 1960.

112. Самбуров Э.А. Взаимосвязь категорий диалектики. М., 1987.

113. Соменков А.Д. Правовые основы организации деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Элиста, 1998.

114. Сомоев Р.Г. Бюджетный контроль в Российской Федерации. СПб., 1998.

115. Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. М., 1968.

116. Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. -М., 1966.

117. Тархов В.А. Гражданское правоотношение. Уфа, 1993.

118. Ткаченко Ю. Г. Методологические вопросы теории правоотношений. -М., 1980.

119. Толстой Ю.К. К теории правоотношения. J1., 1959.

120. Учреждения министерств. Т. 1. - Ч. II. - Издание 1892 года. - СПб., 1892.

121. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред М.В. Ка-расева. -М., 2002.

122. Финансовое право: учебник / Отв. ред Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп.-М., 1999.

123. Финансовое право: Учебник / Отв. ред Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп.-М., 2002.

124. Финансовое право: Учебник / Под. ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000.

125. Финансовое право: Учебник / Под. ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопя-тенко.-М., 2003.

126. Финансовый контроль в государствах Западной Европы / Сост. А.И. Ефимович, М.Д. Загряцков, Э.Э. Понтович, М.А. Смирнов, К.К. Федяев-ский, К.К. Шмаков. М., 1928.

127. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974.

128. Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник. М., 1995.

129. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. -М., 1995.

130. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2000.

131. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. -М., 1999.

132. Шохин С.О., Шлейников В.И. Правовое регулирование государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации. -М., 1998.

133. Шуршалов В.М. Международные правоотношения. М., 1971.

134. Юридический словарь. М., 2004.1. Статьи:

135. Андреев А.Г. Правовой статус аудиторов Счетной палаты Российской Федерации // Финансы. 1998. - № 9.

136. Бахрах Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение. — 1992. — № 3.

137. Бахрах Д.Н. Укрепление законности в государственном управлении в свете решений XXVII съезда КПСС // Советское государство и право. -1987.-№7.

138. Боголепов М. Государственный контроль // Контроллинг. 1991. - № 2.

139. Вальтер Н. Государственный контроль // Контроллинг. 1991. - № 1; Пахомова Г.Н. Реформы государственного контроля // Контроллинг. -1994.-№2.

140. Войтенко JI.B. Проблемы совершенствования государственного финансового контроля // Финансовый контроль. 2001. - № 1.

141. Данилевский Ю.А. Проблемы становления государственного финансового контроля // Бухгалтерский учет. 1996. - № 3.

142. Данилевский Ю.А., Белобжецкий H.A., Радостовец В.К., Иткин Ю.М. Финансовый контроль и аудит: проблемы становления // Бухгалтерский учет.- 1998.-№ 12.

143. Денисенко В.В. Бюджетные послания Президента Российской Федерации: концептуально-правовой анализ // Философия права. 2005. - № 4.

144. Денисенко В.В. Особенности бюджетных правоотношений: взгляд ад-министративиста // Юрист-правоведъ. 2005. - № 4.

145. Конюхова Т.В. К вопросу об актах бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. - № 12.

146. Егорова М.А. Правовой режим местных бюджетов в унитарных государствах (на примере Великобритании и Франции) // Финансовое право. -2004.-№3.

147. Королев C.B., Крохина Ю.А. Политика разграничения финансовой компетенции в федеративном государстве: сравнительно-правовой анализ // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. - № 4.

148. Локтионов H.H., Тебиев Б.К. Финансовое управление и финансовый контроль в России в конце XIX начале XX века // Экономика и право. -2004. - № 4.

149. Макаров A.B. Цели и задачи бюджетной политики государства // Юрист. -2005.-№ 10.

150. Маркелов B.B. К вопросу о принципах регионального правотворчества в бюджетной сфере // Бюджетное право. 2004. - № 3.

151. Погонин В.В. Подготовка к проведению реформы государственного контроля 1860-х гг. // Экономика и право. 2004. - № 2.

152. Погонин В.В., Тебиев Б.К., Осминина В.А. Подготовка и проведение реформы государственного контроля 1860-х гг. // Экономика и право. -2004.-№2.

153. Погосян Н.Д. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Юрист.-1997.-№ 10.

154. Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации // Журнал российского права. 2001. - № 12.

155. Радьков В.П. Понятие и содержание социалистической законности // Социалистическая законность. — 1961. № 11.

156. Тебиев Б.К. Финансовое управление и финансовый контроль в России на рубеже XIX-XX вв. // Экономика и право. 2004. -№ 3.

157. Чернявский B.C. Государственный финансовый контроль: проблемы эффективности // Финансовое право. 2004. - № 3.

158. Юрьев H.H. Государственный контроль в дореволюционной России // Контроллинг. 1991. - № 3.

159. Диссертации, авторефераты диссертаций:

160. Афанасьев B.C. Обеспечение законности: вопросы теории и практики: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. -М., 1993.

161. Биктасов O.K. Справедливость и законность в деятельности органов внутренних дел (теоретические проблемы): Автореф. дис. . канд. юрид. наук.-СПб., 1994.

162. Ведяхина К.В. Основные нравственно-этические и социально-политические принципы российского права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2001.

163. Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1996.

164. Денисенко В.В. Теория административно-деликтных отношений: Автореф. дисс. . докт. юрид. наук. СПб., 2002.

165. Ефремов А.Ф. Принципы и гарантии законности: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.

166. Жалинский С.Э. Роль КПСС в дальнейшем укреплении законности в развитом социалистическом обществе: Автореф. дис. . канд. юрид. наук.-М., 1973.

167. Степанов В.М. Законность в условиях развитого социализма (некоторые теоретические вопросы): Автореф. дис. . докт. юрид. наук. — Л., 1978.

168. Федорова В.Г. Принцип правового равенства и юридическая ответственность: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2003.

169. Чернов К.А. Принцип равенства как общеправовой принцип российского права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2003.

170. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации: Дис. . докт. юрид. наук. М., 1999.

Автор: Петрусенко, Алексей Георгиевич
Город: Ростов-на-Дону
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Петрусенко, Алексей Георгиевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Петрусенко, Алексей Георгиевич, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Петрусенко, Алексей Георгиевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Петрусенко, Алексей Георгиевич, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования»