Концессионное соглашение как форма публичного управления

Шорохов, Сергей Валерьевич

Концессионное соглашение как форма публичного управлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Концессионное соглашение как форма публичного управления»

На правах рукописи

Шорохов Сергей Валерьевич

КОНЦЕССИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ КАК ФОРМА ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность 12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 8

Москва-2009

003472893

Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Государственного общеобразовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов»

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор Зеленцов Александр Борисович

Официальные оппоненты

доктор юридических наук, профессор Хаманева Наталья Юрьевна

кандидат юридических наук, профессор Побежимова Нелли Ивановна

Ведущая организация

Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России

Защита диссертации состоится «24» июня 2009 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212 203 29 при Государственном общеобразовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов» по адресу 117198, г. Москва, ул Миклухо-Маклая, д 6, ауд 347

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу 117198, г Москва, ул Миклухо-Маклая, д 6

Автореферат разослан « « мая 2009 г

Ученый секретарь, диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент

И Н Шумский

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях изменения роли государства в управлении социально-экономическими процессами все большее значение приобретает поиск организационно-правовых форм, альтернативных прямому государственному управлению и отвечающих вызовам современного этапа общественного развития Одной из таких форм выступает государственно-частное партнерство (далее - ГЧП), которое представляет собой механизм согласования интересов государства и субъектов предпринимательской деятельности в рамках реализации общественно значимых проектов, направленных на достижение целей публичного управления Этот механизм позволяет привлечь к развитию социально-экономической сферы дополнительные ресурсы, направить усилия предпринимательского сектора на решение важных для общества социально-экономических задач при сохранении за государством его неотъемлемых прерогатив и функций В силу этого в настоящее время данному механизму на государственном уровне уделяется самое пристальное внимание, что обусловливает практическую актуальность темы исследования

Одной из наиболее результативных форм ГЧП, как показывает опыт современных государств, является концессия, призванная обеспечить эффективное управление публичной собственностью с привлечением сил и средств частных предпринимателей В рамках концессионной модели публичная власть уходит от конкретных проблем прямого управления строительством (реконструкцией) и эксплуатацией объектов публичной собственности Исходя общественных интересов, она определяет цели и параметры концессионного проекта и оставляет за собой контроль за его осуществлением, а частный предприниматель (концессионер) берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях реализации проекта (разработка, финансирование, создание, использование, управление, реализация услуг потребителям) Все это позволяет рассматривать концессию как своеобразную управленческую альтернативу приватизации и отвечающую актуальным вызовам общественного развития форму управления публичной собственностью Юридическим основанием для подобного подхода служит тот факт, что российский законодатель прямо относит предоставление концессии к формам государственного регулирования'

В современных условиях, когда практика применения Федерального закона от 21 июля 2005 г № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»2 (далее -Закон о концессионных соглашениях) только начинает складываться, весьма актуальной в теоретическом плане является разработка концептуальных основ концессионного механизма как формы косвенного управления публичной собственностью Установленная российским законодателем модель концессионного соглашения максимально приближена, в отличие от развитых зарубежных

1 Закон РФ от 25 02 1999 г № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» 11СЗ РФ 01 03 1999 №9 Ст 1096 Вред Фед Закона от 24 07 2007 №215 Ф3// С3 РФ 30072007 №31 Ст 4012

2СЗРФ 2005 №30 (часть II) Ст 3126 Вред Фед Закона от 30 06 2008//Российская газета 02 07 2008

стран, к модели гражданско-правового договора Однако и в рамках этой модели основополагающими являются публично-правовые начала, выражающиеся в обслуживании концессионным соглашением публичных интересов и предоставлении государству как концеденту контрольных полномочий и функций Наличие у государства этих рычагов в концессионных соглашениях свидетельствует об их несомненной публично-правовой природе и делает насущным их исследование в рамках в административно-правовой науки

Степень научной разработанности темы исследования. Использование концессии как формы косвенного публичного управления является многогранной проблемой, которая включает в себя вопросы, касающиеся роли и функций государства как концедента, прав и гарантий субъектов предпринимательской деятельности как концессионеров, применения публично-правовых и гражданско-правовых форм для упорядочивания концессионных отношений и др

Все это обусловило тот факт, что к исследованию концессионных отношений проявляли и проявляют интерес представители самых разных наук В советский период (20-е годы XX века), когда институт концессии достаточно широко применялся государством для возрождения отечественной экономики одна часть отечественных авторов в теоретическом осмыслении концессионного механизма исходила из публично-правовой природы концессионных договоров (А В Карасс, Б А Ландау, М Рейхель и др), другая с позицией цивилисти-ческого подхода (А В Венедиктов, И Степанов и др ) воспринимала концессию как долгосрочный арендный договор, обладающий некоторыми необычными чертами, третья рассматривала концессионное соглашение как договор, определенным образом соединяющий публично-правовые и частно-правовые признаки (И Н Бернштейн, В Н Шретер, Е Носов и др )

Вопрос о концессиях как особо актуальной проблеме вновь оказывается в центре внимания научного сообщества в 90-е годы XX в в связи с поиском новых форм управления государственным имуществом, адекватных современному этапу общественного развития Значительный вклад в теоретическое осмысление института концессии и концессионных соглашений на данном этапе внесли В Г Варнавский, Ю В Зворыкина, Б Н Кондратьев, С А Сосна и др В отраслевых науках концессионный механизм исследуется главным образом применительно к сфере инвестиционной деятельности Д Г Коноков, Т В Шадрина и др), к сфере недропользования (А И Новиков, С Б Немченко и др )

В последнее время исследование концессии как механизма государственного регулирования и формы ГЧП, осуществляется главным образом экономистами При этом концессия справедливо рассматривается отдельными авторами именно как форма управления3 В правоведении при исследовании специфики

3 См Варнавский В Г Концессионные формы управления государственной собственностью И Проблемы теории и практики управления 2002 №4, Селин М С Концессия как форма управления хозяйствующими субъектами в лесопромышленном комплексе Автореф дисс канд экон наук Красноярск 2004, Букатин В С Концессия в системе управления государственной собственностью (на примере аэропортов) Автореф дисс канд экон наук. М 2004

публичного управления в сфере природопользования предпринимались отдельные попытки рассматривать концессионные соглашения как вид административно - правовых договоров4, а административные договоры как форму публичного управления5 В последнее время на монографическом уровне значительный интерес к проблематике концессионных соглашений проявляют цивилисты, которые пытаются, однако, обосновать их юридическую природу как гражданско-правовую6 Особо в этом ряду следует выделить работу И С Вах-тинской, в которой при исследовании гражданско-правовых признаков концессионного соглашения вносится предложение об удалении из Закона о концессионных соглашениях указания на то, что такие соглашения содержат элементы различных договоров, поскольку оно якобы не соответствует цивилистической природе этих договоров7 Тем самым не принимаются во внимание основополагающие публично-правовые начала данных соглашений и их трактовка в развитых зарубежных странах именно как административно-правовых договоров

В условиях недостаточной развитости теории административного договора в отечественном праве особое значение приобретает исследование публично-правовых признаков концессионных соглашений и их теоретического обоснования как разновидности административно-правовых договоров Между тем в отечественной административно-правовой науке отсутствуют монографические исследования, посвященные общим проблемам института концессии как формы государственного регулирования, а в трудах известных административистов (Д Н Бахрах, Ю Н Старилов) содержатся лишь отдельные указания на концессионные соглашения как разновидность административно-правовых договоров Однако развернутые концептуальные обоснования этого подхода отсутствуют, равно как отсутствует в науке административного права развитый понятийный аппарат теории концессии как формы управления публичной собственностью Все это обусловливает теоретическую значимость их административно-правового исследования и предопределяет его цель и задачи

Цель диссертационного исследования состоит в разработке концептуальных основ концессионного соглашения как формы косвенного управления публичным имуществом в рамках государственно-частного партнерства и выработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию публично-правового регулирования концессионных отношений в контексте обеспечения и защиты публичных интересов

4 См напр Хаустов Д П Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования Дисс канд юрид наук М 2003

5 См напр Балицкая Н В Административный договор как форма публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования региональный аспект Автореф дисс канд юрид наук М 2008

См Савинова О Н Договорное регулирование концессионных отношений по законодательству Российской Федерации Дисс канд юрид наук Казань 2006, Попов А И Концессионные соглашения (гражданско-правовой аспект) Автореф дисс канд юрид наук М 2007, Жемалетдинов Р М Гражданско-правовое регулирование концессионных отношений Автореф дисс канд юрид наук Уфа 2008 и др

7 См Вахтинская И С Гражданско-правовые признаки концессионного соглашения Автореферат дисс канд юрид наук М 2008 С 5

Реализация общей цели обусловила необходимость решения следующих конкретных задач

- провести исследование концептуальных подходов к теоретической интерпретации прямых и косвенных форм публичного управления и выявить специфику административно-правового договора как формы косвенного публичного управления,

- раскрыть юридическую природу концессионного соглашения, отграничить его от смежных институтов и на основе сравнительно-правового метода исследования определить его специфические признаки как административно-правового договора,

- с использованием метода сравнительного правоведения исследовать виды концессионных соглашений,

- разработать юридическую конструкцию концессионного соглашения и выделить ее структурные элементы,

- с методологических позиций теории административного договора раскрыть содержание и механизм заключения концессионного соглашения,

- разработать концепцию правового режима концессионного соглашения как разновидности административно-правового договора,

- с учетом опыта зарубежных стран провести анализ правовых средств обеспечения и защиты публичных интересов в концессионных соглашениях по действующему российскому законодательству и разработать научно-практические рекомендации по его совершенствованию

Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, возникающие в сфере публичного управления и основанные на договорном взаимодействии уполномоченных органов публичной власти как кон-цедентов и частных предпринимателей по поводу концессионного управления государственной и муниципальной собственностью и направленные на обеспечение публичного интереса посредством привлечения инвестиций, стимулирования эффективного использования публичного имущества и повышения качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям

Предметом диссертационного исследования стали нормы российского и зарубежного законодательства, регулирующие концессионные отношения в сфере публичного управления государственным и муниципальным имуществом, судебная практика, а также труды российских и зарубежных исследователей по вопросам теории и практики использования концессионных механизмов в публичном управлении

Методологическую основу диссертационного исследования_составил комплекс общенаучных и частнонаучных методов и приемов познания Из общенаучных методов набольшее применение получили диалектический и системно-структурный методы, из частнонаучных историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования (построения юридических конструкций) и др

Теоретической базой исследования явились труды таких отечественных и зарубежных теоретиков права, административистов и цивилистов, как С С Алексеев, А П Алехин, Д Н Бахрах, М И Брагинский, Ж Ведель, В В Вит-рянский, М И Кулагин, В П Мозолин, Б В Российский, Ю Н Старилов, Е А Суханов, Ю А Тихомиров, Н Ю Хаманева, М А Штатина, Фрейтас Амарал, А Ф Черданцев, Эскин Палоп Каталина и др

Диссертационное исследование имеет своей основой работы таких известных специалистов в области изучения проблем правового регулирования концессионных отношений как В Г Варнавский, М А Дерябина, Н Г Доронина, М М Загорулько, Ю В Зворыкина, Я О Золоева, В Б Кондратьев, С А Сосна, М А Субботин, и др

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем

- она является первым в отечественно-правовой науке исследованием концессионного соглашения как формы косвенного управления публичной собственностью, осуществляемого в рамках механизма государственно-частного партнерства,

- в диссертации разработана авторская концепция косвенной формы публичного управления, обоснована теоретическая конструкция договорного регулирования концессионных отношений, исходя из их публично-правовой природы,

- обоснована специфика концессионного соглашения как вида административно-правового договора,

- на базе сравнительно-правовых исследований выявлены виды концессионных соглашений,

- разработана юридическая конструкция концессионного соглашения как формы косвенного управления публичной собственностью,

- обоснована необходимость введения в научный оборот в отечественном правоведении понятия «административно - правовой режим концессионного соглашения» и разработана концепция двух режимов концессионного соглашения как административного договора либерального и консервативного,

- с методологических позиций теории административного договора проанализированы особенности содержания концессионного соглашения,

- определены факторы, обусловливающие потребность в механизме одностороннего изменения или прекращения концессионного соглашения в случае общественной необходимости и обосновано положение о целесообразности включении этого механизма в установленную российским законодателем модель концессионного соглашения,

- сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства в плане повышения уровня обеспечения и защищенности публичного интереса в концессионных отношениях

Научная новизна полученных результатов и ее отдельные элементы отражены в следующих положениях выносимых на защиту

1 В теории административного права необходимо последовательно разграничивать формы прямого и косвенного управления публичной собственностью, общественно-значимыми (публичными) работами и предоставляемыми публичными услугами Под прямым управлением следует понимать основанное на односторонних административно-правовых актах организационное обеспечение или/и непосредственное осуществление этих работ и услуг самими уполномоченными государственными и муниципальными органами, учреждениями, государственными и муниципальными предприятиями Косвенное управление предполагает возложение на договорной основе деятельности по осуществлению публичных работ (строительству или эксплуатации) или предоставлению публичных услуг на частных предпринимателей с передачей им части организационных и управленческих функций, но с сохранением за государством административно-контрольных полномочий

2 Юридической основой косвенного публичного управления служит административно-правовой договор, под которым следует понимать формально дозволенное для реализации управленческих функций соглашение субъектов публичного права об установлении, изменении либо прекращении взаимных прав и обязанностей, которое предполагает наличие у стороны, представляющей публичную власть, определенных публичных прерогатив при его заключении, исполнении и прекращении

3 Концессионное соглашение, при всей специфике его моделей, используемых в законодательстве разных стран, характеризуется наличием у государства как концедента определенных административно- контрольных полномочий и иных публичных прерогатив, что дает основания относить его к форме косвенного публичного управления В этом качестве концессионапьное соглашение являет собой административно-правовой договор государства или муниципального образования в лице уполномоченных органов с частными предпринимателями, имеющий своим предметом предоставление частному предпринимателю прав пользования публичным имуществом либо прав на осуществление деятельности, направленной на реализацию определенной публичной функции

4 Определены отличительные признаки концессионного соглашения как разновидности административно-правового договора, которые выражаются в том, что эти соглашения а) оформляют отношения между неравными по статусу субъектами - публично-правовым образованием в лице компетентных органов и частными лицами, что проявляется в ряде обязательных пунктов соглашения, б) заключаются только на объекты публичной собственности, что отличает концессию как форму косвенного управления от гражданско-правового договора коммерческой концессии (франчайзинга), в) подлежат регулированию специальным законодательством, основанном в первую очередь на публично-правовых методах, г) необходимость обеспечения публичного интереса в концессионном соглашении предполагает признание за концедентом определенных односторонних прав, д) публично - правовой характер концессионного соглашения проявляется также в том, что оно может быть заключено только в соот-

ветствии с типовыми концессионными соглашениями, утвержденными административным актом концедента

5 Модель концессионного соглашения, установленная действующим российским законодательством, характеризуется минимизацией публично-правовых элементов, что, однако, не дает оснований рассматривать его конструкцию как гражданско-правовую Ей присущи все базовые признаки административно-правовой модели концессионного договора, используемой в концессионном законодательстве европейских государств В то же время в сравнении с этими странами ей свойственно ограничение односторонних прав и преимуществ концедента, предоставляемых для защиты и обеспечения публичных интересов Из всех этих прав российское законодательство наделяет концедента только правом осуществлять контроль за исполнением концессионного соглашения

6 Юридическая конструкция концессионного соглашения как разновидности административного договора включает следующие основные элементы стороны, цель, предмет, объект соглашения, условия Выделение этих элементов позволяет построить теоретическую модель концессионного соглашения и выявить ее специфику в российском законодательстве в сравнении с договорным регулированием концессионных отношений в зарубежных странах Эта специфика проявляется главным образом в особенностях регулирования правового статуса сторон, в определении круга объектов соглашения, объеме условий, выходящих за рамки гражданского права

7 Анализ действующих правовых норм в российском и зарубежном законодательстве приводит к выводу о необходимости введения понятия «административно-правовой режим концессионного соглашения», под которым следует понимать установленный правовыми нормами порядок осуществления конце-дентом в лице уполномоченного органа публичной власти предоставленных ему специальных прав и обязанностей, неизвестных правовому режиму гражданско-правовых договоров и направленных на обеспечение публичных интересов в процессе реализации концессии Административно-правовой режим -атрибут концессионного соглашения как формы косвенного публичного управления Он характеризует все три стадии концессионного процесса а) стадию заключения концессионного соглашения, б) стадию исполнения концессионного соглашения, в) стадию прекращения концессионного соглашения

8 Административно-правовой режим концессионных соглашений по российскому законодательству характеризуется как либеральный, лишающий концедента целого ряда важных публичных прерогатив В странах с развитым концессионным законодательством эти прерогативы концедента как представителя, выразителя и гаранта публичного интереса достаточно широки и при необходимости позволяют обеспечить приоритет публичного интереса над частным Наличие этих прерогатив дает возможность рассматривать такой административно-правовой режим концессионных соглашений как консервативный, максимально ориентированный на обеспечение и охрану публичного интереса от

возможных угроз в процессе исполнения договора Консервативный правовой режим этих соглашений - лучшее средство защиты публичной собственности от злоупотреблений со стороны частных бизнес-структур В современной России этот вопрос нельзя считать окончательно решенным, ибо либеральный правовой режим концессии, установленной действующим законодательством, таит определенные угрозы публичным и национальным интересам

9 Устранение дисбаланса публично-правовых и частно-правовых начал в российском Законе о концессионных соглашениях возможно посредством конкретизации прав концедента и предоставления ему, помимо полномочий контроля, еще ряда публичных прерогатив, в частности, права осуществлять секвестр концессии и права досрочного выкупа

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы могут быть полезными для дальнейшей административно-правовых исследований в области правового регулирования концессионных отношений и механизма государственного-частного партнерства Результаты исследования как совокупность новых теоретико-правовых и методологических положений позволяют с позиции административно-правовой науки вести мониторинг отечественного законодательства, регулирующего концессионные отношения, и сформулировать основные подходы к его модернизации

Изложенные в работе выводы и предложения могут быть использованы для подготовки учебников и учебных пособий для студентов юридических вузов, в преподавании курсов административного права, муниципального права и специальных курсов по проблемам концессионных отношений, а также при подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих, в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов и рекомендована к защите Основные положения диссертации отражены в публикациях автора и выступлении на Международной научно-практической конференции «Конституция как основа правовой системы», Москва, ноябрь 2008 г

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются теоретическая и правовая база исследования, его научная новизна, формируются ос-

новные положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость результатов исследования, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертационной работы

Первая глава «Теоретико-правовые проблемы исследования договора концессии в публичном управлении» посвящена сравнительно-правовому анализу концептуальных и законодательных подходов к концессионному соглашению как форме косвенного публичного управления, изучению его сущности, юридической конструкции и его специфики как вида административно-правового договора

В первом параграфе «Концессионное соглашение как разновидность административно-правового договора» исследуется место и значение административно-правовых договоров в публичном управлении, выявляются их виды и особенности концессионного соглашения в системе этих договоров, а также в механизме государственно-частного партнерства8

В качестве методологического основания при исследовании концессионного соглашения соискатель использует концепцию разграничения двух форм публичного управления социально-экономическими процессами а) прямой (с применением односторонних административных актов) и б) косвенной (с использованием административно-договорных методов регулирования, которые предполагают реализацию общественно значимых проектов, работ и услуг в публичном секторе частными предпринимателями на основе соглашений, отличающихся от гражданско-правовых договоров) В этом контексте анализируется понятие, особенности и роль административно-правовых договоров как формы публичного управления Выявляется, что эти договоры сохраняют все основные начала и принципы договорного регулирования и одновременно несут в себе новые качества публичного характера, которые обусловливают их режим, выходящий за пределы его частно-правового понимания Данный режим характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного типа административно-правовые (отношения власти и контроля) и гражданско-правовые (отношения равенства) В отличие от него в гражданско-правом договоре ни одна из сторон не имеет каких-либо властных публичных прав по отношению к другой и, следовательно, такой договор в принципе не может включить какие-либо властные публичные начала Особенности любого административного договора не в его конструкции, а в специфическом субъектном составе, предмете, тесно связанном с деятельностью органов публичной власти, целях и условиях, входящих в рамки частного права

В диссертации установлено, что одним из основных видов административных договоров является концессионное соглашение, которое в настоящее время в России и зарубежных странах рассматривается как важнейший элемент

8 В диссертации проведен анализ понятий «концессионное соглашение», «концессионный договор» и «договор концессии» и показаны определенные различия между ними Однако в настоящей работе, как и в подавляющем большинстве исследований эти понятия используются как взаимозаменяемые, учитывая, что указанные различия не являются достаточно существенными

механизма ГЧП Соискатель отмечает, что в этом качестве концессионное соглашение вписывается в происходящие во всем мире процессы децентрализации экономической власти государства, предполагающие управленческие договорные формы, которые предусматривают действия сторон, неоднозначные с позиций гражданского договорного права или вовсе не свойственные ему Определяя в интересах общества цели и параметры концессионного проекта (строительства, реконструкции публично значимого объекта или предоставления публично значимых услуг), органы исполнительной власти в рамках договора концессии реализуют право контроля за его осуществлением, а частный предприниматель берет на себя обязанность осуществлять оперативную деятельность на разных стадиях проекта (разработка, финансирование, создание, эксплуатация, управление и реализация услуг потребителям)

В рамках администратино-правового подхода в диссертации проводится сравнительный анализ концессионирования (использования концессионных соглашений) как формы косвенного управления публичным имуществом и лицензирования как формы прямого публичного управления, а также разграничиваются понятия концессии как «делегированного управления» публичным имуществом и доверительного управления имуществом как гражданско-правового договора При этом место и роль концессионных соглашений исследуются на методологической основе концепции «урегулирования (власти и бизнеса)» в рамках ГЧП и механизма аутсорсинга, который предусматривается Концепцией административной реформы, одобренной распоряжением Правительства РФ9 В диссертации установлено, что посредством концессионного соглашения, выступающего как форма косвенного публичного управления, государство передает частному лицу право на осуществление в публичном секторе предпринимательской деятельности, делегирует ему на основе административного по своей сути договора часть управленческо-хозяйственных функций, оставляя за собой административно-контрольные полномочия

Во втором параграфе «Понятие и юридическая природа концессионных соглашений» в контексте сравнительного правоведения рассматриваются различные концептуальные определения концессии и концессионного соглашения, исследуются основные подходы к юридической сущности концессионных соглашений и выявляются их главные признаки как разновидности административных договоров

В процессе сравнительно-правового и историко-правового исследования соискатель приходит к выводу, что исторически российская наука досоветского и советского периода в теоретических трактовках концессии в значительной мере ориентировалась на ее понимание принятое во французском праве (концессия как делегированное управление публичной службой) и германском праве (концессия как акт верховной власти, в котором государство не ограничивает себя в концессионных отношениях в осуществлении верховных прав) Анализ

9 СЗ РФ, 14 11 2005, №46, ст 4720 (в ред от 10 03 2009 - СЗ РФ - 23 03 2009 )

современных трактовок концессии в странах континентальной системы права и документах Евросоюза показывает, что под концессией в них понимается публично-правовой акт (договор или односторонний разрешительный акт), посредством которого публичная власть поручает частному лицу полное или частичное управление публичным имуществом либо публичными службами при условии принятия этим лицом на себя предпринимательского риска и обязанностей по эксплуатации объекта В диссертации выявлено, что в этих странах доминирующим является публично-правовое понимание концессии как разновидности административно-правового договора

В этом контексте отмечается, что Закон о концессионных соглашениях уходит от их прямого обозначения как публично-правовых, ограничиваясь указанием та то, что в них содержатся элементы различных договоров В этой связи соискатель обращается к анализу юридической природы концессионного соглашения и критически осмысливает концептуальные установки трех основных подходов к этому вопросу в отечественной науке, которые трактуют концессионное соглашение как а) гражданско-правовой договор, б) договор яш geneпs (особого рода), например, инвестиционный, предпринимательский, «гибридный» (смешанный), в) административно-правовой договор

В диссертации раскрывается несостоятельность трактовки концессионного соглашения как гражданско-правового, которая игнорирует его целевое назначение и особенности статуса концедента, как субъекта- носителя публичной власти Отмечается, что концессионные соглашения могут включить элементы различных договоров, однако, от этого они не теряют своей публично-правовой природы, поскольку характеризуются следующими основными чертами свойственными для модели административно-правовых договоров 1) оформляют отношения между разностатусными субъектами, в которых государство выступает не только как собственник, но и как публичная власть, 2) основанием возникновения концессионных отношений является не гражданско-правовая сделка, а односторонний акт органа публичной власти о заключении концессионного соглашения, 3) в этих соглашениях государство выступает как носитель публичной функции, и заключаются они только на объекты публичной собственности и предоставление публичных услуг Раскрывая эту особенность, соискатель вводит понятие публичной концессии и проводит ее отличие от коммерческой концессии (ст 1027 ГК РФ), 4) регулируются специальным законодательством, основанном в первую очередь на публично-правовых методах, 5) в основе этих соглашений лежит публичный интерес и общественно значимые цели, 6) примат публичного интереса предполагает признание за концедентом односторонних прав и преимуществ (публичных прерогатив), 7) данные соглашения заключаются в рамках административно-договорной процедуры, регулируемой публично-правовыми нормами, установленными в России Законом о концессионных соглашениях и правовыми актами органов исполнительной власти, осуществляющими полномочия концедента, 8) являются особыми обязательственными (имущественными) договорами органов публичной власти с частными

предпринимателями по вопросу выполнения последними определенной публичной функции в обмен на предоставление определенных благ в оговоренной в соглашении форме, 9) заключаются в соответствии с типовой формой, установленной концедентом и др

Анализ модели концессионного соглашения, определенной российским Законом о концессионных соглашениях приводит к выводу, что они отвечают всем параметрам административного договора, но характеризуются минимизацией публичных прерогатив концедента в сравнении с развитыми европейскими государствами и предоставлением ему лишь административно-контрольных полномочий Соискатель выявляет причины такого подхода и отмечает, что минимизация публичных прерогатив концедента столь же опасна, как и непродуманная и бессистемная приватизация, и открывает возможность злоупотреблений частных структур передаваемыми в концессию объектами публичной собственности

В третьем параграфе «Виды концессионных соглашений» дается их классификация по праву зарубежных, главным образом, европейских стран и действующему российскому законодательству

В диссертации отмечается, что в странах с развитым концессионным законодательством классификация концессионных соглашений нередко осуществляется самим законодателем, например, в Португалии выделяются на легальном уровне пять их видов В ходе исследования диссертант приходит к выводу, что в европейских странах (Испания, Португалия, Франция и др ) наиболее распространенными видами концессионных соглашений в той или иной их модификации являются договоры концессии на производство общественных (публичных) работ и концессии публичной службы Концессионные договоры на производство публичных работ имеют своим объектом главным образом строительство, реконструкцию либо консервацию объектов публичной собственности Под концессией публичной службы, как правило, понимается соглашение, в соответствии с которым частное предприятие вкладывает инвестиции необходимые для эффективного осуществления публичной службы, переданной в его управление, обеспечивает за свой счет и риск эксплуатацию этой службы и получает от оплаты потребителями предоставляемых по установленным тарифам услуг средства, необходимые для возмещения вложенного капитала, покрытия расходов по эксплуатации объекта и для своего вознаграждения

В диссертации критически анализируется предлагаемые в литературе классификации концессионных соглашений в России Автор проводит авторскую квалификацию этих соглашений по нескольким основаниям, подразделяя их, в частности, на а) природоресурсные (соглашения о разделе продукции -СРП), б) инфраструктурные и в) в сфере общественных услуг, связанные с использованием муниципальной собственности При этом особое внимание уделяется раскрытию специфики инфраструктурных концессий, на правовое регулированием которых в предметном плане направлен Закон о концессионных соглашениях

Анализ утвержденных в 2006 - 2009г г постановлениями Правительства РФ тринадцати типовых концессионных соглашений приводит автора к выводу, что они ориентированы одновременно на регулирование концессионных отношений как по производству общественных (публичных) работ, так и по предоставлению публичных услуг По мнению соискателя, практическое применение Закона о концессионных соглашениях неизбежно поставит в России вопрос о необходимости выделения и правового оформления этих двух видов концессионных договоров, признанных в той или иной модификации в странах с развитым концессионным законодательством

В четвертом параграфе «Юридическая конструкция концессионного соглашения: концептуальные вопросы» конкретизируется соотношение понятий «концессия» и «концессионное соглашение», выявляются содержательные элементы, определяющие развитие концессии как сложного, комплексного правоотношения и определяются особенности структуры концессионного соглашения как разновидности административного договора

В методологическом плане диссертант исходит из понимания концессионного соглашения как способа реализации концессии, характеризующего юридический аспект ее организации Это соглашение «конструирует» организационно-правовые параметры взаимодействия концедента и концессионера в рамках функционирования концессионного предприятия, устанавливает их права и обязанности и выступает как правовая форма концессии в аспекте ее практического осуществления Соответственно, в теоретико-правовом плане соотношение понятий концессии и концессионного соглашения выражается через взаимосвязь категорий содержания и формы Данное обстоятельство обусловливает тот факт, что в литературе и законодательстве многих стран концессия определяется через понятие «концессионное соглашение (договор)» и эти понятия используются как синонимы

Вместе с тем исследование концессии как сложного правоотношения показывает, что в содержательном плане ее понятие является более широким, чем концессионное соглашение, ибо это отношение порождается не юридическим фактом заключения данного соглашения, а фактом принятия решения о реализации проекта по предоставлению концессии (заключению концессионного соглашения) Методологический подход к концессии как комплексному правоотношению позволяет обозначить узловые точки, определяющие его возникновение, развитие и прекращение В качестве таких узловых точек выступают юридические факты, выражающиеся в решениях компетентных органов В соответствии с российским законодательством в механизме концессии как длящемся правоотношении выделяются такие решения а) о заключении концессионного соглашения (об инициировании процедуры предоставления концессии), б) об утверждении конкурсной документации и создании органа, уполномоченного проводить конкурсный отбор, в) решения, принимаемые конкурсной комиссией при проведении конкурса с целью определения его победителя, г) решение о заключении концессионного соглашения с победителем конкурса, выраженное

со стороны концедента в распоряжении компетентного органа, д) решение о расторжении либо прекращении концессионного соглашения

В диссертации дается характеристика указанных выше решений и отмечается, что распоряжение уполномоченного органа о заключении концессионного соглашения, принимаемое на основании решения конкурсной комиссии об определении победителя конкурса, является юридическим фактом, завершающим процедуру заключения концессионного соглашения В свою очередь этот факт порождает конкретные правоотношения концедента в лице компетентного органа публичной власти с частным предпринимателем, предстающем уже не в качестве соискателя концессии, а в статусе концессионера Само концессионное соглашение выступает как правовая форма этих отношений и характеризуется определенной юридической конструкцией В диссертации эта конструкция описывается на методологической базе теории административного договора и раскрывается через такие основные элементы как объект, предмет, участники (стороны), цели и условия концессионного соглашения Построение юридической конструкции концессионного соглашения позволяет описать идеальную модель, отражающую его системно-структурную композицию Соискателем обосновывается авторский подход к обозначению данной конструкции термином «содержание концессионного соглашения»

В главе II «Содержание и правовой режим концессионного соглашения» в сравнительно-правовом плане раскрываются особенности субъектного состава договора концессии, его объекта, предмета и условий, специфика правового режима и вопросы, связанные совершенствованием российского законодательства в контексте защиты публичных интересов

В первом параграфе «Стороны концессионного соглашения» рассматриваются вопросы, связанные с определением правосубъектности участников договора и спецификой правового статуса его публичных и частных субъектов Автор отмечает, что концессионное соглашение всегда имеет особый субъектный состав, отличный от гражданско-правовых договоров, в которых публично-правовые образования в лице уполномоченных органов осуществляют свою гражданскую правосубъектность В концессионных соглашениях эти образования выступают в качестве публичной стороны, которая реализует свою публичную правосубъектность через органы, действующие в процессе косвенного управления публичной собственностью как власть, преследующая общественно необходимые и полезные цели Регулируемые этими соглашениями правоотношения могут быть двусторонними (концедент в лице административного органа - концессионер) и трехсторонними, когда осуществление отдельных прав и обязанностей концедента передается определенным органам или юридическим лицам (например, модель, используемая в Египте государственный орган - Египетская генеральная нефтяная корпорация - концессионер)

В диссертации обращается внимание на то, что в законодательстве многих стран, в том числе Украины, концедентом называется не само публично-правовое образование, а публичная администрация, ее органы как реально дей-

ствующие субъекты административного права В российском концессионном законодательстве в отношении этих субъектов используется цивилистическая конструкция «уполномоченных органов», порождающая в практическом его применении административно-правовые вопросы, требующие уточнения правовой определенности статуса и порядка взаимодействия государственных органов - участников соглашения, в частности, если на стороне сложносоставного концедента выступает несколько субъектов в лице федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации В этой связи в диссертации исследуется европейский опыт решения вопроса о том, какие субъекты могут выступать в качестве публичной стороны концессионных соглашений, т е в роли концедента, а также советский опыт реализации полномочий концедента Главным концессионным комитетом при Совете народных комиссаров

При исследовании вопросов, связанных с определением частной стороны концессионного соглашения - концессионера - диссертант обращает внимание на чрезмерно лаконичное положение российского Закона о концессионных соглашениях о возможных частных субъектах этих соглашений и отсутствие в нем перечня требований к их концессионной правоспособности В этом контексте исследуется опыт испанского законодателя, подразделяющего правоспособность этих субъектов на общую и специальную, которая характеризует концессионную правоспособность частных предприятий заключать концессионные договоры с публичной администрацией и действовать в качестве концессионера При этом законодательство этой страны четко формулирует условия, при которых эти предприятия не могут приобрести специальную (концессионную) правосубъектность

В соответствии с российским Законом о концессионных соглашениях все требования, которые предъявляются к концессионной правосубъектности частных предприятий, устанавливаются конкурсной документацией Вместе с тем ряд требований общего характера определяется в самом Законе (п 3,4,5 части 1 статьи 29) По мнению диссертанта, круг этих требований на законодательном уровне должен быть расширен, в частности в отношении соблюдения договорной дисциплины при использовании ранее заключенных договоров с государством, в отношении исполнения обязанности по уплате налогов и взносов во внебюджетные фонды, а применительно к иностранным предприятиям - в отношении подтверждения их концессионной правосубъектности

Во втором параграфе «Объект и условия концессионного соглашения» раскрывается содержательные элементы юридической конструкции этого соглашения, которые характеризует его как обязательственный (имущественный) административный договор

В методологическом плане диссертант исходит из наметившегося в отечественном праве разграничения объекта и предмета концессионного соглашения В качестве его объекта выступают объекты недвижимого имущества (здания, строения, сооружения, иные объекты), которые подлежат созданию или реконструкции и характеризуются тем, что являют собой публичное имущество

ограниченно оборотоспособное или изъятое из оборота В отличие от него имущество универсально обороспособное используется в соответствии с договорными формами, предусмотренными гражданским законодательством Соответственно, передача прав на концессионные объекты, не участвующие или ограниченно участвующие в обороте, частично или полностью регулируются не гражданско-правовыми нормами, а положениями Закона о концессионных соглашениях

В соответствии с данным законом установлен закрытый перечень этих объектов, и касается исключительно сферы инфраструктуры в то время как в зарубежных странах в качестве объекта может выступать публичная собственность включающая а) государственное и муниципальное имущество, б) природные ресурсы, в) публичные службы, г) отдельные виды деятельности, монопольно осуществляемые государством Формулировка перечня этих объектов как закрытого в российском Законе (ч 1 ст 4) означает, что в качестве объекта концессионного соглашения строго говоря не могут выступать а) иные объекты, не указанные в перечне, б) деятельность относительно этого имущества, а не само имущество В то же время в типовых концессионных соглашениях, утвержденных Правительством РФ, проводится разграничение между объектом и предметом концессионного соглашения и под предметом подразумевается деятельность по созданию или/и реконструкции объектов и деятельность по использованию объекта соглашения Введение понятия «предмет концессионного соглашения» позволяет представить в конкретизированном виде то, относительно чего это соглашение заключается Вместе с тем в диссертации обосновывается авторское положение о том, что в качестве предмета концессионного соглашения следует рассматривать взаимные права и обязанности концедента и концессионера, предоставляемые в связи с созданием и/или реконструкцией объекта публичной собственности либо связи с его использованием для представления публичных услуг Такой подход открывает возможность для более последовательного разграничения в российском праве концессий на производство публичных (общественных) работ и концессий на предоставление публичных услуг (концессий публичной службы)

При анализе условий концессионного соглашения диссертант приходит к выводу, что среди них присутствуют такие, которые не характерны для гражданско-правовых договоров и предопределяют публично-правовую сущность этого соглашения как административно-правового договора Исходя из этого все условия концессионного соглашения подразделятся на 1) условия, выражающие его публично-правовую природу (в российском праве - этого главным образом условие контроля концедента за деятельностью концессионера, тогда как в праве европейских стран круг этих условий значительно шире), 2) условия, выражающие публично-правовой способ проявления свободы договора, т е условия, которые формулирует концедент, а частная сторона либо их принимает, либо отказывается от участия в заключение договора (например, о предоставлении льгот потребителям), 3) условия, предполагающие достижение со-

глашения в соответствии с нормами концессионного законодательства (например, условия о сроках создания объекта или его передачи концеденту после эксплуатации), 4) условия, которые стороны считают необходимыми включить в соглашения (например, условия, не противоречащие действующему законодательству и условиям концессионного конкурса)

В третьем параграфе «Административно-правовой режим концессионного соглашения: опыт зарубежных стран и России» формулируется понятие этого режима, определяются его основные признаки и виды

В диссертации обосновывается необходимость введения понятия «административно-правовой режим концессионного соглашения», под которым предлагается понимать установленный правовыми нормами порядок осуществления концедентом в лице уполномоченного органа публичной власти предоставленных ему специальных прав и обязанностей, неизвестных правовому режиму гражданско-правовых договоров и направленных на обеспечение публичных интересов в процессе реализации концессии

Среди наиболее важных признаков административно-правового режима концессионных соглашений в диссертации выделяются 1) наличие определенных правовых требований в концессионном законодательстве, которые выражаются а) в обязательных для исполнения правилах и условиях, определяющих специфику взаимодействия концедента и концессионера по сравнению с взаимодействием сторон в частно-правовых договорах, б) в форме мероприятий, упорядочивающего характера в процессе предоставления, реализации и завершения концессии, 2) наличие у концедента прав и обязанностей, неизвестных гражданско-правовым договорам, 3) зависимость особого положения концедента и предоставляемых ему организационно-правовых средств от публичного интереса при заключении и исполнении концессионного соглашения Правовой режим концессионного соглашения предопределяется нормами публичного права, которые закрепляют а) особый режим концессионных объектов как исключительных объектов публичной собственности, б) особый порядок предоставления концессионных прав (административным актом органа публичной власти), в) наличие у концедента определенных публичных прерогатив

Административно-правовой режим исполнения и прекращения концессионных соглашений по российскому законодательству характеризуется как либеральный, лишающий концедента целого ряда важных прерогатив В законодательстве европейских государств эти прерогативы концедента как представителя, выразителя и гаранта публичного интереса достаточно широки и при необходимости позволяют обеспечить приоритет публичного интереса над частным К числу таких прерогатив в частности, относятся 1) право контроля за исполнением концессионного договора, 2) право одностороннего внесения в него изменений, если таковые необходимы для обеспечения публичного интереса, 3) право одностороннего применения санкций в отношении концессионера, 4) право одностороннего расторжения договора в случае общественной необходимости и др Наличие этих прерогатив дает возможность рассматривать

такой административно-правовой режим концессионных соглашений как консервативный, направленный на обеспечение и охрану публичного интереса от возможных угроз в процессе исполнения договора Механизм защиты публичного интереса при консервативном режиме представляет следующую модель 1) возникновение обстоятельств, вызывающих необходимость защиты или более эффективного и полного удовлетворения публичных интересов, 2) одностороннее (в административном порядке) изменение или прекращение концедентом договора, 3) возможное обращение концессионера в суд с иском об отмене решения концедента, 4) судебное решение При этом концессионер не обязательно будет обращаться в суд, ибо праву концедента на одностороннее изменение или расторжение договора корреспондирует его обязанность компенсировать концессионеру понесенные им убытки, обеспечить возврат вложенных им в концессионное предприятие средств и возмещение упущенной им выгоды

По мнению диссертанта, наделение публичной администрации как концедента рядом особых прав в концессионных соглашениях является неотъемлемым признаком эффективного законодательства о концессиях Консервативный правовой режим этих соглашений - лучшее средство защиты публичной собственности от злоупотреблений со стороны частных бизнес-структур В современной России это вопрос нельзя окончательно решенным, ибо либеральный правовой режим концессии, установленной действующим законодательством, таит определенные угрозы публичным и национальным интересам

В четвертом параграфе «Проблемы совершенствования концессионного законодательства в России в контексте защиты публичных интересов» анализируются вопросы, касающиеся сбалансированности публичного и частного интересов в российском варианте либерального правового режима концессионного соглашения, вносятся предположения по корректировке его правового регулирования в плане учета обстоятельств, способных нести угрозу публичному интересу

В диссертации констатируется, что модель концессионного соглашения, установленная действующим российским законодательством, характеризуется минимизацией публично-правовых элементов, что, однако, не дает оснований рассматривать его юридическую природу как гражданско-правовую Она характеризуется ограничением односторонних прав и преимуществ концедента, предоставляемых для защиты и обеспечения публичных интересов Из всего возможного набора этих прав российский законодатель предоставляет конце-денту только право осуществлять контроль за исполнением концессионного соглашения В основе такой позиции, по мнению соискателя, лежат два обстоятельства а) боязнь отпугнуть инвесторов, в т ч иностранных, стремление создать для их привлечение максимально благоприятные правовые условия, б) направленность концессионного публично-правового регулирования в России главным образом на регламентацию концессии на проведение публичных работ, нежели предоставления публичных услуг

В диссертации отмечается, что российский законодатель не включил в концессионный механизм целый ряд организационно-правовых средств, которые используются в странах с развитым концессионным законодательством и которые позволяют концеденту как представителю, выразителю и гаранту публичного интереса при возникновении общественной необходимости обеспечить его полноценное и эффективное удовлетворение и оперативную защиту от злоупотреблений со стороны частных компаний К таким средствам относится, прежде всего, право одностороннего изменения или прекращения концессионного соглашения О необходимости предоставления такого права концеденту свидетельствует судебная практика, касающаяся вопроса включения в концессионное соглашение условия о возможности одностороннего отказа концедента от его исполнения Данный вариант решения проблемы, по мнению соискателя, не является оптимальным, поскольку концессионер может отказаться от включения в соглашение такого условия В качестве наиболее простого решения этого вопроса, учитывающего специфику юридической техники в Законе о концессионных соглашениях автором предлагается дополнить статью 15 данного Закона и включить в нее часть пятую в следующей редакции «5 Концедент вправе обратиться в суд с требованием о расторжении концессионного соглашения в случаях, вызванных неотложной публичной необходимостью, возникновением угрозы публичному интересу или его эффективному удовлетворению, либо вызванных технико-экономическими, технологическими и иными имеющими существенное значение для публичного интереса причинами»

В целях обеспечения оптимальной защиты публичного интереса необходимо внесение других дополнений и изменений в Закон о концессионных соглашениях Устранение дисбаланса публично-правовых и частно-правовых начал возможно в этом Законе посредством конкретизации прав концедента и предоставление ему, помимо права контроля, еще ряда публичных прерогатив В этой связи вопрос о правах и обязанностях сторон следовало бы объединить с вопросом об ответственности сторон в одной главе (Глава 2) и обозначить ее следующим образом «Права, обязанности и ответственность сторон концессионного соглашения» При этом особо следует определить в Законе право концедента осуществлять секвестр концессии Данное право предусмотрено законодательством целого ряда зарубежных государств В отдельных странах (например Португалии) секвестр концессии рассматривается как административная санкция, налагаемая концедентом

Введение института секвестра концессии в российском публичном праве возможно двумя путями Во-первых, путем установления секвестра концессии как вида административного наказания (по аналогии с административным приостановлением деятельности) и определение состава административного правонарушения в главе 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» КоАП РФ Во-вторых, путем установления секвестра концессии как меры правовой защиты, а не административного наказания Исходя из этого оптимальным будет подход, согласно которому в Закон о

концессионных соглашениях включается отдельная статья «Секвестр концессии» Авторская формулировка такой статьи предлагается в диссертации Кроме того, в диссертации обосновывается в целях защиты публичных интересов в концессионных отношениях необходимость предоставления концеденту права досрочного выкупа, которое предусматривалось советским законодательством периода НЭПа и закрепляется за концедентом в законодательстве многих современных зарубежных государств

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, излагаются основные выводы и рекомендации по совершенствованию действующего в России концессионного законодательства

Основные научные положения диссертационного исследования опубликованы автором в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикаций научных результатов диссертационных исследований, в следующих работах общим объемом 3,1 п л

1 Шорохов С В К вопросу о юридической природе концессии // Труды института I осударства и права Российской академии наук — М , 2008 — № 5 (1,19 п л )

2 Шорохов С В Концессия как форма публичного управления // Право и политика — М , 2009 —№5(113) (0,63 п л )

3 Шорохов С В Проблемы совершенствования концессионного законодательства в России в контексте защиты публичных интересов // Труды института государства и права Российской академии наук — М , 2009 — № 2 (1,19 п л)

Отпечатано в типографии «АРБАТ» Адрес г Москва, ул Поварская, д 8/1,стр2 Подписано в печать 18 05 2009 Объем 1 4 п л Формат 60x90/16 Тираж 100 экз Заказ № 89

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шорохов, Сергей Валерьевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Теоретико-правовые проблемы исследования договора концессии в публичном управлении.

1. Концессионное соглашение как разновидность административно-правового договора.

2. Понятие и юридическая природа концессионных соглашений.

3. Виды концессионных соглашений.

4. Юридическая конструкция концессионного соглашения: концептуальные вопросы.

Глава И. Содержание и правовой режим концессионного соглашения.

1. Стороны концессионного соглашения.

2. Объект и условия концессионного соглашения.

3. Административно-правовой режим концессионного соглашения: опыт зарубежных стран и России.

4. Проблемы совершенствования концессионного законодательства в России в контексте защиты публичных интересов.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Концессионное соглашение как форма публичного управления"

Актуальность темы исследования. В условиях изменения роли государства в управлении социально-экономическими процессами все большее значение приобретает поиск организационно-правовых форм, альтернативных прямому государственному управлению, и отвечающих вызовам современного этапа общественного развития. Одной из таких форм выступает государственно-частное партнерство (далее - ГЧП), которое представляет собой механизм согласования интересов государства и субъектов предпринимательской деятельности в рамках реализации общественно значимых проектов, направленных на достижение целей публичного управления. Этот механизм позволяет привлечь к развитию социально-экономической сферы дополнительные ресурсы, направить усилия предпринимательского сектора на решение важных для общества социально-экономических задач при сохранении за государством его неотъемлемых прерогатив и функций. В силу этого, в настоящее время, данному механизму на государственном уровне уделяется самое пристальное внимание, что обусловливает практическую актуальность темы исследования.

Одной из наиболее результативных форм ГЧП, как показывает опыт современных государств, является концессия, призванная в качестве инновационного механизма обеспечить эффективное управление публичной собственностью. В рамках концессионной модели управления государство уходит от конкретных проблем прямого управления строительством (реконструкцией) и эксплуатацией объектов публичной собственности. Оно передает частному предпринимателю права на осуществление этой деятельности в публичном секторе и делегирует часть экономических, организационных и управленческих функций, сохраняя за собой административно-контрольные полномочия. В рамках концессии государство выступает, прежде всего, как орган публичной власти и передает предпринимателю не только часть своих правомочий как собственника, но и на основе властного акта — прежде всего часть своих публичных функций. Соответственно, источником переданных в концессионном соглашении предпринимателю государством прав является в первую очередь его прерогатива как органа публичной власти, а не статус собственника.

Используя институт концессионного соглашения, государство, исходя публичных интересов, определяет цели проекта, качественные и стоимостные параметры и осуществляет контроль над его реализацией, а частный предприниматель берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях осуществления проекта (разработка, финансирование, создание, использование, управление, реализация услуг потребителям). Все это дает основание рассматривать концессию как своеобразную современную управленческую альтернативу приватизации и отвечающую актуальным вызовам общественного развития форму управления публичной собственностью. Юридическим основанием для подобного подхода служит тот факт, что российский законодатель прямо относит предоставление концессии к формам государственного регулирования1. Предоставление концессии невозможно без заключения концессионного соглашения, доминантой которого, в отличие от гражданско-правовых договоров, является обеспечение публичного интереса, наличие в нем явного выраженных и четко зафиксированных общественно полезных или необходимых целей.

В современных условиях, когда практика применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»2 (далее Закон «О концессионных соглашениях») только начинает складываться,

1 См.: Закон РФ от 25.02.1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» // СЗ РФ. 01.03.1999 № 9. Ст. 1096. В ред. Закона от 24.07.2007. № 215-ФЗ// СЗ РФ. 30.07.2007. № 31. Ст. 4012.

2 См. СЗ РФ. -2005,- № 30 (часть II). Ст. 3126. В ред.Федер. закона от 30.06.2008// Российская газета 02.07.2008 весьма актуальной в теоретическом плане является разработка концептуальных основ концессионного механизма как формы косвенного управления публичной собственностью. Установленная российским законодателем модель концессионного соглашения максимально приближена, в отличие от развитых зарубежных стран, к модели гражданско-правового договора. Однако и в рамках этой модели основополагающими являются публично-правовые начала, выражающиеся в обслуживании концессионным соглашением публичных интересов и предоставление государству как концеденту контрольных полномочий и функций. Наличие у государства этих рычагов в концессионных соглашениях свидетельствует об их несомненной публично-правовой природе и делает насущным их исследование в рамках административно-правовой науки.

Все это обусловило тот факт, что к исследованию концессионных отношений проявляли и проявляют интерес представители самых разных наук. В советский период (20-е годы XX века), когда институт концессии достаточно широко применялся государством для возрождения отечественной экономики, значительный вклад в разработку ее проблематики внесли: Р.Арский, И.Н. Бернштейн, Е.С. Варга, Н.Д. Кондратьев, Б.А. Ландау, A.A. Трояновский и др. При этом, одна часть советских авторов исходила из публично-правовой природы концессионных договоров (А.В.Карасс, Б.А. Ландау, М.Рейхель и др.), другая с позицией цивилистического подхода (A.B. Венедиктов, И.Степанов и др.) воспринимала концессию как долгосрочный арендный договор, обладающий некоторыми необычными чертами; третья- рассматривала концессионное соглашение как договор определенным- образом соединяющий- публично-правовые, и частно-правовые признаки (И.Н. Бернштейн, В:Н. Шретер, Е. Носов и др.).

Вопрос о концессиях как особо актуальной проблеме вновь оказывается в центре внимания1 научного * сообщества в Л 990-е годы, XX в. в связи с поиском новых форм управления государственным имуществом, адекватным современному этапу общественного развития: Значительный' вклад в теоретическое осмысление института концессии и концессионных соглашений на, данном- этапе внесли: В.Г. Варнавский1, Ю.В. Зворыкина2, Б.Н. Кондратьев3, С.А-. Сосна4 и др. В отраслевых науках концессионный механизм исследуется- главным образом применительно- к, сфере инвестиционной деятельности: Д.Г. Коноков5, Т.В. Шадрина6, к сфере

7 о недропользования: А'.И. Новиков ,С.Б. Немченко и- др. При- этом значительное внимание уделяется изучению опыта использования института концессий в зарубежных странах9.

В* этот период исследование концессий как механизма государственного регулирования и формы ГЧП осуществляется главным образом-экономистами10. При этом* концессия справедливо-рассматривается

1 См.: Варнавский В.Г. Концессия в транспортной инфраструктуре: теория, практика, перспектива. МГ2002.

2 См.: Зворыкина Ю.В. Организационно-экономический механизм управления концессиями в России. М. 2003

3 См.: Кондратьев В.Б. Варнавский В.Г. Концессии в экономики: страна, регионы, город. М. 2001

4 См.: Сосна С.А. Концессионные соглашения: теория и практика. М.2002.

5 См.: Коноков Д.Г. Макроэкономическая оценка использования государственных концессий как формы привлечения инвестиций в отечественную экономику: автореф. дис. канд. экон. наук/Коноков Д.Г.- М. ,2001

6 См.: Шадрина Т.В. Правовое регулирование иностранных инвестиций в Российской Федерации.: автореф. ' дис.канд. юрид. наук/ Шадрина Т.В. - М., 1999

7 См. : Новиков А.И. Концессионные механизмы усиления международной инвестиционной конкурентоспособности морских нефтегазовых проектов в Российской Федерации: автореф. дис.канд. юрид. наук/ Новиков А.И.- М., 2007

8 См.: Немченко С.Б. Гражданско-правовая ответственность за нарушение соглашения о разделе продукции (СРП): автореф. дис.канд. юрид. наук / Немченко С.Б. -СПб., 2005.

9 См. напр.: Режим концессий как формы прямых частных инвестиций в экономику стран Центральной и Восточной Европы. М. 1999, Концессия. Об эффективном договоре между государством и бизнесом. Сборник научных материалов. М. 2000 и др.

10 См. напр.: Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора.- .М. ■ 2003

Варнавский В.Г. Концессионные формы управления государственной собственностью.// Проблемы теории и практики управления. 2002. № 4. Зворыкина Ю.В. Методологические основы и механизмы управления концессиями в России: дис.д-pa экон. наук/ Зворыкина Ю.В.- М., 2003. Шевчук В. Концессия как способ отдельными авторами именно как форма управления1. В правоведении при исследовании специфики управления природопользованием предпринимались отдельные попытки рассматривать концессионные соглашения как вид административно- правовых договоров2, а административные договоры как форму публичного управления . В последнее время на монографическом уровне значительный интерес к проблематике концессионных соглашений проявляют цивилисты, которые пытаются, однако, обосновать их юридическую природу как гражданско-правовую4. Особо в этом ряду следует выделить работу И.С. Вахтинской, в которой при исследовании гражданско-правовых признаков концессионного соглашения делается попытка разграничить концессию как публично-правовой институт и концессионное соглашение как гражданско-правовой договор. При этом вносится предложение об удалении из Закона о концессионных соглашениях указания на то, что такие соглашения содержат элементы различных договоров, поскольку оно якобы не соответствует цивилистической природе этих договоров5. Тем самым игнорируется факт невозможности существования концессии без концессионного соглашения, а также не принимается во внимание основополагающие публично-правовые начала данных соглашений и их трактовка в развитых зарубежных странах именно как административно-правовых договоров. финансирования экономической инфраструктуры // Финансовый бизнес. 1999. № 3. Приходько Д.Г. Концессия как форма привлечения инвестиций в российскую экономику// Банковской право. 2006. № 3

1 См.: Селин М.С. Концессия как форма управления хозяйствующими субъектами в лесопромышленном комплексе: автореф. дис. .канд. экон. наук/ Селин М.С. - Красноярск, 2004: Букатин B.C. Концессия в системе управления государственной собственностью (на примере аэропортов): автореф. дис. .канд. экон. наук/ Букатин В.С- М., 2004

2 См. напр.: Хаустов Д.П. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: дис.канд. юрид. наук/ Хаустов Д.П. - М., 2003

3 См. напр.: Балицкая Н.В. Административный договор как форма публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования: региональный аспект: автореф. дис. экон. наук/ Балицкая Н.В. - М., 2008

4 См. : Савинова О.Н. Договорное регулирование концессионных отношений по законодательству

Российской Федерации/ дис. канд. юрид. наук/ Савинова О.Н. - Казань, 2006. Попов А.И.

Концессионные соглашения (гражданско-правовой аспект): автореф. дис.канд. юрид. наук/ Попов А.И.

М., 2007. Жемалетдинов P.M. Гражданско-правовое регулирование концессионных отношений: автореф. дис.канд. юрид. наук/Жемалетдинов P.M. -Уфа, 2008

5 См.:Вахтинская И.С. Гражданско-правовые признаки концессионного соглашения: автореф. дис. канд. наук/ Вахтинская И.С. - М., 2008

В условиях недостаточной развитости теории административного договора в отечественном праве особое значение приобретает исследование публично-правовых признаков концессионных соглашений и их теоретического обоснования как разновидности административно-правовых договоров. Между тем, в отечественной административно-правовой науке отсутствуют монографические исследования, посвященные общим проблемам института концессии как формы государственного регулирования, а в трудах известных административистов (Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов) содержатся лишь отдельные указания на концессионные соглашения как разновидность административно-правовых договоров. Однако, необходимые концептуальные обоснования этого подхода отсутствуют, равно как отсутствует в науке административного права развитый понятийный аппарат теории концессии как формы управления публичной собственностью.

Все это обусловливает тот факт, что в отечественном правоведении до сих пор нет однозначного решения многих теоретических и практических проблем, связанных с правовым регулированием концессионных соглашений. Отсутствует единый подход к юридической природе концессионных соглашений и методология их адекватной интерпретации как формы косвенного публичного управления (административно-правового договора), не сформирован общепринятый концептуальный подход к их оптимальной современной модели, не определена сущность и виды правового режима концессионных соглашений, остается нерешенным вопрос о возможности их одностороннего изменения и прекращения в случаях общественной необходимости, не изучены проблемы возможной публично-правовой ответственности в концессионных отношениях и т.д. Данный круг нерешенных проблем обусловливает теоретическую значимость их административно-правового исследования и предопределяет его цель и задачи. ■'■, ■ 9

Цель диссертационного исследования состоит в разработке концептуальных основ концессионного - соглашения как формы косвенного-управления публичным имуществом в рамках государственно-частного партнерства: и; выработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования концессионных отношений в контексте обеспечения и защиты публичных интересов.

Реализация общей цели обусловила, необходимость решения следующих конкретных задач:

- раскрыть юридическую природу концессионного соглашения, отграничить его от смежных, институтов и на основе сравнительного правового метода исследования определить его специфические признаки; как административно-правового договора;

- с использованием метода сравнительного правоведения исследовать виды концессионных соглашений;

- разработать юридическую конструкцию концессионного соглашения и выделить ее структурные элементы;

- с методологических позиций теории административного договора; раскрыть содержанием механизм заключения.концессионного соглашения; разработать . концепцию правового режима концессионного соглашения как разновидности административно-правового договора;

- произвести анализ. правовых средств обеспечения и защиты публичных интересов: в концессионных, соглашениях по действующему российскому законодательству и разработать научно-практические рекомендации по его совершенствованию;

Объектом диссертационного исследования, явились общественные отношения, возникающие в сфере публичного управления и основанные на договорном взаимодействии уполномоченных органов публичной власти как концедентов и частных предпринимателей по поводу концессионного управления государственной и муниципальной собственностью и направленные на обеспечение публичного интереса посредством привлечения инвестиций, стимулирования эффективного использования публичного имущества и повышения качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям.

Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс общенаучных и частнонаучных методов и приемов познания. Из общенаучных методов набольшее применение получили диалектический и системно-структурный методы; из частнонаучных: историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования (построения юридических конструкций) и др.

Теоретической базой исследования явились труды таких отечественных и зарубежных теоретиков права, административистов и цивилистов, как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, М.И. Брагинский, Ж. Ведель, В.В. Витрянский, М.И. Кулагин, В.П. Мозолин, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Е.А. Суханов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Фрейтас Амарал, А.Ф. Черданцев, Эскин Палоп Каталина и др.

Диссертационное исследование имеет своей основой работы таких известных специалистов в области изучения проблем правового регулирования концессионных отношений как: В.Г. Варнавский, Н.Г. Доронина, М.М. Загорулько, Ю.В. Зворыкина, Я.О. Золоева, В.Б. Кондратьев, С.А. Сосна, М.А. Субботин, В.Ф. Попондопуло и др.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

- обоснована специфика концессионного соглашения как вида административно-правового договора;

- на базе сравнительно-правовых исследований выявлены виды концессионных соглашений;

- разработана юридическая конструкция концессионного соглашения как формы косвенного управления публичной собственностью;

- обоснована необходимость введения в научный оборот в отечественном правоведении понятия «административно - правовой режим концессионного соглашения» и разработана концепция двух режимов концессионного соглашения как административного договора: либерального и консервативного;

- с методологических позиций теории административного договора проанализированы особенности содержания концессионного соглашения;

Научная новизна полученных результатов и ее отдельные элементы отражены в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. В теории административного права необходимо последовательно разграничивать формы прямого и косвенного управления публичной собственностью, общественно-значимыми (публичными) работами и предоставляемыми публичными услугами. Под прямым управлением следует понимать основанное на односторонних административно-правовых актах организационное обеспечение или/и непосредственное осуществление этих работ и услуг самими уполномоченными государственными и муниципальными органами, учреждениями, государственными и муниципальными предприятиями. Косвенное управление предполагает возложение на договорной основе деятельности по осуществлению публичных работ (строительству или эксплуатации) или предоставлению публичных услуг на частных предпринимателей с передачей им части организационных и управленческих функций, но с сохранением за государством административно-контрольных полномочий.

2. Юридической основой косвенного публичного управления служит административно-правовой договор, под которым следует понимать формально дозволенное для реализации управленческих функций соглашение субъектов публичного права об установлении, изменении либо прекращении взаимных прав и обязанностей, которое предполагает наличие у стороны, представляющей публичную власть, определенных публичных прерогатив при его заключении, исполнении и прекращении.

3. Концессионное соглашение, при всей специфике его моделей, используемых в законодательстве разных стран, характеризуется наличием у государства как концедента определенных административно- контрольных полномочий и иных публичных прерогатив, что дает основания относить его к косвенной форме публичного управления. В этом качестве концессиональное соглашение являет собой административно-правовой договор государства или муниципального образования в лице уполномоченных органов, с частными предпринимателями, имеющий своим предметом предоставление частному предпринимателю прав пользования публичным имуществом либо прав на осуществление деятельности, направленной на реализацию определенной публичной функции.

4. Определенны отличительные признаки концессионного соглашения как административно-правового договора; которые выражаются в том, что эти соглашения: а) оформляют отношения между неравными по статусу субъектами — публично-правовым образованием в лице компетентных органов и частными лицами, что проявляется в ряде обязательных пунктов соглашения; б) заключаются только на объекты публичной собственности, что отличает концессию как форму косвенного управления от гражданско-правового договора коммерческой концессии (франчайзинга): в) подлежат регулированию специальным законодательством, основанным в первую очередь на публично-правовых методах; г) предмет публичного интереса в концессионном соглашении выражается в признании за концедентом определенных односторонних прав; е) публично — правовой характер концессионного соглашения проявляется также в том, что оно может быть заключено только в соответствии с типовыми концессионными соглашениями, утвержденными административным актом концедента.

5. Модель концессионного соглашения, установленная действующим российским законодательством, характеризуется минимизацией публично-правовых элементов, что, однако, не дает оснований рассматривать его конструкцию как гражданско-правовую. Ей присущи все базовые признаки административно-правовой модели концессионного договора, используемой в законодательстве европейских странах. В то же время ей свойственно ограничение односторонних прав и, преимуществ концедента, предоставляемых для защиты и обеспечения публичных интересов. Из всех этих прав российское законодательство предоставляет только право концедента осуществлять контроль за исполнением концессионного соглашения.

6. Юридическая конструкция концессионного соглашения как разновидности административного договора включает следующие основные элементы: цель, стороны, предмет, объект соглашения, условия. Выделение этих элементов позволяет построить теоретическую модель концессионного соглашения и выявить ее специфику в российском законодательстве в сравнении регулированием концессионных отношений в зарубежных странах. Эта специфика проявляется главным образом в особенностях регулирования правового статуса сторон, в. определении круга объектов соглашения, объема условий, выходящих за рамки гражданского права, характера юридической ответственности за нарушение договорных условий.

7. Анализ действующих правовых норм в российском и зарубежном законодательстве приводит к выводу о необходимости введения понятия «административно-правовой режим концессионного соглашения», под которым следует понимать установленный правовыми нормами- порядок осуществления концедентом в лице уполномоченного органа публичной власти предоставленных ему специальных прав и обязанностей, неизвестных правовому режиму гражданско-правовых договоров и направленных на обеспечение публичных интересов в процессе реализации концессии. Административно-правовой режим — атрибут концессионных соглашений как формы косвенного публичного управления. Он характеризует все три стадии концессионного процесса: а) стадию заключения концессионного соглашения, б) стадию исполнения концессионного соглашения, в) стадию прекращения концессионного соглашения.

8. Административно-правовой режим концессионных соглашений по российскому законодательству характеризуется как либерельный, лишающий концедента целого ряда важных прерогатив. В странах с развитым концессионным законодательством эти прерогативы концедента как представителя, выразителя и гаранта публичного интереса достаточно широки и при необходимости позволяют обеспечить приоритет публичного интереса над частным. Наличие этих прерогатив дает возможность рассматривать такой административно-правовой режим концессионных соглашений как консервативный, направленный на обеспечение и охрану публичного интереса'от возможных угроз в процессе исполнения договора. Консервативный правовой режим этих соглашений — лучшее средство защиты публичной собственности от злоупотреблений со стороны частных бизнес-структур. В современной России это вопрос нельзя считать окончательно решенным, ибо либеральный правовой режим концессии, установленной действующим законодательством, таит определенные угрозы публичным и национальным интересам.

9. Устранение дисбаланса публично-правовых и частно-правовых начал в российском Законе о концессионных соглашениях возможно посредством конкретизации прав концедента и предоставление ему, помимо полномочий контроля, еще ряда публичных прерогатив, в частности, права осуществлять секвестр концессии и права досрочного выкупа.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы могут быть полезными для дальнейших административно-правовых исследований в области правового регулирования концессионных отношений и механизма государственного-частного партнерства. Результаты исследования как совокупность новых теоретико-правовых и методологических положений позволяют с позиции административно-правовой науки вести мониторинг отечественного законодательства, регулирующего концессионные отношения, и сформулировать основные подходы к его модернизации.

Изложенные в работе выводы и предложения могут быть использованы для подготовки учебников и учебных пособий для студентов юридических вузов, в преподавании курсов административного права, муниципального права и специальных курсов по проблемам концессионных отношений, при подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих, в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов и рекомендована к защите. Основные положения диссертации отражены в публикациях автора и выступлении на Международной научно-практической конференции «Конституция как основа правовой системы», Москва, ноябрь 2008 г.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шорохов, Сергей Валерьевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В диссертации отражены основные результаты и выводы проведенного исследования. Выводы тесно связаны с положениями, выносимыми на защиту. Они также ориентирует на дальнейшее изучение обозначенных вопросов в рамках проблемного поля науки административного права, на совершенствование действующего законодательства.

Теоретические выводы проведенного исследования в их предельно лаконичной форме сводятся к следующему:

1. В целях развития понятийного аппарата отечественной административно-правовой науки и его гармонизации с понятийным аппаратом науки административного права стран членов Совета Европы необходимо различать категории прямого и косвенного управления государственной и муниципальной собственностью, общественно значимыми (публичными) работами и предоставляемыми публичными услугами. Под прямым управлением следует понимать организационное обеспечение или/и непосредственное осуществление этих работ и услуг самими уполномоченными государственными и муниципальными органами, учреждениями, казенными предприятиями. Косвенное управление имеет место тогда, когда данная функция возлагается в общественных интересах на договорной основе на частные организации и предприятия. В этом случае под косвенным управлением необходимо понимать не столько использования экономических методов, сколько публичное управление, осуществляемое на основе административного договора.

2. В странах континентальной системы права с длительными историческим опытом правового регулирования концессионных отношений концессионные соглашения однозначно относятся к административным договорам, а управление государственной и муниципальной собственностью на основе концессионных соглашений - к косвенному публичному управлению. В российском правоведении сложились три основных подхода к юридической природе концессионных соглашений: одни авторы (в основном административисты) рассматривают эти соглашения как разновидность административных договоров, другие (в основном цивилисты) относят их к гражданско-правовым договорам, обладающим определенной спецификой или предпринимательским соглашениям, третьи трактуют их как смешанные, гибридные договоры.

3. Административно-правовой договор как форма косвенного государственного управления сохраняет основные начала и принципы договорного регулирования. Однако административные договоры несут в себе новые, специфические качества публичного характера, которые обуславливают их правовой режим, далеко выходящий за пределы его частноправового понимания и не соответствуют устоявшимся представлениям о договорном регулировании. Исследовав особенность этого правового режима, соискатель предлагает авторское определение административно-правового договора, под которым понимается юридически дозволенное для реализации управленческих функций соглашение субъектов публичного права об установлении, изменении либо прекращении взаимных прав и обязанностей, которое предполагает у стороны, представляющей публичную власть, определенных публичных прерогатив при его заключении, исполнении и прекращении.

4. Сторона административного договора, представляющая публичную власть, в целях защиты публичного интереса наделяется, как правило, тремя основными публичными прерогативами: правом контроля или руководства исполнением договора, правом одностороннего изменения, приостановления или прекращения договора и правом налагать санкции не только имущественные, но и организационные, административные, включая лишение определенных квот, льгот, преимуществ.

5. В качестве разновидности административного договора концессия юридико-организационном аспекте выступает как правовая форма управления. Этот теоретический вывод подтверждается анализом действующего российского законодательства, которое относит концессию к формам и методом государственного регулирования. В этом своем качестве концессия представляет собой один из механизмов государственно-частного партнерства, позволяющий повысить эффективность управления государственной собственностью, рационально распределять риски между государством и частным сектором, решать определенные стратегические и социальные задачи.

6. Юридическим способом реализации концессии является концессионное соглашение. По нашему мнению, понятия «концессия» и «концессионное соглашение» различаются также как понятие «приватизация» и «способы реализации приватизации». Концессия представляет собой систему правовых отношений, в рамках которой публичная власть, как правило, на конкурсной основе, поручает частному лицу-предпринимателю создание или реконструкцию за свой счет объектов инфраструктуры, управление этими объектами или другим публичным имуществом предоставление публичных услуг при условии принятия этим лицом обязательств по надлежащей эксплуатации данных объектов и/или надлежащему предоставлению публичных услуг в течение определенного концессионным договором срока.

Концессионное соглашение как юридический способ осуществления концессии устанавливает определенный порядок юридически значимых действий в системе взаимодействия «концедент-концессионер» и выступает как средство реализации решения органа публичной власти о предоставлении концессии. Оно конструирует организационно-правовые параметры взаимоотношений сторон, их взаимные права и обязанности и выступает как правовая форма концессии в аспекте ее практической реализации. В силу этого понятия «концессии» и «концессионного соглашения» в литературе часто отождествляются.

Итак, с юридической точки зрения концессия как форма косвенного управления являет собой смешанный правовой акт, который, с одной стороны, является односторонним административным актом, поскольку ее возникновение связано с дискреционным волевым решением публичной администрации, а с другой стороны она представляет собой договорной акт, поскольку, будучи предоставленной, устанавливает между публичной администрацией и концессионером двустороннюю связь административно-договорного характера.

7. Вместе с тем, понятие «концессия» как сложное правоотношение в юридико-содержательном плане обладает более широким значением, чем «концессионное соглашение». Оно охватывает весь процесс возникновения, развития и прекращения деятельности концессионного предприятия, регулируемый посредством принятия определенных управленческих решений и заключения, изменения либо прекращения концессионного соглашения. В этом контексте соискатель приходит к выводу, что концессия являет собой определенный административно-правовой механизм, включающий пять основных элементов, выраженных в правовых актах, которые обеспечивают движение концессионного правоотношения:

• решение о заключении концессионного соглашения, инициирующее его процедуру и выражающее волеизъявление органа публичной власти;

• решение о создании публичным органом специального образования, наделенного правом проводить концессионный конкурс;

• решение о проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения и решения, принимаемые при проведении конкурса с целью отбора субъекта-предпринимателя, оптимального для реализации концессионного проекта;

• решение о заключении концессионного соглашения, принимаемое в виде распоряжения по итогам конкурса;

• решение о расторжении (или изменении) концессионного соглашения.

8. Концессионное соглашение как способ реализации концессии являет собой административно-правовой договор государства или муниципального образования в лице уполномоченных органов с частным лицом, имеющий своим предметом предоставление частному лицу прав пользования публичным имуществом либо прав на осуществление деятельности, направленную на реализацию определенной публичной функции. Это соглашение имеет своим назначением обеспечить эффективное функционирование договорно-предпринимательских отношений государства (муниципального образования) с частными лицами, регулирование которых не обеспечивается гражданско-договорным законодательством.

9. Отличительными признаками концессионного соглашения в его модели, принятой в странах с развитым концессионным законодательством, являются следующие: а) оно оформляет отношения между неравными по статусу субъектами - публично-правовым образованием в лице компетентных органов и частными лицами, что проявляется в ряде обязательных пунктов соглашения; б) заключается только на объекты публичной собственности, что отличает концессию как форму косвенного управления от гражданско-правового договора коммерческой концессии (фрайчазинга): в) регулируется специальным законодательством, основанном в первую очередь на публично-правовых методах; г) предмет публичного интереса в концессионном соглашении выражается в признании за концедентом определенных односторонних прав и преимуществ перед концессионером и возможности принятия концедентом в лице уполномоченных органов предусмотренных договором мер для обеспечения и защиты публичного интереса; е) публично — правовой характер концессионного соглашения проявляется также в том, что оно может быть заключено только в соответствии с типовыми концессионными соглашениями, утвержденными административным актом концедента.

10. Модель концессионного соглашения, установленная действующим российским законодательством, характеризуется минимизацией публично-правовых элементов, что, однако, не дает оснований рассматривать его конструкцию как гражданско-правовую. Она характеризуется всеми признаками административно-правовой модели концессионного соглашения в зарубежных странах. В то же время ей свойственно ограничение односторонних прав и преимуществ концедента, предоставляемых для защиты и обеспечения публичных интересов. Из всех этих прав российское законодательство предоставляет только право концедента осуществлять контроль за исполнением концессионного соглашения. В основе такой позиции российского законодательств, на наш взгляд, лежат два обстоятельства: а) боязнь отпугнуть инвесторов, в т.ч. иностранных, стремление создать для их привлечения максимально благоприятные правовые условия, б) направленность концессионного публично-правового регулирования в России главным образом на регламентацию концессии на проведение публичных работ, нежели предоставления публичных услуг.

11. В зарубежном законодательстве определяется достаточно широкий спектр различных видов концессионных соглашений. Однако наиболее распространенными являются: а) концессия на проведение публичных работ, имеющего публичное значение, организацию и последующее управление публичной службой, которая может быть связана с его функционированием либо простую эксплуатацию объекта и деятельность по предоставлению экономических услуг публичного характера, б) концессия на управление публичными службами (концессия публичной службы), в соответствии с которой концессионер наделяется правом управлять за свой счет и риск определенным видом публичной деятельности, квалифицируемым как публичная служба и представлять населению нематериальные либо материальные блага и получать от оплаты потребителями предоставляемых по установленным тарифам услуг средства, необходимые для возмещения внесенного капитала, покрытия расходов по эксплуатации и для своего вознаграждения.

Подобное разграничение концессий, принятое в зарубежном праве, в российском законодательстве отсутствует, прежде всего, по причине теоретической неразработанности категории «публичная служба». Исходя из действующего отечественного законодательства можно выделить в настоящее время такие виды концессионных соглашений как:

- природоресурсные,

- инфраструктурные, касающиеся объектов главным образом экономической и социальной инфраструктуры,

- концессии в сфере общественных услуг, связанные с использованием публичной собственности (транспорт, коммунальные услуги и т.д.) и выступающие как составная часть инфраструктуры объектов.

Анализ типовых концессионных соглашений показывает, что в рамках одного концессионного соглашения в настоящее время, по сути дела, регулируется два типа отношений: отношения по реализации общественных (публичных) работ и отношения по оказанию публичных услуг. Разграничения этих отношений (и концессий) имеет под собой объективные основания и опыт применения действующего Закона «О концессионных соглашениях», несомненно, поставит вопрос об их более четком разграничении на законодательном уровне.

12. Юридическая конструкция концессионного соглашения как разновидность административного договора включает следующие основные элементы: стороны, предмет, объект, цель соглашения, условия.

Выделение этих элементов позволяет построить теоретическую модель концессионного соглашения и выявить ее специфику в российском законодательстве в сравнении с зарубежным правом. Эта специфика проявляется главным образом в особенностях регулирования правового статуса сторон, в определении круга объектов соглашения, объема условий, выходящих за рамки гражданского права, характера юридической ответственности за нарушение договорных условий. Специфика этих параметров российской модели концессионного соглашения позволяет говорить о его либеральной направленности как формы косвенного управления публичной собственностью.

13. При этом анализ действующих правовых установлений в российском и зарубежном законодательстве приводит к выводу о необходимости введения понятия «административно-правовой режим концессионного соглашения», под которым следует понимать установленный правовыми нормами порядок осуществления концедентом в лице уполномоченного органа публичной власти предоставленных ему специальных обязанностей, неизвестных правовому режиму гражданско-правовых договоров и направленных на обеспечение публичных интересов в процессе реализации концессии. Административно-правовой режим -атрибут концессии как формы косвенного публичного управления. Он характеризует все три стадии концессионного процесса: а) стадию заключения, б) стадию исполнения, в) стадию прекращения концессии.

Административно-правовой режим концессионных соглашений по российскому законодательству характеризуется как либерельный, лишающий концедента целого ряда важных прерогатив. В зарубежном законодательстве эти прерогативы концедента как представителя, выразителя и гаранта публичного интереса достаточно широки и при необходимости позволяют обеспечить приоритет публичного интереса над частным. Наличие этих прерогатив дает возможность рассматривать такой административно-правовой ражим концессионных соглашений как консервативный, направленный на обеспечение и охрану публичного интереса от возможных угроз в процессе исполнения договора. Механизм защиты публичного интереса при консервативном режиме представляет следующую модель: 1) возникновение обстоятельств, вызывающих необходимость оперативной защиты или эффективность удовлетворения публичных интересов, 2) одностороннее (в административном порядке) изменение или прекращение концедентом договора, 3) возможное обращение концессионера в суд с иском об отмене решения концедента, 4) судебное решение. При этом концессионер не обязательно будет обращаться в суд, ибо праву концедента на одностороннее изменение или расторжение договора корреспондирует его обязанность компенсировать концессионеру понесенные им убытки, обеспечить возврат вложенных им в концессионное предприятие средств и возмещение упущенной им выгоды.

14. Как показывает зарубежный опыт, при общем финансово-экономическом балансе публичных и частных интересов в концессионном соглашении в случаях, строго определенных законом, необходим приоритет публичных интересов над частными. Отсюда наделение публичной администрации как концедента рядом особых прав в концессионных соглашениях является неотъемлемым признаком эффективного законодательства о концессиях. Консервативный правовой режим этих соглашений - лучшее средство защиты публичной собственности от злоупотреблений со стороны частных бизнес-структур. В современной России этот вопрос нельзя считать окончательно решенным, ибо либеральный правовой режим концессии, установленной действующим законодательством, таит определенные угрозы публичным и национальным интересам.

В целях обеспечения оптимальной защиты публичного интереса необходимо внесение изменений в Закон «О концессионных соглашениях». Устранение дисбаланса публично-правовых и частно-правовых начал возможно в этом Законе посредством конкретизации прав концедента и предоставление ему, помимо права контроля, еще ряда публичных прерогатив. В этой связи вопрос о правах и обязанностях сторон следовало бы объединить с вопросом об ответственности сторон в одной главе (Глава 2) и обозначить ее следующим образом «Права, обязанности и ответственность сторон концессионного соглашения». При закреплении особых прав концедента в Законе «О концессионных соглашениях» не следует избегать использования термина «публичные прерогативы», хотя в отечественном законодательств он пока не используется. Кроме того, особо следует определить в Законе право концедента осуществлять секвестр концессии.

15. Право концедента на секвестр концессии предусмотрено законодательством целого ряда зарубежных государств. В отдельных странах (например Португалии) секвестр концессии рассматривается как административная санкция, налагаемая концедентом.

Введение института секвестра концессии в российском публичном праве возможно двумя путями. Во-первых, путем установления секвестра концессии как вида административного наказания (по аналогии с административным приостановлением деятельности) и определение состава административного правонарушения в главе 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» КоАП РФ. Во-вторых, установление секвестра концессии как меры правовой защиты, а не как административного наказания. Исходя из этого, оптимальным будет подход, согласно которому включается отдельная статья «Секвестр концессии», которая должна предварять статью, определяющую порядок заключения, изменения и прекращения концессионного соглашения.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Концессионное соглашение как форма публичного управления»

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 //Российская газета.-1993.- N 23725.12.1993.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 N 145-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации.-1998.- N 31.- Ст. 3823. "Российская газета", N 153-154, 12.08.1998.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 N 51-ФЗ. Часть первая" //Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994.- N 32.- Ст. 3301. "Российская газета", N 238-239, 08.12.1994.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 N 14-ФЗ. Часть вторая //Собрание законодательства Российской Федерации.-1996.-N 5.- Ст. 410.- "Российская газета", N 23, 06.02.1996

5. Гражданский кодекс Российской Федерации от 26 ноября 2001 N 146-ФЗ. ЧАСТЬ ТРЕТЬЯ//Собрание законодательства Российской Федерации.-2001.- N 49.- Ст. 4552,- "Парламентская газета", N 224, 28.11.2001, -"Российская газета", N 233.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 146-ФЗ. Часть первая//Собрание законодательства Российской Федерации.-1998.- N 31.-Ст. 3824.- "Российская газета", N 148-149, 06.08.1998.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации от 05.08.2000 № 117-ФЗ. Часть вторая //Собрание законодательства Российской Федерации.-2000.- N 32.- Ст. 3340.- "Парламентская газета", N 151-152, 10.08.2000.

8. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // Собрание законодательства Российской Федерации.-2005.- N 30 (ч. И.)-, Ст. 3126. "Российская газета", N 161, 26.07.2005, "Парламентская газета", N 136-137, 05.08.2005.

9. Федеральный закон от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации//Собрание законодательства Российской Федерации.- 2008.- N 27.- Ст. 3126.

10. Федеральный закон от 25.02.1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»//Собрание законодательства Российской Федерации.-1999.- № 9.- Ст. 1096.

11. Закон Российской Федерации от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» //Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- №1.- Ст.18.

12. Положение о Федеральном агентстве специального строительства, утвержденное Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1084// Собрание законодательства Российской Федерации.-2004.- N 34. Ст. 3540.

13. Постановление Правительства РФ от 11.11.2006 № 671 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов образования»//Собрание законодательства Российской Федерации. -2006.- №47-Ст.4902.

14. Постановление Правительства РФ от 11.11.2006 № 672 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов трубопроводного транспорта»//Собрание законодательства Российской Федерации. -2006.- №47-Ст.4903.

15. Постановление Правительства РФ от 05.12.2006 № 744 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов железнодорожного транспорта»// Собрание законодательства Российской Федерации. -2006.- №50-Ст.5348.

16. Постановление Правительства РФ от 05.12.2006 № 747 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений»//Собрание законодательства Российской Федерации. -2006.- №50-Ст.5352.

17. Постановление Правительства РФ от 22.12.2006 № 791 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования»//Собрание законодательства Российской Федерации. -2007.- №1 (2ч.)-Ст.252.

18. Положение о Федеральной службе страхового надзора, утвержденное постановлением Правительством РФ от 30.06.2004 N 330// Собрание законодательства Российской Федерации.-2004.- N 28.- Ст. 2904. "Российская газета", N 148, 13.07.2004.

19. Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденное постановлением Правительством РФ от 17.06.2004 N 293 // Собрание законодательства Российской Федерации.-2004.- N 26.- Ст. 2669.-"Российская газета", N 131, 23.06.2004.

20. Федеральная целевая программа "Культура России (2006 2010 годы)", утверждена постановлением Правительства РФ от 08.12.2005 N 740// Собрание законодательства Российской Федерации.-2005.- N 51. Ст. 5528.

21. Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 2010 годы", утверждена постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 N 675// Собрание законодательства Российской Федерации.-2001.- N 39.- Ст. 3770. "Российская газета", N 187, 26.09.2001 (Программа).

22. Регламент Правительства Российской Федерации, утвержден постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 N 260// Собрание законодательства Российской Федерации.-2004.- N 23.- Ст. 2313. "Российская газета", N 119, 08.06.2004.

23. Закон Томской области от 16 октября 2006 г. № 244-03 «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области» /Принят постановление Государственной думы Томской обл. от 28.сентября 2006 г. № 3468)// Справочная база «Консультант-Плюс».

24. Материалы судебной практики

25. Постановления Европейского Суда по правам человека от 9 ноября 2006 года"Сасилор-Лормин" против Франции (Sacilor-Lormines v. France) (N 65411/01) )// СПС «Консультант Плюс».

26. Нормативные правовые акты зарубежных государств

27. Закон Республики Молдова от 13 июля 1995 г. № 534 «О концессиях»//

28. Council Directive 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts)// http://www.tendersdirect.co.uk /thelaw/PPF/ecd9337.asp1. Специальная литература

29. Административное право зарубежных стран./ Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. -М.: Спарк.- М, 2003,- 93 с.

30. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие./ Под ред. С.Е. Нарышкина, т.Я. Хабриевой. М.: ИНФРА-М. 2006.- 36 с.

31. Агарков М.М. Предмет и система советского гражданского права // Советское гражданское право. -1940.-№ 8-9.

32. Александров Н.Г. К вопросу о роли договоров в регулировании общественных отношений// Ученые записи ВИЮН.-М.Д946.- 49 с.

33. Алехин А.П., Кармолицкий A.A. Административное право России. М.: Зерцало, 2007. -. 303 с.

34. Алехин А.П., Кармолицкий, A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. -М., 1996.

35. Алищев И. Некоторые проблемы определения статуса высших учебных заведений // Официальные документы в образовании.- 2000. -№ 19.

36. Андреева JI.B. Правовые проблемы обеспечения государственных нужд// Государство и право. -1999.- №8.

37. Андреева JI.B. Коммерческое право России: Проблемы правового регулирования. //М.: Право и закон XXI, 2004.- С. 18-25.

38. Бахрах Д.Н. Административное право. М.:Бек, 1996-368 с.

39. Бахрах Д. Н., Демин А. В. Административный договор: вопросы теории // Российский юридический журнал. -1995.- № 2 (6).

40. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Текст лекций. Екатеринбург, 1995. - 101 с.

41. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право.- М.: Норма, 2005.- 345 с.

42. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000. 345 с.

43. Бернштейн И.Н. Очерк концессионного права СССР.// М.Л. Госиздат, 1930.-120 с.

44. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Иванин В.И. Исполнительная власть в России теория и практика осуществления. М. 2003.-180 с.

45. Богатырев А.Г. Инвестиционное право. -М.: Росс, право, 1992.-140 с.

46. Большой юридический энциклопедический словарь.// М.: ИНФРА-М, 1997.-316 с.

47. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения (Книга 1).- М.: «Статут»,2000.- 848 с.

48. Брагинский М.И., Витрянский В.В. «Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг» (Книга 3).- М.: «Статут», 2003.-1055с.

49. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. //М.: Статут- 1998. -С. 254.

50. Брэбан Г. Французское административное право.- М., 1988. 32с.

51. Бернштейн И.Н. Очерк концессионного права СССР. М.Л. Госиздат, 1930.-192 с.

52. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. -М.: Наука.2005. -126 с.

53. Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора.- М. 2003.-160 с.

54. Варнавский В.Г. Концессионные формы управления государственной собственностью.// Проблемы теории и практики управления. -2002.-№ 4.-С.40-46.

55. Ведель Ж. Административное право Франции. -М,1973.- 360 с.

56. Винсент О. Смысл американского федерализма.- М, 1993. -238 с.

57. Виллисов M.B. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект//Власть, 2007.-№7- С. 9-21.

58. Воронков A.B. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовые исследования. СПб: Изд-во Санкт-Петербургского университета, 2001.8 8. Горные концессии. По материалам Дальневосточного горного управления,- 1925. -202 е.; 25 л. Карт.I

59. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.А. Административное право: история развития и основные концепции. М.: Юристъ, 2002.

60. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. -М, 2002.Т. 2.

61. Демин A.B. Государственные контракты (публично-правовой аспект)// Хозяйство и право. -1997.- № 8.

62. Демин A.B. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. -1998. -№2.

63. Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. -Красноярск, Красноярский государственный университет. 1998. 93 с.

64. Дерябина М.А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства. ИЭРАН. Доклады 2006-2007//http//inecon.ru

65. Доронина Н.Г. К вопросу о правовой природе концессионных соглашений // Право и экономика. -1997. -№ 1- С. 51-52.

66. Дроздов И.К. К правовой природе концессионного соглашения// Хозяйство и право.- 2006. -№6. С.49-50.

67. Дюги JI. Конституционное право. Общая теория государства. М, 1908.- 420 с.

68. Евдокимов В.Б. О договорах и соглашениях между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами // СПС Консультант Плюс.

69. Елистратов А.И. Очерк административного права. -М,1922.- 160 с.

70. Жалинский А., Рёрихт А. Введение в немецкое право.// М. Спарк, 2001.- 375 с.

71. Зворыкина Ю.В. Организационно-экономический механизм управления концессиями в России,- М, 2003- 289 с.

72. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. /М. Изд-во РУДН, 2005.- 732 с.

73. Зинченко С.А., Ломидзе, О.Г., Галлов В.В. Концессионное соглашение правовая форма взаимодействия бизнеса и государства // Закон. - 2007.- № 2.- С. 21-26.

74. Иванов В.В. К вопросу об общей теории договора // Государство и право, 2000.- № 12.- С.12-18.

75. Исполнительная власть в Российской Федерации /Под .ред. А.Ф. Ноздрачева Ю.А. Тихомирова. -М.: Изд-во БЕК, 1996.- 163 с.

76. Иностранные концессии в СССР (1920-1930 г.г.): документы и материалы./Под ред. проф. М.М. Загорулько.- М, 2005. 779 с.

77. Калабеков Ш.В. О понимании конструкции «договор»// Юрист. -2003.-№ 11,- С.14-17.

78. Киллен К. Вопросы управления. Перевод с английского языка. — М3 1981.-173 с.

79. Клейн Н.И. Организация договорно-хозяйственных связей. —М.: Юрид. лит., 1976.- 231 с.

80. Клейн Н.И. Поставка продукции для государственных нужд// Закон. -1995- № 6.-С.14-19.

81. Козлихин И. Ю. Идея правового государства: История и современность.- СПб., 1993.-236 с.

82. Концессионные объекты Дальнего Востока. Ч 1-2. Хабаровск. Дальне-Восточная концессионная комиссия. -1925.- 89с.

83. Концессионный договор между СССР и В.А.Харриман и К, Инк. В Нью-Йорке, относительно марганцевых залежей в Чиатурах, в Грузии. Тифлис 4-я тип Полиграфтреста ВСНХ. Гр.,1925.- 56 с.

84. Концессионный договор Правительства СССР с английским обществом «Лена Гольдфилис Лимитед» (The Lena Goldfelds limited) M. СССР Совет народных комиссаров, 1925.-28 с.

85. Коренев А.П., Абдурахманов, A.A. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права.- 1988. -№ 7.- С. 16-24.

86. Корецкий А.Д. Теоретико-правовые основы учения о договоре. — СПб, 2001.- 133 с.

87. Кондратьев В.Б. Варнавский В.Г. Концессии в экономике: страна, регионы, город.- М, 2001.-168 с.

88. Клюкин Б. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки.// М., 2000. -172 с.

89. Курашвили Б.П. О понятии административного договора. В сб.: Договорные формы управления постановка проблемы и пути решения. -М, 1981. - С.51-63.

90. Курысь Н.В. Детерминация понятия концессии и концессионного соглашения в отечественной историко-правовой мысли// Вестник Ставропольского государственного университета. Юридические науки, 2005.-№ 41.- С.58-66.

91. Ландау Б.А. Концессионное право Союза ССР.//М.: Право и жизнь, 1925.-221 с.

92. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — МД972.- 423 с.

93. Лебедева М.Ю. Проблемы применения закона «О концессионных соглашениях в аэропортах РФ»//Транспортное право, 2006. №3. -С.28-33.

94. Лесные концессии. Составило Дальне-Восточное управление уполномоченного Наркомзема под редакцией П. Мамонова, М. Велищева и др. -1925. 176 с.

95. Ленин В.И. Доклад о концессиях на фракции РКП(б) VII съезда Советов на VII Всероссийском съезде Советов 22-29.12.1920 /Сочинения. Изд.4-е- Т. 31 -М., Гос. Изд-во политической литературы, 1950, с.433-455.

96. Лукич Радомир. Методология права// М, 1981- 277 с.

97. Лысихина О.И. Концессионное соглашение как форма государственно-частного партнерства в транспортной сфере// Транспортное право. 2007.- №4. 46 с.

98. Международное коммерческое право/Под ред. В.Ф. Попондопуло. М.: Омега Л. 2004. - 278 с.

99. Мозолин В.П. Право США и экспансия амМуравьева, K.M. Соотношение понятий «концессия» и «коммерческая концессия»// Законодательство и экономика.- 2007.- №8- С. 24-29.

100. Налетов К.И. Ещё раз о правовой природе концессионного соглашения в сфере природопользования // Законодательство и экономика. -2005. -№10.- С. 18-22.

101. Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции// Государство и право.- 1994.- № 7.- С. 23-29.

102. Ноздрачев А.Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений// Институты административного права (Третьи Лазаревские чтения)// Государство и право, 1999.-№ 10,- С.13-17.

103. Носков Н.К. К кризису понятия концессионного договора//Советское право, 1926.- № 3- С.40-47.

104. Общее административное право: учебник/ Под ред. Ю.Н. Старилова.- Воронеж:.: Изд-во ВГУ.- 2007. 450 с.

105. Осакве К. Экономико-философская интерпретация договора в англо-американском общем праве: либеральная теория договора//Журнал российского права.- 2004.- №9.- С.34-39.

106. Осадчая Ю. Концессионные соглашения в транспортном комплексе // Корпоративный юрист. 2005.- №3.-С.21-25.

107. Осинцев Д.В. Договор и приказ//Чиновник.- 2002.- № 5.- С.16-19.

108. Патрушев Д.Н. Концессионные отношения в инфраструктурных отраслях как форма их государственного регулирования //Проблемы современной экономики, 2008.-№2.-С.32-39.

109. Попов А.И. Объекты концессионных соглашений //Адвокатская практика. 2007. - № 6. - С. 12-14.

110. Правовое регулирование иностранных инвестиций в России.// М.: Изд-во РАН. Институт государства и права, 1995.- 180 с.

111. Приходько Д.Г. Концессия как форма привлечения инвестиций в российскую экономику// Банковской право, 2006.- № 3- С. 17-29.

112. Проблемы теории государства и права/Под ред. С.С. Алексеева.-М, 1987.- 259 с.

113. Питтман Р. Россия: железные дороги как создать конкуренцию// Ведомости. 2002. 15 июля.

114. Рачков И., Сорокина А. Белые пятна в федеральном законе «О концессионных соглашениях» //Закон, 2007- № 4-. С. 26-29.

115. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. 2-е изд. Перер. и дополн. - Ростов-на-Дону,2001 .-231 с.

116. Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. 322с.

117. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы.//М.: Щит-М, 2000.- 156 с.

118. Российское полицейское (административное) право: Конец XIX-начало XX века: Хрестоматия /Составил и вступительное ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж.- 1999.- 597 с.

119. Российская юридическая энциклопедия //М, 1999.- 472 с.

120. Секвестр//Советский энциклопедический словарь//М.: Сов. Энциклопедия, 1989.- С. 1200.

121. Словарь иностранных слов// М.: «Русский язык». -1987.- 252 с.

122. Советский энциклопедический словарь// М.: Сов. Энциклопедия, 1989.- 1632с., ил.

123. Сосна С.А. Концессионное соглашение — новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. -2003.- № 2.-С.12-18.

124. Сосна С.А. Концессионные соглашения: теория и практика.-М, 2002.-168с.

125. Соцуро Л.В. Соотношение договора и закона // Юрист, 2001.-№2-С. 9-13.

126. Сперская К. Об административном договоре//Вестник Верховного Суда СССР, 1928.- № 3.- С.12-15.

127. Стайнов П. Теорията за административния договор и социалистического право // Годишник ни Софийский юридическия факултет. 1965. TLVIC. С.36-39.

128. Старилов Ю.Н. Административный договор: (Опыт законодательного регулирования в Германии) // Государство и право. -1996.-№ 12.- С.56-67.

129. Субботин М. Не кабинетная выдумка// Бизнес-газета.- №52.-23.03.2004г.

130. Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня //Ежегодник сравнительного правоведения. М.: Норма. 2004. С. 138142.

131. Талапина Э., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике// Право и политика, 2002.- №6- 7-10с.

132. Танага А.Н. Свобода выбора вида заключаемого договора //Вестник Высшего арбитражного суда РФ. -2002. -№ 7.-С.12-14.

133. Тарасов Н.Н. Юридические конструкции в праве и научном исследовании (методологические проблемы).// Рос. юрид. журнал, 2000.- №3- С.32-36 с.

134. Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. -М. 1897.- 529 с.

135. Терещенко JI.K. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 18-20.

136. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права.- 2000. -№4.-С.28-37.

137. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Издание г-на Тихамирова М.Ю., 2001.-212 с.

138. Тихомиров Ю.А. . Право и саморегулирование// Журнал российского права.- 2005. -№9. 26-27 с.

139. Тихомиров C.B. Административное право Российской Федерации. //М.: Юрлитинформ, 2003. -244 с.

140. Файоль А. Общее и промышленное управление- МД923.- 216 с.

141. Фридмэн JI. Введение в американское право- М, 1993. 340 с.

142. Хаманева Н.Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе// Административно-правовое регулирование экономических отношений-М, 2001.-С.28-33.

143. Халфина P.O. Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве- М.: Изд-во АН СССР, 1952.-110с.

144. Хангельдыев Б.Б. Административно-правовые соглашения в механизме сочетания отраслевого и территориального управления -Труды ВНИИСЗ. Вып. 42- М, 1988. С. 124-129.

145. Черданцев А. Ф. Юридические конструкции, их роль в науке и практике. //Правоведение, 1972. № 3. - С. 10-14.

146. Черничкина Г.Н. О предмете договора коммерческой концессии. //Современное право, 2003.- №> 8.-С.9-12.

147. Чирков А.П.Ответственность в системе права Калининград, 1996.- 189с.

148. Шевчук В. Концессия как способ финансирования экономической инфраструктуры // Финансовый бизнес, 1999.- № 3.- С. 12-14.

149. Шимков А.П. Концессуальные и хозяйственные предприятия в Харькове Харьков. Типография губернского правления, 1899. -82 с.

150. Широков A.B. Административный договор как форма регулирования государственно-частных партнерств// Справочная правовая система «Консультант плюс».

151. Шретер В.Н. Концессионное право// Вестник промышленности, торговли, транспорта.- 1923.- № 9-10. С. 11-16

152. Цыганков Э. Совершенствовать по понятиям //ЭЖ Юрист, 2004. -№ 49. С.8-9.

153. Ямпольская Ц.А. О теории административного договора //Советское государство и право -1966.-№ 10. С.7-11.

154. Arnold Р. Die Arbeit mit öffentlich-rechtlichen Vertragen im Umweltschutz beim Regierungsprasidium Stuttgart // VerArch. 1989.

155. Diodo Freitas Direito administrative. Lisboa.1989. 464 P.

156. Entwurf ernes verlaufigen Gesetzes über das Verwaltungsverfahren in der DDR // Speyere Forschungsberichte. 1. Aufl. Speyer, 1990.

157. Erichsen H.-U., Martens W. Das Verwaltungshandeln / H.-U. Erichsen, W.

158. Escuin Palop Catalina Curso de Derecho Administrativo. Valencia. 2005.

159. Freitas do Amaral D. Direito administrativo. Vol. III. Lisboa. 1989.

160. Götz V. Das Verwaltungshandeln. München, 1976.

161. Heberlein I. Wider den öffentlich-rechtlichen Vertrag? // DVB1. 1982.

162. Hill H. Das hoheitliche Moment im Verwaltungsrecht der Gehenwart // DVB1. 1989.

163. Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 6. Aufl. München, 1988.

164. Maurer H., Hiither B. Die Praxis des Wider den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsvertrages im Spiegel der Rechtsprechung. Konstanz, 1989.

165. Maurer H. Der Verwaltungsvertag — Probleme und Möglichkeiten // DVB1.- 1989.

166. Piittner G. Allgemeines Verwaltungsrecht. 4. Aufl. Düsseldorf, 1977.

167. Piittner G. Wider den öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen Staat und Burger // DVB 11982.

168. Ramon Martin Mateo Manual de Derecho Administrativo. Pamplona, 2007.- 396 Р.

169. Sonnenberger Н. J., Autexier Ch. Einführung in das franzusische Recht. 3. Aufl. Darmstadt, 2000.203. «Single Market News»- № 21 May 2000.

170. Temas de Derecho Publico.// Madrid: Dykinson, 1999.- 120 P.

171. Verwaltungsverfahrengesetz vom 25. 5. 1976 // Sart. Nr. 100.

172. Авторефераты и диссертации

173. Балицкая H.B. Административный договор как форма публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования:Шрегиональный аспект: автореф. дис. . канд. экон. наук/Н.В. Балицкая.- М, 2008- 22.с.

174. Букатин B.C. Концессия в системе управления государственной собственностью (на примере аэропортов): автореф. дис. .канд. экон. наук/В.С. Букатин. М, 2004.-19.с.

175. Вахтинская И.С. Гражданско-правовые признаки концессионного соглашения: автореф. дис. . канд. юрид. наук /И.С. Вахтинская. -М, 2008.-24 с.

176. Демин A.B. Административные договоры: автореф. дис. . канд. юрид. наук/А.В. Демин. Екатеринбург, 1996. -19.с.

177. Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: автореф. дис. .канд. юрид. наук/Д.С. Жданкин. М, 2000. -21 с.

178. Жемалетдинов P.M. Гражданско-правовое регулирование концессионных отношений: автореф. дис. .канд. юрид. наук/Р.М. Жемалетдинов. -Уфа, 2008.- 24 с.

179. Зворыкина, Ю.В. Методологические основы и механизмы управления концессиями в России: дис. .д-ра экон. наук/Ю.В. Зворыкина. М, 2003.-369 с.

180. Коноков Д.Г. Макроэкономическая оценка использования государственных концессий как формы привлечения инвестиций в отечественную экономику: автореф. дис. .канд. экономич. наук/Д.Г. Коноков.-М, 2001-21 с.

181. Красильников Т.С. Административный договор в сфере образования: автореф. дис. .канд. юрид. наук/Т.С.Красильников.- М, 2003. 24 с.

182. Курчевская C.B. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: автореф. дис. .канд. юрид. наук/С.В. Курчевская.- Воронеж, 2002. 23 с.

183. Левицкая, Е.А. Коти^ессионное соглашение в сфере муниципального имущества муниципальных образований: автореф. дис. .канд. юрид. наук/Е.А. Левицкая.- Краснодар, 2008.- 19 с.

184. Моравек Я.И. Теоретико-правовые вопросы применения административно-договорных форм и методов управления в сфере таможенного дела: дис. на соис. науч. степени канд. юридич. наук/Я.И. Моравек.- М, 2004.- 164 с.

185. Немченко С.Б. Гражданско-правовая ответственность за нарушение соглашения о разделе продукции (СРП): дис. .канд. юрид. наук/С.Б. Немченко.- СПБ, 2005. -189 с.

186. Новиков А.И.Концессионные механизмы усиления международной инвестиционной конкурентоспособности морских нефтегазовых проектов в РФ: автореф. дис. .канд. экон. наук/А.И.Новиков.- М, 2007.-21 с.

187. Ротенберг A.C. Административный договор как форма государственного управления: автореф. дис. . канд. юрид. наук/А.С. Ротенберг.- Ростов-на-Дону, 2006.- 24 с.

188. Савинова О.Н. Договорное регулирование концессионных соглашений по законодательству Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук/О.Н. Савинова. Казань, 2006.- 25 с.

189. Селин М.С. Концессия как форма управления хозяйствующими субъектами в лесопромышленном комплексе: автореф. дис. .канд. экон. наук/М.С. Селин.- Красноярск, 2004.-21 с.

190. Хаустов Д.П. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: дис. . канд. юрид. наук/Д.П.Хаустов.- М, 2003.- 190 с.

191. Шадрина Т.В. Правовое регулирование иностранных инвестиций в Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук/Т.В. Шадрина.- М., 1999.-19с.

Автор: Шорохов, Сергей Валерьевич
Город: Москва
Год: 2009
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Концессионное соглашение как форма публичного управления тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Концессионное соглашение как форма публичного управлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Концессионное соглашение как форма публичного управления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шорохов, Сергей Валерьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Концессионное соглашение как форма публичного управления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шорохов, Сергей Валерьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Концессионное соглашение как форма публичного управления»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Концессионное соглашение как форма публичного управления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шорохов, Сергей Валерьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Концессионное соглашение как форма публичного управления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шорохов, Сергей Валерьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Концессионное соглашение как форма публичного управления»