Концепция проекта федерального законатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Концепция проекта федерального закона»

11-5 1371

На правах рукописи

БИЦИЕВА Татьяна Николаевна

КОНЦЕПЦИЯ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискатели ученой степени кандидата юридических наук

Ставрополь - 2011

Работа выполнена на кафедре теории государства и права Московского гуманитарно-экономического института

Научный руководитель:

Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Сырых Владимир Михайлович

Официальные оппоненты:

Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор 1Малько Александр Васильевич

Кандидат юридических наук, доцент Грязнов Максим Геннадьевич

Ведущая организация:

Тамбовский государственный университет

Защита состоится «12» ноября 2011 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.256.12 по защите докторских и кандидатских диссертаций при ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» (355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1 а, ауд.416).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет». Текст автореферата размещен на официальном сайте ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» — www.cmpo.stavsu.ru - «11» октября 2011 г.

Автореферат разослан «11» октября 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук,

доцент

Т.Н. Демченко

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА 2011

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современный уровень преобразований российского общества, государства определяет повышенные требования к качеству законотворческой деятельности, к содержанию законодательства. Важнейшим условием оптимизации и совершенствования законотворческой деятельности является научная обоснованность проектов будущих законов.

Научная обоснование есть сложный процесс, возникающий на начальном, подготовительном этапе. Он характеризуется выявлением объективной потребности, реальных возможностей и средств, необходимых для упорядочения определенного вида общественных отношений; формированием и выстраиванием идей, понятий, призванных обосновать необходимость, значимость соответствующей правовой формы; определением целей, предмета, метода правового регулирования и его необходимых последствий. Он должен завершаться формированием концепции проекта федерального закона, в котором видится чрезвычайно важный метод совершенствования законотворческой деятельности1

Концепция законопроекта, рассматриваемая как мощное средство совершенствования законотворческой работы, создаёт благоприятные условия для последующей работы всех субъектов законотворческого процесса на этапах разработки законопроектов, их экспертной оценки, прогнозирования результатов действия принимаемых законов.

В связи с этим на первый план выдвигается задача повышения качества научного обоснования субъектами законодательной инициативы и другими участниками законотворческой деятельности проектов федеральных законов, ориентированных на позитивное действие законодательных норм на регулируемые общественные отношения, внедрение в практику новых методов и способов законотворческой деятельности.

Современная законотворческая практика показывает недостаточную, а в ряде случаев низкую эффективность действия правовых норм, если отсутствует достаточно серьёзное научное обоснование. Анализ действующих законов и других нормативно-правовых актов свидетельствует об отсутствии нормативного закрепления содержания, структуры, предмета, целей и определения концепции проекта федерального закона

Представляется значимость и необходимость такого закрепления (например, в регламентах Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ, Правительства РФ и др.). Отсутствует и законодательное закрепление понятий «концепция законопроекта», «концепция проекта федерального закона», что ведёт к разнообразной их трактовки федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Несмотря на теоретическую и практическую значимость, подготовительный этап законотворческой деятельности субъектов законодательной инициативы не получил должной научной разработки. Недостаточно обос-

1 См.. Сырых В.М. Теория государства и права. М. - 1998. С. 169.

3

новываегся зависимость качества проекта закона от теоретического уровня его концепции. Неупорядоченность взаимодействия субъектов законотворческой деятельности в процессе разработки проектов будущих законов на подготовительном этапе существенно влияют на качество проектов федеральных законов.

Изложенные выше положения определяют актуальность проблемы изучения деятельности субъектов законотворческого процесса, направленной на формирование концепции проекта федерального закона и обусловливают выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В отечественной юридической науке проблемы законотворчества и оптимизации российского законодательства, исследовались достаточно широко и продуктивно. Так. в дореволюционный период определённое внимание этим вопросам уделяли учёные-юристы Б. А. Кистяковский, С. А. Муромцев, Н.М. Корку нов, Л.И. Петражиц-кий, В.И. Синайский, Г.Ф. Шершеневич и др. В советский период эти проблемы исследовались такими правоведами как М. Атаев, C.B. Боботов, Е.В. Кума-нин, Б.И. Левин, C.B. Поленина, Б.А. Страшун, В.М. Сырых, М.А. Шафир, Ю. Юргялис и др. Наиболее активно вопросы развития законодательства в постсоветский период рассматривались на отраслевом уровне.

С конца 90-х годов XX века устойчивый интерес к проблемам законотворчества стали проявлять представители общей теории права. Наибольший вклад в разработку проблем законотворчества внесли такие ученые как С.С. Алексеев, Ю.Г Арзамасов, С.Ф. Афанасьев, М.И. Байтин, В.М. Баранов, В.П. Беляев, Е.В. Вавилин, H.A. Власенко, H.H. Вопленко, В.В. Глазырин, А.И. Зайцев, И.А. Иванников, В.Ф. Иванов, В.П. Казимирчук, И.Ф. Казьмин, В.Н. Кудрявцев, Е.В. Куманин, H.A. Лопашенко, А.П. Мазуренко, A.B. Малько, Н.И. Мату-зов, Г.В. Мальцев, В.В. Мамонтов, A.A. Павлушина, A.C. Пиголкин, C.B. Поленина, Т.М. Пряхина, Н.В. Путило, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, Т.А. Савельева, И.С Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, В.Д. Холоденко, Д.Ю. Шапсугов, К.В. Шундиков, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов и др.

Высоко оценивая труды российских учёных, следует признать, что вопросы научного обеспечения законотворческой деятельности на этапах формирования концепции проекта федерального закона в достаточной мере ещё не изучены. Проводимые ранее исследования проблем законотворчества не дают оснований считать данную тему исчерпанной.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем содержится комплексное изложение вопросов понимания научной обоснованности как важнейшего принципа законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, аспектов формирования и конкретизации научных основ в политико-правовых документах, показана роль концепции проекта федерального закона как итогового результата формирования научных основ законотворческой деятельности.

Комплексное исследование проблем формирования концепции проекта федерального закона позволило:

а) по-новому осмыслить механизм построения и реализации законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации, разработать и обосновать базовые научно-методологические основы федерального законотворчества, дать его определение;

б) определить компоненты процесса выработки законотворческого решения как основы формирования концепции проекта федерального закона, рассмотреть их взаимосвязь, разработать и предложить критерии оценки научной обоснованности концепций проектов федеральных законов;

в) определить возможности и пути совершенствования научного обоснования законопроектной деятельности, выявить причины, негативно влияющие на повышение его эффективности, найти оптимальные пути и способы их устранения;

г) разработать и сформулировать основные понятия, касающиеся научного обоснования проектов федеральных законов.

Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения по научному обоснованию проектов федеральных законов, направлены на оптимизацию и совершенствование законотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, на повышение качества законодательства в Российской Федерации. Они могут повлиять на совершенствование правоприменительной практики, на создание надлежащих условий для реального осуществления прав и свобод граждан, на их правовую активность. Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания теории государства и права, других юридических дисциплин.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе разработки концепции проекта федерального закона.

Предметом исследования являются научно-методологические правовые основы разработки концепции проекта федерального закона.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы являются теоретико-методологические основы понимания концепции проекта федерального закона Российской Федерации.

В соответствие с намеченной целью поставлены следующие задачи: показать значимость научной обоснованности проекта федерального закона как ведущего принципа законотворческой деятельности;

- раскрыть понятие концепции федерального закона, охарактеризовать существующие в литературе определения понятий «концепция законопроекта», «концепция проекта федерального закона», сформулировать авторское определение концепции проекта федерального закона;

охарактеризовать концепцию проекта федерального закона как важнейшего принципа и теоретической основы проекта федерального закона;

- выявить причины несовершенства процесса формирования концепции проекта федерального закона;

показать роль политических идей, программных положений, сформулированных в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации, для разработки концепции проекта федерального закона;

- выявить аспекты конкретизации концепций проектов федеральных законов в федеральных программах и национальных проектах Правительства Российской Федерации;

обосновать необходимость правовой регламентации процесса разработки концепции проекта федерального закона;

- охарактеризовать концепцию как результат и специфическую форму научного обоснования проекта федерального закона;

- обосновать критерии оценки качества концепции проекта федерального закона;

раскрыть цель, предмет, структуру и содержание концепции проекта федерального закона;

- проанализировать порядок апробации и утверждения Государственной Думой Российской Федерации концепции проекта федерального закона.

Теоретической основой работы послужили научные труды по истории, философии, социологии, политологии, теории права и отраслевым юридическим наукам. Среди них труды таких видных учёных-правоведов как, С.С. Алексеев,

B.М. Баранов, И.А. Ильин, И.Ф. Казьмин, В.Н. Кудрявцев, JI.B. Лазарев, A.B. Мицкевич, С.А. Муромцев, А. Нашиц, Л.И. Петражицкий, A.C. Пиголкин,

C.В. Поленина, Б.П. Спасов, Ю.А. Тихомиров, В.М. Сырых и др.

В советский период наиболее активно проблемами разработки концепций законов занимался И.Ф. Казьмин. В настоящее время эти проблемы частично исследованы в трудах В.М. Баранова, Ю.Г Арзамасова и других учёных.

Автор опирался на работы специалистов, исследующих вопросы законотворческой деятельности", её целей, средств, форм и методов правового регулирования, коллизий правовых норм, общей теории систем, концепций развития российского законодательства, правотворчества органов власти, законодательной социологии и др.

Методологическую основу работы, наряду с основополагающим диа-лектико-материалистическим и другими общенаучными методами познания правовой действительности, составили и такие методы исследования, как: системный, логический, функциональный, анализ, синтез, прогнозирование, моделирование, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и др. Применение указанных методов дало возможность проанализировать и сделать выводы по достаточно сложной проблеме, посвященной формированию концепций проектов федеральных законов и обоснованию путей оптимизации современного законодательства России.

Эмпирической и нормативной основой диссертации являются международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты СССР, дореволюционной России, некоторых зарубежных стран.

" См например, Шатена Р.В Концепция правовой деятельности в современном обществе Казань, 2005. С 312.

С учётом предмета исследования, особое внимание уделено материалам, связанных с этапом научного обоснования концепции проекта федерального закона субъектом законодательной инициативы. Автором изучено свыше 30 концепций проектов федеральных законов и столько же пояснительных записок к проектам федеральных законов, представленных в Государственную Думу Российской Федерации субъектами законодательной инициативы.

Научная новизна исследования состоит в том, что в рамках теории права предпринята одна из первых попыток комплексного монографического исследования законотворческой деятельности, осуществляемой на этапе принятия научного обоснования проекта федерального закона и формирования концепции проекта федерального закона.

Специфика исследования состоит в том, что автор анализирует существующие концепции проектов федеральных законов на современном этапе развития федерального законодательства России, в условиях повышения требований к содержанию правовых актов, в том числе, за счёт повышения их научной обоснованности.

Научная новизна получила отражение и дальнейшее развитие в ряде положений и выводов. В частности, в работе доказано, что научная обоснованность законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти России является частью механизма, обеспечивающего эффективность принимаемых законов и характеризуется как сложная, динамическая, многоступенчатая форма воздействия на законотворческую деятельность, со множественностью субъектов — носителей соответствующих полномочий и выразителей интересов, нуждающихся в законодательной регламентации. При этом обоснован подход к формированию современной концепции развития федерального законодательства России, заключающийся в том, что он позволяет:

предвидеть его основные тенденции, динамику развития, определять стратегические и тактические приоритеты, разработать базовые научно-практические основы (общие правила) законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти;

- выявить специфику разработки концепции законопроекта в структуре механизма формирования идей и решений законотворческого характера, обосновать необходимость нормативного закрепления содержания, структуры, предмета, целей и определения концепции проекта федерального закона;

- сформулировать определения «концепция законопроекта», «концепция проекта федерального закона», «механизм формирования законодательного решения», «научно-практические основы (общие правила) законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти» и др.

разработать критерии оценки степени подготовленности концепции проекта федерального закона к её принятию Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении.

Научная новизна диссертационного исследования отражена и в основных положениях, выносимых на защиту.

1. Сложившаяся в Российской Федерации система формирования и закрепления научно обоснованной и планомерной системы законотворческой

деятельности осуществляется на трех уровнях: 1) ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ; 2) государственных программах и национальных проектах Правительства РФ; 3) концепциях проектов федеральных законов. Научная обоснованность и системность законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти России представляют собой необходимое условие обеспечения подготовки и принятия качественных и эффективно действующих федеральных законов.

2. Конкретизация Правительством РФ научных основ законодательных инициатив, содержащихся в ежегодных посланиях Президента РФ, осуществляется посредством:

научного обоснования, согласования и разработки текстов проектов федеральных законов, инициируемых Президентом РФ, законодательными органами государственной власти и на этой основе разработки текстов федеральных программ и национальных проектов;

предметного анализа существующих проблем, изучения состояния правового регулирования в обозначенной сфере, анализе правоприменительной практики, материалов прогнозирования и др.;

подготовки проектов указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающие принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ с приложением научно-практического обоснования указов Президента и соответствующих проектов постановлений Правительства;

подготовки концепций, инициируемых Правительством РФ, программ, включающих определение целей, предмета и круга лиц, на которых распространяется действие предлагаемых программ, оценка состояния правового регулирования в данной сфере, последствия реализации предлагаемых программ;

- самостоятельном научном обосновании вносимых Правительством РФ изменений и дополнений в федеральные законы, касающихся выполнения целевых федеральных программ и национальных проектов.

3. Предлагается одновременно с публикацией текста ежегодного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в «Российской газете», иных официальных изданиях публиковать доклад Государственной Думы РФ и доклад Правительства РФ о законопроектной деятельности по реализации законодательных инициатив, изложенных в ежегодном послании Президента РФ за прошлый год.

4. Концепция проекта федерального закона это — научно и практически обоснованная и принятая субъектом законодательной инициативы позиция в рамках законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации.

Концепция проекта федерального закона не заменяет и не подменяет проект нормативно-правового акта. Являясь особым видом правовой информации и своеобразным средством правового опосредования идей, решений, научно-практических рекомендаций, предлагаемых субъектом законодательной инициативы, она раскрывает общий замысел, основные идеи законопроекта, даёт ему общую характеристику, официально выражает правовые позиции и установки её разработчиков.

5. Концепция закона должна основываться на соответствующих положениях ежегодных посланий Президента РФ, федеральных программ и национальных проектов Правительства РФ и обеспечивать их конкретизацию в тексте проектируемого закона. Предлагается расширить число субъектов законодательной инициативы с целью учёта этих положений за счёт Генерального прокурора РФ, Уполномоченного по правам человека и Общественной палаты РФ.

6. Концепция проекта федерального закона призвана обеспечивать реализацию следующих целей: 1) учёт специфики вида общественных отношений, подлежащих урегулированию принимаемым законом; 2) органичное «вписывание» в систему действующего законодательства; 3) исключение логических противоречий в проекте закона и обеспечение внутренней согласованности его положений; 4) определение системы приемов законодательной техники, способных обеспечить подготовку и формулирование качественно совершенных проектов законов и эффективно действующих норм права; 5) соответствие проектируемых положений положениям ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, федеральных программ и национальных проектов Правительства РФ; 6) оценку предложений по совершенствованию законодательства, содержащихся в юридической литературе, прессе и иных источниках.

7. С учетом поставленных целей концепция проекта закона должна состоять из шести частей: 1) основ законодательной политики по предмету проектируемого закона; 2) анализа эффективности действующего законодательства; 3) анализа научной юридической литературы и содержащихся в них предложений по совершенствованию действующего законодательства; 4) основных положений проектируемого закона; 5) прогноза эффективности предлагаемых положений проектируемого закона; 6) описания совокупности приемов законодательной техники, которые надлежит применять в процессе проектирования закона.

8. Критериями научной обоснованности концепции проекта федерального закона являются:

степень соответствия реальной деятельности государства в сферах, подлежащих правовой регламентации, методам и средствам, представленным в концепции, способность выражать общегосударственные интересы;

- отражение специфики предмета правового регулирования в концепции предлагаемого закона, мера оптимизации конкретного вида общественных отношений; способность концепции иметь статус специфической формы научного обоснования;

- отражение в концепции закона роли юридического инструментария в решении задач конструирования проекта федерального закона;

отражение в концепции возможности и способности упорядочения противоречий предмета и метода законодательного регулирования, выявление и устранение противоречий в существующем законодательстве;

- достоверность концептуальных положений проекта федерального закона;

прогноз эффективности предлагаемых в концепции закона путей совершенствования федерального законодательства, возможность достижения поставленных целей;

- отражение в концепции проекта закона принципов объективной необходимости, всесторонности и полноты предполагаемого предмета правового регулирования.

9. Процесс формирования концепции законопроекта состоит из подготовительного и законодательного этапов. На подготовительном этапе зарождаются идеи и принимаются решения о разработке концепции законопроекта. Законодательный этап состоит из деятельности субъекта законодательной инициативы по подготовке концепции законопроекта самостоятельно либо специально созданной рабочей группой. В дальнейшем ключевая роль в доработке концепции законопроекта принадлежит комитетам и комиссиям Государственной Думы РФ и Совету Государственной Думы РФ. Процесс формирования концепции проекта федерального закона завершается её принятием Государственной Думой РФ в процессе первого и вторых чтений проекта закона.

10. Требования к предмету, целям и содержанию концепции проекта федерального закона, как необходимому этапу законотворческого процесса, должны получить более полное отражение в регламентах Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ и Правительства РФ.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Московского гуманитарно-экономического института. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях, в том числе рекомендованных ВАК научных изданиях. Проблемы, выявленные в ходе исследования, а также пути их возможного решения докладывались автором на научных конференциях и круглых столах Московского гуманитарно-экономического института, Северо-Кавказского государственного технического университета, Кабардино-Балкарского государственного университета, Ставропольского окружного суда Международной комиссии по урегулированию неправительственных споров.

Отдельные материалы проведённого исследования использовались при проведении лекционных и семинарских занятий по таким дисциплинам как «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право России» в Пятигорском государственном лингвистическом университете, Московском гуманитарно-экономическом институте, что подтверждается актами внедрения результатов диссертационного процесса в учебный процесс.

Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, подразделённых на восемь параграфов, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, показана степень научной разработки проблемы, определены цель и задачи исследования, охарактеризована теоретико-методологическая и эмпирическая основа работы, раскрыта научная новизна, сформулированы основные

положения и выводы, выносимые на защиту, определена теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования.

Первая глава «Подготовка концепции проекта федерального закона — необходимое условие стабильности и эффективности действия норм права» включает четыре параграфа.

В первом параграфе — «Научная обоснованность — ведущий принцип законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти» — основное внимание сосредоточено на доказательстве того, что научная обоснованность выступает основополагающим принципом законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а концептуальный подход к такой деятельности представляет собой способ создания качественных законов. В диссертации отмечается, что усиление роли науки в законотворчестве прослеживается, начиная с 60-х годов истекшего столетия. К настоящему времени участие научно-исследовательских институтов, вузов, учёных и специалистов по научному обоснованию будущих законов является необходимым условием повышения качества закона. Научная обоснованность является важнейшим условием законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти. К сожалению, на практике разработка и принятие федеральных законов не всегда сопровождается научным обоснованием.

В обобщённом виде научная обоснованность законотворческой деятельности предполагает: во-первых, учёт специфики вида общественных отношений, подлежащих урегулированию принимаемым законом; во-вторых, органичное «вписывание» в систему действующего законодательства; в-третьих, исключение логических противоречий в проекте закона и обеспечение внутренней согласованности его положений; в-четвёртых, создание условий для выработки юридически грамотных, корректных (с точки зрения законодательной техники) проектов законов, обеспечение их «жизнеспособности».

В этой связи в работе доказывается, что с помощью научного обоснования, можно упорядочить подготовку законопроектов, повысить их качество. Принципиальная значимость и актуальность такого подхода видится в следующем.

1) Научная обоснованность проектов федеральных законов требует формирования основных направлений (приоритетов) законодательной деятельности на определённую перспективу.

2) Научно-обоснованная законотворческая деятельность: а) оптимизирует деятельность по проектированию, принятию и применению федеральных законов; б) позволяет глубже понять правовую природу и значимость основных предписаний принимаемых законов; в) повышает уровень научной обоснованности законотворческой деятельности органов государственной власти, возводит её в ранг основополагающего принципа такой деятельности; г) способствует тому, чтобы, как писал, И.А. Ильин, власть была оформлена правом и законом и служила при их помощи «всенародному порядку».

1 Ильин И.Л. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948 -Т 1 М, 1992. С. 319-320.

1954 гг. В 2 т.

3) Прогнозируется и обеспечивается стабильность и эффективность действия норм будущих законов, вырабатываются эффективные способы, методы и механизмы достижения целей правового регулирования.

В диссертации характеризуется действующее законодательство, с точки зрения его научной обоснованности и взаимосвязи процессов научного обоснования законопроектов и применения законов. Так, в президентском послании 2008 года говорится, что законы не всегда имеют высокое качество, новые законы должны быть адекватными состоянию российского общества и носить инновационный характер4

В диссертации рассматривается наутоая обоснованность законотворческой деятельности как важный аспект повышения ее эффективности. Научная обоснованность определяется в работе как комплекс взаимосвязанных процессов, факторов и компонентов, опосредующих влияние научного потенциала на законотворческую деятельность, повышение качества будущего закона.

В целом научное обоснование законопроектов представляется как многоплановая работа, требующая высокого профессионализма. Её целесообразно понимать как комплексную научную задачу: во-первых, рассматривать в диалектической взаимосвязи с практикой применения законов; во-вторых, привлекать к этой работе учёных и практиков в юридической сфере; в-третьих, научная обоснованность должна носить упорядоченный, системный и долговременный характер; в-четвёртых, важным компонентом научной обоснованности законотворческой деятельности является её научно-информационное обеспечение.

Проведённый анализ позволил диссертанту сделать следующие выводы. Во-первых, важнейшим принципом законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти является научная обоснованность. Она должна носить целевой, системный и долговременный характер. Во-вторых, законотворчество федеральных органов государственной власти требует, чтобы оно непременно было научно обоснованным. Формирование и реализация общей стратегии научного обоснования законопроектной деятельности направлены на повышение уровня и качества законопроектов. Разработка научных основ должна признаваться важным и закономерным условием развития современного федерального законодательства.

С учётом представленных суждений сформулировано определение научной обоснованности законотворческой деятельности. Под научной обоснованностью законотворческой деятельности понимается — совместная деятельность ученых и практиков юридической сферы и органов государственной власти направленная на выработку теоретических позиций, обоснование принципов, целей, задач, формы закона, методов правового регулирования и способов реализации принимаемого закона, направленных на повышение качества законопроектов, оптимизацию законодательного регулирования.

Во втором параграфе — «Формирование научных основ федерального законодательства в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному

4 См.. 1шр. // www.medvedev2008.ru

Собранию РФ» - рассматривается процесс формирования концептуальных основ федерального законодательства в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. Анализ показывает, что в большинстве посланий содержатся идеи и инициативы законодательного характера. В этой связи актуализируется вопрос об исследовании роли и значения президентских идей и законодательных инициатив в формировании научных положений проектов федеральных законов и юридической природы этого феномена.

Размышляя над этим вопросом, в параграфе исследуются центры выработки законодательных идей. Главными из них определяются — Президент РФ и палаты Федерального Собрания РФ. Так, Президент, как глава государства, вырабатывает и определяет основные направления законотворческой политики и в целях её реализации формирует в своих посланиях законодательные идеи и концептуальные основы будущих законов. В этой связи парламент, наделённый правом самостоятельно вырабатывать концептуальные положения, с одной стороны, не может не реагировать на президентские законодательные инициативы. С другой — на парламент не возлагается задача обязательного юридического оформления законодательных идей и воли, выражаемой президентской властью. Тем более что нет конституционных норм, наделяющих Президента РФ полномочием императивно воздействовать на парламент с целью «навязать» ему свои законодательные идеи и концептуальные установки. В этом контексте диссертантом отмечается дис-куссионностъ и недостаточную разработанность этого вопроса. Получив через ежегодное послание «президентскую информацию» о намерениях Президента в сфере законотворчества, парламент объективно воспринимает её как «президентскую задачу».

Исходя из статуса Президента РФ, как ключевой фигуры законотворческой деятельности, юридическую природу его ежегодных посланий диссертант определяет как рекомендательно-императивную. Такая их роль подвергается в параграфе внимательному анализу. Изучены послания Президента РФ за период с 2000 по 2010 годы под углом зрения их роли как источника формирования научных положений проектов федеральных законов. Наиболее важные инициативы, по мнению диссертанта, высказаны в посланиях 2000 и 2007 гг. В них представлен ряд законодательных идей, нашедших в последствии законодательное закрепление. Среди них особо выделяются идеи «укрепления вертикали власти», «разграничения полномочий между центром и регионами» и др. При этом идея оптимизации государственного управления была ориентирована на разработку и законодательное закрепление методов и принципов деятельности органов исполнительной власти. Принятые меры позволили В.В. Путину в послании 2001 г. заявить, что «Период распознания государства позади. Дезинтеграция государства остановлена» В то же время в работе акцентируется внимание на то, что идеи президентских посланий, положенные в основу научных положений федеральных законов, ориентировали субъектов законотворчества на необходимость

5 См Российская газета. 2001. 4 апреля

решения такого деликатного вопроса как чёткое формулирование предметов совместного ведения между федеральным центром и регионами. Как показывает анализ, этот вопрос не потерял своей актуальности. Продолжают оставаться важные вопросы, которые ждут своего решения (природопользование, пожаротушение, образование и др.).

Анализируемые президентские идеи ложились в основу формирования концепций федеральных законов, направленных на регулирование сфер экономики, финансов, социального развития и др. В президентском послании 2007 года говорится, что «пережит длительный экономический кризис». Государство не могло законодательно определить меру своего «присутствия» в экономике6 В этом контексте исследование показывает, что после того, как стали активно разрабатываться научные положения законопроектов, возникла необходимость учитывать наличие различий социально-экономического развития регионов. На научном, а затем и на законодательных уровнях, стали признаваться важнейшими функциями государства — экономико-организационная и социальная7 Их осуществление напрямую связывалось с развитием федерального законодательства в социально-экономической сфере. К основным направлениям их осуществления диссертант относит: законодательное закрепление системы органов государственной власти и управления в экономической области, их новых функций и соподчинённости; сосредоточение внимания государства на формировании стратегических целей экономического развития и законодательном регулировании прав и обязанностей субъектов экономической деятельности; законодательное утверждение процедур вмешательства государства в сферу частных интересов хозяйствующих субъектов и др.

Предметом особой заботы субъектов законотворческой деятельности стало научное обоснование таких президентских идей, как «национальная безопасность», «сильная армия», «избежание угрозы распада России», «борьба с терроризмом» и др. Эти идеи нашли своё отражение в концепциях проектов целого ряда федеральных законов, например, «О противодействии экстремисткой деятельности» вошли, «О противодействии терроризму» и др.

Большое внимание в параграфе уделяется анализу Президентского послания 2007 года. По мнению В.В. Путина, оно «отличается тем, что представляет собой конкретный и основательный концептуальный план развития страны»8 В этом контексте в работе обращается внимание на то, что в нём чётко сформулированы установки концептуального характера на перспективу. В числе наиболее важных идей диссертант выделяет «борьбу с коррупцией», которая за последние 20 лет глубоко проникла во все сферы общества и стала реальной угрозой национальной безопасности страны. Федеральный закон «О противодействии коррупции»9 принятый 25 декабря 2008 года.

6 См.. Российская газета. 2007 27 апреля

«Борьба с бедностью», «повышение качества жизни и благосостояния россиян и др. // Россий-

ская газета 2003 16 мая * Там же

' См.. <1>3 №275 - ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» // Российская газета. 2008

стал продуктом научной обоснованности, в том числе и президентского законотворчества. Медведев в своём послании 2008 года также определил основные параметры противодействия коррупции, которые были заложены в итоговую концепцию закона о противодействии коррупции.

В посланиях. 2008—2010 гг. Д.А. Медведев высказал ряд важных идей и установок, касающихся избирательного законодательства и др. Ориентируясь на президентские инициативы, в закон о выборах внесены существенные изменения и дополнения. В результате выборы в Госдуму РФ стали проводиться по пропорциональной системе. В числе безусловных приоритетов в посланиях Д.А. Медведева обосновываются идеи о правах человека, повышении уровня народного представительства во власти и др. Обоснованные и выдвинутые в президентских посланиях законодательные идеи и научные установки легли в основу концепций законопроектов, а многие из них уже реализованы.

В завершение параграфа делаются выводы о том, что, несмотря на сложность вопроса о роли, статусе и правовых последствиях президентских посланий, их роль, во-первых, определяется статусом Президента Российской Федерации, как главы государства и неотделима от него. Во-вторых, обозначенные в Президентских посланиях основные ориентиры развития общества и государства на перспективу служат центром выработки законодательной идеологии, источником развития федерального законодательства. В-третьих, идеи и инициативы законотворческого характера, связанные с ними концептуальные установки, содержащиеся в президентских посланиях, обладают большой правовой и организационной направленностью и служат важным инструментом, обеспечивающим Президенту РФ роль центральной фигуры законотворческой деятельности в формировании концептуальных положений проектов федеральных законов Российской Федерации.

Третий параграф - «Конкретизация научных положений федерального законодательства в целевых государственных федеральных программах и национальных проектах Правительства РФ» — посвящён изучению процесса конкретизации научных основ федерального законодательства в целевых федеральных программах и национальных проектах. Подобная деятельность Правительства РФ представлена как важный способ реализации его законотворческих полномочий.

В параграфе обращено внимание на то, что возросшее число поступлений в Государственную Думу законодательных инициатив от Правительства по реализации федеральных целевых программ наложило отпечаток на ее работу. Проявляется это в своеобразном «давлении» на законотворческую деятельность Государственной Думы. При этом, во-первых, снижается уровень научной обоснованности законопроекта, во-вторых, создаются условия, чтобы вновь принятый закон использовался как инструмент для продвижения одной из правительственных программ. По мнению автора, нельзя допустить плавного перехода правительственной программы в федеральный законопроект, а тем более без должной его научной обоснованности.

Анализ законотворческой деятельности Правительства в исследуемом направлении, выявил её специфику и принципиальные особенности, имеющие для настоящего исследования важное значение:

конкретизация научных основ федерального законодательства в целевых программах и национальных проектах осуществляется Правительством РФ на основе прямых велений, содержащихся в федеральных законах, либо поручениях Президента РФ, а также имеющихся полномочий самостоятельно разрабатывать концепции проектов федеральных законов;

правительственные органы участвуют не только в конкретизации научных основ федеральных законов в федеральных программах, но и в реализации принятых законов в развивающих их целевых программах и национальных проектах;

- совокупным продуктом нормотворчества Правительства РФ являются целевые программы, национальные проекты федерального уровня, а также принятые по их исполнению различные по юридической силе нормативные акты;

- правительственная деятельность по конкретизации научных основ проектов федеральных законов осуществляется в условиях, когда Правительство лидирует среди всех субъектов права законотворческой инициативы;

существует большое разнообразие форм, конкретизирующих законотворческую деятельность Правительства РФ;

- конкретизация научных основ федерального законодательства осуществляется Правительством РФ под пристальным вниманием со стороны Президента РФ, законодательных органов и общественности.

Выявленную специфику деятельности Правительства РФ по конкретизации научных основ законопроектов нельзя отрывать от продуктов данного вида деятельности - федеральных целевых программ и национальных проектов, которые также имеют свои выраженные особенности. В параграфе они характеризуются как акты особого назначения, имеющие специальный статус. Они одновременно являются результатом президентского, правительственного и парламентского законотворчества. Многие их положения закрепляются на законодательном уровне в виде внесения изменений в федеральные законы.

По своей природе федеральные программы и национальные проекты на этапе модернизации механизма государства являются такими же необходимыми правовыми средствами в работе механизма правового регулирования, как и федеральные законы. Меньшая юридическая сила этих актов в сравнении с законами не уменьшает их правовую значимость и не умоляет обязанность исполнения, содержащихся в них положений и установок. Многие из них имеют прямую «законодательную природу» своего происхождения, являются своеобразным «продолжением закона».

Под этим углом зрения диссертант отвечает на ряд узловых вопросов настоящего исследования: каким образом конкретизируются научные основы федерального законодательства и реализуются Правительством РФ в федеральных программах и национальных проектах; что конкретизируют исследуемые документы; каким образом государственные программы и нацио-

нальные проекты вписываются в итоговые концепции проектов федеральных законов. В этом контексте акцентируется внимание на том, что проекты федеральных законов содержат «первичные нормы» и требуют их последующей «детализации». В соответствие со своей компетенцией Правительство РФ «конкретизирует» научные основы федеральных законов, «детализирует» их «первичные нормы»10 в своих актах. В качестве примера в параграфе приводится Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации», подготовленную Правительством РФ в феврале 2011 года. Характерно, что в отличие от многих проанализированных пояснительных записок в данном документе употребляется термин «концепция закона» и обозначены основные её положения, которые нашли отражение и нормативное закрепление в предлагаемом законопроекте. Подобного рода деятельность Правительства РФ, диссертант, основываясь на выводах юридической науки, относит к развивающему законотворчеству.

В работе даются ответы на вопросы о том, каким образом конкретизируются в правительственных актах научные основы федерального законодательства и что конкретизируется в этих актах. Обращается внимание, что нельзя отделять постановление Правительства, обязывающее соответствующих субъектов выполнить конкретные мероприятия, связанные с реализацией целевой правительственной программы, от самой Программы. Это неотъемлемые части правительственного акта и являются продуктом развивающего законотворчества. Их диссертант относит к правоконкретизирующим юридическим документам.

В работе обобщены и выделены характерные признаки законотворческой деятельности Правительства по конкретизации научных основ проектов федеральных законов. Среди них особо выделяется такой, как концептуальное обоснование, согласование, последующая разработка текстов проектов федеральных законов, инициируемых Президентом РФ, законодательными органами и на этой основе разработка концептуальных положений и текстов правительственных программ и национальных проектов.

В работе подвергнута анализу деятельность Правительства РФ по конкретизации научных основ федеральных законов по социальным, экономическим и некоторым другим вопросам. Отмечается, что всего в России разработано и действует свыше 50 федеральных целевых программ, в которых конкретизировано федеральное законодательство.

Проанализирована и такая важная форма конкретизации научных основ проектов федеральных законов как разработка приоритетных национальных проектов. В ходе конкретизации и реализации, эти документы адаптируются, исходя из существующих финансовых и других возможностей, конкретизируются в ходе правительственного нормотворчества и согласовываются с проектами федеральных законов. В качестве характерного примера внима-

111 Функция детализации со стороны федеральных органов исполнительной власш применяется, в тех случаях, если станет видно, что «первичные» нормы нуждаются в дальнейшем развитии, ибо без подзаконных актов затрудняется реализация федеральных программ.

тельно рассмотрен приоритетный национальный проект «Образование», под углом зрения его конкретизации в нормотворческой деятельности Правительства, способности повысить эффективность действия проектируемых норм, подхода к разработке проекта концепции нового федерального закона об образовании как единому замыслу.

Подобную деятельность Правительство осуществляет и в приоритетных национальных проектах «Здоровье», «Доступное комфортное жильё» и др. Исследованием подтверждается, что конкретизация научных основ федеральных законов в этих проектах способствует повышению их научно-практической и юридической значимости как правовых документов особого рода. В частности, конкретизированы концептуальные части (цели, задачи, принципы, структура, приоритетные направления и др.). Всё это свидетельствует о больших возможностях концептуализированного подхода к развитию российского законодательства.

Подвергнув анализу деятельность Правительства РФ в данном направлении, диссертант обращает внимание, что такая деятельность до сих пор на нормативном уровне до конца не урегулирована и не во всем оптимальна. В этой связи предлагается, во-первых, более четко закрепить законотворческую компетенцию Правительства, конкретизировать виды правовых актов, которые оно может принимать, а какие обеспечивать выполнение (например, «целевые федеральные программы» - обеспечивать выполнение, а «правительственные программы» - принимать). Во-вторых, закрепить порядок и содержание исследуемого вида деятельности Правительства РФ, упорядочить процедуру подготовки и принятия таких документов. В-третьих, более четко определить критерии научной обоснованности концептуальных основ целевых федеральных программ и национальных проектов. В-четвертых, усилить внешний контроль за их исполнением.

В работе выделяются основные признаки федеральных программ и национальных проектов: концептуальная обоснованность; согласованность с федеральным законодательством; высокая социальная значимость; нормативная закрепленность; государственная поддержка; быстрая переориентация приоритетных направлений; гибкость форм и способов воздействия на соответствующих субъектов; источник совершенствования законотворческой деятельности. С учетом этих признаков даётся следующее определение целевой федеральной программы и национального проекта.

Федеральная целевая программа и национальный проект —это правовые акты специального назначения, исходящие от Правительства Российской Федерации, согласованные с федеральными законами, регламентированные правовыми формами, обязательные к исполнению соответствующими субъектами и направленные на развитие определенных сфер жизни общества

Завершая параграф, диссертант приходит к выводу, что правительственное нормотворчество по конкретизации научных основ федерального законодательства представляет собой специфический вид научной и практической деятельности в сфере подзаконного нормотворчества, позволяющий более глубоко понять существо, природу и юридическую значимость феде-

ральных (правительственных) программ и национальных проектов как правовых документов особого рода.

В четвертом параграфе — «Концепция проекта федерального закона — итоговый результат формирования научных основ законотворческой деятельности» - акцентируется внимание на том, что законотворческая деятельность начинается с «предзаконодательного» этапа, на котором зарождаются идеи, выступающие генератором развития законодательства. Что касается разработки концепции законопроекта, то это более поздний этап законотворчества, когда идея оценена и принято решение воплотить её в законопроект. В ходе создания научных основ идеи трансформируются в систему конкретных положений, письменно оформляются в концепцию законопроекта.

Уникальность концепции проекта федерального закона, как итогового результата деятельности субъекта права законодательной инициативы, определяется тем, что в ней фиксируется замысел (основная идея) законопроекта, содержится научно-практическое обоснование необходимости принятия конкретного федерального закона, его взаимодействия с другими правовыми актами федерального уровня, необходимость изменения действующего законодательства, финансово-экономические возможности реализации предлагаемого к принятию закона, раскрывается механизм правового опосредования законопроекта в различных сферах общества. При этом сформированная концепция выступает «лицом» законопроекта, его «визитной карточкой», повышает (либо понижает) авторитет будущего закона, определяет его будущее. Существование концепции в «автономном режиме» делает её абстрактной и нежизнеспособной. Концепцию законопроекта можно считать «действующей», а законопроект «концептуализированным» если он «в самом себе» предусматривает четкий механизм реализации декларируемых в нем норм.

К наиболее значимому результату формирования научной обоснованности (концепции) проектов федеральных законов субъектами законотворческой инициативы, диссертант относит следующее. Во-первых, такая работа является воплощением стратегии законодательной деятельности и ее приоритетов. Во-вторых, разработанные на основе научно-обоснованного перспективного планирования законопроекты, способствуют повышению эффективности механизма координации законотворческой деятельности, позволяют избежать излишней поспешности и несогласованности положений взаимосвязанных законов. В-третьих, характерной чертой современного этапа развития законотворчества является то, что основная работа над обсуждением и принятием концепций законопроектов осуществляется в комитетах палат российского парламента, что значительно повышает их результативность.

Рассматривая концепцию законопроекта как итоговый результат формирования его научных основ диссертант обращает внимание на то, что влияние научно-практических рекомендаций на разных стадиях формирования концепции не одинаково. К сожалению, их мощность снижается на более поздних стадиях, когда разрабатывается текст законопроекта, формулируются его нормы. В этот период усиливается внимание к организационному потенциалу, а не к научно-практическому.

В этом контексте подвергаются детальному анализу результаты работы по созданию концепции проекта федерального закона и предлагаются общие требования и критерии, способствующие объективной оценке разработанной концепции как итогового результата формирования ее научных основ. При этом отмечается, что субъекты законодательной инициативы, как ключевые фигуры законотворческого процесса по своим возможностям неравнозначны. Например, коллективные субъекты законодательной инициативы используют для концептуальной обоснованности законопроектов свои штатные аппараты, привлекают специалистов и экспертов высокой квалификации за счет бюджетного финансирования. Прослеживается это и при реализации права законодательной инициативы. Так депутаты Государственной Думы РФ активно пользовались своим правом законодательной инициативы в период 1994-2005 годов. Однако, в последние годы наблюдается процесс доминирования Правительства РФ над другими субъектами законодательной инициативы (с 2005 года по настоящее время).

Анализ концепции проекта федерального закона, как итогового результата формирования его научных основ, приводит к выводу о том, что в концептуально обоснованном законопроекте чётко сформулированы предмет регулирования, его цели, приоритеты, меры по повышению эффективности действия будущего закона и др. В то же время, чтобы вывести законотворческий процесс на качественно новый уровень необходимо оценивать степень научного обоснования законопроекта с учётом оценки эффективности действия будущего закона. В этих целях осуществляются экспертиза и прогнозирование, которые выявляют возможные позитивные и негативные последствия действия принятых законов. В диссертационном исследовании выделяются аспекты прогноза эффективности действия норм законопроектов, которые составляют его суть и позволяют повысить уровень концептуальной обоснованности законопроектов:

- прогнозирование совокупности социально-правовых явлений, которые могут позитивно влиять на действие норм законопроектов;

измерение интенсивности воздействия социально-правовых явлений на нормы законопроектов;

- анализ действенности правового регулирования, призванного нейтрализовать (в идеале ликвидировать) последствия негативных социальных факторов;

- предсказание результатов, к которым приведёт действие норм законопроектов.

Совокупность подобных действий субъектов законотворческой деятельности может поставить прогнозирование на строго научную основу. Решению этой задачи способствуют предлагаемые общие требования к разработке концепции проекта федерального закона и соответствующие критерии, позволяющие оценить концепцию проекта федерального закона как итоговый результат формирования его научных основ субъектом права законодательной инициативы. В диссертационном исследовании приводятся и характеризуются эти требования и критерии. К наиболее важным из них автор относит: в какой мере использованы

результаты научных исследований, предложенных учёными для формирования конкретного законодательного решения; «вписывается» ли данный закон в систему действующих нормативных актов; созданы ли благоприятные условия для выработки юридически грамотного проекта закона, обеспечения его «жизнеспособности»; как охарактеризованы в концепции законопроекта его предмет, цели, основные положения и предполагаемые последствия применения проектируемых норм; в какой мере учтены недостатки действующего правового регулирования, оценены возможные альтернативы и методы решения конкретных задач; предложена ли примерная структура предлагаемого законопроекта; существует ли возможность для законопроекта и его норм быть актом прямого действия.

Сложность разработки и реализации исследуемой концепции требует официального закрепления в федеральном законе «О правотворчестве»: 1) легальную дефиницию концепции законопроекта; 2) основные её структурные элементы; 3) критерии научной обоснованности; 4) ответственность за подготовку заведомо пролоббированных концепций законопроектов; 5) меры государственного поощрения за подготовку обоснованных концепций законопроектов, реализация которых принесла экономический и социальный эффект. Целесообразно, чтобы статус концепции законопроекта был чётко определен в Регламенте Государственной Думы Российской Федерации.

Завершается параграф следующими выводами. Степень влияния концепции на проект федерального закона оценивается: во-первых, глубиной её научной обоснованности, которую всегда определяют научно-методологические основы; во-вторых, опорой на научный прогноз развития общества и государства, прогнозированием возможных результатов действия будущего закона; в-третьих, экспертными оценками степени концептуализации законопроекта; в-четвёртых, правовой позицией субъектов права законодательной инициативы; в-пятых, заключениями экспертов, предложенным набором способов и средств правового регулирования.

Сформированная концепция проекта федерального закона определяется в параграфе следующим образом: концепция проекта федерального закона это — научно и практически обоснованная и принятая субъектом законодательной инициативы позиция в рамках законотворческой деятельности.

Вторая глава — «Концепция проекта федерального закона Российской Федерации как органическое единство новейших достижений правовой науки и законотворческой практики» - состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе — «Предмет и цели концепции проекта федерального закона» — подчёркивается, что на этапе официального законотворчества наиболее сложной задачей является формирование предмета и целей концепции. По своей сути они выступают её центральными, системообразующими элементами и позволяют связать воедино наьорснове научного обоснования положения будущего законодательного акта. Перспективной в этой связи видится возможность использования связи «концептуального юридического мышления» с содержанием законотворческой деятельности субъектов права законодательной инициативы, осуществляемой в тесном единстве с законода-

тельной практикой. Если в концепциях чётко сформулированы их предмет и цели, то это служит благоприятной основой для объективирования законотворческих идей, зарождения элементов законодательных конструкций и принципов, фиксирования, а в последующем реализации юридического опыта.

В этом свете научный и практический интерес представляет понятие «концептуализация законопроекта», включающее органическое единство предмета и целей концепции проекта федерального закона, и предмета и целей самого законопроекта. Научный уровень разработанной концепции проекта федерального закона не может быть высоким, если: а) её предмет и цели не гармонируют с предметом и целью предлагаемого законопроекта и не соответствуют общему направлению развития законодательства; б) предмет и цели концепции проекта федерального закона не «вписываются» в конкретный законопроект; в) не осуществлена оценка предмета и целей концепции проекта федерального закона экспертами, государственными органами, наделенными полномочиями в области законотворчества, не подвергнуты прогнозированию возможности достижения целей законопроекта в законодательной практике.

Исследование показывает, что уровень практической значимости предмета и целей концепции законопроекта снижается из-за того, что концепции не имеют своего юридического статуса, отраженного в правовых актах, и не являются самостоятельным процессуальным документом. Существуют лишь общие суждения о том, как наиболее оптимально определить её предмет и цели, но при этом, используются многозначные характеристики и оценки, не позволяющие их ясно сформулировать.

В ряде случаев при создании концепции законопроекта субъекты законодательной инициативы с большим трудом формулируют их предает и цели. Как нам видится, нужны разумные пределы, чтобы законы были понятны не только законотворцам, но и «народу», выступающего в параметрах «источника власти». Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, законодательство должно быть доступным. Если оно превращается в «библиотеку законов», то им не будут пользоваться»11

С этих позиций, чёткое и ясное формулирование предмета и целей концепции законопроекта открывает новые возможности теоретического осмысления роли исследуемого концепции в познании и проникновении в сущность законопроекта. Однако такой подход нуждается в том, чтобы предмет концепции законопроекта и её цели были закреплены в регламентах Государственной Думы РФ и Правительства РФ.

При характеристике понятия «предмет концепции законопроекта», обращено внимание на то, что в сравнении с категориями «предмет законопроекта» и «конструкция законопроекта», оно играет первостепенную роль. Благодаря предмету концепции проекта федерального закона, разрабатывается полноценная законодательная конструкция и определяется предмет такого законопроекта. В научно-практическом плане предмет концепции зако-

" См.. Тихомиров Ю.А. Действие закона. М. Известия, 1992. С.16

22

нопроекта и его цель «возвышаются» над конструкцией законопроекта и его предметом и поэтому «имеют право» именоваться базовыми элементами законотворческого процесса. Организованность, строгость, «математичность» юридического знания в первую очередь задается не предметом правовой конструкции, а предметом правовой концепции'2 Именно предмет концепции проекта федерального закона дает исследуемому феномену индивидуализирующую характеристику. В теоретическом плане он позволяет: видеть тесную связь предмета концепции с предметной сферой самого законопроекта; отграничить предмет концепции конкретного законопроекта от объекта и задач законотворческой деятельности; классифицировать законопроекты по различным основаниям. В практическом плане предмет концепции законопроекта способствует четкому определению необходимости принятия данного закона, правильному пониманию предметной сферы регулирования им конкретного вида общественных отношений.

Исследование показывает, чтобы сформулировать и достичь целей научно обоснованных положений законопроектов требуется большая организаторская работа. Как подтверждает практика, наиболее трудной задачей формулирования предмета и целей концепции законопроекта является согласование их с целями и предметом собственно законодательного акта. Решение такой задачи осложняется существованием различных подходов, не имеющих, к сожалению, чётких и ясных ориентиров. К наиболее распространённому относится - сравнение целей и результатов «действия» концепции законопроекта. Однако, такой подход упрощённо трактует оценку научной обоснованности целей и предмета концепции законопроекта и не учитывает ряд важных обстоятельств: какой ценой достигнут результат; какие наступили побочные последствия (в ряде случаев они перечёркивают достигнутую цель); изначально неверное определение целей и предмета концепции законопроекта и др. Другой подход13 заключается в измерении по специальной шкале реального сдвига, который происходит в обществе под воздействием научно обоснованных целей и предмета концепции принятого закона. Однако при таком подходе трудно определить роль предмета концепции законопроекта и её научно обоснованных целей среди других средств, которые были использованы для достижения целей законопроекта.

В заключение параграфа диссертант приходит к выводу о том, что формулирование предмета и целей концепции проекта федерального закона является необходимым и наиболее ответственным этапом законотворческого процесса. Порядок их разработки целесообразно закрепить в регламентах Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ и Правительства РФ. Предмет и цели концепции законопроекта формируются на основе планирования и прогнозирования результатов правового воздействия будущего закона, соответствия критериям эффективности законодательного процесса и

12 См.. Доценко Т А. Сущность юридических конструкций // Проблемы юридической техники. Н.Новгород, 2000 С. 18-19.

13 Разработан Санкг-Петербургской научной школой под руководством A.C. Пашкова.

др. Разработка и формирование предмета концепции законопроекта выступает методом исследования самого права, его потенциальных возможностей.

Во втором параграфе — «Структура концепции проекта федерального закона» — подробно рассматривается и анализируется структура концепции проекта федерального закона. Подчёркивается, что на стадии формирования концепция законопроекта представляет собой форму перехода от конгломерата неупорядоченных знаний к их системной организации и структурированности взаимодействующих элементов. В тоже время, в отличие от других структур, концепция проекта федерального закона имеет свои ярко выраженные особенности и поэтому нуждается в особой структурированности. В параграфе эта проблема подвергается детальному анализу. Во-первых, характерным отличием является то, что только официально уполномоченные субъекты, имеющие право законодательной инициативы, могут по собственной инициативе подготовить концепцию проекта федерального закона, предложить её структуру. В ряде случаев, Государственная Дума РФ поручает разработку концепции и её структуры научным учреждениям и специалистам. Во-вторых, структурно концепция может иметь несколько уровней: международный, федеральный, отраслевой, региональный, межрегиональный, дисциплинарный, междисциплинарный, муниципальный, локальный. Каждый уровень имеет специфические отличия своей структуры. В-третьих, структура концепции законопроекта включает в себя две взаимосвязанные части: научную и практическую. В-четвёртых, в концепции проекта федерального закона выделяются две взаимосвязанные структурные группы: 1) правообра-зующая (основная); 2) обеспечивающая, подразделяющаяся на организационную, информационную, научную, прогностическую и другие части. В первую очередь формируется правообразующая часть структуры концепции, которая «синхронизируется» с обеспечивающими частями. По мере формирования концепции законопроекта просматривается тенденция тесного взаимодействия основной группы со структурными частями обеспечивающей группы.

В этом аспекте характеризуются элементы концепции проекта федерального закона, входящие в основную и обеспечивающую группы, их взаимосвязь между собой. Среди структурных элементов концепции законопроекта наивысшей потенциальной мощностью обладает «активный центр». Он создаёт стартовый эффект, активизирует и интегрирует взаимодействие остальных элементов концепции, усиливает их действие. Среди обеспечивающих частей структуры концепции законопроекта наибольший потенциал имеют организационная и информационная части.

В тоже время по мере формирования предмета концепции проекта федерального закона может происходить смещение ранжировки основной и обеспечивающей групп в структуре исследуемой концепции. Если законодательной регламентации подлежит значительный круг гражданских, административных, трудовых, финансовых и иных вопросов, то ранжировка структурных частей концепции не меняется. Структура концепции законопроекта может значительно измениться, если её предмет и предмет законодательного

регулирования лежат в плоскости действия структурных частей, не занимающих высокого места в её иерархии.

В этом контексте акцентируется внимание на том, что в юридической литературе называется, а в официальных документах объективируется различное число структурных элементов концепции законопроекта и даётся им разное наименование. По мнению диссертанта, структура концепции проекта федерального закона должна быть в определённом смысле «стандартизирована». Хорошо структурированная концепция проекта федерального закона выступает эффективным средством формирования законопроекта.

В параграфе подвергается подробному анализу деятельность Правительства РФ по формированию структуры концепции законопроекта. Основные положения такой деятельности регламентированы его постановлением от 2 августа 2001 года №576. К существенному недостатку этого постановления диссертант относит то, что в нём не определена структура концепции проекта федерального закона, на основе которой разрабатывается научно обоснованная структура законопроекта. В постановлении содержатся дублирующие положения, относящиеся одновременно и к концепции законопроекта и к техническому заданию. Этот факт усиливает потребность в принятии федерального закона «О правотворчестве», в котором нашла бы своё закрепление структура концепции законопроекта. В частности, предлагается закрепить положение о том, что концепция законопроекта и техническое задание это разные структурные и организационные звенья законотворческого процесса. Их целесообразно развести и рельефно показать самостоятельную значимость каждого из них. Однако, до сих пор отсутствует единое понимание структуры концепции законопроекта. В этой связи предлагается в части 2 ст. 145 Регламента Совета Федерации и в соответствующих статьях Государственной Думы закрепить структурные элементы концепции проекта федерального закона. Диссертант предлагает наиболее оптимальный вариант выстраивания структуры концепции законопроекта. Во-первых, формулируется определение предлагаемой концепции. Во-вторых, чётко определяется её предает. В-третьих, обозначается цель концепции законопроекта. В-четвёртых, обосновывается необходимость принятия законопроекта. В-пятых, определяется место планируемого закона в иерархии действующего законодательства. В-шестых, обосновывается внутренне строение будущего федерального закона (крупные разделы, их разделение на главы, параграфы, статьи, части и т.д.). В-седьмых, содержится научно-обоснованный механизм реализации принимаемого федерального закона. В-восьмых, раздел о том, какие правительственные, ведомственные и локальные юридические акты должны быть приняты для конкретизации планируемого закона.

Заключительным элементом структуры концепции проекта федерального закона предлагается раздел о стоимости (затратности) будущего законодательного акта.

В завершение параграфа диссертант полагает, что структурированность и системность являются сущностными признаками концепции проекта федерального закона. Они в решающей степени способствуют тому, чтобы кон-

цепция принимаемого закона стала его ядром, компасом и методом при «внедрении в массовое сознание» и «получении ожидаемых результатов».

В третьем параграфе - «Содержание концепции проекта федерального закона» — диссертантом сделан вывод о том, что концепция проекта федерального закона является формой и способом познания, находящимися между гипотезой и теорией и составляет вполне самостоятельное знание. Между тем, в юридической литературе информации аналитического характера о содержании концепции законопроекта недостаточно.

В работе выделяются наиболее характерные признаки и особенности, касающиеся содержания концепции проекта федерального закона. 1) Содержание концепции проявляет себя — как особая разновидность знания, специфическая его форма, относящаяся к предмету регулирования, готовящегося к принятию закона; обобщённая и абстрагированная специальная информация; результат аналитической и организационной работы субъектов права законодательной инициативы. 2) Содержание концепции проекта не заменяет и не дополняет содержание будущего закона. Оно раскрывает общий замысел, основные идеи законопроекта, даёт ему общую характеристику, показывает его место в правовой системе. 3) Содержание концепции проекта федерального закона — это продукт соответствующего уровня и качества. Его разработка — более сложная работа, чем оформление текста законопроекта, поскольку требует специальных знаний, привлечения «узких» специалистов и т.д. 4) Содержание концепции проекта федерального закона — это синтез научных и практических знаний. В этой связи нецелесообразно отождествлять понятия «содержание концепции» и «содержание научной концепции». Между тем, многие правоведы, ведя речь о концепции законопроекта и её содержании, они подразумевают только её научную часть, забывая о практической составляющей её содержания. Как отмечает В.М. Баранов, в содержании концепции законопроекта лежат и научные, и практические знания (здравый смысл, обыденное знание, советы, рекомендации и др.)14 5) На содержание каждой концепции прямое действие оказывают те явления, процессы и факторы, которые существуют на этапе её формирования. 6) В концепции законопроекта отражаются индивидуальные и коллективные позиции субъектов права законодательной инициативы, конкретных интересов граждан, организаций и учреждений. Итоговым результатом таких позиций является их компромисс и согласованность. В работе анализируются причины несогласованности различных позиций законотворцев и интересов граждан. При этом акцентируется, что особую ценность в формировании содержания концепций проектов федеральных законов имеют позиции учёных-юристов. Их мнение отражается на процессах осмысления содержания концепций будущих законов. Характерным примером являются разработанные коллективами учёных-юристов в 2010 году, позитивные предложения об изменениях и дополнениях в Уголовный Кодекс РФ через призму содержания концепции законопроекта можно определить правовую природу будущего

1,1 См.. Баранов В М Концепция законопроекта С.32

26

закона, его место в иерархической системе источников права, определить роль концептуальных положений в действии будущих законов.

В завершение параграфа в обобщённом виде содержание концепции проекта федерального закона представлено следующим образом: во-первых, как форма специально подготовленной научно-практической информации, относительно принимаемого федерального законопроекта; во-вторых, как официальное выражение в концепции проекта федерального закона позиций законодательного характера уполномоченных на это субъектов; в-третьих, как развернутое обоснование необходимости принятия федерального закона и объёма предстоящего законодательного регулирования, научное объяснение и системную трактовку его законоположений; как предмет сферы будущего закона, последовательную, взаимосвязанную «цепь рассуждений», подкреплённую теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни; в-четвёртых, как определение путей достижения целей федерального закона. В этом контексте диссертант говорит о целесообразности принятия раздела Регламента Государственной Думы РФ «Об организации исполнения концепций законопроектов», в котором чётко определить статус и содержание исследуемого феномена.

По мнению диссертанта, необходимость в таком законе — более чем очевидна. Как варианты, предлагается принять под этим же названием раздел в Регламенте Государственной Думы, в котором чётко определить статус и содержание исследуемого феномена.

В четвёртом параграфе - «Апробация и утверждение Государственной Думой РФ концепции проекта федерального закона» - характеризуется деятельность Государственной Думы РФ по разработке и утверждению концепций законопроектов. До 2005 года в руководящих документах Государственной Думы РФ дефиниции «концепция законопроекта» должного внимания не уделялось. В то же время для настоящего исследования ценность представляет заложенное в её Регламенте положение о том, что Государственная Дума вправе самостоятельно решать вопросы, относящиеся к ее ведению (ст. I.)'5 Это говорит о том, что она вправе сама решить вопрос о статусе концепции законопроекта и о выделении процедуры её рассмотрения в самостоятельный этап законотворчества.

В 2005 году Государственная Дума РФ сделала важный шаг на пути усиления концептуальной обоснованности федеральных законопроектов, поскольку внесла долго ожидаемое дополнение в свой Регламент. В п. I. ст. 105 появился термин «концепция законопроекта»16 Этим Государственная Дума РФ фактически признала концепцию законопроекта как продукт сложной интеллектуальной деятельности субъекта права законодательной инициативы.

Выделяются положения о том, что Государственная Дума РФ: определяет соответствие поступившей на рассмотрение концепции требованиям ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Регламента Государственной Думы РФ;

15 Регламент Государственной Думы. В ред. Постанонления ГД СФРФ от 22.01.1998 №2134 - IIГД

16 Регламет Государственной Думы. В ред. Постановления ГД СФ1>Ф от 10 06 2005 №1978- IV ГД

27

направляет поступившую концепцию вместе с законопроектом для сведения, изучения и внесения предложений во все комитеты, комиссии и фракции Государственной Думы РФ, Президенту РФ, в Совет Федерации РФ, Правительству РФ, Общественную палату РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд17-

- назначает один из своих комитетов - ответственным за рассмотрение и дальнейшую подготовку концепции законопроекта и созданного на его основе проекта федерального закона, внесенных в Государственную Думу РФ субъектом законодательной инициативы (ст. 14 (п. «е»).

Исследование показывает, что подавляющее большинство комитетов Государственной Думы РФ достаточно квалифицированно проводит анализ подготовленных концепций, вносит в них существенные поправки и дополнения, организует эффективную апробацию этих документов. В этом контексте подвергается анализу деятельность комитетов Государственной Думы РФ по осуществлению экспертной оценки концепций законопроектов как важном средстве подготовки их к апробации и утверждения Государственной Думой РФ. Обращается внимание на то, что в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» закреплена возможность использования научной экспертизы в деятельности Конституционного Суда РФ. Данное обстоятельство позволяет говорить, что конституционная экспертиза является важной формой их апробации. Аналогичные положения закреплены в Федеральном конституционном законе «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В данном случае, осуществляя экспертные оценки концепций проектов федеральных законов, касающиеся прав и свобод человека, одновременно происходит их апробация. Весомый результат дают апробации концепций законопроектов на коррупциогенность, которые проводятся в соответствии с федеральными законами «О противодействии коррупции18» и «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов».

В определении степени готовности концепций законопроектов к утверждению Государственной Думой РФ не менее важную роль играет общественная апробация и общественная экспертиза. Основная цель которых определяется как осуществление оценки деятельности государственной власти, в том числе в сфере законотворчества со стороны представителей общественности и даче рекомендаций по улучшению законопроектов и их концепций. В ряде случаев Государственная Дума РФ проводит апробацию в виде международно-правовой экспертизы концепций законопроектов, привлекая в этих целях экспертов из международных организаций (Совет ООН по правам человека, Европейская экономическая комиссия и др.).

17 Регламент Государственной Думы в ред. Постановления ГД СФРФ ог 28.01.2009 № 1643 - 5 ГД. Если в законопроекте обнаружено несоответствие сг 104 Копстипуции РФ, либо ст 105 Регламента Государственной Думы, то он возвращается субъекту права законодательной инициативы (Регламент Государственной Думы п. 1.3. ст. 106).

" См.: Собрание законодательства РФ.-2008 г. -№52.-ч.1.-Ст 6228.

Значительная часть концепций проектов федеральных законов проходит свою апробацию в ведомствах и регионах. Однако, с точки зрения диссертанта, неупорядоченная регламентация такого вида апробаций не всегда способствует качественной и объективной оценке концепций законопроектов. В целях плодотворной работы над концепциями проектов федеральных законов ответственные комитеты Государственной Думы РФ тесно взаимодействует с Генеральным прокурором РФ, Министерством юстиции РФ, Министерством внутренних дел РФ, Центральным банком РФ и др. Как показывает исследование, это является эффективным способом апробации концепций будущих законов.

Наиболее внимательно анализируется участие в заседаниях ответственного комитета Государственной Думы РФ субъекта законодательной инициативы, внесшего концепцию законопроекта. Его дополнительные пояснения позволяют глубже понять основной замысел концепции будущего закона, логику предмета законодательного регулирования, ответить на возникающие вопросы. Однако в ст. 113 (п.1) Регламента Государственной Думы РФ предусмотрено всего лишь приглашение для обсуждения законопроекта в комитете Государственной Думы РФ представителя субъекта законодательной инициативы. Предлагается внести поправку в эту статью, касательно того, что должно быть не приглашение, а обязательное участие, активная работа субъекта, инициировавшего данную концепцию законопроекта в заседаниях ответственного комитета Государственной Думы РФ.

После обстоятельного рассмотрения апробированной концепции проекта федерального закона Государственная Дума РФ обсуждает её в первом чтении (ст.14, п. «ж»). Сам по себе факт, что Государственная Дума РФ закрепила в Регламенте обсуждение концепции законопроекта в первом чтении заслуживает одобрения. Однако на практике эти задачи осуществляются сложно. Как правило, взгляды разработчиков концепции и депутатов Государственной Думы РФ их подходы, особенно касающиеся предмета и целей концепции законопроектов бывают разными, взятыми из разных источников.

В параграфе анализируется практика утверждения Государственной Думой РФ концепций законопроектов в первом чтении, выявляются их особенности, связанные со спецификой рассматриваемых концепций.

Важное значение при утверждении концепций имеет процедура голосования. Вызывает одобрение, закреплённое в ст.85 (п.2) положение о необходимости личного голосования депутатами. Согласно Регламенту подобное действие признаётся существенным элементом надлежащего порядка принятия федерального закона и является обязательным. В тоже время предлагается исключить положение данной статьи относительно того, что при использовании для голосования электронной системы допускается передача депутатом своего голоса другому депутату в связи с отсутствием последнего на заседании Государственной Думы РФ по уважительным причинам. Целесообразно внести изменение в ст.96 Регламента Государственной Думы РФ. Предложить ввести альтернативный подсчёт голосов по законопроектам, если при голосовании за них используется электронная система. Такое голосование целесообразно продублировать простым открытым голосованием.

Практика рассмотрения концепций законопроектов в первом чтении анализируется в параграфе на примере деятельности Государственной Думы РФ в период весенней сессии (январь - апрель) 201 ] года. Всего за этот период внесено в Государственную Думу 214 концепций федеральных законов, из них принято свыше 50, а 42 — отклонено. Наиболее тщательному рассмотрению подверглась концепция законопроекта «О внесении изменений в Уголовный Кодекс Российской Федерации».

В завершение параграфа формулируются выводы и рекомендации по совершенствованию деятельности Государственной Думы РФ по апробации и утверждению концепций проектов федеральных законов.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:

I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК:

1. Бициева Т.Н. Характеристика основных базовых компонентов концепции законопроекта // «Черные дыры» в Российском законодательстве Юридический журнал. - 2008. №5. - 0,3 п.л.

2. Бициева Т.Н. Юридический прогноз в механизме научного обеспечения законотворчества // Правовая политика и правовая жизнь. - 2010. №3 (40). - 0,4 п.л.

3. Бициева Т.Н. Проблемы концептуализации проектов федеральных законов // Актуальные проблемы российского права. - 2010. №3 (16). —0,5 п.л.

II. Статьи, опубликованные в других изданиях и журналах:

4. Бициева Т.Н. Отображение механизмов, обеспечивающих реализацию целей концепции проекта федерального закона // Материалы III Ежегодной международной научной конференции «Теоретические и практические проблемы правопонимания». - М., 2008.- 0,5 п.л.

5. Бициева Т.Н. Развитие конституционного права на принципах правовой политики // Сборник научных трудов преподавателей, аспирантов и студентов. Северо-Кавказский филиал Московского гуманитарно-экономического института. - 2008 - 0,1 п.л.

6. Бициева Т.Н. Научная обоснованность стимулирования труда муниципальных служащих // Материалы региональной научно-практической конференции «Основные направления концепции устойчивого социально-экономического, правового и духовного развития общества: региональный аспект». Северо-Кавказский филиал Московского гуманитарно-экономического института. - 2008. - 0,2 п.л.

7. Бициева Т.Н. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию как источник формирования концепций законопроектов // Сборник научных трудов по материалам всероссийского круглого стола «Правотворческая политика в современной России». Саратов — Минеральные Воды, 2009. - 0,4 п.л.

8. Бициева Т.Н. Проблемы формирования концептуальных основ законотворческой политики России // Научный вестник Южного Федерального округа. - 2009. - №1 (9). - 0,4 п.л.

9. Бициева Т.Н. Основное назначение законотворческой политики современной России // Материалы региональной межвузовской научно-практической конференции «Современные социально-экономические, правовые и психолого-педагогические проблемы российского государства и общества». Минеральные Воды. - 2009. - 0,4 п.л.

10. Бициева Т.Н. Особенности реализации концепций законопроектов в целевых федеральных программах // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Государство и общество в третьем тысячелетии: проблемы и тенденции развития». Северо-Кавказский филиал Московского гуманитарно-экономического института. - 2010. - 0,5 п.л.

11. Бициева Т.Н. Концептуальные основы российского законодательства // Сборник научных трудов по материалам Всероссийского круглого стола «Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации» / Под общ. ред. A.B. Малько, Н.В. Исакова, Т.Н. Бициевой. Саратов - Минеральные Воды. -2011. - 15,8 п.л.

12. Бициева Т.Н. Концепция как научно-практическая основа построения российского законодательства // Сборник научных трудов по материалам Всероссийского круглого стола «Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации» / Под общ. ред. A.B. Малько, Н.В. Исакова, Т.Н. Бициевой. Саратов - Минеральные Воды. - 2011. - 0,5 п.л.

13. Бициева Т.Н. Концепция проекта федерального закона — условие стабильности и эффективности действия норм права // Сборник научных трудов по материалам Всероссийского круглого стола «Правотворческая политика органов исполнительной власти в современной России» / Под общ. ред. A.B. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Мазуренко. - Саратов - МинВоды, 2011.-0,7 п.л.

Формат 60x84 1 / )б Бумага офсетная

Подписано в печать 10.10.11 Усл.печ.л. 1,57 Тираж 100 экз.

Уч.-изд.л. 1,01 Заказ 604

Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул. Пушкина, 1.

2010292273

2010292273