АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля»
Голубев Андрей Васильев)
ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ
Специальность: 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
СЮ34 г8 г 1 г
Москва 2009
003478717
Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор, Крохина Юлия Александровна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Сатарова Нурия Альвановна;
кандидат юридических наук, доцент Орлов Михаил Юрьевич
Ведущая организация:
Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Защита диссертации состоится 3 ноября 2009 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, город Москва, ул. Зубовская, дом 2, зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан «_»_2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук
А.А. Васильев
Актуальность темы исследования. Цели обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления в современных условиях развития Российской Федерации настойчиво требуют повышения эффективности и результативности использования средств Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов муниципальных образований. В связи с этим в бюджетном процессе возрастает роль финансового контроля за исполнением бюджетов.
С учетом положений статьи 18 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, необходимым условием осуществления финансово-бюджетного контроля является соблюдение прав и свобод граждан, которые реализуются в деятельности участников бюджетного процесса. Для этого правовое регулирование финансово-бюджетного контроля должно отвечать современным потребностям общества, современному уровню развития бюджетной системы Российской Федерации.
В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 23 июля 2008 года «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» указывается, что переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается, наряду с другими факторами, устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В качестве одной из основных целей и задач бюджетной политики названо совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере. Также говорится о назревшей необходимости включения в Бюджетный кодекс Российской
Федерации современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля1.
Председателем Счетной палатой Российской Федерации C.B. Степашиным также отмечалось, что круг бюджетных полномочий и ответственности в бюджетном процессе всех участников бюджетного процесса требует более четкого законодательного регулирования2
Действительно, правовое регулирование финансово-бюджетного контроля нуждается в совершенствовании. В настоящее время законодательством Российской Федерации нормативно не закреплены признаки финансово-бюджетного контроля, его предмет, а также необходимые элементы правового статуса участников бюджетного процесса как субъектов бюджетно-контрольных правоотношений.
При практическом осуществлении финансово-бюджетного контроля указанные обстоятельства затрудняют определение условий, при которых могут возникать бюджетно-контрольныс правоотношения, определение круга возможных субъектов этих правоотношений, совокупности их прав и обязанностей, составляющих содержание конкретного бюджетно-контрольного правоотношения.
При таких обстоятельствах возникает вероятность нарушения прав участников бюджетного процесса при осуществлении финансово-бюджетного контроля. Такие нарушения могут выражаться в осуществлении контроля неуполномоченными на это органами, в предъявлении контролирующими неправомерных требований к контролируемым, в неправомерном препятствовании контролируемыми осуществлению финансово-бюджетного контроля. Вместе с тем в развитых странах существует практика использования при оценке качества государственного управления такого показателя, как «индекс господства права», которым оценивается устойчивость, с которой субъекты права придерживаются в
1 Текст послания официально опубликован не был. Правовая система «Гарант».
2 Степашин C.B. Новая редакция бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // «Журнал российского права», № 3, 2007 г..
своей деятельности юридических норм3. Исходя из положений статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации такой подход к оценке качества деятельности государства и муниципальных образований является актуальным и в условиях современной России.
С учетом этого определение правового статуса участников бюджетного процесса как субъектов бюджетно-контрольных правоотношений, что является целью настоящего исследования, будет способствовать снижению вероятности нарушения прав участников бюджетного процесса при осуществлении финансово-бюджетного контроля, что, в свою очередь повлияет на повышение качества его осуществления.
В качестве субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в настоящем исследовании рассматриваются участники бюджетного процесса, как субъекты бюджетно-контрольных правоотношений.
В качестве бюджетно-контрольного правоотношения в настоящем исследовании рассматривается отношение между контролирующим и контролируемым субъектами, возникающее в процессе осуществления контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В качестве правового статуса субъекта государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в настоящем исследовании рассматривается принадлежащие участнику бюджетного процесса права и обязанности, которые могут входить в содержание бюджетно-контрольного правоотношения.
Степень научной разработанности темы исследования.
Исследование осуществлено с учетом существующих теоретических разработок в области конституционного права, административного права,
3 Степашин C.B. Государственный аудит и экономика будущего Н Москва, Наука, 2008, с. 160-161.
финансового права. Вместе с тем в теории финансового права нет единого комплексного исследования, в целом охватывающего характеристику правового статуса субъектов финансово-бюджетного контроля и учитывающего изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»4.
При исследовании признаков финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности, основанной на властном подчинении, использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как Атаманчук Г.В., Бахрах Д.Н., Бирюков А.И., Мухаев Р.Т., Россинский Б.В., Старшюв Ю.Н., Степашин C.B., Шахрай С.М..
При исследовании элементов финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как Белобжецкий И.А., Васильев A.A., Вострикова Л.Г., Гармаева М.А., Горева A.B., Грачева Е.Ю., Данилевский Ю.А., Звездин A.JI., Зрелов А.П., Конюхова Т.В., Крохина Ю.А., Мельник М.В., Овсянников J1.H., Пантелеев Предко Н.М., A.C., Родионова В.М., Рыжкова Е.А., Саттарова H.A., Степашин C.B., Толстопятенко С.П., Шлейников В.И..
При исследовании правового статуса субъектов бюджетно-коптрольного правоотношения использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как Бабаев В.К., Бахрах Д.Н., Дождев Д.В., Дмитриев Ю.А., Крохина Ю.А., Кучеров И.И., Полянский И.А., Россинский Б.В., Ровинский Е.А., Саттарова H.A. Старилов Ю.Н., Суханов Е.А., Трофимов Е.В., Фомин В.А..
В настоящем исследовании также использованы положения, содержащиеся в ранее опубликованных работах автора.
4 СЗ РФ от 30 апреля 2007 г. N 18 ст. 2117.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между контролирующим и контролируемым субъектами бгоджетно-контрольного правоотношения при осуществлении финансового контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Настоящее исследование не рассматривает отношения, связанные с взаимодействием между контролирующими органами при планировании и организации контроля за исполнением бюджетов, с защитой нарушенных или оспариваемых прав участников бюджетного процесса, участвующих в осуществлении финансово-бюджетного контроля, с применением мер принуждения за совершение правонарушений в бюджетной сфере.
Предмет исследования. Предметом исследования являются положения Конституции Российской Федерации, нормативных правовых актов, регулирующих осуществление финансового контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В процессе исследования анализу подвергались положения теории конституционного, административного, финансового, бюджетного и гражданского права, судебные решения, касающиеся темы исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -определить правовой статус участников бюджетного процесса как субъектов бюджетно-контрольных правоотношений.
Цель исследования достигается путем последовательного решения следующих задач:
сформировать в настоящем исследовании определение понятия финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности;
определить предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности;
выявить признаки субъектов бюджетно-контрольного правоотношения;
вычленить из содержания бюджетно-контролыюго правоотношения элементы правового статуса контролирующего и контролируемого субъектов;
выявить элементы правового статуса участников бюджетного процесса, позволяющие им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и контролируемых субъектов.
Методология исследования. Основу методологии настоящего исследования составляет диалектический метод познания. При проведении исследования применялись методы формально-юридического, сравнительно-правового, логического, системно-структурного анализа. В настоящем исследовании применен также метод рассмотрения модели бюджетно-контрольного правоотношения между контролирующим и контролируемым субъектами с целью выделения из содержания этого правоотношения необходимых элементов бюджетно-правового статуса участвующих в нем субъектов.
Научная новизна исследования. Настоящее исследование на основе уже существующих выводов теории финансового права, формирует новые выводы о финансово-бюджетном контроле как виде финансовой деятельности, о предмете финансово-бюджетного контроля, о элементах правового статуса субъектов бюджетно-контрольного правоотношения.
В результате исследования лично автором: сформировано определение понятия финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности; впервые определен предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности; впервые осуществлено вычленение из содержания бюджетно-контрольного правоотношения элементов правового статуса контролирующих и контролируемых субъектов; выявлены элементы правового статуса участников бюджетного процесса, позволяющие им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и контролируемых субъектов.
Положения, выносимые на защиту
1. В результате исследования сформировано определение понятия финансово-бюджетного контроля. Финансово-бюджетный контроль представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации основанную на властном подчинении финансовую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по контролю за исполнением бюджетов, включающую анализ поведения участников бюджетного процесса, связанного с исполнением бюджетов, сравнение результатов анализа с требованиями правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения, фиксирование результатов сравнения, издание необходимых для осуществления контроля индивидуальных правовых актов.
2. В результате исследования определено, что предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности включает в себя:
предмет анализа - деятельность участников бюджетного процесса по исполнению бюджета, ведению бюджетного учета, составлению бюджетной отчетности и результаты деятельности по исполнению бюджета, являющиеся объектом бюджетного учета;
предмет сравнения - установление наличия или отсутствия в деятельности участников бюджетного процесса фактов отклонений от требований правовых норм, регулирующих исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности;
предмет фиксирования - документальное закрепление результатов сравнения;
предмет издания индивидуальных правовых актов - возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей, составляющих содержание бюджетно-контрольного правоотношения.
3. В результате исследования сделан вывод, что бюджетно-контрольное правоотношение может возникнуть между субъектами, являющимися
участниками бюджетного процесса и обладающими взаимно корреспондирующимися правами и обязанностями по исполнению и осуществлению контроля за исполнением определенного бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
4. В результате исследования выявлено, что правовой статус контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения включает взаимно корреспондирующиеся с обязанностями контролируемого субъекта:
право осуществлять контроль за исполнением бюджета контролируемым субъектом;
право принимать решение о начале бюджетно-контрольного правоотношения и требовать участия в нем контролируемого субъекта;
право требовать предоставления контролируемым субъектом информации о деятельности по исполнению бюджета и результатах этой деятельности, являющихся объектом бюджетного учета;
право издавать индивидуальные правовые акты, изменяющие содержание бюджетно-контрольного правоотношения.
5. В результате исследования выявлено, что правовой статус контролируемого субъекта бюджетно-контрольного правоотношения включает взаимно корреспондирующиеся с правами контролирующего субъекта:
обязанность подвергнуться финансово-бюджетному контролю со стороны контролирующего субъекта в части своей деятельности по исполнению бюджета;
обязанность принять участие в бюджетно-контрольном правоотношении с контролирующим субъектом на основании его решения;
обязанность исполнить требование контролирующего субъекта о предоставлении информации о деятельности по исполнению бюджета и результатах этой деятельности, являющихся объектом бюджетного учета
6. В результате исследования определено, что правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджстно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов обладают: Президент Российской Федерации;
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
представительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица муниципальных образований, исполняющие полномочия председателей представительных органов местного самоуправления;
Счетная палата Российской Федерации; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
органы муниципального финансового контроля, созданные представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
7. В результате исследования определено, что правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и контролируемых субъектов обладают:
Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица субъектов Российской Федерации;
высшие должностные лица муниципальных образований, возглавляющие исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления
Федеральное казначейство;
финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы местного самоуправления;
главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
главные администраторы доходов бюджета;
главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.
8. В результате исследования определено, что правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемых субъектов обладают:
Центральный банк Российской Федерации;
Министерство финансов Российской Федерации;
органы управления государственными внебюджетными фондами;
администраторы доходов бюджета;
администраторы источников финансирования дефицита бюджета;
получатели бюджетных средств.
9. В целях совершенствования правового регулирования осуществления финансово-бюджетного контроля представляется необходимым следующее.
Дополнить статью 154 БК РФ положением о том, что органы исполнительной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов.
Дополнить статью 266 БК РФ положением о том, что органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований при осуществлении финансового контроля вправе требовать от
участников исполнения соответствующего бюджета предоставления необходимой для осуществления контроля информации.
Дополнить Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» нормами, устанавливающими: перечень правовых актов, издаваемых аудиторами и инспекторами Счетной палаты; перечень должностных лиц, уполномоченных издавать запросы Счетной палаты о предоставлении информации, требования Счетной палаты о предоставлении документов, представления Счетной палаты; перечень правовых актов Счетной палаты, на основании которых возникают и прекращаются бюджетно-контрольные правоотношения.
Теоретическая значимость результатов исследования. Полученные в результате исследования выводы развивают теорию финансового права, в том числе: содержат определение финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности, определяют его предмет, позволяют назвать элементы правового статуса контролирующих и контролируемых субъектов бюджетно-контролыюго правоотношения, позволяют назвать элементы правового статуса участников бюджетного процесса, позволяющие им быть субъектами бюджетно-контрольных правоотношений.
Практическая значимость результатов исследования. В результате исследования определена возможность участников бюджетного процесса участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих или контролируемых субъектов, а также выработаны предложения для внесения дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации».
Результаты настоящего исследования могут быть непосредственно использованы: органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе органами государственного и муниципального финансового контроля при планировании и осуществлении контрольных
мероприятий; при разрешении конфликтов, возникающих в ходе осуществления финансово-бюджетного контроля
Положения диссертации могут приметаться в образовательном процессе при подготовке специалистов в области финансового права, государственного и муниципального финансового контроля. Предложения и выводы, содержащиеся в данной работе могут быть использованы в целях совершенствования правового регулирования контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Апробация результатов исследования. Рецензирование и обсуждение диссертации осуществлено в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Положения и результаты исследования докладывались на семинарах, проводимых Федеральной службой финансово-бюджетного надзора по теме: «Актуальные проблемы взаимодействия с правоохранительными органами и органами прокуратуры при проведении контрольных мероприятий» (г. Владивосток, октябрь 2007 года; г. Санкт-Петербург, май 2008 года; г. Нижний Новгород, май 2009 года).
По теме диссертационного исследования автором опубликовано девять статей, в том числе шесть статей в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Общий объем публикаций автора по теме диссертации составляет 7,0 п.л..
Результаты исследования применяются автором в ходе практического участия в осуществлении государственного финансового контроля в должности начальника отдела Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, и заключения.
Основное содержание работы
Введение содержит обоснование актуальности темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, цель и задачи диссертационной работы, описание методологической основы исследования, практической и теоретической значимости работы, научной новизны, апробации результатов исследования, а также положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Правовой статус контролирующего и контролируемого субъектов бюджетно-контрольного правоотношения»
состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе первой главы «Финансово-бюджетный контроль как вид финансовой деятельности» осуществлено формулирование понятия финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности.
Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как вид финансовой деятельности представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации основанную на властном подчинении финансовую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по контролю за исполнением бюджетов, включающую анализ связанного с исполнением бюджетов поведения участников бюджетного процесса, сравнение результатов анализа с требованиями правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения, фиксирование результатов сопоставления, издание индивидуальных правовых актов, необходимых для осуществления контроля.
Известно авторитетное научное мнение, что контроль существует везде, где есть субъект управления и управляемый объект. Тот, кто имеет право контролировать обладает более высоким статусом и объемом полномочий, чем тот, кто является объектом контроля, а кроме того, имеет в своем распоряжении механизмы непосредственного властного
принуждения5. Как вид финансовой деятельности финансово-бюджетный контроль основан на властном подчинении контролируемого субъекта контролирующему. При этом властное воздействие может осуществляться только уполномоченными на это органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также другими уполномоченными участниками бюджетного процесса.
С учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществление финансово-бюджетного контроля регламентируется законодательством Российской Федерации.
Объектом контроля является деятельность участников бюджетного процесса по исполнению бюджетов.
Финансово-бюджетный контроль включает анализ поведения контролируемого участника бюджетного процесса по исполнению определенного бюджета или отдельных процедур исполнения бюджета, сравните результатов анализа с требованиями правовых норм, регулирующих исполнение этого бюджета, документальное фиксирование результатов сопоставления, издание индивидуальных правовых актов, необходимых для создания, изменения, прекращения прав и обязанностей субъектов бюджетно-контрольного правоотношения.
Указанные результаты позволяют в ходе дальнейшего исследования определить предмет финансово-бюджетного контроля, выявить признаки субъектов бюджетно-контрольного правоотношения, элементы их правового статуса, составляющих содержание этого правоотношения.
Во втором параграфе первой главы «Предмет финансово-бюджетного контроля» определяется предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности, а также предметы отдельных элементов этого вида финансовой деятельности.
5 Степашин С В. Конституционный аудит // Москва, Наука, 2006, с. 20.
Установлено, что предмет финансово-бюджетного контроля как вида деятельности включает предмет анализа, предмет сравнения, предмет фиксирования, предмет издания индивидуальных правовых актов.
Предметом анализа при осуществлении государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля является деятельность контролируемых участников бюджетного процесса по исполнению бюджета, ведению бюджетного учета, составлению бюджетной отчетности, а также их деятельность по использованию имущества, находящегося в собственности государства или муниципальных образований, других имущественных прав, которая связана с исполнением бюджета и является объектом бюджетного учета.
Предметом сравнения, осуществляемого в ходе финансово-бюджетного контроля, является установление наличия или отсутствия в состоянии и поведении контролируемых участников бюджетного процесса признаков нарушений норм, регулирующих исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление и представление бюджетной отчетности.
Предметом фиксирования при осуществлении финансово-бюджетного контроля является документальное закрепление фактов наличия или отсутствия в состоянии и поведении контролируемых участников бюджетного процесса признаков нарушений норм, регулирующих исполнение бюджета.
Предметом издания индивидуальных правовых актов при осуществлении финансово-бюджетного контроля является возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей субъектов бюджетно-контрольного правоотношения.
Установление предмета финансово-бюджетного контроля позволяет осуществить выявление признаков субъектов бюджетно-контрольного правоотношения, а также выявление содержания этого правоотношения.
В третьем параграфе первой главы «Субъекты бюджетно-контрольного правоотношения» выявляются признаки субъектов бюджетно-контрольного правоотношения.
Установлено, что бюджетно-контрольным правоотношением является бюджетное правоотношение между контролирующим и контролируемым субъектами.
Принято считать, что применительно к государственным и негосударственным организациям, государству и муниципальным образованиям, их правосубъектность, в том числе административная, находит свое выражение в их компетенции. При этом под компетенцией понимается совокупность прав и обязанностей, полномочий государства, муниципальных образований, организаций, предоставленных им для осуществления ими возложенных на них функций6.
Теорией финансового права выработана точка зрения, согласно которой субъектами финансового права являются физические или юридические лица, государство и муниципальные образования, их органы, за которыми финансовым законодательством признано особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных финансовых правоотношениях. Финансово-правовой статус представляет собой установленную законодательством совокупность прав и обязанностей физических лиц и организаций, предметов ведения и полномочий государства и муниципальных образований и их органов, непосредственно закрепляемых за конкретными субъектами финансового права7.
Бюджетный кодекс наделяет бюджетной правосубъектностью публичные образования в лице Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также участников бюджетного
6 Теория государства и права, под ред. проф. В.К. Бабаева // Москва, Юристь, 2004, с. 420.
1 Крохина Ю.А. Финансовое право России // Норма, Москва, 2004, с. 99.
процесса, реализующих участие в бюджетных правоотношениях публичных образований. Бюджетный кодекс устанавливает структуру бюджетной системы Российской Федерации и перечень участников бюджетного процесса.
С учетом этого субъектами бюджетно-контрольного правоотношения могут быть участники бюджетного процесса, обладающие взаимно корреспондирующимися правами и обязанностями по исполнению и осуществлению контроля за исполнением определенного бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Структурные подразделения органов государственной власти, органов местного самоуправления, филиалы и представительства бюджетных учреждений, их должностные лица не могут быть субъектами бюджетно-контрольного правоотношения, так как не могут самостоятельно участвовать в бюджетном процессе. Указанные подразделения, филиалы и представительства, должностные лица могут осуществлять деятельность по осуществлению контроля за исполнением бюджетов либо участвовать в исполнении бюджетов только от имени соответствующего участника бюджетного процесса и в пределах предоставленных им полномочий.
Субъект бюджетно-контрольного правоотношения может предоставить своим структурным подразделениям и должностным лицам полномочия только в пределах предоставленной ему компетенции, так как еще древними римскими юристами было выработано правило «никто не вправе перенести на другого больше прав, чем имеет сам»8.
Выявление признаков субъектов бюджетно-контрольного правоотношения позволяет в ходе дальнейшего исследования вычленить из содержания бюджетно-контрольного правоотношения элементы правовых статусов контролирующего и контролируемого субъектов.
8 Данная формулировка принадлежит Ульпиану (1Лр., 46 а<1 ее! О. 50,17„54). См. Дождев Д.В. Римское частное право: учебник для ВУЗов // Москва, Норма, 2006, с. 419.
В параграфе четвертом первой главы «Содержание бюджетно-контрольного правоотношения» из содержания бюджетно-контрольного правоотношения осуществлено вычленение элементов правового статуса контролирующего и контролируемого субъектов.
Финансово-бюджетный контроль может осуществляться только участниками бюджетного процесса, уполномоченными на осуществление контроля за исполнением определенного бюджета. Право на осуществление контроля за исполнением бюджета включает право требовать от контролируемого субъекта предоставления информации о его деятельности, являющейся предметом анализа при осуществлении финансово-бюджетного контроля.
Финансово-бюджетный контроль может осуществляться только в отношении участников бюджетного процесса, обязанных участвовать в исполнении бюджета.
Содержанием административного правоотношения являются необходимые для его реализации права и обязанности участвующих в нем субъектов9.
Содержание бюджетно-контрольного правоотношения включает взаимно корреспондирующиеся права контролирующего субъекта осуществлять контроль за исполнением бюджета контролируемым субъектом, принимать решение о начале бюджетно-контрольного правоотношения и требовать участия в нем контролируемого субъекта, требовать от контролируемого субъекта предоставления информации о его деятельности по исполнению бюджета и являющихся объектом бюджетного учета результатах этой деятельности, издавать индивидуальные правовые акты, изменяющие содержание бюджетно-контрольного правоотношения и обязанности контролируемого субъекта подвергнуться финансово-бюджетному контролю в части своей деятельности по исполнению бюджета, принять участие в
9 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н., Административное право // Норма, Москва, 2005, с. 107-108.
бюджетно-контролыюм правоотношении с контролирующим субъектом на основании его решения, принятого в форме индивидуального правового акта, исполнить требование контролирующего субъекта о предоставлении информации о деятельности по исполнению бюджета и являющихся объектом бюджетного учета результатах этой деятельности.
В процессе осуществления финансово-бюджетного контроля содержание бюджетно-контрольного правоотношения может меняться.
Для того, чтобы требование контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения вызвало обязанность контролируемого субъекта исполнить это требование, такое требование должно быть выражено в форме индивидуального правого акта. Таким правовым актом могут устанавливаться сроки начала и прекращения бюджетно-контрольного правоотношения, определяться предмет контроля, устанавливаться обязанности контролируемого субъекта по представлению необходимой информации.
От имени контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения индивидуальные правовые акты могут издаваться уполномоченными этим субъектом должностными лицами.
Индивидуальные правовые акты контролирующих субъектов, влекущие возникновение обязанностей контролируемых, неизбежно ограничивают права последних. С учетом данного обстоятельства, исходя из положений пункта 3 статьи 55 и пункта 3 статьи 15 Конституции РФ, такие индивидуальные правовые акты могут издаваться только на основании федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов официально опубликованных для всеобщего сведения. Осведомленность участников бюджетного процесса о взаимных правах и
обязанностях позволяет снизить вероятность возникновения конфликтов и споров при осуществлении финансово-бюджетного контроля10.
Не случайно в постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» обращается внимание судов, что в силу п. 3 статьи 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения11..
Вычленение элементов правовых статусов контролирующего и контролируемого субъектов бюджетно-контрольного правоотношения позволяет при дальнейшем исследовании правового статуса участников бюджетного процесса определить возможность их участия в бюджетно-контрольном правоотношении в качестве контролирующего или контролируемого субъекта.
Глава вторая «Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролирующего и контролируемого субъектов бюджетно-контрольного правоотношения» состоит из двух параграфов.
В параграфе первом второй главы «Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения» определена возможность участников бюджетного процесса участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов.
Установлено, следующее. В качестве контролирующих субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях могут участвовать: Президент Российской Федерации; Государственная Дума Федерального Собрания
10 Голубев A.B. Издание индивидуальных правовых актов при осуществлении финансово-бюджетного контроля // Вестник Российской правовой академии, № 4,2008.
11 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1996 г., N 2, с. 1.
Российской Федерации; Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Законодательные (представ тгельные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; представительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица муниципальных образований, исполняющие полномочия председателей представительных органов местного самоуправления; Счетная палата Российской Федерации; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, субъектов Российской Федерации; органы муниципального финансового контроля, созданные представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
Обладают правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемых и в качестве контролирующих субъектов: Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица субъектов Российской Федерации; высшие должностные лица муниципальных образований, возглавляющие исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления; Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы местного самоуправления; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы доходов бюджета; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.
В результате исследования установлено, что исходя из положений статьи 266 БК РФ исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления обладают правом на осуществление финансово-бюджетного контроля, которое реализуют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора,
Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Статьей 157 БК РФ установлено, что исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления обладают правом создавать органы финансового контроля и устанавливать их полномочия.
Вместе с тем статья 154 БК РФ, устанавливающая бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления не содержит положений, о праве этих органов на осуществление контроля за исполнением бюджетов. Кроме того, статья 266 БК РФ не содержит положений о праве указанных органов требовать при осуществлении финансово-бюджетного контроля от контролируемых участников бюджетного процесса предоставления необходимой информации.
Следствием этих обстоятельств может являться неоднозначное понимание участниками бюджетного процесса полномочий исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в сфере осуществления контроля за исполнением бюджетов. С целью устранения названных обстоятельств представляется необходимым внесение соответствующих дополнений в статьи 154 и 266 БК РФ.
Особенно важно обладать необходимыми элементами правового статуса контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения органам государственного и муниципального финансового контроля.
В результате исследования установлено, что в соответствием с положениями Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» 12 Счетная палата является постоянно
12 СЗ РФ от 16 января 1995 г. N 3 ст. 167.
действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Счетная палата обладает всеми необходимыми полномочиями для участия в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующего субъекта.
Названным федеральным законом установлено, что с целью изменения содержания бюджетно-контрольных правоотношений Счетная палата может издавать индивидуальные правовые акты, в том числе: акты Коллегии Счетной палаты; акты Председателя Счетной палаты; акты аудиторов Счетной палаты; акты инспекторов Счетной палаты.
Акты Коллегии Счетной палаты включают: решение об утверждении Регламента Счетной палаты (ст. 11); решение об утверждении годовых и текущих планов и программ (ст. 10); решение о рассмотрении отчетов о результатах проверок и ревизий (ст. 25).
Акты Председателя Счетной палаты включают приказы и распоряжения, (ст. 5), предписания Счетной палаты (ст. 24).
Акты аудиторов Счетной палаты законом не установлены. Вместе с тем, аудиторы Счетной палаты самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений в пределах своей компетенции, установленной Регламентом Счетной палаты (ст. 6). Для этого им необходимо иметь право на издание правовых актов, изменяющих содержание бюджетно-контролыюго правоотношения.
Исходя из того, что непосредственная организация и проведение контроля входит в служебные обязанности инспекторов Счетной палаты (ст. 8), издаваемые ими правовые акты включают: отчеты о проведении ревизии или проверки (ст. 15); акты об опечатывании кассы и других помещений, акты изъятия документов (ст. 26); требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими служебных обязанностей. Форма таких правовых актов законом не установлена.
Закон не называет лиц, уполномоченных от имени Счетной палаты издавать такие правовые акты, как запросы Счетной палаты о предоставлении информации, требования Счетной палаты о предоставлении документов (ст. 13), представления Счетной палаты (ст. 23). Закон не указывает какие правовые акты Счетной палаты вызывают возникновение и прекращение бюджетно-контрольного правоотношения.
Указанные обстоятельства могут способствовать возникновению конфликтов при осуществлении Счетной палатой финансово-бюджетного контроля.
С учетом положений пункта 3 статьи 15, пункта 3 статьи 55 Конституции РФ, а также п. 3 статьи 157 БК РФ в целях снижения вероятности возникновения конфликтов при осуществлении Счетной палатой финансово-бюджетного контроля представляется необходимым дополнить Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» нормами, устанавливающими: перечень правовых актов, издаваемых аудиторами и инспекторами Счетной палаты; перечень должностных лиц, уполномоченных издавать запросы Счетной палаты о предоставлении информации, требования Счетной палаты о предоставлении документов, представления Счетной палаты; перечень правовых актов Счетной палаты, на основании которых возникают и прекращаются бюджетно-контрольные правоотношения.
В параграфе втором главы второй «Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролируемого субъекта бюджетно-контрольного правоотношения» определена возможность участников бюджетного процесса участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемых субъектов.
Установлено, следующее. В качестве контролируемых субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях могут участвовать: Центральный банк Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; органы управления государственными внебюджетными
фондами; администраторы доходов бюджета; администраторы источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств; участники бюджетного процесса, обладающие правовым статусом, позволяющим им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующего и контролируемого субъектов.
Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, финансовые органы, органы государственного и муниципального финансового контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами могут обладать правовыми статусами главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета и в соответствии с этими правовыми статусами участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих или контролируемых субъектов.
Для принятия денежных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами получателю бюджетных средств необходимо дополнительно обладать правосубъектностью в сфере гражданско-правовых или трудовых отношений. Необходимая правосубъектность достигается путем предоставления получателю бюджетных средств правового статуса юридического лица в форме бюджетного учреждения.
В заключении подведены итоги, сформулированы основные выводы и предложения диссертационной работы.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Голубев A.B., Понятие и сущность государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля // Москва, Современное право, 2007, № 10, 0,5 п. л.
2. Голубев A.B. Предмет финансово-бюджетного контроля // Современное право, 2007, №11, 0,5 п. л.
3. Голубев A.B., Правонарушения в сфере финансово-бюджетного контроля // Москва, Адвокат, 2007, №11, 0,5 п. л.
4. Голубев A.B., Основы финансово-бюджетного контроля // Хозяйство и право, 2007 г., № 12, 3,0 п.л.
5. Голубев A.B. Финансово - бюджетный контроль как бюджетное правоотношение II Современное право, 2008, № 1, 0,5 п. л.
6. Голубев A.B. Издание индивидуальных правовых актов при осуществлении финансово-бюджетного контроля // Вестник Российской правовой академии, № 4, 2008, 0,2 п. л.
Статьи, опубликованные в иных научных журналах:
1. Голубев A.B. Контролируемые субъекты финансово-бюджетного контроля // Законодательство и экономика, 2007, № 10, 0,5 п. л.
2. Голубев A.B. Особенности гражданско-правового статуса публичных образований // Москва, Современное управление, 2007 г. № 10, 0,8 п. л.
3. Голубев A.B. Сопоставление как элемент осуществления финансово-бюджетного контроля // Юстиция, 2009, № 1, 0,6 п. л.
Подписано в печать 24.09.09 г. Объем 1,75 п.я. Формат 60x84/16 Заказ № 146 Тираж 150 экз.
ООО «Фирма Печатный двор» 107076, г. Москва, Колодезный пер., д. 14 8-(499)-269-80-41; 8-(499)-269-80-42
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Голубев, Андрей Васильевич, кандидата юридических наук
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме: «Правовой статус субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля».
Введение.
Глава 1. Правовой статус контролирующего и контролируемого субъектов бюджетно-контрольного правоотношения
§ 1 Финансово-бюджетный контроль как вид финансовой деятельности
§ 2 Предмет финансово-бюджетного контроля.
§ 3 Субъекты бюджетно-контрольного правоотношения.
§ 4 Содержание бюджетно-контрольного правоотношения
Глава 2. Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролирующего и контролируемого субъектов бюджетноконтрольного правоотношения.
§ 1 Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения.
§ 2 Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролируемого субъекта бюджетно-контрольного правоотношения.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовой статус субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля"
Актуальность темы исследования. Цели обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления в современных условиях развития Российской Федерации настойчиво требуют повышения эффективности и результативности использования средств Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов муниципальных образований. В связи с этим в бюджетном процессе возрастает роль финансового контроля за исполнением бюджетов.
С учетом положений статьи 18 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, необходимым условием осуществления финансово-бюджетного контроля является соблюдение прав и свобод граждан, которые реализуются в деятельности участников бюджетного процесса. Для этого правовое регулирование финансово-бюджетного контроля должно отвечать современным потребностям общества, современному уровню развития бюджетной системы Российской Федерации.
В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 23 июля 2008 года «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» указывается, что переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается, наряду с другими факторами, устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В качестве одной из основных целей и задач бюджетной политики названо совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере. Также говорится о назревшей необходимости включения в Бюджетный кодекс Российской
Федерации современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля1.
Председателем Счетной палатой Российской Федерации С.В. Степашиным также отмечалось, что круг бюджетных полномочий и ответственности в бюджетном процессе всех участников бюджетного процесса требует более четкого законодательного регулирования2
Действительно, правовое регулирование финансово-бюджетного контроля нуждается в совершенствовании. В настоящее v время законодательством Российской Федерации нормативно, не закреплены признаки финансово-бюджетного контроля, его предмет, а также необходимые элементы правового статуса участников бюджетного процесса как субъектов бюджетно-контрольных правоотношений.
При практическом осуществлении финансово-бюджетного контроля указанные обстоятельства затрудняют определение условий, при которых могут возникать бюджетно-контрольные правоотношения, определение круга возможных субъектов этих правоотношений, совокупности их прав и обязанностей, составляющих содержание конкретного бюджетно-контрольного правоотношения.
При таких обстоятельствах возникает вероятность нарушения прав участников бюджетного процесса при осуществлении финансово-бюджетного контроля. Такие нарушения могут выражаться в осуществлении контроля неуполномоченными на это органами, в предъявлении контролирующими неправомерных требований к контролируемым, в неправомерном препятствовании контролируемыми осуществлению финансово-бюджетного контроля. Вместе с тем в развитых странах существует практика использования при оценке качества государственного управления такого показателя, как «индекс господства права», которым оценивается устойчивость, с которой субъекты права придерживаются в
1 Текст послания официально опубликован не был. Правовая система «Гарант».
2 Степашин С.В. Новая редакция бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // «Журнал российского права», № 3, 2007 г. своей деятельности юридических норм3. Исходя из положений статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации такой подход к оценке качества деятельности государства и муниципальных образований является актуальным и в условиях современной России.
С учетом этого определение правового статуса участников бюджетного процесса как субъектов бюджетно-контрольных правоотношений, что является целью настоящего исследования, будет способствовать снижению вероятности нарушения прав участников бюджетного процесса при осуществлении финансово-бюджетного контроля, что, в свою очередь повлияет на повышение качества его осуществления.
В качестве субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в настоящем исследовании рассматриваются участники бюджетного процесса, как субъекты бюджетно-контрольных правоотношений.
В качестве бюджетно-контрольного правоотношения в настоящем исследовании рассматривается отношение между контролирующим и контролируемым субъектами, возникающее в процессе осуществления контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В качестве правового статуса субъекта государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в настоящем исследовании рассматривается принадлежащие участнику бюджетного процесса права и обязанности, которые могут входить в содержание бюджетно-контрольного правоотношения.
Степень научной разработанности темы исследования.
Исследование осуществлено с учетом существующих теоретических разработок в области конституционного права, административного права,
3 Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего // Москва, Наука, 2008, с. 160-161. финансового права. Вместе с тем в теории финансового права нет единого комплексного исследования, в целом охватывающего характеристику правового статуса субъектов финансово-бюджетного контроля и учитывающего изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»4.
При исследовании признаков финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности, основанной на властном подчинении, использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как Атаманчук Г.В., Бахрах Д.Н., Бирюков А.И., Мухаев Р.Т., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н., Степашин С.В., Шахрай С.М.
При исследовании элементов финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как Белобжецкий И.А., Васильев А.А., Вострикова Л.Г., Гармаева М.А., Горева А.В., Грачева Е.Ю., Данилевский Ю.А., Звездин А.Л., Зрелов А.П., Конюхова Т.В., Крохина Ю.А., Мельник М.В., Овсянников' JI.H., Пантелеев Предко Н.М., А.С., Родионова В.М., Рыжкова Е.А., Саттарова Н.А., Степашин С.В., Толстопятенко С.П., Шлейников В.И.
При исследовании правового статуса субъектов бюджетно-контрольного правоотношения использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как Бабаев В.К., Бахрах Д.Н., Дождев Д.В., Дмитриев Ю.А., Крохина Ю.А., Кучеров И.И., Полянский И.А., Россинский Б.В., Ровинский Е.А., Саттарова Н.А. Старилов Ю.Н., Суханов Е.А., Трофимов Е.В., Фомин В.А.
В настоящем исследовании также использованы положения, содержащиеся в ранее опубликованных работах автора.
4 СЗ РФ от 30 апреля 2007 г. N 18 ст. 2117.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между контролирующим и контролируемым субъектами бюджетно-контрольного правоотношения при осуществлении финансового контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Настоящее исследование не рассматривает отношения, связанные с взаимодействием между контролирующими органами при планировании и организации контроля за исполнением бюджетов, с защитой нарушенных или оспариваемых прав участников бюджетного процесса, участвующих в осуществлении финансово-бюджетного контроля, с применением мер принуждения за совершение правонарушений в бюджетной сфере.
Предмет исследования. Предметом исследования являются положения Конституции Российской Федерации, нормативных правовых актов, регулирующих осуществление финансового контроля за исполнением^' бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В процессе исследования анализу подвергались положения теории i конституционного, административного, финансового, бюджетного и гражданского права, судебные решения, касающиеся темы исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -" определить правовой статус участников бюджетного процесса как субъектов бюджетно-контрольных правоотношений.
Цель исследования достигается путем последовательного решения следующих задач: сформировать в настоящем исследовании определение понятия финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности; определить предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности; выявить признаки субъектов бюджетно-контрольного правоотношения; вычленить из содержания бюджетно-контрольного правоотношения элементы правового статуса контролирующего и контролируемого субъектов; выявить элементы правового статуса участников бюджетного процесса, позволяющие им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и контролируемых субъектов.
Методология исследования. Основу методологии настоящего исследования составляет диалектический метод познания. При проведении исследования применялись методы формально-юридического, сравнительно-правового, логического, системно-структурного анализа. В настоящем исследовании применен также метод рассмотрения модели бюджетно-контрольного правоотношения между контролирующим и контролируемым субъектами с целью выделения из содержания этого правоотношения необходимых элементов бюджетно-правового статуса участвующих в нем субъектов.
Научная новизна исследования. Настоящее исследование на основе уже существующих выводов теории финансового права, формирует новые выводы о финансово-бюджетном контроле как виде финансовой деятельности, о предмете финансово-бюджетного контроля, о элементах правового статуса субъектов бюджетно-контрольного правоотношения.
В результате исследования лично автором: сформировано определение понятия финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности; впервые определен предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности; впервые осуществлено вычленение из содержания бюджетно-контрольного правоотношения элементов правового статуса контролирующих и контролируемых субъектов; выявлены элементы правового статуса участников бюджетного процесса, позволяющие им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и контролируемых субъектов.
Положения, выносимые на защиту
1. В результате исследования сформировано определение понятия финансово-бюджетного контроля. Финансово-бюджетный контроль представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации основанную на властном подчинении финансовую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по контролю за исполнением бюджетов, включающую анализ поведения участников бюджетного процесса, связанного с исполнением бюджетов, сравнение результатов анализа с требованиями правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения, фиксирование результатов сравнения, издание необходимых для осуществления контроля индивидуальных правовых актов.
2. В результате исследования определено, что предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности включает в себя: предмет анализа — деятельность участников бюджетного процесса по с» исполнению бюджета, ведению бюджетного учета, составлению бюджетной' t отчетности и результаты деятельности по исполнению бюджета, являющиеся объектом бюджетного учета; ^ предмет сравнения - установление наличия или отсутствия в деятельности участников бюджетного процесса фактов отклонений от требований правовых норм, регулирующих исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности; предмет фиксирования - документальное закрепление результатов сравнения; предмет издания индивидуальных правовых актов - возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей, составляющих содержание бюджетно-контрольного правоотношения.
3. В результате исследования сделан вывод, что бюджетно-контрольное правоотношение может возникнуть между субъектами, являющимися участниками бюджетного процесса и обладающими взаимно корреспондирующимися правами и обязанностями по исполнению и осуществлению контроля за исполнением определенного бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
4. В результате исследования выявлено, что правовой статус контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения включает взаимно корреспондирующиеся с обязанностями контролируемого субъекта: право осуществлять контроль за исполнением бюджета контролируемым субъектом; право принимать решение о начале бюджетно-контрольного правоотношения и требовать участия в нем контролируемого субъекта; право требовать предоставления контролируемым субъектом информации о деятельности по исполнению бюджета и результатах этой деятельности, являющихся объектом бюджетного учета; право издавать индивидуальные правовые акты, изменяющие содержание бюджетно-контрольного правоотношения.
5. В результате исследования выявлено, что правовой статус контролируемого субъекта бюджетно-контрольного правоотношения включает взаимно корреспондирующиеся с правами контролирующего субъекта: обязанность подвергнуться финансово-бюджетному контролю со стороны контролирующего субъекта в части своей деятельности по исполнению бюджета; обязанность принять участие в бюджетно-контрольном правоотношении с контролирующим субъектом на основании его решения; обязанность исполнить требование контролирующего субъекта о предоставлении информации о деятельности по исполнению бюджета и результатах этой деятельности, являющихся объектом бюджетного учета
6. В результате исследования определено, что правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов обладают: Президент Российской Федерации;
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; представительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица муниципальных образований, исполняющие полномочия председателей представительных органов местного самоуправления;
Счетная палата Российской Федерации; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; органы муниципального финансового контроля, созданные представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
7. В результате исследования определено, что правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и контролируемых субъектов обладают:
Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные I органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица субъектов Российской Федерации; высшие должностные лица муниципальных образований, возглавляющие исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления
Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы местного самоуправления; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы доходов бюджета; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.
8. В результате исследования определено, что правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемых субъектов обладают:
Центральный банк Российской Федерации;
Министерство финансов Российской Федерации; органы управления государственными внебюджетными фондами; администраторы доходов бюджета; администраторы источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.
9. В целях совершенствования правового регулирования осуществления финансово-бюджетного контроля представляется необходимым следующее.
Дополнить статью 154 БК РФ положением о том, что органы исполнительной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов.
Дополнить статью 266 БК РФ положением о том, что органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований при осуществлении финансового контроля вправе требовать от участников исполнения соответствующего бюджета предоставления необходимой для осуществления контроля информации.
Дополнить Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» нормами, устанавливающими: перечень правовых актов, издаваемых аудиторами и инспекторами Счетной палаты; перечень должностных лиц, уполномоченных издавать запросы Счетной палаты о предоставлении информации, требования Счетной палаты о предоставлении документов, представления Счетной палаты; перечень правовых актов Счетной палаты, на основании которых возникают и прекращаются бюджетно-контрольные правоотношения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Голубев, Андрей Васильевич, Москва
Результаты исследования позволяют снизить вероятность нарушения прав участников бюджетного процесса, юридических и физических лиц, а также способствуют защите прав указанных лиц в случае их нарушения, при осуществлении финансово-бюджетного контроля.
174
Заключение
В результате проведенного исследования достигнута поставленная цель - определен правовой статус участников бюджетного процесса, позволяющий им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и в качестве контролируемых субъектов.
В результате последовательного решения задач исследования получены следующие выводы.
Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как вид финансовой деятельности представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации основанную на властном подчинении финансовую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по контролю за исполнением бюджетов, включающую анализ связанного с исполнением бюджетов поведения участников бюджетного процесса, сравнение результатов анализа с требованиями правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения, фиксирование результатов сопоставления, издание индивидуальных правовых актов, необходимых для осуществления контроля.
Как вид финансовой деятельности финансово-бюджетный контроль основан на властном подчинении контролируемого субъекта контролирующему. При этом властное воздействие может осуществляться только уполномоченными на это органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также другими уполномоченными участниками бюджетного процесса.
С учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществление финансово-бюджетного контроля регламентируется законодательством Российской Федерации.
Объектом контроля является деятельность участников бюджетного процесса по исполнению бюджетов.
Финансово-бюджетный контроль включает анализ поведения контролируемого участника бюджетного процесса по исполнению определенного бюджета или отдельных процедур исполнения бюджета, сравнение результатов анализа с требованиями правовых норм, регулирующих исполнение этого бюджета, документальное фиксирование результатов сопоставления, издание индивидуальных правовых актов, необходимых для создания, изменения, прекращения прав и обязанностей субъектов бюджетно-контрольного правоотношения.
Установлено, что предмет финансово-бюджетного контроля как вида деятельности включает предмет анализа, предмет сравнения, предмет фиксирования, предмет издания индивидуальных правовых актов.
Предметом анализа при осуществлении государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля является деятельность контролируемых участников бюджетного процесса по исполнению бюджета, ведению бюджетного учета, составлению бюджетной отчетности, а также их деятельность по использованию имущества, находящегося в собственности государства или муниципальных образований, других имущественных прав, которая связана с исполнением бюджета и является объектом бюджетного учета.
Предметом сравнения, осуществляемого в ходе финансово-бюджетного контроля, является установление наличия или отсутствия в состоянии и поведении контролируемых участников бюджетного процесса признаков нарушений норм, регулирующих исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление и представление бюджетной отчетности.
Предметом фиксирования при осуществлении финансово-бюджетного контроля является документальное закрепление фактов наличия или отсутствия в состоянии и поведении контролируемых участников бюджетного процесса признаков нарушений норм, регулирующих исполнение бюджета.
Предметом издания индивидуальных правовых актов при осуществлении финансово-бюджетного контроля является возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей субъектов бюджетно-контрольного правоотношения.
Бюджетный кодекс наделяет бюджетной правосубъектностью публичные образования в лице Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также участников бюджетного процесса, реализующих участие в бюджетных правоотношениях публичных образований. Бюджетный кодекс устанавливает структуру бюджетной системы Российской Федерации и перечень участников бюджетного процесса.
С учетом этого субъектами бюджетно-контрольного правоотношения могут быть участники бюджетного процесса, обладающие взаимно корреспондирующимися правами и обязанностями по исполнению и осуществлению контроля за исполнением определенного бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетно-контрольное правоотношение может возникнуть между субъектами, являющимися участниками бюджетного процесса и обладающими взаимно корреспондирующимися правами и обязанностями по исполнению и осуществлению контроля за исполнением определенного бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Структурные подразделения органов государственной власти, органов местного самоуправления, филиалы и представительства бюджетных учреждений, их должностные лица не могут быть субъектами бюджетно-контрольного правоотношения, так как не могут самостоятельно участвовать в бюджетном процессе. Указанные подразделения, филиалы и представительства, должностные лица могут осуществлять деятельность по осуществлению контроля за исполнением бюджетов либо участвовать в исполнении бюджетов только от имени соответствующего участника бюджетного процесса и в пределах предоставленных им полномочий.
Субъект бюджетно-контрольного правоотношения может предоставить своим структурным подразделениям и должностным лицам полномочия только в пределах предоставленной ему компетенции.
Финансово-бюджетный контроль может осуществляться только участниками бюджетного процесса, уполномоченными на осуществление контроля за исполнением определенного бюджета. Право на осуществление контроля за исполнением бюджета включает право требовать от контролируемого субъекта предоставления информации о его деятельности, являющейся предметом анализа при осуществлении финансово-бюджетного контроля.
Финансово-бюджетный контроль может осуществляться только в отношении участников бюджетного процесса, обязанных участвовать • в исполнении бюджета.
Содержание бюджетно-контрольного правоотношения включает взаимно корреспондирующиеся права контролирующего субъекта осуществлять контроль за исполнением бюджета контролируемым субъектом, принимать решение о начале бюджетно-контрольного правоотношения и требовать участия в нем контролируемого субъекта, требовать от контролируемого субъекта предоставления информации о его деятельности по исполнению бюджета и являющихся объектом бюджетного учета результатах этой деятельности, издавать индивидуальные правовые акты, изменяющие содержание бюджетно-контрольного правоотношения и обязанности контролируемого субъекта подвергнуться финансово-бюджетному контролю в части своей деятельности по исполнению бюджета, принять участие в бюджетно-контрольном правоотношении с контролирующим субъектом на основании его решения, принятого в форме индивидуального правового акта, исполнить требование контролирующего субъекта о предоставлении информации о деятельности по исполнению бюджета и являющихся объектом бюджетного учета результатах этой деятельности.
В процессе осуществления финансово-бюджетного контроля содержание бюджетно-контрольного правоотношения может меняться.
Для того, чтобы требование контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения вызвало обязанность контролируемого субъекта исполнить это требование, такое требование должно быть выражено в форме индивидуального правого акта. Таким правовым актом могут устанавливаться сроки начала и прекращения бюджетно-контрольного правоотношения, определяться предмет контроля, устанавливаться обязанности контролируемого субъекта по представлению необходимой информации.
От имени контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения индивидуальные правовые акты могут издаваться уполномоченными этим субъектом должностными лицами.
Индивидуальные правовые акты контролирующих субъектов, влекущие возникновение обязанностей контролируемых, неизбежно ограничивают права последних. С учетом данного обстоятельства, исходя из положений пункта 3 статьи 55 и пункта 3 статьи 15 Конституции РФ, такие индивидуальные правовые акты могут издаваться только на основании федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов официально опубликованных для всеобщего сведения.
При исследовании правового статуса участников бюджетного процесса как обладателей правового статуса контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения установлено следующее.
В качестве контролирующих субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях могут участвовать: Президент Российской Федерации; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации; Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; представительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица муниципальных образований, исполняющие полномочия председателей представительных органов местного самоуправления; Счетная палата Российской Федерации; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, субъектов Российской Федерации; органы муниципального финансового контроля, созданные представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
Обладают правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемых и в качестве контролирующих субъектов: Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица субъектов Российской Федерации; высшие должностные лица муниципальных образований, возглавляющие исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления; Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы местного самоуправления; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы доходов бюджета; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.
В результате исследования установлено, что исходя из положений статьи 266 БК РФ исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления обладают правом на осуществление финансово-бюджетного контроля, которое реализуют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Статьей 157 БК РФ установлено, что исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления обладают правом создавать органы финансового контроля и устанавливать их полномочия.
Вместе с тем статья 154 БК РФ, устанавливающая бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления не содержит положений, о праве этих органов на осуществление контроля за исполнением бюджетов. Кроме того, статья 266 БК РФ не содержит положений о праве указанных органов требовать при осуществлении финансово-бюджетного контроля от контролируемых участников бюджетного процесса предоставления необходимой информации.
Следствием этих обстоятельств может являться неоднозначное понимание участниками бюджетного процесса полномочий исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в сфере осуществления контроля за исполнением бюджетов. С целью устранения названных обстоятельств представляется необходимым внесение соответствующих дополнений в статьи 154 и 266 БК РФ.
Особенно важно обладать необходимыми элементами правового статуса контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения органам государственного и муниципального финансового контроля.
С учетом положении пункта 3 статьи 15, пункта 3 статьи 55 Конституции РФ, а также п. 3 статьи 157 БК РФ в целях снижения вероятности возникновения конфликтов при осуществлении Счетной палатой финансово-бюджетного контроля представляется необходимым дополнить Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» нормами, устанавливающими: перечень правовых актов, издаваемых аудиторами и инспекторами Счетной палаты; перечень должностных лиц, уполномоченных издавать запросы Счетной палаты о предоставлении информации, требования Счетной палаты о предоставлении документов, представления Счетной палаты; перечень правовых актов Счетной палаты, на основании которых возникают и прекращаются бюджетно-контрольные правоотношения.
При исследовании правового статуса участников бюджетного процесса как обладателей правового статуса контролируемого субъекта бюджетно-контрольного правоотношения установлено следующее.
Установлено, следующее. В качестве контролируемых субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях могут участвовать: Центральный банк Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; органы управления государственными внебюджетными фондами; администраторы доходов бюджета; администраторы источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств; ? \ участники бюджетного процесса, обладающие правовым статусом, позволяющим им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующего и контролируемого субъектов.
Законодательные (представительные) • и исполнительные органы государственной власти, представительные и исполнительноf распорядительные органы местного самоуправления, финансовые органы, органы государственного и муниципального финансового контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами могут обладать г правовыми статусами главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора (администратора), доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета и в соответствии с этими правовыми статусами участвовать в бюджетноконтрольных правоотношениях в качестве контролирующих или контролируемых субъектов.
Для принятия денежных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами получателю бюджетных средств необходимо дополнительно обладать правосубъектностью в сфере гражданско-правовых или трудовых отношений. Необходимая правосубъектность достигается путем предоставления получателю бюджетных средств правового статуса юридического лица в форме бюджетного учреждения.
Полученные в результате исследования выводы развивают теорию финансового права, в том числе: содержат определение финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности, определяют его предмет, позволяют назвать элементы правового статуса контролирующих и контролируемых субъектов бюджетно-контрольного правоотношения, позволяют назвать элементы правового статуса участников бюджетного процесса, позволяющие им быть субъектами бюджетно-контрольных правоотношений.
Результаты настоящего исследования могут быть использованы органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях совершенствования правового регулирования контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также при планировании и осуществлении контрольных мероприятий, при подготовке специалистов в области финансового права, государственного и муниципального финансового контроля.
183
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой статус субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля»
1. Конституция Российской Федерации // "Российская газета" от 25 декабря 1993 г. N 237.
2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ от 22 декабря 1997 г., N 51, ст. 5712.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ от 5 декабря 1994 г. N 32 ст. 3301, от 29 января 1996 г. N 5 ст. 410.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ), ст. 281 // СЗ РФ от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3823, от 30 апреля 2007 г. N18 ст. 2117.
5. Трудовой кодекс Российской Федерации // Собрании законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 3.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации // СЗ РФ от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3824, от 7 августа 2000 г. N 32 ст. 3340.
7. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ от 17 июня 1996 г. N 25 ст. 2954.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1.
9. Таможенный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ от 2 июня 2003 г. N 22 ст. 2066.
10. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей приосуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // "Российской газете" от 30 декабря 2008 г. N 266.
11. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЭ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ от 15 декабря 2003 г. N 50 ст. 4859.
12. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 29 сентября 1997 г., N 39, ст. 4464.
13. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 21 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366.
14. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» // СЗ РФ от 25 ноября 1996 г. N 48, ст. 5369.
15. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» // СЗ РФ от 13 августа 2001 г. N 33 (Часть I) ст. 3422.
16. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ от 18 октября 1999 г. N 42 ст. 2005.
17. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.
18. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» // СЗ РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (часть I) ст. 3105.
19. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // СЗ РФ от 19 декабря 1994 г., N34, ст. 3540.
20. Федеральный закон от 02.12.1995 № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд» // СЗ РФ от 5 декабря 1994 г. N 32 ст. 3303.
21. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ от 16 января 1995 г. N 3 ст. 167.
22. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ от 30 июля 2007 г. N 31 ст. 3995.
23. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ от 23 июля 2007 г. N 30 ст. 3796.
24. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-Ф3 «О защите конкуренции» // СЗ РФ от 31 июля 2006 г. N 31 (часть I) ст. 3434.
25. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ от 9 мая 1994 г. N2 ст. 74.
26. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ от 15 июля 2002 г. N 28 ст. 2790.
27. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» " СЗ РФ от 16 января 1995 г. N 3 ст. 167.
28. Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» СЗ РФ от 15 января 1996 г. N 3 ст. 145.
29. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3215.
30. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года N5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ от 13 октября 1997 г., N 41, ст. 4673.
31. Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., N 30, ст. 1792.
32. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ от 15 марта 2004 г. N 11 ст. 945.
33. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» СЗ РФ от 29 июля 1996 г. N 31, ст. 3696.
34. Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ от 4 декабря 1995 г. N 49 ст. 4775.
35. Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. N 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ от 29 марта 2004 г. N 13 ст. 1188.
36. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ от 14 июня 2004 г. N 24 ст. 2395.
37. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»// СЗ РФ от 15 мая 2000 г., N 20, ст. 2112.
38. Положение о Федеральном казначействе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 703 // СЗ РФ от 6 декабря 2004 г. N 49 ст. 4908.
39. Положение о федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278 // СЗ РФ от 21 июня 2004 г. N 25 ст. 2561.
40. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ от 16 февраля 1998 г. N 7 ст. 801.
41. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ от 18 февраля 2002 г. N 7 ст. 635.
42. Приказ МПР РФ от 27 февраля 2007 г. N40 «О сроках представления бюджетной отчетности за 1 квартал 2007 года» // сайт Министерства природных ресурсов Российской Федерации в Internet (http://www.mnr. gov.ru).
43. Приказ Минфина России от 11.07.2005 № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 15 августа 2005 г. N 33.
44. Приказ Минфина России от 20 ноября 2007 г. N 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений» // «Российская газета» от 22 декабря 2007 г. N 288.
45. Приказ Минфина России от 30 декабря 2008 г. N 148н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету» // «Российская газета» от 6 марта 2009 г. N 39.
46. Приказ Минфина России от 1 сентября 2008 г. N 88н «О Порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности» // «Российская газета» от 8 октября 2008 г. N 210.
47. Приказ Минфина России от 25 декабря 2008 г. N 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» // «Российская газета» от 4 марта 2009 г. N 36.
48. Положение Банка России от 3 октября 2002 г. N 2-П «О безналичных расчетах в Российской Федерации» // Вестник Банка России от 28 декабря 2002 г. N 74.1. Судебная практика.
49. Учебники, монографии, статьи.
50. Атаманчук Г.В., Теория государственного управления: Курс лекций //Москва, 1997.
51. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н., Административное право // Норма, Москва, 2005.
52. Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм//Москва, 1989.
53. Бирюков А.И. Финансовый контроль в теории и практике // «Бюджетный учет», № 3,март 2007 правовая система «Гапант».
54. Васильев А.А., Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации // "Адвокат", N 4, апрель 2003 г.
55. Вострикова Л.Г. Финансовое право, Учебник для вузов // Юстицинформ, 2005, правовая система «Гарант».
56. Голубев А.В., Понятие и сущность государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля // Москва, Современное право, 2007, № 10.
57. Голубев А.В. Контролируемые субъекты финансово-бюджетного контроля // Законодательство и экономика, 2007, № 10.
58. Голубев А.В. Предмет финансово-бюджетного контроля // Современное право, 2007, №11.
59. Голубев А.В., Правонарушения в сфере финансово-бюджетного контроля // Москва, Адвокат, 2007, №11.
60. Голубев А.В., Основы финансово-бюджетного контроля // Хозяйство и право, 2007 г., № 12.
61. Голубев А.В. Финансово бюджетный контроль как бюджетное правоотношение // Современное право, 2008, № 1.
62. Голубев А.В. Особенности гражданско-правового статуса публичных образований // Москва, Современное управление, 2007 г. № 10.
63. Голубев А.В. Издание индивидуальных правовых актов при осуществлении финансово-бюджетного контроля // Вестник Российской правовой академии, № 4, 2008.
64. Голубев А.В. Сопоставление как элемент осуществления финансово-бюджетного контроля // Юстиция, 2009, № 1.
65. Грачева Е.Ю., Толстопятенко С.П., Рыжкова Е.А., Финансовый контроль: Учебное пособие // Камерон, Москва, 2004.
66. Данилевский Ю.А., Финансовый контроль: основные направления развития // Бухгалтерский учет, № 24, декабрь 2004, правовая система «Гарант».
67. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов // Система ГАРАНТ, 2008. ?
68. Дождев Д.В. Римское частное право: учебник для ВУЗов // Москва, Норма, 2006.20.3релов А.П. Особенности определения сущности понятия «финансовый контроль» // Гражданин и право, № 5, май 2006, Правовая система Гарант.
69. Конюхова Т.В., Гармаева М.А., Горева А.В., Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации // «Право и экономика», № 4, 2006, правовая система «Гарант».
70. Крохина Ю.А. Финансовое право России // Норма, Москва, 2004.
71. Кучеров И.И. Бюджетное право России; курс лекций // Москва, 2002.
72. Мельник М.В., Пантелеев А.С., Звездин A.JI., Ревизия и контроль: Учебное пособие // Москва, ИД ФБК-ПРЕСС, 2003.
73. Мухаев Р.Т., Политология: Учебник для ВУЗов, издание второе // Москва, ПРИОР, 2003.
74. Носков Б.П., Гусева Т.А., Контроль кредитных организаций за соблюдением порядка ведения кассовых операций // "Законодательство", N 6, июнь 2000 г.
75. Овсянников JI.H., Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации // "Финансы", N 2, февраль 2007 г.
76. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б., Современный экономический словарь // Москва, 2000.
77. Родионова В.М., Шлейников В.И., Финансовый контроль: учебник // Москва, 2002.
78. Ровинский Е. А. Социалистические финансы и финансовое право // Советское государство и право. 1980. N 8.
79. Саттарова Н.А., Экономико-правовая обусловленность применения принуждения в сфере бюджетных отношений // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», № 17, сентябрь 2005.
80. Саттарова Н.А., К вопросу о финансово-правовой ответственности и финансовой безопасности // «Правосудие в Поволжье», № 4, июль-август 2008 г.
81. Саттарова Н.А., Некоторые функции государственных органов в бюджетных правоотношениях // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», № 23, декабрь 2005.
82. Степашин С.В. Новая редакция бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // «Журнал российского права», № 3, 2007 г.
83. Степашин С.В. Конституционный аудит // Москва, Наука, 2006.
84. Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего // Москва, Наука, 2008.
85. Фойль А., Общее промышленное управление // Управление это наука и искусство, Москва, 1992.
86. Фомин В.А. Финансовые и бюджетные правоотношения в системе правовых категорий // Финансовое право. 2004. N 4.
87. Шахрай С.М., Конституционное право Российской Федерации // Москва, 2003.
88. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации // Москва, 1999.
89. Большой юридический словарь, под ред. А .Я. Сухарева // Москва, ИНФРА-М, 2007.
90. Гражданское право, под ред. Суханова Е.А., том 2 // Москва, Волтерс Клувер, 2005.
91. Гражданское право, под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого, том 1 // Проспект, Москва, 2005.
92. Новая философская энциклопедия, том 3 // Москва, Мысль, 2001.
93. Международные стандарты финансовой отчетности // Москва, Аскери, 1998.
94. Теория государства и права, под ред. проф. В.К. Бабаева // Москва, Юристь, 2004.
95. Философский словарь, под ред. И.Т. Фролова // Москва, Республика, 2001.
96. Финансовое право, под ред. О.Н. Горбуновой // Юристь, Москва, 2000, Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Фендерации // Москва, 1999.
97. Финансовое право. Учебник, Отв. ред. Н.И. Химичева // Москва, 2002.
98. Юридический энциклопедический словарь, под ред. А.Я. Сухарева // Москва, ИНФРА-М, 2007.
99. Письмо Правительства РФ от 8 августа 2005 г. Ы2503п-П13 // Правовая система «Гарант». Текст письма официально опубликован не был.
