АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Концепция „мягкого" права и практика межправительственных организаций системы ООН»
На правах рукописи
Ким Док Чжу
Концепция „мягкого" права и практика межправительственных организаций системы ООН
Специальность 12.00.10. - международное право -
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 1995
Работа выполнена на кафедре международного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
Научные руководители: чл.-корреспондент РАН, профессор | 1'ункин Г.И. I доктор юридических наук, профессор Шибаева ПЛ.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Лукашук И.И. доктор юридических наук, профессор Тиунов О.И.
Ведущая организация: кафедра международного права Российского университета дружбы народов
Защита диссертации состоится "24" II 1995 года в 14:30 часов на заседании диссертационного Совета К.053.05.31 в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу : 119899, Москва, Воробьевы горы, 1-й корпус гуманитарных факультетов МГУ, юридический факультет, ауд. 750.
С Диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета Московского государственного университета.
Автореферат ра:юслан " " II 1995 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета , Варотилин Е.А.
Общая характеристика работы
Концепция ..мягкого" права была выдвинута в доктрине международного права в связи с вопросом юридической силы резолюций международных межправительственных организаций. Ее появление относится к 70-м годам. Исследование понятия и сущности концепции „мягкого" права представляет несомненный научный и практический интерес.
Возникновение в системе международных отношений значительного количества международных организаций, обладающих нормотворческой функцией, рассмотрение во многих из них важнейших проблем международной жизни и принятие в связи с этим органами организаций соответствующих резолюций, обладающих как обязательной силой, так и имеющих рекомендательный характер, выдвинуло вопрос о юридической силе резолюций межправительственных организаций в число важнейших вопросов науки международного права.
Как известно нормотворческая функция межправительственных организаций имеет дне разновидности. Во-первых, участие международной организации » нормотворческом процессе государств, которое было присуще отдельным международным организациям с момента их возникновения (Всемирный телеграфный союз, ныне МСЭ) или сразу после первой мировой войны (МОТ).
Во-вторых, непосредственное участие международных организаций в создании норм международного права, которое стало
возможным после второй мировой войны и органически связано с приобретением организациями качества международной правосубъектности.
Концепция „мягкого" права, получивщая значительную поддержку в западной международно-правовой литературе, была сформулирована в связи со второй разновидностью нормотворческой функции международных организаций.
Актуальность исследования механизма международного регулирования с помощью резолюций-рекомендаций, именуемых „мягким" правом, определяется потребностями современной практики межправительственных организаций.
Под понятием „мягкого" права (soft law ) понимается совокупность различного рода правил в виде рекомендаций, призывов и обязательств, содержащихся н международных документах, не имеющих обязательной юридической силы. К ним относятся резолюции-рекомендации межправительственных организаций, заключительные акты международных конференций, совместные декларации пкударств и т.д.
Причем такого рода акты, особенно резолюции-рекомендации, не являются актами применения права, так как с самого начала они направлены на формулирование новых правил поведения участников международных отношений. При лтом следует отмстить, что количество резолюций-рекомендаций, содержащих нормы, получившие название „мягкого" права, в практике межправительственных организаций системы ООН, неуклонно возрастает, что свидетельствует о несомненной актуальности темы
данного диссертационного исследования.
„Очевидно, в наше время „мягкое" право стало столь заметным явлением, что возникла теоретическая и практическая потребность в его осмыслении." - отмечает проф. И. И. Лукашук.1
Цель диссертационного исследования состоит в анализе вопроса о возможности существования „мягкого" права, выяснении его природы и юридической обязательности на примере резолюций-рекомендаций отдельных международных организаций системы ООН.
Как известно, понятие „система ООН" включает ООН, 16 специализированных учреждений ООН, МАГАТЭ и ряд вспомогательных органов ООН со структурой международных организаций (например ЮНКТАД). Для диссертационного исследования выбраны ООН, такие специализированные учреждения ООН как Всемирный Банк (ВБ) и Международный Валютный Фонд(МВФ), а также ЮНКТАД и Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ) т.е. те международные организации финансового и экономичного характера, в резолюциях рекомендациях которых содержатся правила, именуемые ..мягким" правом.
Методологической основой работы явились такие методы анализа как историк« - правовой, сравнительно - правовой и струк-турноч^ункциональный методы.
При написании работы автор знакомился с трудами по теории и специальным вопросам международного права видных советских
1 И.И. Лукашук, Международное „мягкое" право, Государство и право, № 8-9, 1994, стр. 164.
и российских авторов : С.С. Алексеева, PJL Боброва, И.П. Блищенко, В.А. Василенко, Г.М. Вельяминова, Г.М. Даниленко, Г.В. Игнатснко, Б.М. Клименко, Д.Б. Левина, И.И. Лукашука, С.А. Малинина, А.П. Мовчана, Г.И. Морозова, Т.Н. Нешатаевой, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, H.A. Ушакова, C.B. Черниченко, В.П. Шатрова, Е.А. Шибаевой, М.В. Яновского и ряда других.
В работе рассмотрены также различные точки зрения значительного количества западных ученых, высказанные ими по вопросам „мягкого" права: М. Ляхса, Д. Голда, М. Виралли, Ж.М.-П. Дюпюи, Тадеуша Гручала-Весьерского, Ф. Росслера, М. Боте, О. Шахтера, Ч. Чинкина, Сейдл-Хоенвелдерна и ряда других авторов.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые рассматривается понятие „мягкого" права под углом зрения участия межправительственных организаций „системы ООН" в выработке правил поведения, составляющих содержание этого права.
Основными выводами, выносимыми диссертатом на защиту являются следующие положения.
1. Совокупность правил, именуемых „мягким" правом, закреплена в текстах резолюций-рекомендаций с названием „Программа", „Хартия", „Кодекс" в таких формулировках, которые указывают на необязательность правил поведения, устанавливаемых этим актами. Это вытекает из текстов самих актов. Так, в русском тексте „может" вместо „должен", в англиском - „ should " вместо „ shall ".
2. Деление международного публичного права на „мягкое"
право (soft law) и „твердое" право (hard law), предложенное в западной доктрине международного права, отражает реальные процессы в международных отношениях, но вряд ли является состоятельным по отношению к международному публичному праву в целом.
3. Содержащиеся в резолюциях - рекомендациях правила, именуемые „мягким" правом могут лишь способствовать созданию или признанию существующих норм международного права, преимущественно обычных, так как в них может иметь место толкование, подтверждение существующих норм или призыв к государствам действовать в соответствии с этими нормами. В этом смысле они могут играть роль лишь вспомогательных источников международного права.
4. На современном этапе развития международного сообщества отдельные резолюции-рекомендации, именуемые „мягким" правом, могут выполнять роль источника права только в праве
организаций будет рассматриваться не как отрасль международного публичного права, а как самостоятельная система права, функционирующая одновременно и параллельно с международным публичным правом.
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, практическая значимость, цели и задачи исследования, дается анализ научной разработки проблемы, отмечается новизна диссертации.
Глава первая диссертации : „Концепция „мягкого" права в международно-правовой доктрине." Проблема „мягкого" права принадлежит к числу теоретических проблем международного права и, следовательно, ее рассмотрение в работе начинается с обзора доктрины международного права по этому вопросу, впервые проведенного автором диссертации.
5 I. главы первой посвящен рассмотрению проблемы „мяпсого" права в западной международно-правовой литературе.
Регулирование межгосударственных отношений с помощью рекомендательных норм вызвало широкую и серозную дискуссию в западной международно-правовой литературе. В ходе обсуждения этою вопроса сформировалась концепция о делении международного публичного права на мягкое право (soft law) - рекомендательные нормы и твердое право (hard law) - обязательные нормы. Единое мнение по вопросу понятия „мягкого" права в западной доктрине отсутствует. Некоторые авторы включают в понятие „мягкого" права как правовые, так и неправовые нормы. Другие же подразумевают под понятием „мягкого" права только правовые нормы, создаваемые международным договором, однако, такие нормы, которые или расплывчаты по содержанию или не содержат
строгих обязательств. Отмечается так же, что термин „мягкое" право имеет скорее лингвистический, нежели правовой смысл. Но несмотря на это все авторы признакгг, что за этим термином стоит определение*; правовое явление. Содержание § 1 составляет рассмотрение конкретных точек зрения значительного количества западных ученых. Автор работы приходит к выводу, что столь новое явление международной практики каким являются резолюции-рекомендации, принимаемые органами международных организаций, содержащие правила, именуемые „мягким" правом, не может в такой короткий срок получить четкое, общепризнанное определение.
5 2 первой главы посвящен „Оценке концепции „мягкого" права в советской и российской международно-правовой литературе". В нем рассматриваются работы по этой проблеме, в том числе -статьи проф. И.И. Лукашука и к.ю.н. P.A. Колодкина, в которых авторы подходят с разных научных позиций к проблеме „мягкого" права. Если P.A. Колодкин отрицает правомерность возникновения концепции „мягкого" права, то И.И. Лукашук, наоборот, признает, что международное „мягкое" право является необходимым элементом международной нормативной системы и взаимодействие с ним очень важно для функционирования международного права. Впоследствии проблема „мягкого" права в российской доктрине международного права успешно разрабатывалась проф. Т.Н. Нешатаевой в связи с правом международных организаций.2
В качестве общего вывода автора диссертации по данному
2 Т.Н. Нешатаева, Влияние межправительственных организаций системы ООН на развитие международного права, Автореферат докторской диссертации, М., 1993.
параграфу утверждается, что в российской международно-правовой доктрине концепция „мягкого" права нашла признание и была развита и разработана применительно к общемировому теоретическому подходу к этой проблеме.
Вторая глава работы - „Концепция „мягкого" международного права и практика Организации Объединенных Наций" состоит из двух параграфов. В первом параграфе : „Резолюции-рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН" рассматривается теоретический вопрос о юридической природе резолюций, принимаемых органами международных организаций, как наименее исследованный в науке международного права по данному вопросу. Термин „резолюция" международной организации охватывает все виды правовых актов: резолюция может быть источником права, актом толкования права и правоприменительным актом. В силу этого обстоятельства правовой анализ документов межправительственных организаций должен начинаться с определения вида правового акта, зафиксированного в резолюции. Резолюции, принимаемые органами международной организации подразделяются на два вида в зависимости от их обязательной силы: нормативные резолюции и резолюции-рекомендации. Учитывая тему диссертации, главное внимание в работе уделяется резолюциям-рекомендациям.
Основа теоретической разработки этой проблемы была проведена профессором Г.И. Тункином, в часности в его лекциях, прочитанных
- и -
в Гаагской Академии международного права в 1975 3 и 19894 годах.
Общий вывод, к которому проиходит Г.И. Тункин, заключается в том, что резолющш-рекомендации создают международно-правовые нормы и являются, следовательно, источниками международного права, но не общего международного права, а права международных организаций. Данный вывод проф. Г.И. Тункина оказал большое влияние на развитие советской и российской концепции о роли резолюций-рекомендаций в международном праве.
В своем анализе проблем „мягкого" права автор диссертации руководствовался трудами профессора Г.И. Тункина, который был научным руководителем аспиранта. Автор неизменно следовал основному теоретическому положению, высказанному Г.И. Тун-кинмм о том, что резолюции-рекомендации являются источником права международных организаций.
Параграф 2 главы второй посвящен рассмотрению вопроса о том какова юридическая природа рекомендательных норм и могут ли они содержать нормы „мягкого" права.
Практически все организации системы (Х)Н в области создания резолюций-рекомендаций практикуют включение п них формулировок, представляющих собой новые правила в области межгосударственных отношений. Эти правила не только не имели места в существовавших когда-либо нормах международного права,
3 G.I. Tunkin, International law in the international system, Extract from Recueil des Cours 1975 - IV, S., 1 978, pp. 143-1 52.
4 G.I. Tunkin, Politics, law and force in the interstate system, Extract from Recueil des Cours 1989 - VII, S., 1992, pp. 360-366.
но и не могут рассматриваться как действующие в момент создания. Скорее они направлены в будущее, рассматриваются как программы развития межгосударственных отношений с точки зрения lex ferenda. В этом смысле вопрос о юридической силе такого рода рекомендаций не вызывает сомнения: уставами организаций они определяются как нормы необязательного, но рекомендательного характера. В тоже время подобные резолюции-рекомендации нередко становятся весьма действенным регулятором межгосударственных отношений.
Государства, не заключая международно-правовых договоров, применяют в отношении друг друга именно те правила, что были рекомендованы в резолюции межправительственной организации. Таким образом, не будучи источниками международного публичного права в строгом смысле, эти резолюции включаются в правоприменительную практику. К резолюциям-рекомендациям такого рода обычно относят: во-первых, декларации, устанавливающие новые правила (например, декларации Генеральной Ассамблеи ООН, направленные на установление нового международного экономического порядка). Во-вторых, программы развитая определенной «(юры сотрудничества государств (например, программы структурой адаптации экономики отдельных государств, принимаемые в МБ-МВФ). В-третьих, кодексы поведения пх:ударств в области специального международно-правового регулирования (например, кодекс поведения государств в области передачи высоких технологий, выработанный в ЮНКТАД).
С точки зрения юридико-технического и лингвистического оформления всем трем типам этих нормативных актов характерно :
1. Прежде всего следует отметить, что заглавие этих актов формулируется в предельно общих понятиях, свидетельствующих о том, что данный правовой акт не предназначен для немедленной реализации (Программа, Хартия, Кодекс); 2. Кроме того, в самих текстах употребляются такие формулировки, которые указывают на необязательность правил поведения, закрепляемых в этих международных актах : в английском тексте, например, обычно употребление глагола „should" вместо „shall"; в русском - „может" вместо должен" и т.д. Для этих резолюций также обычны словосочетания типа „насколько это возможно", „по мере необходимости" и т.п.; 3. В этих резолюциях-рекомендациях содержится особо много ссылок на моральные постулаты и нравственные ценности - справедливость, равенство, добросовествность, добрую волю и т.д.
Автор отмечает, что российские профессора О.И. Тиунов 5 и Г.К. Дмитриева6 уделяли большое внимание теме влияния морали на развитие международного права.
В качестве конкретного примера такоп) рода резолюций можно привести: Декларацию об установлении нового международного экономического порядка от 1 мая 1974 I. ; Кодеке поведения 1тх;ударств в сфере передачи высоких технологий (ЮНКТАД); Проект Кодекса транснациональных корпораций (ЭКОСОС) и т.д.
Значительную часть содержания данного пара!-рафа составляют
5 О.И. Тиунов, Принцип соблюдения международных обязательств, М., «Междунар. отнош.», 1979.
6 Г.К. Дмитриева, Мораль и международное право, М., «Междунар. отнош.», 1991.
конкретные примеры международных актов, взятые автором работы из практики межправительственных организаций системы ООН, которые относятся в литературе к числу источников, содержащих нормы „мягкого" права.
Общий вывод автора по второй главе диссертации заключается в следующем. Резолюции-рекомендации межправительственных организаций системы ООН, формулирующие новые правила поведения государства, выполняют двоякую роль: во-первых, они могут выступать в качестве стадии в правотворческом процессе, ведущим к оформлению нормы международного публичного права и, во-вторых, они являются регулятором межгосударственных отношений, оставаясь при этом рекомендательными, а не обязательными нормами.
Глава третья диссертации : „Концепция „мягкого" права и практика межправительственных организаций системы ООН в области экономики и финансов" состоит из трех параграф)!!.
В § 1 : „Концепция „мягкого" права и практика Мирового Банка" рассматривается вопрос об использовании в рамках системы Мирового Банка рекомендательных норм, носящих характер мягкого регулирования. В качестве примера применения этого вида норм анализируются резолюции-рекомендации типа программ структурной адаптации.
В отличие от резолюций - рекомендаций типа деклараций программы структурной адаптации, разрабатываемые в рамках МБ-МВФ, содержат достаточно конкретные правила поведения государств-членов и нацелены на немедленное регулирование
очерченного круга международных отношений. В него включаются: а) вопросы формирования финансовой политики государства-члена (МВФ) и б) принятие и выполнение программ структурной перестройки национальной экономики государства-члена (МБРР).
По замыслу создателей МБРР и МВФ, Фонд должен был обеспечивать разработку краткосрочной стабилизационной политики и контроля за ней, тогда как Банк должен осуществлять средне и долгосрочные структурные реформы в экономике государства-члена. На практике их взаимодействие выражалось в достаточно простом принципе : МБРР отказывается давать займы на реконструкцию отрасли тем странам, у которых нет стабилизационной программы, одобренной фондом.
Анализ данных механизмов в системе МБРР-МВФ, заложенных в их уставах 1945 года, приводит к выводу о том, что в первый период своей деятельности эти организации функционировали на основе принципа жесткого международного регулирования экономического развития государств-членов. В сложное послевоенное время, когда МБРР-МВФ потребовалось сосредоточить же ресурсы на восстановление разрушенных войной национальных экономик стран-членов, такое регулирование было, в какой-то мере, оправдано. Но уже к концу 60-х годов чрезмерное централизованное вмешательство международного органа в сстесгвенное экономическое развитие государства все чаще вызывало негативное последствие.
Прежде всего отрицательный опыт жесткого регулирования проявился в том, что система не давала возможности удовлетворит!) разные, а порой и диаметрально противоположные интересы стран-
членов. Государства, различающиеся' по уровню развития, возможностям участия в мирохозяйствешшх связах, интересам в этом участии, вынуждены были искусственно поддерживать свои финансовые системы на заданном уровне, что неизбежно вызывало возникновение кризисных ситуаций в других секторах экономики. Осознание порочности этой практики подвело к поиску иных механизмов международного регулирования общих валютных проблем. В уставы МБРР и МВФ были внесены1 поправки: в 1969 году (первая поправка) и в 1978 году - т.н. Ямайские соглашения (вторая поправка).
Реализация этих поправок на практике привела к тому, что международные организации, входящие в Мировой Банк, стали активно применять не „твердые" нормы, жестко регулирующие поведение государств, но рекомендательные нормы, носящие характер мягкого регулирования.
Характерным примером в этом смысле и являются резолюции-рекомендации типа программ структурной адаптации.
В § 1 в качестве примера влияния резолюций-рекомендаций, принимаемых международными организациями на развитие внутреннего права, приводится практика Республики Корея. Так в Корее в 1986г. был принят „Закон по авторскому праву", и 1990г. -..Закон по регулированию монополии и свободной торговли", а в 1991г. „Закон по контролю за отходами" (вопросы охраны окружающей среды).
Указанные законы Республики Корея даются в качестве приложения к диссертации.
Заканчивается § 1 главы третьей мнением автора работы о том, что МБРР-МВФ в области правового регулирования неизменно проявляют склонность к гибким и динамичным методам, одинм из которых следует считать регулирование экономических отношений с помощью рекомендательных норм.
Параграф 2 главы третьей посвящен рассмотрению сотрудничества Республики Корея с Всемирным Банком. На основе конкретного правового материала автор работы знакомит читателя с основными направлениями этого сотрудничества, которое дает основание для вывода о том, что тактика развития национальных экономических систем с помощью Всемирного Банка регулируется рекомендательными нормами, содержащими „мягкое" право. А установление режима жесткого контроля за соблюдением обязательств государств-членов в связи с полученными займами, гарантирует практически полное выполнение правил как обязательного, так и рекомендательного характера.
В параграфе 3 главы 3 диссертации : „ „Мягкое" право как источник права международных организаций, действующего в качестве самостоятельной системы права", рассматриваются теоретические вопросы и главный из них : в какой международно-правовой системе резолюции-рекомендации, содержащие нормы „мягкого" права, могут быть источником права?
В концентрированном виде основные доводы в пользу существования мягкого права можно изложить следующим образом: а) оно необходимо потому, что мягкие нормы позволяют праву быть „гибким", приспосабливающимся как к своеобразию
регулируемых отношений, так и к интересам субъектов, вступающих в эти отношения; б) международному публичному праву известна особая иерахия норм от твердых до мягких; в) в одном нормативном акте могут содержаться и твердые и мягкие нормы.
Среди этих доводов заслуживает внимания утверждение о необходимости применения гибких методов регулирования межгосударственных отношениий.7 Внедрение таких методов в практике межгосударственных отношениий можно считать заслугой межправительственных организаций.
Если обратиться к международной практике, то нельзя не заметить, что функционирование международной организации, разносторонняя деятельность всех ее звеньев приводят к установлению определенного правопорядка, имеющего особый механизм правового регулирования, согласно которому установление прав (и обязанностей) сторон может происходить не путем соглашения, имеющего форму договора или обычая, а путем резолюции, принимаемой органом организации, имеющей как обязательный, так и рекомендательный характер.
Резолюции входят в источники права международных организаций согласно уставам последних ; об этом же говорится и ст. 2 и ст. 6 Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 года (внутренние правила международных организаций). При этом следует отметить, что в уставах межправительственных организаций системы (ЮН речь идет
7 И.И. Лукашук, Между народное „мягкое" право, Государство и право, № 8-9, 1994, сгр. 160-165.
о возможности выражать волю организации в форме резолюций. Порядок принятия этих резолюций оговаривается в правилах процедуры и регламентах о работе органов международной организации. Практика межправительственных организаций системы ООН свидетельствует о том, что в резолюциях международных организаций могут содержаться нормы как обязательного, так и рекомендательного характера.
Как правило, рекомендательные нормы резолюций касаются тех обязательств, которые обращены к государствам-членам или другим международным организациям, в то же время обязательные нормы в этих резолюциях направлены к органам международной организации.
Так, в резолюциях о применении санкций к государствам-членам, нормы о мерах принуждения лишь рекомендуются к применению, ибо они обращены к 1-осударствам-членам или иным международным организациям. В то же время в этих резолюциях есть нормы обязательного характера - о контроле за выполнением резолюции, реализация этих норм возлагается на секретариаты международных организаций.
Возникает вопрос : известно ли такое деление международному публичному праву? Огвст на этот вопрос может быть найден лишь в самом международном публичном праве. И здесь следует признать, что Венские конвенции о праве договоров 1969 и 1986 годов, Статут международного суда ООН и уставы международных организаций определяют границы международного правотворчества лишь применительно к обязательным источникам - договорам и обычаям.
Резолюции-рекомендации не включаются в этот список.
В результате автор делает вывод, что резолюции-рекомендации являются источником лишь права международных организаций, которому, в отличие от международного публичного права, известно деление источников на рекомендательные и обязательные („мягкие" и „твердые").
В „Звключении" работы автор еще раз обращает внимание на специфику международно-правового регулирования в рамках международных организаций.
Автор отмечает, что до возникновения в середине XIX века постоянно действующих международных организаций основным видом международных отношений были непосредственные отношения государств. С возникновением международных организаций появилась новая разновидность этих отношений - международные отношения в рамках международных организаций. К ним относятся: 1) отношения государств между собой в качестве членов международной организации, 2) отношения государств-членов с международной организацией, 3) отношения между органами международной организации, 4) отношения международной организации с персоналом. 5) отношения международной организации с государствами-нсчленами. 6) отношения между организациями.
В этот период времени и происходит зарождение права международных организаций как самостоятельной системы права, нормы которой создаются не только государствами, но и новым субъектом международного права - международными организациями.
Если обратиться к международной практике, то нельзя не заметить, что функционирование международной организации приводит к установлению определенного правопорядка, имеющего особый механизм правового регулирования, с помощью которого установление прав (и обязанностей) сторон может происходить не путем соглашения в форме договора или обычая, а путем резолюции органа международной организации. Таким образом в праве международных организаций появляется новый источник права-резолюции международных организаций.
Основное внимание уделяется резолюциям-рекомендациям международных организаций, содержащим нормы „мягкого" права. В работе названы причины появления такого вида резолюций.
В первую очередь здесь следует отметить изменения в международной системе, связанные с появлением новых субъектов международного права.
Во-вторых, большое влияние на появление новых источников международного права оказала научно-техническая революция, потребовавшая новых дополнительных с}юрм существования права.
В-третьих, возникновению „мягкого" права способствовало зарождение новых способов взаимодействия международной и внутригосударственных правовых систем.
