АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований»
Волков Владислав Эдуардович
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
12 00 02 - конституционное право, муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
003 1587 18
Челябинск - 2007
Работа выполнена в ГОУ ВПО «Самарский государственный университет»
Научный руководитель-
кандидат юридических наук, профессор
Полянский Виктор Владимирович
Официальные оппонент:
доктор юридических наук, профессор,
Судья Конституционного Суда Российской Федерации
Бондарь Николай Семенович
кандидат юридических наук, доцент,
доцент ГОУ ВПО «Челябинский государственный университет» Неровная Наталья Николаевна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева»
Защита состоится 23 октября 2007 г. в 11 час. 00 мин на, заседании диссертационного совета К 212 296 03 при Челябинском государственном университете по адресу. 454021, г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, д. 129, конференц-зал
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государственного университета
Автореферат разослан 21 сентября 2007 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор
Актуальность темы исследования. Муниципальная революция1, прошедшая в России в середине прошлого десятилетия, привела к появлению новелл правового регулирования, смысл которых становится ясным только сегодня, когда общество входит в очередной, качественно новый этап формирования единой системы публичной власти, связанный с принятием и введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г №131-Ф3 «Об общих принципах . ») Содержание этого правового акта свидетельствует о переосмыслении основополагающих положений, составляющих основы организации местного самоуправления, об осознании ошибочности и принципиальной нереализуемости некоторых правовых конструкций, построенных на искусственно перенесенных на российскую почву либеральных зарубежных концепциях Вместе с тем практика применения Федерального закона «Об общих принципах . » выявляет многочисленные изъяны федерального конституционного законодательства, связанные с недостаточной теоретической проработкой и нормативной неупорядоченностью терминологического аппарата в сфере местного самоуправления
Как обоснованно отмечает В В Полянский, Конституция Российской Федерации характеризуется «растяжимостью» понятий и категорий, и это не способствует гармонизации публичной власти, устранению из ее механизма юридических предпосылок противостояния, конфликтов3 Данное свойство конституционного регулирования находит свое отражение в правовой регламентации публичных самоуправленческих отношений Конституция РФ 1993 года не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением Основной закон позволяет трактовать феномен местного самоуправления неоправданно широко, создается иллюзия, что с одинаковым успехом можно обосновать как абсолютную самостоятельность, изоляцию муниципальных институтов от системы управления государством, так и самую жесткую зависимость от нее. В некоторой степени тому способствует многообразие конституционных характеристик местного самоуправления Однако важнейшая характеристика местного самоуправления - круг дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти, - на конституционном уровне не урегулирована Нормами гл. 8
' См Захватова,ЮБ Муниципальнаяреволюпия/ЮБ Захватова. -М Алгоритм, 2007
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Федеральный законот Об 10 2003 №131 -Ф3] // С3 РФ -Об 10 2003 -№ 40 -ст 3822
3 См Полянский, В В Конституционный потенциал обеспечения системности публичной власти в Российской Федерации // Конституция как символ эпохи В 2 т / Под ред С А Авакьяна - Т 1 - С 407
Конституции 1993 г. заданы лишь самые общие, примерные ориентиры определения одного из элементов предметов ведения муниципальных образований - «вопросов местного значения». Смысл данного понятия в Конституции не раскрывается. Тем временем решение вопроса о предназначении данной формы народовластия является определяющим для выяснения сущности местного самоуправления, его места в системе публичного управления.
Законодательное регулирование компетенции в системе местного самоуправления также не отличается ясностью и точностью. Результаты сравнительного анализа содержания Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г №154-Ф34 и от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 не позволяют говорить о преемственности в регламентации публичных самоуправленческих отношений. Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г речь шла о местном самоуправлении как деятельности населения, то согласно действующему Федеральному закону местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти
Многозначность терминологии, употребляемой в законодательстве для характеристики компетенции в системе местного самоуправления, допускает возможность смешения отдельных значений, а также создает обстановку неясности, какое именно значение в данный момент подразумевается. В свою очередь, неясность и неопределенность норм федерального конституционного законодательства5 создает предпосылки для манипулирования его положениями в политических целях
Неупорядоченностью конституционно-правовых основ определения компетенции в системе местного самоуправления объясняются трудности в формировании единой общепринятой теоретической концепции публичной власти. В настоящее время конституционно-правовая наука переживает очередной переходный период, связанный с переосмыслением основ организации местного самоуправления, трансформацией законодательной базы его деятельности. Начинается новый этап формирования доктрины местного самоуправления, который может привести к появлению действенной социально-ориентированной муниципальной власти. При этом безусловно права Т.Д Зражевская, когда отмечает, что претворение
4 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Федеральный закон от 28 08 1995 №154-ФЗ] // С3 РФ - 28 08 1995 - X» 35 -ст 3506
5 Термины «федеральное конституционное законодательство», «конституционное законодательство Российской Федерации» используются в диссертации для обозначения совокупности положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов
доктрины в жизнь невозможно только сквозь призму принципов, теорий и концепций, необходимы нормативно-правовые механизмы ее реализации6.
Современная конституционно-правовая доктрина требует формирования правил обеспечения внутрисистемной согласованности законодательства о местном самоуправлении Прежде всего, это касается нормативного закрепления компетенции - правового выражения целей, задач и функций местного самоуправления в современном российском государстве. Необходим поиск оптимальных путей упорядочения правового регулирования компетенции в системе местного самоуправления на основе конституционных положении, закрепляющих основы статуса этой формы народовластия.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью устранения недостатков федерального конституционного законодательства, регулирующего компетенционные отношения в системе местного самоуправления потребностью в упорядочении соответствующего понятийно-терминологического аппарата, в осуществлении перехода от теоретических построений, лежащих преимущественно в сфере либеральных зарубежных концепций местного самоуправления, к целостному диалектическому подходу, учитывающему современные условия и закономерности функционирования местной публичной власти в России. Всесторонний анализ местного самоуправления с точки зрения определения круга дел, находящихся в ведении его институтов, имеет существенное значение для формирования теоретических основ муниципальной власти, для разработки и реализации эффективных способов правового регулирования самоуправленческих отношений в интересах народа Российской Федерации
Степень разработанности темы
Исследованию тематики самоуправления посвящен ряд научных и публицистических работ дореволюционного периода, авторами которых являлись философы, юристы, политологи, социологи, политические деятели Н А Бердяев, В П Безобразов, С Н. Булгаков, И В. Гессен, А.И Васильчиков, А А Головачев, А Д. Градовский, НМ Коркунов, Н.И. Лазаревский, В Н. Лешков, М.Н. Свешников, С Л. Франк, Б Н Чичерин и др. В советский и последующий периоды правовые вопросы компетенции местных органов власти освещались в рамках науки государственного, административного права а, позже - муниципального права. Значительный вклад в теоретическое осмысление вопросов компетенции как правового явления, имеющего
6 См Зражевская, ТД Доктрина в механизме конституционного процесса Российской Федерации // Конституция как символ эпохи В 2 т I Под ред проф С А Авакьяна - М Изд-во МГУ, 2004 — Т 1 — С 65
важнейшее значение для формирования системы публичной власти, внесли С.А. Авакьян, А С Автономов, Г.М Атаманчук, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, АР. Еремин, А А. Замотаев, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, И А. Кравец, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В А Лебедев, В.М Манохин, Л А. Нудненко, Н.Н. Неровная, В.В.Полянский, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, О.Л Савранская, А.А Сергеев, И И. Овчинников, Ю А. Тихомиров, А. А. Уваров, В Л. Фадеев, В.Е Чиркин, К.Ф Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Фундаментальное значение для изучения проблематики компетенции в системе местного самоуправления на современном этапе имеет монографическое исследование ТМ. Бялкиной «Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования». Существенно обогащают представление об отечественной конституционной модели муниципальной власти работы НС. Бондаря «Власть и свобода на весах конституционного правосудия защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации», «Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации», «Гражданин и публичная власть- конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении» и др
Следует отметить дуалистический характер современных научных изысканий в области муниципального права. С одной стороны, в изучении вопросов местного самоуправления оформилось направление, обосновывающее «государственно-общественную» природу муниципальной власти, рассматривающее местное самоуправление в качестве института гражданского общества Эта группа исследователей консолидируется вокруг Института муниципального управления (г. Обнинск), фонда «Института экономики города» и других некоммерческих организации (ВВ. Вагин, И Е. Кокорев, М И. Либоракина и др.). Идеи «государственно-общественной» концепции местного самоуправления находят понимание у большинства современных исследователей проблем муниципального права Вместе с тем с начала текущего десятилетия интенсивно развивается и «государственное» направление в муниципально-правовой науке. Представления о государственной природе муниципальной власти отчетливо прослеживаются в трудах С.А Авакьяна, А А. Сергеева, Г.Н. Чеботарева, И.И. Овчинникова идр
В целом обзор литературы по муниципальной проблематике показывает, что, несмотря на многообразие подходов к исследованию компетенционных отношений в системе местного самоуправления, преобладающее число публикаций посвящено интерпретации положений Конституции РФ и
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Распространение получил традиционный позитивистский подход, в рамках которого источниками доктринальных положений признаются нормы формального права. Между тем следует обратить внимание на то, что местное самоуправление как социальный институт формировалось в значительной мере не в результате нормативного регулирования или научных изысканий, а в ходе общественной практики В связи с этим его следует рассматривать с учетом этнонациональных, политических и идеологических факторов, а также конкретно-исторической ситуации Концепция конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений должна корректироваться по мере накопления фактов, свидетельствуют}« об успехах или проблемах ее практической реализации. Научная основа данного подхода заложена в работах А А Сергеева «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия» (2005 г), «Местное самоуправление в Российской Федерации проблемы правового регулирования».
Следовательно, говорить о завершении формирования теоретической концепции местного самоуправления как социального института, на который возложена определенная часть публичных дел, пока еще рано Прослеживается очевидное противоречие между необходимостью развития реального местного самоуправления и недостаточной проработанностью правовых, социальных, материальных и других оснований его осуществления. Уровень теоретического осмысления вопросов компетенции в системе местного самоуправления далеко не всегда соответствует динамике развития соответствующей сферы общественных отношений С данным противоречием связана основная проблема нашего исследования, а именно проблема сопоставления правового регулирования компетенционных отношений в сфере местного самоуправления и реальных условий функционирования этого социального института
Теоретическую основу исследования составили научные идеи дореволюционных, советских и современных российских ученых, зарубежных исследователей в области философии, истории государства и права, теории государства и права, конституционного и муниципального права Российской Федерации, административного права, финансового права и других отраслей российского права
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, международно-правовые акты, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные
правовые акты Уяснению смысла нормативных положений способствовало исследование материалов практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере определения предметов ведения и полномочий муниципальных образований, иных субъектов компетенционных отношений в системе местного самоуправления. Соответственно предметом исследования служат положения Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, судебная практика, научные разработки
Целью исследования является комплексный анализ исторических и современных аспектов теории и фактического опыта правовой, прежде всего, конституционной регламентации компетенции в системе местного самоуправления. Исследование также имеет целью обоснование предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов в рассматриваемой области общественных отношений
В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следующие исследовательские задачи.
а) выявить тенденции и закономерности правового регулирования компетенционных публичных самоуправленческих отношений в зарубежных странах, имеющих устойчивые демократические традиции в организации и функционировании публичной власти,
б) на основе сопоставления результатов сравнительного-исторического исследования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах и российской практики конституционного регулирования определить характерные черты концепции конституционно-правового регулирования компетенции в системе местного самоуправления в Российской Федерации,
в) исследовать особенности публичной природы местного самоуправления как организационно-правовой формы осуществления муниципальной власти на современном этапе развития Российской Федерации,
г) выявить правила систематизации понятийно-терминологического аппарата конституционного законодательства Российской Федерации в сфере определения компетенции муниципальных образований,
д) проанализировать конституционные основания формирования цели определения компетенции в системе местного самоуправления,
е) изучить условия определения компетенции муниципальных образований,
ж) сформировать представление о механизме реализации компетенции в организационной системе местного самоуправления,
з) исследовать факторы, влияющие на реализацию компетенции муниципальных образований в организационных формах непосредственной и представительной демократии
Научная новизна исследования состоит в принципиально новом подходе к изучению компетенции муниципальных образований как сферы реализации муниципальной власти Исследование правового регулирования компетенционных отношений в системе местного самоуправления проведено в новом для российской правовой науки аспекте В отличие от предшествующего периода, когда проблемы местного самоуправления рассматривались преимущественно в плане изучения норм формального права, в представленной работе реализована возможность анализа категории «компетенция» применительно к местному самоупрапленшо как организационно-правовой форме реализации муниципальной власти, испытывающей существенное влияние экономических, политических, идеологических факторов и конкретно-исторической ситуации
На основании данного подхода
□ установлены новые закономерности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений,
□ предложен новый способ определения значений понятий, разработана методика систематизации понятийно-терминологического аппарата определения компетенции муниципальных образований; предложены пути совершенствования терминологии конституционного законодательства;
□ разработаны некоторые новые механизмы правового регулирования в сфере реализации компетенции муниципальных образований
Решение поставленных задач позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1 В рамках основных моделей местного самоуправления (континентальной и англосаксонской) существует объективная взаимосвязь способа правового регулирования компетенции субъектов публичной власти и закрепленной в конституционном законодательстве степени автономии муниципальных институтов В российской концепции конституционно-правового регулирования соответствие способа нормативной регламентации и автономии муниципальных институтов не обеспечено Целям
систематизации конституционного законодательства Российской Федерации7 соответствует исчерпывающее перечисление предметов ведения муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах .»
2 При определении компетенции муниципальных образований следует исходить из того, что местное самоуправление в Российской Федерации является организационно-правовой формой осуществления муниципальной власти, которая имеет государственную природу Нормативная регламентация компетенционных отношений в сфере реализации муниципальной власти, в частности, регламентация форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, должны осуществляться на основе императивного метода правового регулирования («дозволено только то, что прямо предусмотрено законом»)
3 Использование термина «местное сообщество» для обозначения субъекта местного самоуправления не отражает особенностей осуществления муниципальной власти в Российской Федерации Термин «местное сообщество» не должен использоваться в правовых актах для обозначения субъекта местного самоуправления Исследование научной категории «местное сообщество» целесообразно для формирования представления о дальнейших перспективах развития местного самоуправления
4. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г №131-Ф3 следует закрепить принцип сочетания интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования при осуществлении местного самоуправления. Общегосударственное значение сферы осуществления муниципальной власти должно быть отражено в легальном определении местного самоуправления Норму ч 2 ст 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах ..» следует модифицировать, предусмотрев, что решение вопросов местного значения осуществляется не только в интересах населения конкретного муниципального образования, но и в интересах народа Российской Федерации
5 Сферы реализации муниципальной власти должны определяться в правовых актах как предметы ведения муниципальных образований Использование термина «предметы ведения местного самоуправления» допустимо в качестве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфический круг публичных дел, находящихся в сфере
7 Термины «конеппуционное законодательство Российской Федерации», «федеральное конституционное законодательство» используются в диссертации для обозначения совокупности потожений Конституции Российской Федерации, федеральных конеппущгонных законов, федеральных законов
реализации муниципальной власти. Вместе с тем его применение в правовых актах не будет адекватно отражать сущности современной российской концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления
6 Использование понятия «полномочия местного самоуправления» не соответствует утвердившимся правилам юридической техники и систематизации терминологии в сфере определения компетенции субъектов публичной власти. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» требует пересмотра Ее необходимо в будущем изложить в следующей редакции- «Местное самоуправление самостоятельно в пределах, установленных Конституцией и федеральным законом».
7. Для обеспечения стабильности и эффективности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений необходимо формирование научного представления о целях определения компетенции в системе местного самоуправления. Целью определения компетенции в системе местного самоуправления на данном этапе развития российского государства является обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации
8 В федеральном конституционном законодательстве следует закрепить принцип соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования Для обеспечения указанного соответствия необходимы модификация нормы ст. 34 Федерального закона от б октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах. .» и исключение варианта формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений.
9 Термин «муниципальный орган» применительно к определению статуса избирательных комиссий муниципальных образований не несет смысловой нагрузки Регулирование статуса избирательных комиссий муниципальных образований Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах . » не обусловлено компетенционными характеристиками данного органа и приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реализации компетенции муниципальных образований Следует максимально полно использовать предоставленную законодательством о выборах возможность совмещения полномочий избирательных комиссий В перспективе возможна полная передача всех полномочий избирательных комиссий муниципальных образований
территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический подход к исследованию явлений общественной жизни. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства были использованы исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, лексико-грамматический и иные методы научного познания
Научная и практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию федерального конституционного законодательства, по повышению эффективности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений: в возможности использования положений диссертации в учебном процессе высших учебных заведений, в системе подготовки и переподготовки государственных муниципальных служащих. В диссертации содержатся теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы при совершенствовании содержания Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах...», иного федерального законодательства, конституционных, уставных и законодательных норм субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов местного самоуправления. Положения диссертации могут быть учтены при проведении реалистической и научно-обоснованной государственной политики в сфере местного самоуправления Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут составить базу для дальнейших научных разработок в исследуемой сфере правового регулирования
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права ГОУ ВПО «Самарский государственный университет». Основные теоретические положения и практические рекомендации представлены в научных публикациях диссертанта, а также изложены и обсуждены в ходе участия на всероссийских и региональных научных конференциях: 37-й научно-практической конференции преподавателей и сотрудников Самарского государственного университета 19 апреля 2006 года в г. Самаре, 8-й Всероссийской научно-практической конференции «Управление общественными институтами и процессами в России вопросы теории и практики» 22-23 апреля 2004 года в г. Саратове, IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы частноправового регулирования» 24-25 апреля 2004 года в г. Самаре
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и обусловлена необходимостью последовательного изложения материала. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели, задачи исследования, характеризуется состояние научной разработанности проблемы, указаны методологическая основа, научная новизна, практическая и теоретическая значимость работы, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Глава первая - «Местное самоуправление - предмет правового регулирования на современном этапе развития государства» - включает в себя три параграфа Она посвящена анализу понятия и сущности местного самоуправлешш как социального института, исследовашпо современной концепции конституционно-правового регулирования самоуправленческих отношений, выявлению особенностей осуществления муниципальной власти в условиях современного российского государства
В первом параграфе - «Тенденции и закономерности конституционно-правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах» - исследуются основные направления регламентации самоуправленческих отношений в конституционном законодательстве зарубежных государств, раскрывается функциональная характеристика местного самоуправления (управления) как социального института, ответственного за решение части общегосударственных дел, выявляются конспггуционные основания правового регулирования компетенции муниципальных институтов в зарубежных странах
Исторический экскурс позволяет сделать вывод о том, что по мере развития и усложнения общественных отношений функциональная характеристика местного самоуправления претерпевала существенные изменения. Слабая экономическая взаимосвязь и относительная изолированность территориальных единиц, исторически связанные с формированием общественной теории местного самоуправления, были преодолены во второй половине XIX века. Развитие общенациональной экономики, укрепление политических связей внутри государства, способствовали признанию местных территориальных коллективов субъектами публичного права, наделению муниципальных институтов полномочиями, имеющими общегосударственное значение
Прослеживается движение от преобладания в общественном сознании категорий «общественной» теории местного самоуправления к более широкому утверждению идей, составляющих суть «государственной» теории организации местной публичной власти. В настоящее время законодательная реализация идей государственной теории местного самоуправления (управления) характерна для большинства стран континентальной и англосаксонской правовых систем. Сравнительный анализ конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений в зарубежных странах позволяет сделать вывод о том, что в рамках основных моделей местного самоуправления (англосаксонской и континентальной) существует взаимосвязь способа правового регулирования компетенции субъектов публичной власти и закрепленной в конституционном законодательстве степени автономии муниципальных институтов в системе управления государством Организации местного управления путем децентрализации государственной власти (континентальная модель) соответствует применение принципа «негативного» регулирования предметов ведения и полномочий институтов самоуправления. Административная автономия институтов муниципального управления в англо-саксонских государствах, как правило, реализуется в сочетании с «позитивным» регулированием круга вопросов, отнесенных к ведению муниципалитетов.
Во втором параграфе - «Особеппостп концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации» - определяются характерные черты отечественной модели нормативной регламентации самоуправленческих отношений и выявляются оптимальные направления ее гармонизации
Отмечается недостаточный учет объективных факторов при формировании концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Этим объясняется неупорядоченность правовой терминологии Сопоставление положений ст. 12 Конституции РФ и легального определения местного самоуправления, закрепленного в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах. .», приводит к выводу о явной смысловой противоречивости отечественной концепции правового регулирования местного самоуправления С позиций формальной логики, местное самоуправление, определенное в законе как «форма выражения власти народа», не может соответствовать конституционному принципу и быть «самостоятельным в пределах своих полномочий».
Проведенный диссертантом анализ концепции конституционно-правового регулирования показывает, что закрепление степени самостоятельности органов местного самоуправления в ст. 12 Конституции РФ не связано со способом правового регулирования круга вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, в ст 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах...». Выявляется также несоответствие «государственного» начала в организации местного самоуправления, нашедшего выражение в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г №131-Ф3 «Об общих принципах...», «общественной» характеристике конституционного регулирования соответствующей сферы отношений
Для разрешения выявленных противоречий предлагается модификация содержания статей 14 1,15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3. Следует исключить право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных Федеральным законом к вопросам местного значения и не переданных органам местного самоуправления федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации в форме отдельных государственных полномочий Реализация в законодательстве принципа «позитивного» регулирования компетенции мушщипальных образований будет соответствовать степени самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в качестве основы конституционного строя Российской Федерации
В третьем параграфе - «Местное самоуправление как организационно-правовая форма осуществления муниципальной власти» - исследуется влияние конкретно-исторических факторов на организационно-правовую форму реализации муниципальной власти, анализируются особенности осуществления муниципальной власти в Российской Федерации.
Диссертант исходит из того, что современный уровень развития отечественной конституционно-правовой науки позволяет обосновать концепцию публичной муниципальной власти Отмечается, что современному уровню реализации муниципальной власти в России соответствует стадия номинального самоуправления, когда исполняются все формальные процедуры (выборы, наличие представительного органа власти, отчеты депутатов и т.п), но инсттуты местного самоуправления и большинство жителей существуют как бы в параллельных мирах и практически не взаимодействуют между собой8. В данных условиях
* См Лазарев В Н Социальная организация местного самоуправления Автореф дис докт соц наук / В Я Лазарев -Орел,2005 - С 29
концепция «государственно-общественной» природы российского местного самоуправления, получившая широкое распространение в научной литературе, требует корректировки
Исследуются аспекты практической реализации тезиса об особых свойствах субъекта местного самоуправления, обозначаемого сторонниками государственно-общественной концепции местного самоуправления термином «местное сообщество». Выявляется, что для формирования местного сообщества определяющее значение имеет осознание населением муниципального образования общего интереса в решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения. Однако результаты социологических исследований показывают, что на местном уровне существует субъективное осознание общих интересов лишь в малых социальных группах - в пределах сообщества жителей многоквартирного жилого дома или, в исключительных случаях, жилого микрорайона В данных условиях местное сообщество является субъектом территориального общественного самоуправления. Признание местного сообщества в качестве субъекта местного самоуправления - организационно-правовой формы реализации публичной муниципальной власти -преждевременно Автором обоснована связь данной концепции с принципами правого статуса личности Следует вывод о том, что категория «местное сообщество» закономерно не нашла закрепления в федеральном конституционном законодательстве и не должна использоваться для обозначения субъекта местного самоуправления в иных правовых актах.
Результаты предпринятого автором исследования сферы реализации муниципальной власти показывают, что она не ограничивается исключительно местными делами, а имеет общегосударственное значение. Ст. 40, 41, 43 Конституции РФ предусмотрена реализация компетенции муниципальных образований при обеспечении права граждан на жилище, охрану здоровья, медицинскую помощь и образование. Осуществление этих прав граждан не может иметь только местное значение, оно важно с точки зрения обеспечения общегосударственных интересов. Осознание общегосударственного значения сферы реализации муниципальной власти приводит к необходимости осуществления местного самоуправления как в интересах местного населения, так и в интересах народа Российской Федерации. В связи с этим норму ч 2 ст. 1 Федерального закона от б октября 2003 г. №131-Ф3 необходимо изложить в следующей редакции. «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом
своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования с учетом исторических и иных местных традиций»
Диссертантом исследованы элементы организационной системы местного самоуправления Сделан вывод, что их особенности носят технологический характер, связаны с ограниченностью территории муниципальных образований и не могут свидетельствовать о выражении общественных начал в формировании институтов местного самоуправления.
Правовое регулирование самоуправленческих и, прежде всего, компетенционных отношений должно быть адекватно условиям реализации муниципальной власти Выявленные особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствуют о неэффективности применения диспозитивного метода при регулировании компетенционных отношений в сфере реализации муниципальной власти. Нормативное определение компетенции (предметов ведения и полномочий) муниципальных образований должно осуществляться на основе метода императивного регулирования
Глава вторая - «Понятие компетенции муниципальных образований, цель и условия ее определения» - включает три параграфа
Первый параграф - «Понятие компетенции муниципальных образований; субъекты компетенционных отношений» - посвящен анализу теоретических начал определения сферы реализации муниципальной власти, уточнению соответствующих конституционно-правовых дефиниций.
Исследование конституционных оснований осуществления муниципальной власти показывает, что компетенция является важнейшим элементом правового статуса субъектов публичных самоуправленческих отношений Теоретическое осмысление научных подходов к определению термина «компетенция» приводит к осознанию того, что наиболее оптимальным является включение в ее структуру полномочий (прав и обязанностей) в пределах установленных предметов ведения
Выявленная диссертантом неупорядоченность понятийно-терминологического аппарата, используемого для законодательного определения сфер осуществления муниципальной власти, диктует необходимость формирования докгринальных правил дефилирования
соответствующих правовых явлений. Сфера реализации муниципальной власти включает в себя вопросы местного значения, решение которых важно для обеспечения общегосударственных интересов, и некоторые вопросы федерального и (или) регионального значения, по которым органы местного самоуправления наделены федеральным законом и (или) законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями. С учетом единства публичной природы государственной и муниципальной власти, формулируется вывод о том, вполне обоснованно употребление теоретической категории «предметы ведения местного самоуправления» в качестве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфический круг публичных дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти.
Вместе с тем отмечается, что использование термина «предметы ведения местного самоуправления» для правового регулирования сферы осуществления муниципальной власти не будет адекватно отражать сущности современной концепции конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений. В конституционном законодательстве местное самоуправление не определяется как вид или уровень организации публичной власти, это «форма осуществления народом своей власти». Местное самоуправление — это определенным образом организованный системный социальный институт, все элементы которого находят свое правовое выражение в категории «муниципальное образование» Муниципальные образования являются политико-территориальными единицами, по своим публично-правовым признакам (территория, население, реализация публичной власти) идентичными таким формированиями, как Российская Федерация или ее субъекты Поскольку и государственная, и муниципальная власть являются разновидностями единой публичной власти народа, а для определения сферы действия политико-территориальных образований применяется термин «предметы ведения», признается обоснованным использование в нормативных актах термина «предметы ведения муниципальных образований».
Выводы, сделанные на основе исследования положений теории компетенции, позволяют утверждать, что полномочия как структурный элемент компетенции - это права и обязанности, реализуемые в рамках установленных предметов ведения Носителями и выразителями полномочий являются только субъекты правоотношений Общая теория права исходит из того, что субъектами правоотношений считаются физические лица, организации (коллективные субъекты), государство, муниципальные образования, социальные общности. В связи с этим, термин «полномочия»
следует использовать для целей правового регулирования одновременно с указанием на конкретный вид муниципального образования, являющегося субъектом правоотношений Однако в ст. 12 Конституции РФ термин «полномочия» употребляется для характеристики местного самоуправления в целом, что привело к широкому использованию словосочетания «полномочия местного самоуправления» в научных публикациях и в официальных документах. Это не соответствует утвердившимся правилам юридической техники и систематизации понятийно-терминологического аппарата Соответствующую норму ст 12 Конституции Российской Федерации необходимо изложить в следующей редакции «Местное самоуправление самостоятельно в пределах, установленных Конституцией и федеральным законом»
В данных условиях наиболее удачным для доктриналъного определения сферы реализации муниципальной власти является использование понятия «определение компетенции в системе местного самоуправления». Его применение позволит избежать смысловых противоречий, неизбежно возникающих при попытке формирования представления об определенном круге дел, находящемся в ведении «формы осуществления власти народа»
Во втором параграфе - «Цель определения компетенции в системе местного самоуправления» - обосновывается авторский подход к формированию научного представления о сущности данного понятия.
Результаты сравнительного исследования положений правовой и социологической теории свидетельствуют об обоснованности выделения категории «цель местного самоуправления» Уровень современной конституционно-правовой науки позволяет сформировать представление о связи цели местного самоуправления и правового регулирования статуса институтов местного самоуправления Категория «цель местного самоуправления» получает свое правовое выражение в определении компетенции муниципальных образований
Между тем в конституционном законодательстве Российской Федерации цели либо иные критерии формирования компетенции муниципальных образований не заданы Устранение правовой неопределенности должно быть основано на прочном научном фундаменте, ядром которого призвано стать представление о цели определения компетенции в системе местного самоуправления
Правовыми основаниями выявления цели определения компетенции в системе местного самоуправления служат положения Конституции РФ, определяющие основы конституционного строя и правовое положение человека и гражданина (ст. 2, 3 7,12, 18,19 Конституции РФ) Их системный
анализ приводит к выводу о том, что местное самоуправление является необходимым элементом социального государства, в котором гарантируется равенство прав и свобод граждан независимо от их места жительства Отмечается, что в данном тезисе заложена основа идеологического конфликта: идея социального государства, гарантирующего своим гражданам равные права и социальные услуги независимо от места жительства находится в диалектическом противоречии с идеей местного самоуправления, выражающей начала свободы в управлении своим собственным территориальным коллективом
Основания разрешения дилеммы «равенство-справедливость» применительно к выявлению цели определения компетенции в системе местного самоуправления усматриваются в обосновании модели «социально-ориентированной свободы» (термин Н С Бондаря). Современная функциональная характеристика муниципальной власти свидетельствует о необходимости реализации данной теоретической модели в доктрине и правовом регулировании публичных самоуправленческих отношений
С учетом конституционной характеристики Российской Федерации как социального государства, на основании правовых позиции, выраженных Конституционным Судом в Постановлен™ от 11 ноября 2003 г «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда», Постановлении от 15 мая 2006 года «По делу о проверке конституционности статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года №112-ФЗ», цель определения компетенции в системе местного самоуправления формулируется диссертантом как обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации
Осознание определяющего значения компетенционных характеристик для формирования правового статуса институтов местного самоуправления, приводит к выводу о необходимости соотнесения общих принципов организации местного самоуправления с целью определения компетенции в его системе Соискателем подробно анализируются вопросы соотношения компетенционных и организационных характеристик местного самоуправления в сфере муниципальных финансов. Ар1ументирована позиция, что достижению указанной цели будет способствовать механизм финансового обеспечения компетенции муниципальных образований, основанный на применении процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предусмотренных ст 60 и 61
Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах ».
В третьем параграфе - «Определение компетенции муниципальных образований в условиях российского федерализма» - рассматриваются особенности разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования предметов ведения и полномочий муниципальных образований
Формируется подход к определению принципа федерализма как условия определения компетенции муниципальных образований Дискуссионный характер концепции разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами обусловливает необходимость формирования устойчивых правил определения компетенции муниципальных образований в условиях реализации российской модели федеративных отношений. В диссертации предлагается решение данной научной проблемы на основе выделения статического и динамического аспектов определения предметов ведения и полномочий муниципальных образований
Статический аспект выражается в длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивой деятельности по достижению цели определения компетенции в системе местного самоуправления Основным элементом статического аспекта является цель нормативного определения компетенции в системе местного самоуправления - обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации Элементами статического аспекта также являются иные нормативные положения глав 1 и 2 Конституции, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления, подлежащие пересмотру в особом усложненном порядке, предусмотренном ст 135 Конституции РФ.
Динамический аспект определения компетенции реализуется при законодательной регламентации предметов ведения и полномочий муниципальных образований органами государственной власти в условиях действующей Конституции С практической стороны, этот процесс заключается в определении предметов ведения муниципальных образований в главе 8 Конституции РФ, определении вопросов местного значения и полномочий муниципальных образований Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления...», наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
Статический аспект является проявлением согласованного волеизъявления единственного источника власти в Российской Федерации -ее народа, - выраженного непосредственно и согласованно при принятии Конституции Российской Федерации, и поэтому превалирует над динамическим Неукоснительное соблюдение основ конституционного строя, обеспечение правового статуса человека и гражданина, в которых выражается статический аспект определения компетенции, является обязанностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Оптимальное сочетание статического и динамического аспектов определения компетенции в системе местного самоуправления должно быть обеспечено посредством закрепления предметов ведения, общих для всех видов муниципальных образований, в главе 8 Конституции РФ Так как необходимо учитывать дифференциацию территориальных форм осуществления местного самоуправлении в Российской Федерации, потребность в периодическом пересмотре круга дел, находящихся в ведении муниципальных образований, следует предусмотреть возможность дополнительного регулирования предметов ведения муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применительно к конкретным видами муниципальных образований.
Реализацию динамического аспекта определения компетенции в системе местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законами субъектов Российской Федерации, предусмотренный нормами главы 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г №131-Ф3 «Об общих принципах . ».
Третья глава - «Реализация компетенции в организационной системе местного самоуправления» - посвящена исследованию правовых аспектов осуществления компетенции муниципальных образований населением муниципального образования и органами местного самоуправления
В параграфе 3.1. «Реализация компетенции муниципальных образований в формах непосредственной демократии» обосновывается необходимость формирования правовых гарантий соблюдения конституционных положений о населении как субъекте местного самоуправления
Основу представления о механизме реализации компетенции муниципальных образований составили результаты сопоставления категорий «субъект местного самоуправления» и «субъект реализации компетенции муниципального образования» Субъектом местного самоуправления признается территориальный коллектив - население муниципального образования, субъектами реализации компетенции муниципального образования являются участники соответствующих правоотношений -население муниципального образования и органы местного самоуправления.
На основе анализа содержания главы 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г №131-Ф3 «Об общих принципах . » сделан вывод, что дифференциация форм непосредственной демократии, предусмотренная данным нормативным актом не может дать объективного и полного представления об их роли в реализации компетенции муниципального образования Для выявления наиболее эффективного способа правового регулирования механизма реализации компетенции в организационной системе местного самоуправления проведено разграничение форм непосредственной демократии, с помощью которых население непосредственно осуществляет компетенцию муниципального образования и организационных форм, не обеспечивающих реализации компетенции населением. Правовая характеристика форм непосредственной демократии, предусмотренных главой 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г №131-ФЗ «Об общих принципах .», позволяет отнести к формам реализации населением компетенции муниципального образования местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, сход граждан
Обосновывается необходимость формирования системы гарантий, обеспечивающих реализацию конституционного статуса населения как субъекта местного самоуправления Основой данной системы должен стать принцип соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований Он должен быть закреплен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
В целях соблюдения данного принципа необходима корректировка правового регулирования форм непосредственной демократии в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах.. » Существующая законодательная регламентация механизма реализации компетенции муниципальных образований по сути основывается на не свойственном публичном}' праву диспозитивном методе правового
регулирования «разрешено все, что не запрещено» Для обеспечения системности правового регулирования компетенционных отношений следует модифицировать ст 33 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах. », исключив возможность расширения перечня форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, без внесения соответствующих изменений в главу 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
Предусмотренная Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 возможность проведения в некоторых муниципальных образованиях наряду со сходом граждан местного референдума создает опасность коллизии при реализации компетенции. Возможность возникновения проблемной ситуации следует исключить путем дополнения сг. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 пунктом следующего содержания- «Местный референдум не проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек» Кроме того, для обеспечения беспрепятственного участия граждан в реализации компетенции муниципальных образований ст 25 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах. .» необходимо дополнить нормой, предусматривающей, что голосование на сходе граждан по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований, является тайным, при голосовании по данным вопросам исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением участников схода.
Механизму реализации компетенции муниципального образования должен соответствовать порядок организации и проведения муниципальных выборов. Избирательная система, применяемая на муниципальных выборах, должна отвечать задачам обеспечения права населения муниципального образования на представительство Наиболее оптимальным вариантом будет использование на выборах депутатов представительного органа муниципального образования мажоритарной избирательной системы относительного большинства.
Во втором параграфе - «Реализация компетенции муниципальных образований органами местного самоуправления» - принцип соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований рассматривается применительно к определению структуры органов местного самоуправления
Объективная сложность вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, требует реализации компетенции муниципального образования как населением непосредственно, так и органами местного самоуправления Основой определения структуры
органов местного самоуправления, видов их структурных подразделений должна быть компетенция муниципального образования, круг вопросов, для решения которых они создаются и наделяются полномочиями. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен найти правовое выражение принцип соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования Он является частным случаем общего принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований. Соблюдите указанных принципов должно быть обеспечено посредством модификации норм ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах » и исключения варианта формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений.
Комплексная реализация принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований требует решения проблем правового статуса избирательных комиссий муниципальных образований. Исследование компетенционных характеристик избирательных комиссий приводит к выводу о том, что уточнение правового положения избирательных комиссий Федеральным законом от 21 июля 2005 г № 93-Ф3 оказалось юридическим ухищрением, позволившим обойти конституционную норму о запрете вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления Установлено, что термин «муниципальный орган» применительно к определению их статуса, не несет смысловой нагрузки Полномочия избирательных комиссий муниципальных образований отличаются от полномочий других постоянно действующих избирательных комиссий (государственных органов) лишь уровнем их реализации Осуществление данных полномочий становится возможным только в условиях вертикально ориентированной системы избирательных комиссий. Регулирование статуса избирательных комиссий муниципальных образований Федеральным законом от 6 октября 2003 г №131-Ф3 «Об общих принципах » не обусловлено компетенционным характеристиками данного органа и приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реализации компетенции.
Отмечается, что в данных условиях следует максимально полно использовать предоставленную законодательством о выборах возможность совмещения полномочий избирательных комиссий В перспективе, возможна
полная передача всех полномочий звена избирательных комиссий муниципальных образований территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации.
В заключении подведены итоги исследования, сформулированы выводы и предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
В изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:
1. Волков ВЭ. О некоторых проблемах нормативной регламентации предметов ведения местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Самарского государственного университета — 2006. № 10/3 (50) .0,5 п л,
В ипых изданиях:
2. Волков В Э Местное самоуправление и государственный механизм основные проблемы взаимодействия // Юридический аналитический журнал - 2003. - № 3 (7). - 0,8 п. л.,
3 Волков В Э Формирование структуры органов местного самоуправления в Российской Федерации // Юридический аналитический журнал - 2004 - № 5 (9) - 0,5 п. л,
4. Волков В Э Основные тенденции разграничения предметов ведения и полномочий в системе органов местного самоуправления на современном этапе // Современные подходы к управлению социально-экономическими процессами Сборник научных трудов. — Саратов, Поволжская академия государственной службы им. ПА Столыпина., 2004. - 0,3 п. л.;
5 Волков В.Э. Пределы применения частноправовых начал в сфере определения компетенции местного самоуправления // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы частноправового регулирования». - Самара, 2004 - 0,3 п л,
6. Волков В Э Избирательные комиссии муниципальных образований: современные проблемы правового статуса в контексте определения компетенции органов местного самоуправления // Юридический аналитический журнал - 2004 - № 2-3 (10-11) - 0,6 п. л;
7. Волков В.Э О некоторых проблемах конституционного закрепления компетенции местного самоуправления в Российской Федерации // Юридический аналитический журнал - 2005. - № 3-4(15-16) - 0,6 п. л,
8. Волков В Э. Соотношение структуры органов местного самоуправления и компетенции муниципальных образований // Право как мера свободы и ответственности личности в 2 т. / Под ред д юн., проф, Засл. юриста РФ В А. Лебедева, д.ю и, проф Е В Кунц Т 1 — М.: Изд. дом «Анвик», 2006. - 0,5 п. л..
Подписано в печать 19.09.07 г Бумага офсетная Печать оперативная Объем 1,5 печ л. Тираж 100 экз Заказ № 309 Отпечатано ООО «Инсома-пресс» г Самара, ул Сов. Армии, 217
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Волков, Владислав Эдуардович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Местное самоуправление - предмет правового регулирования на современном этапе развития государства
§ 1. Тенденции и закономерности конституционно-правового регулирования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах
§ 2. Особенности концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
§ 3. Местное самоуправление как организационно-правовая форма осуществления муниципальной власти.
Глава 2. Понятие компетенции муниципальных образований, цель и условия ее определения
§ 1. Понятие компетенции муниципальных образований; субъекты компетенционных отношений.
§ 2. Цель определения компетенции в системе местного самоуправления
§ 3. Определение компетенции муниципальных образований в условиях российского федерализма.
Глава 3. Реализация компетенции в организационной системе местного самоуправления
§ 1. Реализация компетенции муниципальных образований в формах непосредственной демократии.
§ 2. Реализация компетенции муниципальных образований органами местного самоуправления.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований"
Актуальность темы исследования. Муниципальная революция1, прошедшая в России в середине прошлого десятилетия, привела к появлению новелл правового регулирования, смысл которых становится ясным только сегодня, когда общество входит в очередной, качественно новый этап формирования единой системы публичной власти, связанный с принятием и введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Федеральный закон «Об общих принципах.»). Содержание этого правового акта свидетельствует о переосмыслении основополагающих положений, составляющих основы организации местного самоуправления, об осознании ошибочности и принципиальной нереализуемости некоторых правовых конструкций, построенных на искусственно перенесенных на российскую почву либеральных зарубежных концепциях. Вместе с тем практика применения Федерального закона «Об общих принципах.» выявляет многочисленные изъяны федерального конституционного законодательства, связанные с недостаточной теоретической проработкой и нормативной неупорядоченностью понятийно-терминологического аппарата в сфере местного самоуправления.
Как обоснованно отмечает В.В. Полянский, Конституция Российской Федерации характеризуется «растяжимостью» понятий и категорий, и это не способствует гармонизации публичной власти, устранению из ее механизма юридических предпосылок противостояния, конфликтов . Данное свойство конституционного регулирования находит свое отражение в правовой регламентации публичных самоуправленческих отношений. Конституция РФ 1993 года не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением. Основной закон позволяет трактовать феномен местного самоуправления неоправданно широко, создается иллюзия, что с одинаковым успехом можно
1 См.: Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. - М.: Алгоритм, 2007.
2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131 -ФЗ (в ред. от 21 июля 2007 г.) // Российская газета. - 2003. - 8 октября. - № 202.
3 См.: Полянский В.В. Конституционный потенциал обеспечения системности публичной власти в Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. - Т. 1 - С. 407. обосновать как абсолютную самостоятельность, изоляцию муниципальных институтов от системы управления государством, так и самую жесткую зависимость от нее. В некоторой степени тому способствует многообразие конституционных характеристик местного самоуправления. Оно рассматривается как форма народовластия (ст. 3), как муниципально-властная деятельность, обеспечивающая на своем уровне реализацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). В то же время деятельность по осуществлению местного самоуправления является подзаконной (ч. 2 ст. 15, пп. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76), она подлежит судебному контролю (ч. 2 ст. 46), государство вправе поручать органами местного самоуправления выполнение части своих задач (ч. 2 ст. 132). Конституция определяет основы правового статуса местного самоуправления как формы народовластия, оно признается государством как одна из основ конституционного строя (с. 12), допускается относительная автономия местного самоуправления в системе публичной власти (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132). Реализация отдельных политических (ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ст. 33) и социально-экономических (ч. 2 и 3 ст. 40, ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43) прав граждан связана с осуществлением местного самоуправления. Однако важнейшая характеристика местного самоуправления - круг дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти, - на конституционном уровне не урегулирована. Нормами гл. 8 Конституции 1993 г. заданы лишь самые общие, примерные ориентиры определения одного из элементов предметов ведения муниципальных образований - «вопросов местного значения». Смысл данного понятия в Конституции не раскрывается. Тем временем решение вопроса о предназначении данной формы народовластия является определяющим для выяснения сущности местного самоуправления, его места в системе публичного управления.
Законодательное регулирование компетенции в системе местного самоуправления также не отличается ясностью и точностью. Результаты сравнительного анализа содержания Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ' и от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 не позволяют говорить о преемственности в регламентации публичных самоуправленческих отношений. Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. речь шла о местном самоуправлении как деятельности населения, то согласно действующему Федеральному закону местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти.
Сам факт постоянной корректировки терминологического аппарата Федел рального закона «Об общих принципах .» свидетельствует о том, что местное самоуправление за все 15 лет своего существования в современной России практически не выходит из состояния «перманентного реформирования». Это приводит к нарастанию и углублению целого ряда проблем. Многозначность терминологии, употребляемой в законодательстве для характеристики компетенции в системе местного самоуправления, допускает возможность смешения отдельных значений, а также создает обстановку неясности, какое именно значение в данный момент подразумевается. В свою очередь, неясность и неопределенность норм федерального конституционного законодательства3 создает предпосылки для манипулирования его положениями в политических целях.
Неупорядоченностью конституционно-правовых основ определения компетенции в системе местного самоуправления объясняются трудности в формировании единой общепринятой теоретической концепции публичной власти. В настоящее время конституционно-правовая наука переживает очередной переходный период, связанный с переосмыслением основ организации местного самоуправления, трансформацией законодательной базы его деятельности. Начинается новый этап формирования доктрины4 местного самоуправления, который может привести к появлению действенной социально-ориентированной
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ. - 1995.-28 августа. - № 35. - ст. 3506.
2 К настоящему моменту изменения в Федеральный закон «Об общих принципах.» от 6 октября 2003 года №131-Ф3 вносились 31 раз.
3 Термин «федеральное конституционное законодательство» используется в диссертации для обозначения совокупности положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов.
4 Доктрина - учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип. См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. A.M. Прохоров. 2-е изд. - М., 1982. - С. 624. муниципальной власти. При этом безусловно права Т.Д. Зражевская, когда отмечает, что претворение доктрины в жизнь невозможно только сквозь призму принципов, теорий и концепций, необходимы нормативно-правовые механизмы ее реализации1.
Современная конституционно-правовая доктрина требует формирования правил обеспечения внутрисистемной согласованности законодательства о местном самоуправлении. Прежде всего, это касается нормативного закрепления компетенции - правового выражения целей, задач и функций местного самоуправления в современном российском государстве. Необходим поиск оптимальных путей упорядочения правового регулирования компетенции в системе местного самоуправления на основе конституционных положений, закрепляющих основы статуса этой формы народовластия.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью устранения недостатков федерального конституционного законодательства, регулирующего компетенционные отношения в системе местного самоуправления: потребностью в упорядочении соответствующего понятийно-терминологического аппарата, в осуществлении перехода от теоретических построений, лежащих преимущественно в сфере либеральных зарубежных, концепций местного самоуправления, к целостному диалектическому подходу, учитывающему современные условия и закономерности функционирования местной публичной власти в России. Всесторонний анализ местного самоуправления с точки зрения определения круга дел, находящихся в ведении его институтов, имеет существенное значение для формирования теоретических основ муниципальной власти, для разработки и реализации эффективных способов правового регулирования самоуправленческих отношений в интересах народа Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Исследованию тематики самоуправления посвящен ряд научных и публицистических работ дореволюционного пе
1 См.: Зражевская Т.Д. Доктрина в механизме конституционного процесса Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. - Т. 1. - М.: Изд-во МГУ, 2004. - С. 65. риода, авторами которых являлись философы, юристы, политологи, социологи, политические деятели: Н.А. Бердяев, В.П. Безобразов, С.Н. Булгаков, И.В. Гес-сен, А.И. Васильчиков, А.А. Головачев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.Н. Свешников, С.Л. Франк, Б.Н. Чичерин и др. В советский и последующий периоды правовые вопросы компетенции местных органов власти освещались в рамках науки государственного, административного права а, позже - муниципального права. Значительный вклад в теоретическое осмысление вопросов компетенции как правового явления, имеющего важнейшее значение для формирования системы публичной власти, внесли С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.М. Атаманчук, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.Р. Еремин, А.А. Замотаев, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, В.М. Манохин, Л.А. Нудненко, Н.Н. Неровная, В.В. Полянский, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, О.Л. Савранская, А.А. Сергеев, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Фундаментальное значение для изучения проблематики компетенции в системе местного самоуправления на современном этапе имеет монографическое исследование Т.М. Бялкиной «Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования». Существенно обогащают представление об отечественной конституционной модели муниципальной власти работы Н.С. Бондаря «Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации», «Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации», «Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении» и др.
Следует отметить дуалистический характер современных научных изысканий в области муниципального права. С одной стороны, в изучении вопросов местного самоуправления оформилось направление, обосновывающее «государственно-общественную» природу муниципальной власти, рассматривающее местное самоуправление в качестве института гражданского общества. Эта группа исследователей консолидируется вокруг Института муниципального управления (г. Обнинск), фонда «Института экономики города» и других некоммерческих организации (В.В. Вагин, И.Е. Кокорев, М.И. Либоракина и др.). Следует отметить, что идеи «государственно-общественной» концепции местного самоуправления находят понимание у большинства современных исследователей проблем муниципального права. Вместе с тем с начала текущего десятилетия интенсивно развивается и «государственное» направление в муници-пально-правовой науке. Представления о государственной природе муниципальной власти отчетливо прослеживаются в трудах С.А. Авакьяна, А.А. Сергеева, Г.Н. Чеботарева, И.И. Овчинникова и др.
В целом обзор литературы по муниципальной проблематике показывает, что, несмотря на многообразие подходов к исследованию компетенционных отношений в системе местного самоуправления, преобладающее число публикаций посвящено интерпретации положений Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах.». Распространение получил традиционный позитивистский подход, в рамках которого источниками доктринальных положений признаются нормы формального права. Между тем следует обратить внимание на то, что местное самоуправление как социальный институт формировалось в значительной мере не в результате нормативного регулирования или научных изысканий, а в ходе общественной практики. В связи с этим его следует рассматривать с учетом этнонациональных, политических и идеологических факторов, а также конкретно-исторической ситуации. Концепция конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений должна корректироваться по мере накопления фактов, свидетельствующих об успехах или проблемах ее практической реализации. Научная основа данного подхода заложена в работах А.А. Сергеева «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия» (2005 г.), «Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования».
Следовательно, говорить о завершении формирования теоретической концепции местного самоуправления как социального института, на который возложена определенная часть публичных дел, пока еще рано. Прослеживается очевидное противоречие между необходимостью развития реального местного самоуправления и недостаточной проработанностью правовых, социальных, материальных и других оснований его осуществления. Уровень теоретического осмысления вопросов компетенции в системе местного самоуправления далеко не всегда соответствует динамике развития соответствующей сферы общественных отношений. С данным противоречием связана основная проблема нашего исследования, а именно проблема сопоставления правового регулирования компетенционных отношений в сфере местного самоуправления и реальных условий функционирования этого социального института.
Теоретическую основу исследования составили научные идеи дореволюционных, советских и современных российских ученых, зарубежных исследователей в области философии, истории государства и права, теории государства и права, конституционного и муниципального права Российской Федерации, административного права, финансового права и других отраслей российского права.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, международно-правовые акты, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Уяснению смысла соответствующих нормативных положений способствовало исследование материалов практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере определения предметов ведения и полномочий муниципальных образований, иных субъектов компетенционных отношений в системе местного самоуправления. Соответственно предметом исследования1 служат положения Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, судебная практика, научные разработки.
1 Результаты системного анализа предмета исследования приведены в приложении №1.
Целью исследования является комплексный анализ исторических и современных аспектов теории и фактического опыта правовой, прежде всего, конституционной регламентации компетенции в системе местного самоуправления. Исследование также имеет целью обоснование предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов в рассматриваемой области общественных отношений.
В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следующие исследовательские задачи: а) выявить тенденции и закономерности правового регулирования компе-тенционных публичных самоуправленческих отношений в зарубежных странах, имеющих устойчивые демократические традиции в организации и функционировании публичной власти; б) на основе сопоставления результатов сравнительного-исторического исследования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах и российской практики конституционного регулирования определить характерные черты концепции конституционно-правового регулирования компетенции в системе местного самоуправления в Российской Федерации; в) исследовать особенности публичной природы местного самоуправления как организационно-правовой формы осуществления муниципальной власти на современном этапе развития Российской Федерации; г) выявить правила систематизации понятийно-терминологического аппарата конституционного законодательства Российской Федерации в сфере определения компетенции муниципальных образований; д) проанализировать конституционные основания формирования цели определения компетенции в системе местного самоуправления; е) изучить условия определения компетенции муниципальных образований; ж) сформировать представление о механизме реализации компетенции в организационной системе местного самоуправления; и з) исследовать факторы, влияющие на реализацию компетенции муниципальных образований в организационных формах непосредственной и представительной демократии.
Научная новизна исследования состоит в принципиально новом подходе к изучению компетенции муниципальных образований как сферы реализации муниципальной власти. Исследование правового регулирования компетенцион-ных отношений в системе местного самоуправления проведено в новом для российской правовой науки аспекте. В отличие от предшествующего периода, когда проблемы местного самоуправления рассматривались преимущественно в плане изучения норм формального права, в представленной работе реализована возможность анализа категории «компетенция» применительно к местному самоуправлению как организационно-правовой форме реализации муниципальной власти, испытывающей существенное влияние экономических, политических, идеологических факторов и конкретно-исторической ситуации.
На основании данного подхода
• установлены новые закономерности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений;
• предложен новый способ определения значений понятий, разработана методика систематизации понятийно-терминологического аппарата определения компетенции муниципальных образований; предложены пути совершенствования терминологии конституционного законодательства;
• разработаны некоторые новые механизмы правового регулирования в сфере реализации компетенции муниципальных образований.
Решение поставленных задач позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. В рамках основных моделей местного самоуправления (континентальной и англосаксонской) существует объективная взаимосвязь способа правового регулирования компетенции субъектов публичной власти и закрепленной в конституционном законодательстве степени автономии муниципальных институтов. В российской концепции конституционно-правового регулирования соответствие способа нормативной регламентации и автономии муниципальных институтов не обеспечено. Целям систематизации конституционного законодательства Российской Федерации соответствует исчерпывающее перечисление предметов ведения муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах.».
2. При определении компетенции муниципальных образований следует исходить из того, что местное самоуправление в Российской Федерации является организационно-правовой формой осуществления муниципальной власти, которая имеет государственную природу. Нормативная регламентация компетенционных отношений в сфере реализации муниципальной власти, в частности, регламентация форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, должны осуществляться на основе императивного метода правового регулирования («дозволено только то, что прямо предусмотрено законом»).
3. Использование термина «местное сообщество» для обозначения субъекта местного самоуправления не отражает особенностей осуществления муниципальной власти в Российской Федерации. Термин «местное сообщество» не должен использоваться в правовых актах для обозначения субъекта местного самоуправления. Исследование научной категории «местное сообщество» целесообразно для формирования представления о дальнейших перспективах развития местного самоуправления.
4. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 следует закрепить принцип сочетания интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования при осуществлении местного самоуправления. Общегосударственное значение сферы осуществления муниципальной власти должно быть отражено в легальном определении местного самоуправления. Норму ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах.» следует модифицировать, предусмотрев, что решение вопросов местного значения осуществляется не только в интересах населения конкретного муниципального образования, но и в интересах народа Российской Федерации.
5. Сферы реализации муниципальной власти должны определяться в правовых актах как предметы ведения муниципальных образований. Использование термина «предметы ведения местного самоуправления» допустимо в качестве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфический круг публичных дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти. Вместе с тем его применение в правовых актах не будет адекватно отражать сущности современной российской концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления.
6. Использование понятия «полномочия местного самоуправления» не соответствует утвердившимся правилам юридической техники и систематизации терминологии в сфере определения компетенции субъектов публичной власти. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» требует пересмотра. В будущем ее следует изложить в редакции: «Местное самоуправление самостоятельно в пределах, установленных Конституцией и федеральным законом».
7. Для обеспечения стабильности и эффективности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений необходимо формирование научного представления о целях определения компетенции в системе местного самоуправления. Целью определения компетенции в системе местного самоуправления на данном этапе развития российского государства является обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации.
8. В федеральном конституционном законодательстве следует закрепить принцип соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования. Для обеспечения указанного соответствия необходимы модификация нормы ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах.» и исключение варианта формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений.
9. Термин «муниципальный орган» применительно к определению статуса избирательных комиссий муниципальных образований не несет смысловой нагрузки. Регулирование статуса избирательных комиссий муниципальных образований Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах.» не обусловлено компетенционными характеристиками данного органа и приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реализации компетенции муниципальных образований. Следует максимально полно использовать предоставленную законодательством о выборах возможность совмещения полномочий избирательных комиссий. В перспективе возможна полная передача всех полномочий избирательных комиссий муниципальных образований территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический подход к исследованию явлений общественной жизни. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства были использованы исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, лексико-грамматический и иные методы научного познания.
Научная и практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию федерального конституционного законодательства, по повышению эффективности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений: в возможности использования положений диссертации в учебном процессе высших учебных заведений, в системе подготовки и переподготовки государственных муниципальных служащих. В диссертации содержатся теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы при совершенствовании содержания Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах.», иного федерального законодательства, конституционных, уставных и законодательных норм субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов местного самоуправления. Положения диссертации могут быть учтены при проведении реалистической и научно-обоснованной государственной политики в сфере местного самоуправления. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут составить базу для дальнейших научных разработок.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права ГОУ ВПО «Самарский государственный университет». Основные теоретические положения и практические рекомендации представлены в научных публикациях диссертанта, а также изложены и обсуждены в ходе участия на всероссийских и региональных научных конференциях: 37-й научно-практической конференции преподавателей и сотрудников Самарского государственного университета 19 апреля 2006 года в г. Самаре, 8-й Всероссийской научно-практической конференции «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики» 22-23 апреля 2004 года в г. Саратове, IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы частноправового регулирования» 24-25 апреля 2004 года в г. Самаре.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Волков, Владислав Эдуардович, Самара
Заключение
Современный уровень развития отечественной конституционно-правовой науки позволяет обосновать концепцию публичной муниципальной власти. Местное самоуправление является организационно-правовой формой реализации муниципальной власти. Однако современный уровень осуществления муниципальной власти в России соответствует стадии номинального самоуправления, когда исполняются все формальные процедуры (выборы, наличие представительного органа власти, отчеты депутатов и т.п.), но институты местного самоуправления и большинство жителей существуют как бы в параллельных мирах и практически не взаимодействуют между собой. В данных условиях концепция «государственно-общественной» природы российского местного самоуправления, получившая широкое распространение в научной литературе, требует корректировки. Ее сохранение на уровне идеологемы девальвирует самоуправление как форму народовластия.
Результаты социологических исследований показывают, что на местном уровне существует субъективное осознание общих интересов лишь в малых социальных группах. Признание местного сообщества в качестве субъекта местного самоуправления - организационно-правовой формы реализации публичной муниципальной власти - преждевременно. Категория «местное сообщество» закономерно не нашла закрепления в федеральном законодательстве и не должна использоваться для обозначения субъекта местного самоуправления в иных правовых актах.
Сфера компетенции муниципальных образований не ограничивается исключительно местными делами, а имеет общегосударственное значение. Статьями 40, 41, 43 Конституции РФ предусмотрена реализация компетенции муниципальных образований при обеспечении права граждан на жилище, охрану здоровья, медицинскую помощь и образование. Осуществление эти прав граждан не может иметь только местное значение, оно важно с точки зрения обеспечения общегосударственных интересов. Осознание общегосударственного значения сферы реализации муниципальной власти приводит к необходимости осуществления местного самоуправления как в интересах местного населения, так и в интересах народа Российской Федерации. В связи с этим следует модифицировать норму ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, предусмотрев, что местное самоуправление осуществляется исходя из интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования.
В сфере реализации муниципальной власти находятся вопросы местного значения, решение которых важно для обеспечения общегосударственных интересов, и некоторые вопросы федерального и (или) регионального значения, по которым органы местного самоуправления наделены федеральным законом и (или) законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями. С учетом единства публичной природы государственной и муниципальной власти вполне обоснованно употребление теоретической категории «предметы ведения» в качестве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфический круг публичных дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти.
Одновременно с этим использование термина «предметы ведения местного самоуправления» для правового регулирования сферы осуществления муниципальной власти не отражает сущности современной концепции конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений. Местное самоуправление - это определенным образом организованный системный социальный институт, все элементы которого находят свое правовое выражение в категории «муниципальное образование». Муниципальные образования являются политико-территориальными единицами, по своим публично-правовым признакам (территория, население, реализация публичной власти) идентичными таким формированиями, как Российская Федерация или ее субъекты. Поскольку и государственная и муниципальная власть являются разновидностями единой публичной власти народа, а для определения сферы действия политико-территориальных образований применяется термин «предметы ведения», признается обоснованным использование в нормативных актах термина «предметы ведения муниципальных образований».
Полномочия как структурный элемент компетенции - это права и обязанности, реализуемые в рамках установленных предметов ведения. Носителями и выразителями полномочий являются только субъекты правоотношений. В правовом регулировании термин «полномочия» следует использовать одновременно с указанием на конкретный вид муниципального образования, являющегося субъектом правоотношений.
В конституционном законодательстве Российской Федерации не определены цели либо иные критерии формирования компетенции муниципальных образований. Устранение правовой неопределенности должно быть основано на прочном научном фундаменте, ядром которого призвано стать теоретическое представление о цели определения компетенции в системе местного самоуправления». В нем объединяются высокий уровень правовых гарантий и объективное теоретическое представление о назначении муниципальной власти в Российской Федерации.
С учетом конституционной характеристики Российской Федерации как социального государства, на основании правовых позиции, выраженных Конституционным Судом РФ, цель определения компетенции в системе местного самоуправления есть обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации. Цели определения компетенции должны соответствовать финансово-экономические средства ее реализации. Достижению цели определения компетенции в системе местного самоуправления будет способствовать применение процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Проблемы нормативного регулирования компетенции в системе местного самоуправления следует решать на основе выделения статического и динамического аспектов определения предметов ведения и полномочий муниципальных образований. Следовательно, правовое регулирование компетенции муниципальных образований должно быть основано на сочетании статического и динамического начала, исходя из особенностей развития федеративных отношений в Российской Федерации. Статический аспект выражается в длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивой деятельность по достижению цели определения компетенции в системе местного самоуправления. Динамический аспект реализуется при законодательной регламентации компетенции муниципальных образований органами государственной власти в условиях действующей Конституции.
Оптимальное сочетание статического и динамического аспектов определения компетенции в системе местного самоуправления может быть обеспечено закреплением предметов ведения, общих для всех видов муниципальных образований, в главе 8 Конституции Российской Федерации. Так как необходимо учитывать дифференциацию территориальных форм осуществления местного самоуправлении в Российской Федерации, целесообразность периодического пересмотра круга сфер ведения, находящихся в ведении муниципальных образований, следует предусмотреть возможность дополнительного регулирования предметов ведения муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» применительно к конкретным видам муниципальных образований.
При сопоставлении категорий «субъект местного самоуправления» и «субъект реализации компетенции муниципального образования» выявляется объективная необходимость сочетания форм непосредственной и представительной демократии при регулировании сферы общественных отношений, отнесенной к ведению муниципальных образований. Если субъектом местного самоуправления признается территориальный коллектив - население муниципального образования, то субъектами реализации компетенции муниципального образования являются участники соответствующих правоотношений - население муниципального образования и органы местного самоуправления.
Дифференциация форм непосредственной демократии, предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах.», не дает объективного и полного представления об их роли в реализации компетенции муниципального образования. Для выявления наиболее эффективного механизма реализации компетенции в организационной системе местного самоуправления проведено разграничение форм непосредственной демократии, при помощи которых население осуществляет компетенцию муниципального образования, и организационных форм, не обеспечивающих реализации компетенции непосредственно населением. Правовая характеристика форм непосредственной демократии, предусмотренных главой 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3, позволяет отнести к формам реализации населением компетенции муниципального образования местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, сход граждан. В данных условиях необходимо формирование системы гарантий, обеспечивающих реализацию конституционного статуса населения как субъекта местного самоуправления. Основой данной системы должно стать закрепление в федеральном законодательстве принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований»
1. Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. 1995. - 5 апреля.
2. Европейская Хартия местного самоуправления: (совершена в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998. - 7 сентября. - № 36. - ст. 4466.
3. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950: с изм. и доп. от 19.03.1985) // СЗ РФ. 1998. -18 мая.-№20.-ст. 2143.
4. Международный пакт о гражданских и политических правах: принят 16.12.1966 резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. - № 12.-С. 5-11.
5. Правовые акты Российской Федерации
6. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 25.12.1993. - № 237.
7. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1999 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 05.04.2005) // СЗ РФ.1997. 6 января. - № 1. - ст. 1.
8. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (в ред. от 05.04.2005) // СЗ РФ. -1994. 25 июля. - № 13. - ст. 1447.
9. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) // СЗ РФ. 03.01.2005. - №1 (часть 1). - ст. 16.
10. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №188-ФЗ (в ред. от 29.12.2006) // СЗ РФ. 2005. - 3 января. - №1 (часть 1). - ст. 14.
11. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-Ф3 (в ред. от 21 июля 2007 г.) // Российская газета. 2003. - 8 октября. - № 202.
12. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №67-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) // СЗ РФ. 2002. - 17 июня. - № 24. - ст. 2253.
13. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от3012.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 16.03.2006) // СЗ РФ. 2002. - 7 января. - № 1 (ч. 1). - ст. 1.
14. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-Ф3 (в ред. от 19.06.2001)// СЗ РФ. 2001. - 29 октября. - № 44. - ст. 4147.
15. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ: ред. от 24.07.2007 // СЗ РФ. 2000. - 7 августа. - № 32. - ст. 3340.
16. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 147-ФЗ (в ред. от 17.05.2007) // СЗ РФ. 1998. - 3 августа. - № 31. - ст. 3824.
17. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ ( в ред. от 26.04.1998) // СЗ РФ. 1998.-3 августа. - № 31. - ст. 3823.
18. Федеральный закон «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 // СЗ РФ. 1998. 13 апреля. - № 15. - ст. 1695.
19. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 № 138-Ф3 (в ред. от 12.07.2006) // СЗ РФ. -1996. 2 декабря. № 49. - ст. 5497.
20. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ. -1995. 28 августа. - № 35. - ст. 3506.
21. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» от 13.01.1996 № 12-ФЗ // СЗ РФ. 1996. 15 января. - № 3. - ст. 150.
22. Закон РСФСР «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. от 16.03.2006) // СЗ РФ. 1996.15 января. - № 3. - ст. 150.
23. Закон РСФСР «О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 05.03.1992 №2449-1 (в ред. от 16.11.1997) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. - 26 марта. - №13. - ст. 663.
24. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 № 1550-1 (в ред. 26.06.2007) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -1991.-18 июля. № 29. -ст. 1010.
25. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09.04.1990 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. -№ 16. - ст. 267.
26. Указ Президента РФ «О мерах по развитию федеративных отношений иместного самоуправления в Российской Федерации» от 27.11.2003 №1395 (в ред. от 16.07.2004) // СЗ РФ. 2003. - 1 декабря. - № 48. - ст. 4660.
27. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ,- 1999.-№42.-ст. 5011.
28. Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998 г. - 19 января. - № 3. - ст. 429.
29. Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.06.1997 №9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия» // СЗ РФ. 1997. - №26. - ст. 3145.
30. Определение Конституционного Суда РФ от 15.02.2005 «По жалобе гражданки П.Ф. Енгибаровой на нарушение ее конституционных прав п. 8 ст. 14 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» // СЗ РФ. 2005. - 18 апреля. - № 16. -ст. 1479.
31. Определение Верховного Суда РФ от 25.11.2004 г. по делу №6—Г04-14 // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
32. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 №5-0 применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. - № 12.
33. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10 Л 995 г. №8-0 некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия // Российская газета. 1995. - 28 декабря. -№245.
34. Правовые акты субъектов Российской Федерации
35. Конституция (Основной Закон) Республики Алтай (принята 07.06.1997, в ред. от 29.05.2001) / www.altai-republic.com/const.html
36. Конституция Республики Башкортостан (принята 26.07.1994, в ред. от 25.09.2000) / http://www.humanities.edu.ru/db/msg/62327
37. Конституция Республики Ингушетия (принята 27.02.1994, в ред. от 10.06.1996) / http://www.legislature.ru/ruconst/ingush.html
38. Конституция Карачаево-Черкесской Республики: (принята 05.03.1996) / http://www.legislature.ru/ruconst/karach.html
39. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (принята 04.04.1992, в ред. от 18.07.2001) / http://www.humanities.edu.ru/ db/msg/62292
40. Конституция Республики Татарстан (принята 30.11.1992, в ред. от 14.03.2005) / http://constitution.garant.ru/DOC8OO8OOO.htm
41. Конституция Удмуртской Республики (принята 07.12.1994, в ред. от 29.12.2005) / http://constitution.garant.ru/DOC15600562.htm
42. Конституция Чувашской Республики (принята 30.11.2000, в ред. от 27.03.2003) / http://www.chuvashia.com/cap/main.
43. Устав Астраханской области (принят 28.03.1997 г., в ред. от 07.11.2005) / http://constitution.garant.ru/DOC9002940.htm
44. Устав (Основной Закон) Владимирской области: (принят Постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 14.08.2001) / http://www.legislature.ru/ruconst/vladimir.html
45. Устав Вологодской области (принят 03.10.2001) / http://humanities.edu.ru/ db/msg/62076
46. Устав (Основной закон) Воронежской области (принят 07.06.2001) / http://humanities.edu.ru/db/msg/62075
47. Устав Камчатской области (принят 30.10.1996, в ред. от 04.12.1998) / http://www.npacific.ru/np/sovproblem/law/zakon/ystav.htm
48. Закон (Устав) Курганской области (принят 01.12.1994, в ред. от 05.06.2001) / http://humanities.edu.ru/db/msg/61834
49. Устав Московской области: (принят 04.12.1996: в ред. от 22.06.2001) / http://humanities.edu.ru/db/msg/61809
50. Устав Мурманской области (принят 26.11.1997, в ред. от 14.06.2001) / http://humanities.edu.ru/db/msg/61805
51. Устав (Основной закон) Оренбургской области (принят 25.10.2000, в ред. от 25.06.2004) / http://www.parlament.orb.ru/PAGES/pzac/tustav.htm
52. Устав Псковской области (принят 29.03.2001) / http://humanities.edu.ru/ db/msg/ 61486
53. Устав (Основной закон) Самарской области (принят 05.12.2006, в ред. от 28.04.2007) // http://www.samgd.ru/58/
54. Устав (Основной Закон) Саратовской области (принят 22.02.2005) / http://www.gmf.ru/noframe/base
55. Устав Свердловской области (принят 25.11.94, в ред. от 12.03.97) / http://www.legislature.ru/ruconst/sverdlov. html
56. Устав (Основной Закон) Челябинской области (принят 25.05.2006) / http://www.zs74.ru/files/misc/ustav.doc
57. Устав города Москвы (принят 28.06.1995, в ред. от 13.07.2001) / http://humanities.edu.ru/db/msg/62381
58. Устав Еврейской автономной области (принят 08.10.1997, в ред. от 31.03.2004) / http://www.zaki.ru/pages.php
59. Устав Ханты-Мансийского автономного округа (принят 25.09.2000) / www.legislature.ru/ruconst/hantyman.html1.. Специальная литература
60. Азовкин И.А. Областной (краевой) Совет депутатов. Госюриздат, М., 1962.-211 с.
61. Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. - 446 с.
62. Авакьян С.А. Конституционное право. Энциклопедический словарь. М., 2001.-688 с.
63. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М.: Юристъ, 2007. - 788 с.
64. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности советов (конституционные основы, теория, практика) / С.А. Авакьян. М. Изд-во Моск. ун-та, 1974.-232 с.
65. Авакьян, С.А. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: вопросы реализации / С.А. Авакьян // Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1996 г.-М., 1996.-234 с.
66. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс 2-е изд., перераб. и доп. М., 1994.- 192 с.
67. Алексеев С.С. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / С.С. Алексеев, В.М. Корельский. М., 1998. - 429 с.
68. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1998. - 400 с.
69. Атаманчук Г.В. Теория социального управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997.-395 с.
70. Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. Иванченко А.В. М., 2004. - 304 с.
71. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971. - 280 с.
72. Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании / Местное самоуправление. М., 1996. - 234 с.
73. Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. - М., Норма, 2003. - 784 с.
74. Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М.: ВЮЗИ, 1990.-218 с.
75. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М.:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 351 с.
76. Беспалый И.Т. Государственное право Российской Федерации: Учебное пособие. Часть 1 / И.Т. Беспалый. Самара: Изд-во «Самарский университет», 2004. -140 с.
77. Бойцова В.В. Грамматика свободы: Конституционное право России и зарубежных стран: Учебные и научно-информационные материалы. М.: Издательская группа «Юрист», 2001. - 736 с.
78. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. -М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. 592 с.
79. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие. М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», 2004. - 352 с.
80. Бондарь Н.С. Требования равенства и справедливости в измерении Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционные основы судебной власти. Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 23 октября 2003 г.). М., 2003. - 356 с.
81. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность: Очерк теории. -М.: Городец-издат, 1976. 215 с.
82. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М.: Гос. изд. юрид. лит., тип. «Кр. Пролетарий», 1950. - 70 с.
83. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2006.-408 с.
84. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1996 - 210 с.
85. ВитрукН.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. М.: «Городец», 2001. - 508.
86. Выдрин И.В., Кокотов, А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., Инфра-М., 2006.-320 с.
87. Габричидзе Б.Н. Конституционное право: Учебник / Б.Н. Габричидзе, А.Н. Ким-Кимэн, А.Г. Чернявский. М.: ТК Велби, Изд. Проспект, 2003. - 594 с.
88. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник для вузов. М.:ТК Велби, 2006. - 632 с.
89. Гладышев А.Г Местное самоуправление как демократический институт власти местного сообщества // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: сборник трудов Всероссийской конференции. М., 2002. - 208 с.
90. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юрист, 2006.-422 с.
91. Государственное право Российской Федерации. Курс лекций для юридических институтов и факультетов. Т. 1 / Дмитриев Ю.А., Козлова Е.И., Кута-фин О.Е., Михалева Н.А.; Под ред.: Кутафина О.Е. М., 1993. - 235 с.
92. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. М., 2004. 676 с.
93. Доменак Ж.Территориальные коллективы Франции:Учеб. пособие/ Жаклин Доменак; Пер. с фр. С.В.Лапшина.-2-е изд.- Нижний Новгород: Изд-во Нижегород. госун-та, 1999.- 162 с.
94. Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Издательство Мордов. Ун-та, 2004. - 296 с.
95. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. / Т.Ф. Ефремова. М., Русский язык. 2000. - 789 с.
96. Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. М.: Алгоритм, 2007. - 432 с.
97. Зражевская Т.Д. Доктрина в механизме конституционного процесса Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. - 528 с.
98. Иванченко А.В., КыневА.В., ЛюбаревА.Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. -М.: Аспект Пресс, 2005. 333 с.
99. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник / Авакьян С.А., Алехичева Л.Г., Альхименко В.В., Биктаги-ровР.Т., и др.; Отв. ред.: Иванченко А.В.; Науч. ред.: Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. М.: Норма, 1999. - 856 с.
100. КабышевВ.Т. Федерализм и конституционная система власти в России // Материалы круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению» / Редкол.: Дашков Г.В.,
101. Кабышев С.В., Кутафин О.Е. М.: Городец, 1999. - 250 с.
102. Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М.: Изд-во Магистр, 1997. - 48 с.
103. Клинова М.В. Сфера государственных услуг в городах Франции и ЕС. Современный город: инвестиции, инфраструктура, услуги: Пробл.-темат. сб. / Отв. Ред. и сост.: Ажаева B.C., Черноморова Т.В. М., 1999. - 198 с.
104. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е.М. Ковешников. И.: Издательство НОРМА, 2001. - 272 с.
105. Козлова Е.И., Кутафин О.Е.Конституционное право России Учебник. 4-е изд.,перераб. и доп. М. Проспект. 2007. - 608 с.
106. Конституционное право России: Учебник для студентов высших учебных заведений / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин.- М.: Юристъ, 2003.536 с.
107. Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М.: Юристъ, 2001.-560 с.
108. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В .Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер,'2003. - 624 с.
109. Кронский B.C. Местное самоуправление России (Комментарий федерального закона). Нижний Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии гос. службы, 2004. - 305 с.
110. Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М.: Юрид. лит., 1978. - 192 с.
111. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001.444 с.
112. Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь - 2004 - 559 с.
113. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. Учебное пособие. 2-е изд. - М.: Юрид. лит., 1986. - 224 с.
114. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. -280 с.
115. Лазарев В.В. Конституционное право: Учебник. М.: Юристъ, 1999. - 591 с.
116. Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности).- М.: Изд-во МГУ, 2005.-272 с.
117. Лебедев В.А., Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. - 224 с.
118. Ламберт Д.Д., ЛейкманЭ. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Перевод с английского /; Под ред.: Шугаев А.С.; Пер.: Морозов Г.И. М.: Иностр. лит., 1958. - 366 с.
119. Леонов В.Н., Ильюшенко В.П. Федеральное законодательство о двух уровнях муниципальных образований и ТОС // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: сборник трудов Всероссийской конференции. М., 2002. - 208 с.
120. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М.: Фонд «Либеральная миссия», Фонд «Институт экономики города», 2003. - 224 с.
121. Лившиц Р.З. Теория права. М.: БЕК, 1994. - 224 с.
122. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 687 с.
123. Лютцер В.Л. Конституция как источник проблем местного самоуправления в России // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. -М, 2004.-Т.2.-367 с.
124. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы.- М.: ОАО «Изд. дом «Городец», 2004. 384 с.
125. Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Саратов: СГАП, 2000. - 212 с.
126. Марченко М.Н. Общая теория государства и права: Теория государства. Академический курс в 2-х томах. Т. 1 / Байтин Т.И., Бережнов А.Г., Витрук Н.В., Керимов Д.А., и др. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко.- М.: Зерцало, 1998.-416 с.
127. Марченко М.Н. Общая теория государства и права: Теория права. Академический курс в 2-х томах. Т. 2 / Борисов В.В., Витрук Н.В., Гранат Н.Л., Гревцов Ю.И., и др. М.: Зерцало, 1998. - 640 с.
128. Михалева Н.А. Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов в 2-х томах / Отв. ред. член-кор. РАН О.Е. Кутафин, составитель проф. Н.А. Михалева. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 1. М.: Юрист, 2001.-767 с.
129. Михалева Н.А. Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов в 2-х томах / Отв. ред. член-кор. РАН О.Е. Кутафин, составитель проф. Н.А. Михалева. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 2. М.: Юрист, 2001.-811 с.
130. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учеб. Пособие / Н.А. Михалева. М.: Юрист, 1998. - 352.
131. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: Проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий / Т.Н. Михеева.- Йошкар-Ола, 2002. 318 с.
132. Морщакова Т.Г. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2000. М., 2001. - 677 с.
133. Морщакова Т.Г. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992-1996. М.: Новый юрист, 1997. - 688 с.
134. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. - 406
135. Нерсесянц B.C. Философия права. -М.: Норма, 1997. 685 с.
136. Новокрещенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей и местное самоуправление. Новосибирск, 2002. - 408 с.
137. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. -М.,: Изд-во Института государства и права РАН, 1999. 329 с.
138. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова М. «Русский язык», 1988. - В 4 Т.
139. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Перевод с английского / Пер.: Егоров С.А., Утегено-ва Д.К.; Общ. ред.: Оболонский А.В. (Предисл.) М.: Арена, 1993. - 320 с.
140. Основы Европейской хартии местного самоуправления. Методическое пособие для высших учебных заведений / Под ред. В.А. Черникова. -М.,2000. -160 с.
141. ПешинН.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М.: Формула Права, 2000. - 448 с.
142. ПАНИ, заслуженного деятеля науки РФ В.И. Баранова. Нижний Новгород, - 2002. - 298 с.
143. Полянский В.В. Конституционный потенциал обеспечения системности публичной власти в Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. - 528 с.
144. Постовой Н.В. Муниципальное право России / Н.В. Постовой. М., 1999. -120 с.
145. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. - 765 с.
146. Рудинский Ф.М. Гражданские права человека: современные проблемы теории и практики. Второе издание. М.: ЗАО «ТФ «МИР», 2006. - 477 с.
147. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России: Понятие, содержание, вопросы становления. М.: Юрист, 1994.-285 с.
148. Русское государственное право. Часть особенная. Т. 2 / Коркунов Н.М., проф.; Под ред. и с доп.: М.Б. Горенберг. 6-е изд. - С.-Пб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1909. - 749 с. - репринтная копия.
149. Садиков О.Н. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. М.: Юридическая фирма Контракт; Инфра-М, 1996.-780 с.
150. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования / А.А. Сергеев. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 432 с.
151. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: ИД «Юриспруденция», 2005. - 256 с.
152. Страшун Б.А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Конституционное правосудие на рубеже веков. М., 2002.-345 с.
153. СтрекозовВ.Г. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2002 / Отв. ред. В.Г. Стрекозов. М., 2003. - 498 с.
154. Толковый словарь современного русского языка. Языковые изменения конца XX столетия / ИЛИ РАН; под ред. Г.Н. Скляревской. М.: ООО «Издательство ACT», 2001. - 896 с.
155. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 672 с.
156. Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности. Сборник материалов / Моск. обществ, науч. фонд; Ред.-сост. О.Л. Савранская. М., 1999. - 133 с.
157. Тимофеев Н.С. Исторический аспект в преподавании курса муниципального права России // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1999. - 176 с.
158. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр. Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. - 355 с.
159. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984. - 223 с.
160. Токвиль Ал. (де) Демократия в Америке. М. Прогресс, 1994. - 559 с.
161. Топорнин Б.Н. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М., 1997. - 716 с.
162. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2005. - 320 с.
163. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма / Науч. ред.: Гаджиев Г.А. М.: Дело, 1998. - 280 с.
164. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова. М.: СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2001.-192 с.
165. Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: учебное пособие / Науч. ред.: Лысенко В.И. М.: Норма, 2006.-368 с.
166. Хабриева Т.Я., ЧиркинВ.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005.-320 с.
167. Цветанов К.В. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе / К.В. Цветанов. М., 1992. - 190 с.
168. Черкасов А. И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. -М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. 158 с.
169. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристь, 1999.-568 с.
170. Шишкина Н.Э. Местное самоуправление в зарубежных странах: сущность и современные проблемы развития. Иркутск, 1995. - 234 с.
171. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.:ТК Велби, Проспект, 2004. - 656 с.
172. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учебное пособие для вузов / Гл. ред. Н.Д. Эриашвили. М.: Закон и право1. ЮНИТИ, 1997.-349 с.
173. Bealey F. Democracy in Contemporary State. Oxford. 1998.
174. Explanatory report on the European Charter on Local Self-Government. Strasbourg, 1986.
175. Mill J.S. On Liberty. Baltimore, 1974.
176. The Urban Political Arena: Geographies of Public Administration. Amsterdam, 1992.1.I. Периодические издания
177. Авакьян С.А. Рецензия на книгу Сергеева А.А. «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия» // Конституционное и муниципальное право. 2005. - №3.
178. Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституцион-но-правовая ответственность // Государство и право. 2005. - №7.
179. Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.Н. Современные избирательные системы // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. - №7-8.
180. Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере местного самоуправления // Местное право. 2001. - №1.
181. Аржанов В.В. Разграничение полномочий и предметов ведения государства и местного самоуправления как механизм укрепления законности // Местное право. 2001. - №10-11.
182. Астафичев П.А. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2005. - №3.
183. Бабичев И.В. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное право.-2003.-№1.
184. Бабичев И.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник муниципального права // Местное право. 2002. - №5-6.
185. Бабичев И.В Что это за феномен? Местное самоуправление с точки зрения права // Муниципальная власть. 2001. - №2.
186. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. - №5.
187. Басин Ю.Г. Правовые формы реализации оперативно-хозяйственной деятельности социалистических предприятий // Правоведение. 1968. - №6.
188. Безуглов А.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: «Круглый стол» / А.А. Безуглов // Государство и право. 1997. №5.
189. Боброва Н.А. Реформа власти и перспективы развития авторитарных элементов Российской Конституции // Конституционное и муниципальное право.-2005.-№1.
190. Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. 1994. - №3.
191. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. 2001. - №12.
192. Васильев В.И. Конституция: изменять или преобразовывать? // Российская Федерация сегодня. 2003. - №14.
193. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. - №1.
194. Венедиктов А.В. О субъектах социалистических правоотношений // Советское государство и право. 1955. - №6.
195. Выжутович В. Власть без денег // Российская газета (Федеральный выпуск). 17.11.2006.-№7225.
196. Граверт Г. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1993. - №1.
197. Гришина М.В., РауткинаН.И., Миронов Н.М. Статус избирательных комиссий муниципальных образований // Журнал о выборах. 2005. - №3.
198. Дмитриев Ю.А. Защита конституционных прав граждан в уголовной и конституционной юстиции // Государство и право. 1999. - № 6.
199. Доклад «Актуальные проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления» // Местное право.2001.-№1.
200. Замотаев А.А. Слухи о нарушении Конституции сильно преувеличены // Муниципальная власть. 2003. - №1.
201. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. - №6.
202. Кистяковский Б.Л. Государство правовое и социалистическое // Вопросы философии.- 1990.-№6.
203. Колюшин Е.И. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: «Круглый стол» // Государство и право. 1997. №5.
204. Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Выпуск 3. М.: ИГиП РАН, 1996.
205. Кочеткова Н.В. Соотношение государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003.-№1.
206. Краснов Б.Н. Власть явление общественной жизни // Социально-политические науки. 1993. - №11.
207. Лазарев Б.М. О компетенции органа советского государства // Советское государство и право 1964. - №10.
208. Ларионов А.В. Право собственности на средства местного бюджета // Местное право. 2005. - №4.
209. Миронова Н. Базовый элемент // Муниципальная власть. 2002. - №4.
210. Рой О. К вопросу о критериях муниципального зонирования в Российской Федерации // Муниципальная власть. 2005. - №2.
211. Смирнягин JI. Статья 72 Конституции Российской Федерации: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 15.11.1995.
212. Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. 2004. - №3.
213. Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства // Полис. 1995. №6.
214. Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: «Реализация без изменений», «преобразование» или «неизбежности пересмотра»? // Право и политика. 2005. - № 1. - С. 4-24. - №2.
215. Уваров А.А. Местное самоуправление и государственное управление в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление.-2002. №3.
216. Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. 1999. - №3-4.
217. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти// Журнал российского права.- 2002. №1.
218. Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002. - №2.
219. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. - №12.
220. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. - №4.
221. Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права,- 2004. №2.
222. Чиркин В.Е. Какая избирательная система нужна России? // Общ. науки и современность.- 2000. №2.
223. Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право.-2004.-№9.
224. Чиркин В.Е. Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. 2002. - №2.
225. Шабайлов В.И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития // Журнал российского права. 2002. - №11.
226. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. 1996. - №8.1.. Диссертации
227. Боярова О.Ю. Муниципальное образование: Особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. Саратов, 2002. - 226 с.
228. Еремин А.Р. Реализация прав человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук. Саратов, 2003. - 414 с.
229. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление: теоретико -правовые основы взаимодействия: дис. на соискание уч. ст. докт. юрид. наук. М., 2001.-335 с.
230. Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: дис. на соискание уч. степ, канд. юр. наук. Саратов, 2004. - 186 с.
231. Нудненко JI.A. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: дис. на соискание уч. ст. докт. юрид. наук. М., 2001.-342 с.
232. V. Авторефераты диссертаций
233. Айбазов Р.У. Развитие федеративной организации государственного управления России в условиях глобализации (конституционные проблемы): Автореф. дис. на соискание уч. степ, докт юрид. наук. М., 2005. - 42 с.
234. Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. Саратов, 2002.-21 с.
235. Кальченко JI.H. Избирательный процесс в субъектах Российской Федерации (на примере Уральского федерального округа: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. - 26 с.
236. Колесников А.В. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. Саратов, 2003. - 24 с.
237. Лазарев А.Н. Социальная организации местного самоуправления: Автореф. дис. на соискание уч. степ. докт. социологических наук. Орел, 2005. - 40 с.
238. Масленникова С.В. Право граждан на народное представительство: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. М., 2001. - 24 с.
239. Миннегулов И.Х. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере Приволжского федерального округа: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. -Казань, 2006. 23 с.
240. Несембаев М.С. Конституционно-правовые основы участия субъекта Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юр. наук. Челябинск, 2005. -26 с.
241. Пешин H.JI. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. на соискание уч. степ. докт. юрид. наук. М., 2007.-45 с.
242. Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. - 26 с.
243. Синюков В.Н. Российская правовая система: Автореф. дис. на соискание уч. ст. докт. юрид. наук / В.Н. Синюков. Саратов, 1995. - 37 с.
244. Солонин А.Ю. Система органов местного самоуправления (конституционно-правовой анализ: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. - 25 с.
245. Сомова О.А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. на соискание уч. степ, канд. юрид. наук. Саратов, 2003.-28 с.
246. Сорокин С.П. Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2004. - 26 с.
247. Шарнина JI.A. Территориальная организация местного самоуправления: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юр. наук. Красноярск, 2004. -29 с.
248. Шипов С.В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. М., 2005. - 23 с.
249. РЕЗУЛЬТАТЫ СИСТЕМНОГО приложение № 1
250. АНАЛИЗА ПРЕДМЕТА ИССЛЕДОВАНИЯ
251. Выявление негативных явлений (коренных недостатков) при определении компетенции муниципальных образований. Установление противоречий, обуславливающих эти негативные явления, и внесение предложений по их устранению)
252. Негативные явления (коренные недостатки) Противоречия, которые обуславливают эти негативные явления Предложения (способы, пути, средства) по разрешению выявленных противоречий
253. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3.
