АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление»
г
На правах рукописи ТУМАНОВА Наталья Леонидовна
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
11 .00. 01 .
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
п. -
Москва -1996
Работа, выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель - доктор юридических наук
Прокошин Василий Алексеевич
Официальные оппоненты: Козлова Екатерина Ивашина,
доктор юридических наук, профессор Гончаров Василий Дмитриевич, кандидат юридических наук Ведущая организация - Академия народного хозяйства при
Правительстве Российской Федерации
Защита состоится 20 июня 1996 года в 14 час.
на заседании диссертационного совета Д.151.04.27 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84,1 уч. корп., ауд. 3304
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС Автореферат разослан 2,0 мая 1996 года
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент
Каганце« Н.М.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества, полный сложностей и противоречий, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования правовых институтов, актуальных законов, но и разработки теоретических положений, обеспечивающих их практическое действие в жизни. В связи с формированием местного самоуправления среди них, в частности, большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права.
Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 года и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается.
Несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, составляющие смысл местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях недостаточности, недейственности, жесткости рычагов государственного управления использовать возможности формирующихся институтов муниципального права, опереться на основной потенциал зарождающейся демократии -гражданскую ответственность людей, первые проявления свободной самоорганизации населения и простора муниципального нормотворчества.
При выборе предмета настоящего исследования учитывалось, что противоречивое состояние проблемы определяется многими причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется
сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых представлений, оставшихся от рутинного прошлого. Нельзя не подчеркнуть также, что сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом пока -не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияет низкий уровень правосознания, формировавшегося в условиях господства партийно-государственной системы и отсутствия реальной свободы на местное самоуправление. Правовой нигилизм, непонимание ценности муниципального права все еще свойственны многим гражданам и представителям государственной власти.
После принятия Федерального закона "Об общих принципа? организации местного самоуправления в Российской Федерации" Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "ОС основах государственной службы Российской Федерации" и ряда другю важнейших законов появились благоприятные условия для развита; муниципального права. Новая ситуация стала основным предметол данного исследования.
Состояние научной разработки темы. Состояние теоретически) исследований в области местного самоуправления свидетельствует о тоы что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти н< получили должного и полного разрешения. Более того, практичесю игнорировались многие творческие достижения дореволюционны; ученых и государственных деятелей А.Н.Васильчикова М.М.Ковалевского, М.И.Лазаревского, М.И.Свечникова, Б.Н.Чичерин; и других. Лишь в конце пятидесятых - начале шестидесятых годо] наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи ] монографии С.А.Авакьяна, Б.Н.Габричидзе, Г.М.Пальгуновой
С.В.Соловьевой, И.Е.Фарбера, К.Ф.Шеремета и других. В 70-е годы появились отдельные работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80-90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы. Комплексной стала книга В.И.Фадеева "Муниципальное право России" (М., 1994, 167 с.) Среди авторов опубликованных материалов также С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, И.Л.Бачило, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, В.В.Володин, Ю.А':Веденеев, В.Г.Вишняков,
B.Е.Гулиев, С.Э.Жилинский, Н.И.Глазунова, В.Н.Иванов, Н.Г.Кобец, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, А.М.Куренной, Г.В.Мальцев, О.О.Миронов, Н.А.Михалева, В.А.Прокошин, Ю.И.Скуратов, АЛ. Слива,
C.В.Соловьева, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин и другие. Однако отдельного исследования, в той или иной степени
охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, концепций, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.
Сложность темы, ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процеса реализации муниципального права.
Предметом исследования выступают муниципальные отношения, возникающие в процессе реализации Конституции РФ и законодательства в области местного самоуправления.
Объектом исследования являются конкретные правовые факты, события, действия, свидетельствующие о реальности осуществления и объективных результатах реализации совокупности норм, охватываемых понятием муниципального права.
Цель н задачи диссертационной работы состоят в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования местного самоуправления в России и реализации норм муниципального права.
Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
- рассмотреть местное самоуправление как предмет правового регулирования, раскрыть конституционные основы и механизм реализации муниципального права;
исследовать взаимосвязь организации муниципального управления и правового регулирования местного самоуправления, выявить их критические места и факторы рационализации;
- показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства о местном самоуправлении и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы механизма и технологий (форм и методов) реализации муниципального права;
- выдвинуть положения, направленные на информационно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и развития в них процессов правореалйзации.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и . государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний. Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучено более
тысячи пятисот законодательных и нормативных актов 1985 - 1996 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме иссследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институты муниципального права, механизмы и технологии их практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой первую попытку комплексного анализа актуальных проблем реализации муниципального права в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах, отсутствием сильной муниципальной власти на местах.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования местного самоуправления - формирования системы норм упорядочения поведения и действий населения, самостоятельно и под свою ответственность ведущих дела местного значения; системно излагаются основные элементы понятийного аппарата этой концепции;
- описание модели муниципального управления как законодательно урегулированной организационно-правовой формы ведения жителями городских и сельских поселений вопросов своей территориальной жизнедеятельности; выводы из анализа проблемы соотношения народовластия, нормотворчества и правореализации в муниципальной сфере;
- раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма реализации муниципального права и структуры, предлагаемого к разработке Муниципального кодекса Российской Федерации;
- анализ зависимости рациональности и эффективности правового регулирования местного самоуправления от муниципальной политики государства, активности населения и организации местного самоуправления;
- методология реализации муниципального права, включающая в себя систему организационно-правовых, организационно-деятельносгных и информационно-технологических аспектов функционирования органов местного самоуправления;
- систематизация функций процесса реализации муниципального права: учредительной, правонаделительной, финансово-экономической, правоохранительной, муниципально-процессуальной (в узком смысле);
- новое представление об информационно-правовом обеспечении деятельности органов местного самоуправления, включающее каналы, время и периодичность прохождения, критические параметры, коды и носители информации; сформулированы и логично описаны элементы модели огггимизации муниципально-информационной системы с использованием ЭВМ и правовой, экономической, политической, статистической, финансовой и иной информации;
- многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и структур, равно как и осуществления стратегии развития
законодательства о местном самоуправлении, а также эффективного экспериментирования в ходе развития самоактивности, самоконтроля и самооценки деятельности соответствующих органов.
Практическая значимость исследовании определяется его ориентацией на решение актуальных проблем муниципального права, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления. В частности, предложено определять правовой статус органов местного самоуправления с учетом всего " спектра их функций, полномочий, форм и методов деятельности и государственной. поддержки; обоснованы предложения о стабилизации нормативов отчислений в доходы местных бюджетов, законодательном обеспечении муниципальных доходных источников, создании муниципальных налогов, заказов, займов и фондов финансовой • поддержки местного самоуправления. Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в региональном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости - центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой. Подготовлены научно-практические рекомендации о порядке принятия в состав муниципального образования объектов собственности и отдельных субъектов муниципальных правоотношений; о режиме муниципального управления на территории свободных экономических зон и других специфических местностей; о порядке взаимодействия Правительства Российской Федерации с органами местного самоуправления; о полномочиях, порядке образования и деятельности объединений субъектов (членов) местного самоуправления и региональных образований в муниципальной системе.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых
дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, а также методологических семинаров, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Они содержались в выступлениях диссертанта на конференциях в центре переподготовки кадров Московской облабти в Нахабино при чтении спецкурсов "Муниципальное право", "Избирательная система России".
Материалы диссертации использованы при подготовке Московской областной Думой законопроектов об Уставе Московской области, о местном самоуправлении. Диссертантом были подготовлены и внесены в соответствующие органы государственной власти предложения в связи с разрабатывавшемся Федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список" использованных нормативных и литературных источников.
В первой главе - "Правовое регулирование местного самоуправления в России" - рассматривается проблема становления правового статуса местного самоуправления, организации и функционирования муниципального управления. Правовое регулирование является важнейшим средством упорядочения поведения населения, которое самостоятельно и под свою ответственность осуществляет деятельность в форме народовластия по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Речь идет о поведении основного субъекта муниципального права, согласуемого с предписанием правовых норм и исходящей из них практической деятельности населения по
приобретению и использованию прав и выполнению юридических обязанностей.
Диссертант анализирует в составе понятийного аппарата прежде всего муниципальное управление как законодательно урегулированную форму ведения жителями городских и сельских поселений тех вопросов своей территориальной жизнедеятельности, которые объединяют их в муниципальные образования и сообщества. Модель такого управления конструируется и теоретически, и нормативно, и практически не по какому-то одному проявлению, оттенку, свойству, что стало почти доминирующим положением в средствах массовой информации, а комплексно, системно, исходя из его многогранности, сложности и сочлененности с другими общественными и государственными явлениями.
Исходя из разрабатываемой автором концепции правового регулирования местного самоуправления: государственной гарантированности, самостоятельности, организационно-правового единства, ответственности, достаточности материальных и финансовых ресурсов, финансово-экономической независимости, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, наличия собственных полномочий, многообразия форм организации местного самоуправления, последовательно излагаются такие элементы понятийного аппарата, как муниципальная собственность, муниципальное образование и его территория, вопросы местного значения, местный бюджет, общественное мнение, основы организации и деятельности, реформа местного самоуправления. Особое внимание уделяется при этом проблемам классификации факторов, влияющих на правовой статус органов местного самоуправления. Среди них исследуется не только организационный фактор, но и весь спектр функций, полномочий, форм и методов деятельности органов местного самоуправления в процессе муниципального нормотворчества.
Для более глубокого раскрытия темы диссертантом проанализирована система источников правореализации и вытекающие из нее проблемы соотношения народовластия, нормотворчества и правореализации в муниципальной сфере. Указано, что на определенном этапе развития демократии возникает необходимость в осуществлении государственных решений, направленных на социальную поддержку и регулирование местного самоуправления. Учитывая важность муниципально-правовой деятельности, в диссертации рассмотрены ее наиболее существенные аспекты: правовое оформление организации и деятельности механизма муниципального управления; установление правового режима муниципальной собственности; закрепление в праве гарантий незыблемости правового статуса населения и учета его обычаев; установление компетенции муниципальных органов, учреждений, организаций и их служащих.
Диссертант . подробно раскрывает конституционные основы механизма реализации норм муниципального права (статьи 3, 18, 24, 130 - 133 Конституции РФ), останавливается на проблеме осуществления конституционных принципов местного самоуправления, конкретизированных в Федеральном Законе "Об общих приципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, статья 3 Конституции, раскрывая принцип народовластия в России, утверждает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. По предметам исключительного ведения нормативные акты РФ обладают безусловным приоритетом над правовыми актами и субъектов РФ, и местного самоуправления.
Создание единого конституционного пространства в пределах Российской Федерации требует совершенной правовой системы, обновления федерального и субъектного (регионального) законодательства, укрепления режима законности - правового фундамента преобразований на местах. Основа конституционного строя
России предполагает создание на базе федеральной правовой системы развитого муниципального права.
Касаясь формирования муниципальной правовой системы России, диссертант доказывает необходимость развития конституционного механизма реализации муниципального права. Рассматриваемый механизм - это внутреннее устройство, определяющее правовой порядок организации и функционирования местного самоуправления, выражающийся в выдвижении конкретных целей и развитии муниципальной системы, призванный обеспечить в самоуправленческом процессе решение вопросов местного значения. Этот механизм может успешно функционировать в единстве двух моментов - собственно юридического и организационного, включающего в себя элементы социальной обусловленности правореализации, действие комплекса экономических, политических и иных общественных структур, определяющих содержание, направленность и интенсивность правореализующего процесса.
На практике трудно разорвать социальный и конституционно-правовой аспекты реализации муниципального права, поскольку структура, содержание правововго механизма вплетены в ткань местного самоуправления. Отсюда оценка реализации муниципального права и соответствующего механизма выступает в виде совокупного результата взаимодействия социальных и правовых моментов.
Специфика ситуации в России, других странах - членах СНГ состоит в том, что становление и развитие конституционного механизма реализации муниципального права происходит на фоне переосмысления Теоретических и практических подходов в области правообеспечения территорий, региональной политики государства. Поэтому диссертант широко освещает мировой опыт конституционно-правового функционирования муниципальных органов, практику проведения локальных экспериментов и сравнительно-правового анализа
действующих систем местного самоуправления, их демократичности, научной обоснованности, эффективности.
Признание активной роли государственно-правового фактора не означает абсолютизации роли государственного управления в становлении муниципального права, зависимого не столько от власти государства, сколько от воли населения, муниципально-правовых отношений в целом. Право выступает в качестве средства приведения в действие муниципальной власти, которая, в свою очередь, наделяет муниципальное право организованной силой. Устанавливая законодательные нормы, обязательные для муниципальных образований, государственная власть должна обращать внимание на опасность двух крайностей: с одной стороны, не противопоставлять свою деятельность возникающим изменениям в муниципальной среде, с другой стороны - не перестраивать, не изменять эту деятельность органов местного самоуправления при отсутствии в обществе надлежащих условий.
Учитывая, что нормы муниципального права действенны лишь в том случае, если они соответствуют экономическому, конституционному и социальному строю, в диссертации прослеживается взаимосвязь функционирования муниципальной власти и действенности муниципального права с позиции их социально-экономической и политической обусловленности. Осуществление правовых требований теснейшим образом связывается с муниципальной экономикой и действием политики государства. Главное заключается в доказательстве вывода:муниципальные властеотношения не накладываются на государственную и общественную жизнь со стороны, сверху или снизу в результате политической борьбы, а вырабатываются практикой их конструктивного взаимодействия. Местное самоуправление - это путь к политической эмансипации гражданского общества, гарантия против огосударствления его структур, средство развития муниципально-правовых институтов.
Далее анализируется зависимость рациональности правового регулирования местного самоуправления от организации и деятельности муниципального управления, активности населения, децентрализации государственного управления. В реализации статуса местного самоуправления главную роль будет играть законодательство субъектов РФ, а не акты федеральной исполнительной власти. Для последних характерным может стать подготовка типовых (модельных) проектов, актов по вопросам местного самоуправления. Активность системы правового регулирования муниципального управления - это средство Обеспечения динамичности, иерархичности, поступательности муниципального развития, борьбы с проявлениями хаоса в становлении правосубъективности республик, краев, областей и автономий, с возрастанием энтропии.
В диссертации рассмотрены вопросы соотносимости организации муниципального управления и упорядоченности правовых отношений в местном самоуравлении, совместимости государственных и муниципальных элементов в региональном управлении советского и постсоветского этапов. При этом определяются роль и место правотворчества в муниципальном механизме правового регулирования, с помощью которого раскрывается процесс претворения в жизнь федеральных правовых идей в конкретные установки субъекта Федерации относительно развития местного самоуправления. Диссертант предлагает разрабатывать методологию, включая и теорию систем, муниципального управления на основе слияния организационно-правового, организационно-деятельностного и информационно-технологического направлений в комплексную организацию правового регулирования местного самоуправления. Автор обосновывает один из вариантов структуры муниципального управления, включающий общие проблемы, закономерности, организацию построения, эффективность деятельности муниципального управления и др. Значительное место в этой теории отводится конституционному и специальному направлениям
правового регулирования статуса органов местного самоуправления, классификации норм муниципального права (по субъектам правотворчества, способам вступления в силу, по времени действия, по территории действия, по форме установления предписаний и их юридической силе).
Во второй главе - "Проблемы реализации муниципального права" -раскрываются вопросы совершенствования функций, форм и методов реализации законодательства о местном самоуправлении, информационно-правового обеспечения деятельности муниципальных органов, развития процесса правореализации в системе местного самоуправления.
Рассматривая проблемы муниципального права - необходимого условия становления гражданского общества и правового государства-диссертант анализирует с этих позиций конституции, уставы субъектов РФ. В результате научного анализа состояния реализации муниципального права выявлены, систематизированы и раскрыты его функции: учредительная, правонаделительная, функция правового обеспечения целостности территориального (муниципального) хозяйствования, финансово-экономическая, правоохранительная, муниципально-процессуальная. Подчеркнуто, что осуществление этих функций сдерживается трудностями объективного и субъективного характера. Преодоление многих из них связывается в диссертации с необходимостью совершенствования форм и методов работы, в частности, создания финансово-правового механизма муниципальных образований, оптимизации регулирования структуры их хозяйства, определения социальных стандартов. На основе местного саморегулирования предлагается стабилизировать нормативы отчислений в доходы местных бюджетов, законодательно обеспечить дополнительными доходными источниками систему налоговых и прочих финансовых льгот на инвестиции муниципальных предприятий, включить специальные компенсационные механизмы, призванные
обеспечить выравнивание "стартовых" условий муниципальных образований. Целесообразно создать муниципальные налоги, заказы, займы и фонды финансовой поддержки местного самоуправления в составе региональных бюджетов. Также конкретно исследуется правоприменительная практика и процесс возникновения, изменения, прекращения муниципальных правоотношений, их содержательных характеристик - исполнения обязанностей и использования прав. Отмечается самостоятельность, специфика форм и методов осуществления муниципального права, включая применение, исполнение и соблюдение его норм на основе законности, убеждения, а в необходимых случаях - и принуждения. Следует также учитывать, что формы и методы действуют в тесном единстве, переплетаются и взаимно дополняют друг друга. Многоаспектный подход содержится и к проблеме целесообразности в муниципальном праве. Отстаивается положение, в силу которого наиболее точное и последовательное осуществление федерального Закона об общих принципах местного самоуправления есть в тоже время наиболее целесообразное решение вопросов развития функций, форм и методов муниципального управления.
Касаясь информационно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, диссертант отмечает', что растущий интерес к этой проблеме связан с пониманием сложности процесса реализации муниципального права, необходимостью согласованного действия всех звеньев информационно-правовой системы. В этой связи рассматриваются ее специфические каналы, время и периодичность ■прохождения информации, критические параметры, определяющие пределы допустимости ошибок и искажений, коды и носители информации. Диссертант исходит из того, что информационное содержание местного самоуправления не будет раскрыто в полной мере, если не исследуются обратные связи в муниципальном нормотворчестве субъектов Российской Федерации.
В содержании правоотношений субъектов муниципальной информации автор выделяет и рассматривает информационно-муниципальную систему и ее элементы: право собственности на информацию и информационные технологии, на информационную безопасность населения; ограничения, существующие в этой сфере; обязанности функциональных структур по обеспечению
информационными ресурсами и информатизации юридических , и физических лиц; ответственность за нарушение обязательств субъектов муниципального права за недоброкачественную информацию. Причем, в данной системе используются ЭВМ и основные виды информации -правовой, экономической, политической, статистической, экологической, финансовой, а также мониторинг структур, интегрирующих функции по созданию, обеспечению и развитию информационной инфраструктуры муниципального управления. Диссертант полагает, что в крупных городах и сельских районах целесообразно создать советы по информатизации или центры информационных технологий. Базовым научно-информационным центром должна стать муниципально-правовая информационно-поисковая подсистема (МПИПП), создаваемая на основе применения современной электронно-вычислительной техники и средств передачи информации. Информационно-сервисное обеспечение абонентов МПИПП включает такие функции, как распространение правовой информации, выпуск сигнальной и обзорной информации, оперативное обслуживание процесса подготовки управленческих решений и прохождения документов. Кроме того, необходимо активнее использовать установленные муниципальным законодательством информационные средства (прогноз, программа, бюджет, заказ, договор) для аналитических обзоров (сравнение, группирование, поиск, получение сведений и т.п.), поддержку инновационных процессов.
Диссертант разрабатывает модель оптимизации информационногс обеспечения региона (МОИОР), с помощью которой расширяется охват
компьютерной сетью органов местного самоуправления, их научно-информационное и правовое консультирование.
В диссертации обосновывается мнение, что повышение уровня методовооруженности и информационной обеспеченности муниципального права обуславливается совершенствованием механизма его связи с отраслевыми юридическими науками, взаимодействие которых становится всеобъемлющим. Оно включает наиболее тесное приближение науки к нуждам практики местного самоуправления, к потребностям развития законодательства о нем.
Создание МОИОР потребует разработки целой серии нормативных документов, определяющих не только статус информационных структур, но и функции, компетенцию органов местного самоуправления, их взаимодействие с предприятиями и организациями различных форм собственности, юридических и физических лиц. Представляется, что вопросы муниципально-правовой информации следует основательно разработать в субъектном (региональном) законодательстве.
В соответствии с информационным характером реализации муниципального права в диссертации освещаются локальный, муниципальный и региональный уровни нормотворческого процесса, его обусловленность внутренней информационной моделью власти. Диссертант подчеркивает, что процесс правореализации предполагает развитие активности муниципальных систем власти. Концепция муниципальной активности разрабатывается с учетом внутренних и внешних факторов, типа, формы и сферы жизнедеятельности муниципального образования. Логический анализ применения норм муниципального права включает следующие стадии:
1) изучение фактических обстоятельств дела;
2) выбор соответствующей нормы муниципального права;
3) проверка подлинности текста нормы, а также с точки зрения законности действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;
4) анализ содержания нормы муниципального права (толкование);
5) вынесение решения компетентным органом;
6) доведение содержания решения до сведения заинтересованных лиц и организаций.
Затем излагаются способы разрешения коллизий между нормами муниципального права и способы устранения пробелов в этой развивающейся отрасли права.
В диссертации обосновывается один из главных выводов пройденного этапа реформы местного самоуправления - реформа могла дать гораздо больший результат, если бы реформаторы не уходили от откровенного разговора с населением, предупреждали о предстоящих трудностях, объясняли свои действия, рассматривали возражения и контраргументы вместо нередко даваемых нереальных обещаний.
За прошедшие годы реформы было принято множество далеко не первоочередных законов субъектов Федерации, зачастую отражавших узкорегиональные, или корпоративные интересы. Многие законы о местном самоуправлении принимались с низким юридическим качеством, с большим числом противоречий Конституции, федеральном} законодательству, законам, принятым на региональном уровне.
Поспешность в принятии законов нередко приводит к тому, чтс законы не содержат механизмов реализации и мер ответственности за ю невыполнение. Законодатель сам лишает себя существенной доли власти когда отдает на откуп ведомственным или локальным подзаконные актам решения важнейших вопросов местного самоуправления, ш подкрепляя их соответствующими программами государственно* поддержки.
Сложная обстановка имеет место на многих муниципальные предприятиях, где собственность формально уже не государственная, не реально еще и не муниципальная. Проводя муниципальную политику госорганы действуют пассивно, тянутся вслед за событиями, чаете реагируют лишь на открытые проявления недовольства населения Социальные, бюджетные обязательства перед ним органо]
государственной власти выполняются с крупными провалами и огромным напряжением. Имеет место несвоевременная выплата заработной платы и пенсий, грубо нарушающая права граждан в массовых масштабах и в муниципальной системе. Уверенность муниципальных служащих в завтрашнем дне подтачивается тем, что на многих предприятиях виден только упадок, но нет импульсов развития, нет необходимых инвестиций.
На федеральном уровне целесообразна более детальная проработка вопросов муниципально-бюджетной политики, поскольку нет дифференциации в подходе к определению законных источников доходов местных бюджетов. То же самое можно сказать и о политике Федерации в области государственных минимальных социальных стандартов, ибо законодатель не устанавливает порядка отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в местные бюджеты на эти цели.
Автор доказывает, что успешное проведение муниципально-правовой реформы возможно в том случае, если оно осуществляется на следующих принципиальных цоложениях:
Конституция Российской Федерации - правовая база муниципальной реформы, обладающая высшей юридической силой на территории страны и ей не должен противоречить ни один правовой акт, принимаемый относительно развития местного самоуправления;
- права и свободы человека - главный ориентир муниципальной реформы, сочетающийся с фундаментальными юридическими ценностями, провозглашаемыми и защищаемыми Конституцией: право граждан на осуществление местного самоуправления, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения;
единство и целостность правового пространства Российской Федерации, в котором действует муниципальной право;
- преемственность и обновление в развитии муниципально-правовой системы Российской Федерации;
эволюционный и поэтапный характер осуществления муниципально-правовой реформы;
эффективность и оперативность муниципального нормотворчества;
- приоритетность - первоочередное рассмотрение законопроектов, регулирующих местное самоуправление;
- определение стратегии развития федерального законодательства о местном самоуправлении;
создание новой системы муниципального законодательства субъектов РФ, что предполагает упорядочение и "обновление его структуры, установление иерархии нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы, совершенствование процесса подготовки, принятия и исполнения законов;
последовательное принятие иных законов, определяемых потребностью восполнения пробелов в муниципальном праве, а также необходимостью внесения изменений и дополнений в действующее законодательство в связи с принятием базовых и статутных законов.
Реализация муниципального права - неотъемлемая часть работы по преобразованию Российского государства. В условиях, когда общефедеральная правовая база для этого уже есть, задача переходит в практическую плоскость: наделение органов местного самоуправления твердыми источниками доходов, чтобы они не зависели от вышестоящих властей при решении сугубо местных вопросов. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство для того, чтобы при организационной помощи федеральных и региональных властей появились органы муниципального подчинения, целиком содержащиеся на деньги из местных бюджетов и полностью подконтрольные жителям.
Проблема исполнения, действенности законодательства о местном самоуправлении - одна из существенных в ходе проведения муниципально-правовой реформы. Соответствие закона объективным
закономерностям развития регулируемых отношений определяет его действенность, влияние на жизнь общества.
В настоящее время реализация многих проектов законов не получает объективной и всесторонней оценки. Введение института научной экспертизы внесенных на рассмотрение законодательных органов проектов законов о местном самоуправлении будет способствовать обеспечению высокого качества проектов, их законности и обоснованности.
Наиболее плодотворно научную юридическую экспертизу осуществлял бы состоящий из независимых экспертов-специалистов в области муниципального права постоянно действующий Научно-консультативный совет по законодательству о местном самоуправлении при Комитете по вопросам местного самоуправления Государственной Думы. Совет мог бы определять персональный состав группы, либо единоличного эксперта, которым поручается подготовить заключение по законопроекту. Такие группы на региональном уровне могли бы составляться из числа не участвовавших в подготовке соответствующего законопроекта видных ученых и ведущих специалистов в области права в зависимости от содержания проекта.
Исходя из мирового и отечественного опыта и сделав ряд выводов, диссертант полагает, что достойное будущее местного самоуправления России - демократическое правовое муниципальное устройство, позволяющее сделать реализацию муниципального права твердой, прочной, реальной системой, которая обеспечивает конституционные права и свободы граждан на местное самоуправление, надежную защиту людей от посягательств любой государственной управленческой структуры.
Муниципальное право немыслимо без уважения законности как высшей ценности, одинаковой для всех без исключения, без гражданственности, человечности, которые рассматриваются в качестве главного критерия эффективности муниципального права.
* * * * *
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
1. Муниципальное право и финансово-экономическая основа местного самоуправления,. М.: 1996, 1,2 п.л. (брошюра).
2. Развитие функций муниципального права. В монографии: "Местное самоуправление в России: технологии, проблемы, перспективы", М.: 1996, 1 п.л. (в соавторстве).
3. Реализация муниципального права в современных условиях. В кн.: Саратовская областная Дума. Информационный бюллетень № 2, 1996, 0,5 п.л.
4. Законотворчество - основная деятельность представительного органа субъекта Российской Федерации. В сборнике "Каким быть Основному Закону жителей Подмосковья: проблемы, суждения, новации", М.: 1995-, 0,3 пл.
5. Социальные нормативы и их учет в бюджетном процессе. Сборник материалов учебного семинара Московской областной Думы, М.: 1995, 3 пл. (введение и редактирование).
6. Проблемы региональной государственности и местного самоуправления. Сборник материалов учебного семинара Московской областной Думы, М.: 1994, 2 пл. (введение и редактирование).
Кроме того, диссертантом опубликованы в сборниках и журналах 15 других статей и сообщений на научно-практических конференциях, методологических семинарах, "круглых столах".
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Туманова, Наталья Леонидовна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Правовое регулирование местного самоуправления в
России.
1. Местное самоуправление как предмет правового регулирования.
2. Конституционные основы механизма реализации муниципального права.
3. Организация и рациональность правового регулирования местного самоуправления.
Глава II. Проблемы реализации муниципального права.
1. Совершенствование правовых форм и методов реализации законодательства о местном самоуправлении.
2. Информационно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления.
3. Сущность процесса правореализации в системе местного самоуправления.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Местное самоуправление"
Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 года и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается.
Несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, составляющие смысл местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях недостаточности, недейственности, жесткости рычагов государственного управления использовать возможности формирующихся институтов муниципального права, опереться на основной потенциал зарождающейся демократии - гражданскую ответственность людей, первые проявления свободной самоорганизации населения и простора муниципального нормотворчества.
При выборе предмета настоящего исследования учитывалось, что противоречивое состояние проблемы определяется многими причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых представлений, оставшихся от рутинного прошлого. Нельзя не подчеркнуть также, что сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом пока не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияет низкий уровень правосознания, формировавшегося в условиях господства партийно-государственной системы и отсутствия реальной свободы на местное самоуправление. Правовой нигилизм, непонимание ценности муниципального права все еще свойственны многим гражданам и представителям государственной власти.
После принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ряда других важнейших законов появились благоприятные условия для развития муниципального права. Новая ситуация стала основным предметом данного исследования.
Состояние научной разработки темы. Состояние теоретических исследований в области местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного и полного разрешения.
Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей
A.Н.Васильчикова, М.М.Ковалевского, М.И.Лазаревского, М.И.Свечникова, Б.Н.Чичерина и других. Лишь в конце пятидесятых - начале шестидесятых годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи и монографии С.А.Авакьяна, Б.Н.Габричидзе, Т.М.Пальгуновой, С.В.Соловьевой, И.Е.Фарбера, К.Ф.Шеремета и других. В 70-е годы появились отдельные работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80-90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы. Комплексной стала книга В.И.Фадеева "Муниципальное право России" (М., 1994, 167 с.) Среди авторов опубликованных материалов также С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, И.Л.Бачило, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, В.В.Володин, Ю.А.Веденеев, В.Г.Вишняков,
B.Е.Гулиев, С.Э.Жилинский, Н.И.Глазунова, В.Н.Иванов, Н.Г.Кобец, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, A.M.Куренной, Г.В.Мальцев, О.О.Миронов, Н.А.Михалева, В.А.Прокошин, Ю.И.Скуратов, А.Я. Слива, С.В.Соловьева, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин и другие.
Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, концепций, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.
Сложность темы, ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процеса реализации муниципального права.
Предметом исследования выступают муниципальные отношения, возникающие в процессе реализации Конституции РФ и законодательства в области местного самоуправления.
Объектом исследования являются конкретные правовые факты, события, действия, свидетельствующие о реальности осуществления и объективных результатах реализации совокупности норм, охватываемых понятием муниципального права.
Цель и задачи диссертационной работы состоят в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования местного самоуправления в России и реализации норм муниципального права.
Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
- рассмотреть местное самоуправление как предмет правового регулирования, раскрыть конституционные основы и механизм реализации муниципального права;
- исследовать взаимосвязь организации муниципального управления и правового регулирования местного самоуправления, выявить их критические места и факторы рационализации;
- показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства о местном самоуправлении и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы механизма и технологий (форм и методов) реализации муниципального права;
- выдвинуть положения, направленные на информационно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и развития в них процессов правореализации.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний. Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучено более тысячи пятисот законодательных и нормативных актов 1985 - 1996 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме иссследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институты муниципального права, механизмы и технологии их практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой первую попытку комплексного анализа актуальных проблем реализации муниципального права в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах, отсутствием сильной муниципальной власти на местах.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
- обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования местного самоуправления - формирования системы норм упорядочения поведения и действий населения, самостоятельно и под свою ответственность ведущих дела местного значения; системно излагаются основные элементы понятийного аппарата этой концепции;
- описание модели муниципального управления как законодательно урегулированной организационно-правовой формы ведения жителями городских и сельских поселений вопросов своей территориальной жизнедеятельности; выводы из анализа проблемы соотношения народовластия, нормотворчества и правореализации в муниципальной сфере;
- раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма реализации муниципального права и структуры, предлагаемого к разработке Муниципального кодекса Российской Федерации;
- анализ зависимости рациональности и эффективности правового регулирования местного самоуправления от муниципальной политики государства, активности населения и организации местного самоуправления;
- методология реализации муниципального права, включающая в себя систему организационно-правовых, организацион-но-деятельностных и информационно-технологических аспектов функционирования органов местного самоуправления;
- систематизация функций процесса реализации муниципального права: учредительной, правонаделительной, финансово-экономической, правоохранительной, муниципально-процессуальной (в узком смысле);
- новое представление об информационно-правовом обеспечении деятельности органов местного самоуправления, включающее каналы, время и периодичность прохождения, критические параметры, коды и носители информации; сформулированы и логично описаны элементы модели оптимизации муниципально-информационной системы с использованием ЭВМ и правовой, экономической, политической, статистической, финансовой и иной информации;
- многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и структур, равно как и осуществления стратегии развития законодательства о местном самоуправлении, а также эффективного экспериментирования в ходе развития самоактивности, самоконтроля и самооценки деятельности соответствующих органов.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем муниципального права, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления. В частности, предложено определять правовой статус органов местного самоуправления с учетом всего спектра их функций, полномочий, форм и методов деятельности и государственной поддержки; обоснованы предложения о стабилизации нормативов отчислений в доходы местных бюджетов, законодательном обеспечении муниципальных доходных источников, создании муниципальных налогов, заказов, займов и фондов финансовой поддержки местного самоуправления. Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в региональном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости -центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой. Подготовлены научно-практические рекомендации о порядке принятия в состав муниципального образования объектов собственности и отдельных субъектов муниципальных правоотношений; о режиме муниципального управления на территории свободных экономических зон и других специфических местностей; о порядке взаимодействия Правительства Российской Федерации с органами местного самоуправления; о полномочиях, порядке образования и деятельности объединений субъектов (членов) местного самоуправления и региональных образований в муниципальной системе.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, а также методологических семинаров, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Они содержались в выступлениях диссертанта на конференциях в центре переподготовки кадров Московской области в Нахабино при чтении спецкурсов "Муниципальное право", "Избирательная система России".
Диссертантом были подготовлены и внесены в соответствующие органы государственной власти предложения в связи с разрабатывавшемся Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных источников.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Туманова, Наталья Леонидовна, Москва
Заключение
Новая система местного самоуправления не формируется случайно и скоро, поскольку зависит не только от законодательства, но и, что самое трудное, - от формирования правового сознания населения.
После принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Гражданского кодекса, Закона об основах государственной службы и ряда других важнейших законов появились условия для укрепления позиций муниципального права. Это стало возможным в условиях, когда государство вступило на путь конституционного развития.
Разработка концепции реализации муниципально-правовой реформы в России стала неотъемлемой частью реформирования российской государственности. Эта концепция включает прежде всего реформу законодательства о местном самоуправлении.
Проведение муниципально-правовой реформы должно осуществляться на следующих принципах.
Конституция Российской Федерации - юридическая база муниципально-правовой реформы, обладающая юридической силой на территории всей страны и ей не должен противоречить ни один правовой акт, принимаемый относительно развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Права и свободы человека - главный ориентир муниципально-правовой реформы, сочетающийся с фундаментальными юридическими ценностями, провозглашаемыми и защищаемыми Конституцией Российской Федерации: право граждан на осуществление местного самоуправления, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения.
Единство и целостность правового пространства Российской Федерации, в котором действует муниципальное право. Необходимость сохранения территориальной целостности России должна сочетаться с последовательным развитием местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Преемственность и обновление в развитии муниципально-правовой системы Российской Федерации. Муниципально-правовая реформа - есть развитие муниципально-правовой системы России, в которой присутствуют как элементы преемственности, так и элементы обновления.
Эволюционный и поэтапный характер осуществления муниципально-правовой реформы, проявляется в ее режиме непрерывности и постепенности. Эволюционный и поэтапный характер реформирования диктует необходимость тщательного учета степени подготовленности как самой муниципально-правовой системы, так и общества к новым изменениям.
Одновременно необходимо определить перспективы развития регионально-муниципальной системы права, его отраслей и подотраслей. При этом установление приоритетов осуществляется поэтапно. Сначала в качестве приоритетных выделяются базовые законы, определяющие смысл и содержание общественных отношений, регулируемых данной отраслью муниципального права. Эти законы необходимо принимать в первоочередном порядке.
На следующем этапе на основе базовых законов следует определять и принимать статутные законы в каждом субъекте РФ.
Внесению и принятию в первоочередном порядке подлежат следующие федеральные законы: о расширении отдельных прав и свобод граждан в условиях становления местного самоуправления; об условиях и порядке реализации муниципального управления в отдельных местностях РФ; о порядке принятия в состав муниципального образования объектов собственности и отдельных субъектов муниципальных правоотношений; об изменении конституционно-правового статуса субъектов местного самоуправления; о режиме муниципального управления на территории свободных экономических зон и других отдельных местностей; о порядке взаимодействия Правительства Российской Федерации с органами местного самоуправления; о полномочиях, порядке образования и деятельности союза субъектов (членов) местного самоуправления; о полномочиях, порядке образования и деятельности региональных образований в системе местного самоуправления.
Для обеспечения единства и согласованности отдельных законодательных актов, регулирующих статус, права и обязанности, а также ответственность участников муниципальных отношений, необходимо иметь основополагающий федеральный закон, определяющий общие хозяйственные и правовые начала, используемые основные понятия и систему регионального законодательства о местном самоуправлении, - Муниципальный кодекс Российской Федерации. Содержание Муниципального кодекса должно полнее охватывать сферу муниципально-правовых отношений, в том числе являющихся предметом совместного с субъектами РФ регулирования отраслей права. Чем полнее Муниципальный кодекс, тем меньше нужно принимать федеральных законов, направленных на реализацию положений о местном самоуправлении, предусмотренных законодательством РФ.
Актуальны для разработки и законодательство об институтах муниципального управления, и проблема совершенствования процедуры преодоления разногласий, разрешения споров между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
На федеральном уровне целесообразна более детальная проработка вопросов муниципально-бюджетной политики, поскольку нет дифференциации в подходе к определению законных источников доходов местных бюджетов. То же самое можно сказать и о политике Федерации в области государственных минимальных социальных стандартов, ибо законодатель не устанавливает порядка отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в местные бюджеты на эти цели.
Обеспечение реализации законов и иных нормативных актов, то есть их соответствия реальным тенденциям развития муниципальных отношений, а также ресурсам общества остается одной из ключевых задач в законотворческой деятельности.
В Российском законодательстве отсутствует четкость в определении понятия муниципальных нормативных актов, недостаточно прописаны объекты их регулирования, а также полномочия органов местного самоуправления. В этой связи особую актуальность приобретает принятие Федерального закона "О нормативно-правовых актах органов местного самоуправления". Данный закон призван охватить весь круг вопросов, связанных с созданием, упорядочением и действием нормативных актов органов местного самоуправления.
Муниципальное право немыслимо без уважения законности как высшей ценности, одинаковой для всех без исключения. Оно немыслимо без человечности, которая должна рассматриваться в качестве главного критерия эффективности муниципального права.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Местное самоуправление»
1. Законодательство
2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
3. Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. -М.: Манускрипт. 1994., 653 с.
4. Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск I. -М. -1995., 264 с.
5. Федеральный закон от 15 декабря 1994 г. "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации. //Российская газета. 1995., 15 января.
6. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". //Российская газета. 1995. 1 сентября; а также
7. Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации".-М.: 1991.
8. Указ Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 года "О мерах по ускорению создания центров правовой информации". //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993., № 17., ст. 1472.
9. Указ Президента РФ от 22 октября 1993 года "Об общих началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". //Российская газета. 1993.,25 октября.
10. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления" . //Российская газета. 1993., 29 октября.
11. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". //Российская газета. 1993.,29 октября.
12. Указ Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 года "О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации". //Российская газета. 1993. 23 декабря.
13. Указ Президента Российской Федерации от 20 января1994 года "О концепции правовой информатизации России". //Собрание законодательства Российской Федерации. 1994., № 2., ст. 145.
14. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 года "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации". //Российская газета. 1994.,5 октября.
15. Президентская программа "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации". //Российская газета. 1995., 15 августа.
16. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск I. -М. .'Издание Государственной Думы. 1995., 286 с.
17. Закон Московской области от 30 января 1996 года "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области".
18. Текущий архив Московской областной Думы. 1996.
19. Закон Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области" (проект). //Текущий архив Московской областной Думы. 1996.
20. Закон Московской области "О местном самоуправлении в Московской области" (проект). // Текущий архив Московской областной Думы. 1996.
21. Закон Московской области "О муниципальной собственности" (проект). // Текущий архив Московской областной Думы. 1996.
22. Закон Московской области "О муниципальной службе Московской области" (проект). // Текущий архив Московской областной Думы. 1996.
23. Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. Выпуск 1-5. 1995.
24. Постановления первой сессии Законодательного Собрания Калужской области. -Калуга.: 1994., 186 с.
25. Информационный бюллетень. Сборник основных документов, принятых Новгородской областной Думой и администрацией области. -Новгород.: 1995., 275 с.
26. Распоряжение Мэра г. Москвы "О введении в действие Положения об административном округе в городе Москве" от 26 января 1996 года. //Текущий архив Московской городской Думы. 1996.
27. Доклад Председателя Правительства РФ "О задачах федеральных органов исполнительной власти по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". -М.: 1995.2. Библиография.
28. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. -М.: 1994.
29. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. -М.:1992-1993. -Кн. 1-4.
30. Авакьян С.И. Выборы "95" в Государственную Думу. -М.: 1995., 67 с.
31. Агапов А.Ю. Информационно-правовое обеспечение в сфере культуры. -М.: 1992., 186 с.
32. Алексеев С.С. Научные основы советского правотворчества.
33. М.: Юридическая литература. 1985., 287 с.
34. Алексеев С.С. Теория права. -М.: Бек. 1995., 312 с.
35. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Первая часть. -М.: Теис., 1994., 279 с.
36. Ансофор И. Стратегическое управление. -М.: Экономика. 1989., 215 с.
37. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. -М.: Юридическая литература. 1990., 351 с.
38. Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. -М.: 1995., 156 с.
39. Атаманчук Г.В., Кейзеров Н.М. Культура решений менежмента. -М.: 1995., 106 с.
40. Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. Местное самоуправление в России. -Саратов.: ИПП "Газета". 1994., 214 с.
41. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. -М.: МГУ. 1971., 280 с.
42. Бахрах Д.Н. Административное право. Часть общая. -М.: Бек., 1993., 315 с.
43. Бачило И.А. Функции органов управления. -М.: Юридическая литература., 1986., 208 с.
44. Брячихин A.M. Сколько власти нужно власти? -М.: 1993., 186 с.
45. Брячихин A.M. Власть в городе. -М.: 1995., 221 с.
46. Веселовский Б. История земства. Т.З. //СПб.: 1911., 206 с.
47. Возрождение и развитие малых городов России. -М.: Панас-Аэро. 1994., 320 с.
48. Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и правотворчества. -Саратов., 1995., 250 с.
49. Габричидзе Б.Н., Баглай М.В. Конституционное право РФ. -М.: 1995., 471 с.
50. Гвишиани Д.М. Организация и управление. -М.: Экономика. 1970., 384 с.
51. Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. -Белгород.: 1993., 186 с.
52. Егоров И.Д. О некоторых проблемах государственно-национальной и региональной политики. Выступление в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации 25 октября 1994 г. -М.: 1994., 56 с.
53. Зайченко В.Л. Местное самоуправление: пути создания и совершенствования. -М: 1994., 124 с.
54. Иванов В.Н. Программа и инструментарий исследования "Управление социальными процессами в регионе в условиях перехода к рынку". -М.: 1992., 142 с.
55. Иванов В.Н. Социальные технологии в государственном управлении. -М.: Луч., 1993., 165 с.
56. Иванов В.Н., Патрушев В.И. и др. Технология политической власти. -Киев.: 1994., 286 с.
57. Конституция Российской Федерации. Комментарий. -М.: Юридическая литература., 1994., 622 с.
58. Кунц Г., О Дониэл С. Управление. Системный и ситуационный анализ управленческих функций. Пер. с англ. -М.: 1981., 351 с.
59. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления.-М.: 1987., 289 с.
60. Куренной A.M. Правовая система Российской Федерации. -Хельсинки.: 1995., 35 с.
61. Лужков Ю.М. Эгоизм власти.-М.: 1996., 36 с.
62. Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. -М.: Известия., 1993., 189 с.
63. Материалы по проблемам организации местного самоуправления в Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Комитет по вопросам местного самоуправления. М.: 1995., 105 с.
64. Международный семинар по проблемам местного самоуправления.-Петрозаводск., 1995., 72 с.
65. Местное самоуправление в России. Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. Выпуск I. -М.: "Грамота"., 1995., 181 с.
66. Местное самоуправление: опыт Дании. -М.: 1995., 439 с.
67. Местные коллективы во Франции: расходы и бюджетная практика. -М.: 1993., 90 с.
68. Мнение населения Подмосковья о деятельности губернатора и местных властей Московской области. Аналитическийотчет Института системных исследований и социологии. -М.: ^ 1995., 23 октября.
69. Новая технология и организационные структуры. Сокр. пер. с англ.-М.: 1992., 281 с.
70. Ноздрачев А.Ф. Исполнительная власть в Российской Федерации. -М: 1995., 361 с.
71. Перспективные информационные технологии в правовой сфере. М.: НТЦ Инфорсистема., 1993., 186 с.
72. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. Научно- аналитический обзор. -М.: ИНИОН РАН., 1994., 216 с.
73. Прокошин В.А. Развитие государственной власти в условиях реформирования экономики. -М.: РАГС., 1995., 207 с.2. 44. Рассолов М.М. Проблемы управления и информатизации в области права. -М.: 1991., 215 с.
74. Рассолов М.М. Управление, информация, право. -М.: 1993., 380 с.
75. Реформирование России: мифы и реальность. -М.: 1994., 238 с.
76. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя Россиипонятие, содержание, вопросы становления). -М.: Юрист., 1994., 184 с.
77. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. -М.: 1991., 81 с.
78. Тернер Дж. Структура социологической теории. -М.: 1985., 405 с.
79. Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. -М.: 1987., 311 с.
80. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. -М.: 1994., 189 с.
81. Тихомиров Ю.А. Публичное право. -М.: Бек., 1995., 485 с.
82. Тихонов Р.Е. Региональное сообщество: многостороннее развитие и управление. -М.: 1993., 123 с.
83. Учебно-методические материалы по курсу "Местное самоуправление". -М.: РАГС. 1995., 16 с.
84. Фадеев В.И. Муниципальное право России. -М.: 1994., 287 с.
85. Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы в системе местного самоуправления Российской Федерации. -М.: 1994., 114 с.
86. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления. Пер. с англ. в 15 томах. -М.: 1992., 405 с.
87. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. Книги I и II. -Ростов-на-Дону.: 1994., 232, 104 е.
88. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. М.: 1995., 138 с.
89. Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы управления. -М.: Юридическая литература. 1994., 364 с.3. Статьи.
90. Акты местного самоуправления. В кн.: Конституция. Закон. Подзаконный акт. Юридическая литература. -М.: 1994., 134 с.
91. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США. //Государство и право.: 1994., № 5.
92. Бачило И.Л., Сергиенко Л.А. Анализ законодательства Российской Федерации в области информации и информатизации. //Научно-техническая информация.: 1993., №8.
93. Васильев В. Не насаждать искусственно. Дать прорасти из глубины жизни. //Российская Федерация.: 1994., № 5.
94. Веденеев Ю.А. Теория и практика переходных процессов в развитии Российского государства. //Государство и право.: 1995., № 1.
95. Вишняков В.Г. Организационно-правовые проблемы научно-технического прогресса. -М.: 1983.
96. Глазунова Н.И. История: постижение смысла. В кн.: Проблемы реформы государственной службы: методологические аспекты. -М.: 1995., 186 с.
97. Глушков В.М. О кибернетике как науке. В кн.: Кибернетика, мышление, жизнь. -М.: Экономика. 1964., 189 с.
98. Горбунов Э. Местная власть создает холдинг. //Российская Федерация.: 1993., № 2 (14).
99. Казанцев Н.М. Государственная служба России: стратегия Федерации. В кн.: Регион и Федерация: в поисках оптимизма. -М.: РАГС. 1996.
100. Кирпичников В. Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. //Экономист.: 1994., № 8.
101. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры. //Советское государство и право.: 1992., № 1.
102. Кярккяйнен А.А. Актуальные вопросы создания автоматизированной системы, обеспечивающей деятельность органов юстиции. В кн.: Вопросы кибернетики: правовая кибернетика. Вып. 40. -М.: 1977.
103. Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений России. //Государство и право.: 1993., № 8.
104. Макаревич А.С. Регионализм и федерализм: исследование в Ницце. //Полис: Политические исследования. 1993., № 5.
105. Мальцев Г.В. О соотношении систем государственного управления и местного самоуправления в России. //Государственное управление: проблемы теории, истории, практики преподавания. -Ростов-на-Дону. 1993.
106. Местное самоуправление. В кн.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. -М.: Бек., 438 с.
107. Местное самоуправление. В кн.: Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. -М.: Юридическая литература. 1994., 126 с.
108. Миронов О.О. Национально-государственное и территориальное устройство государства. В кн.: Теория права и государства. Саратов.: 1995., 215 с.
109. Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования. //Конституционный строй России. Вып. I. -М.: 1992., 195 с.
110. Перрьяр М. Стратегическое управление внешним информационным потоком. //Проблемы теории и практики управления.: 1994., № 6.
111. Прокошин В.А. Государственная власть и правовое регулирование развития регионов. //Регион, рынок, кадры. -М.: 1994., 260 с.
112. Прокошин В.А. Федеральная власть: правовое обеспечение экономической безопасности. В кн.: Регион и Федерация в поисках оптимума. -М.: 1996., 238 с.
113. Ревенко JI. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от Конституции до реализации. //Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995, № 3 (12).
114. Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты РФ: типология и конституционные основы организации. //Государство и право. 1994., № 6.
115. Слива А.Я. Пора возвращаться в мир. От системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению. //Народный депутат. 1992., № 2.
116. Тихомиров Ю.А. Проблемы сравнительного законоведения. //Государство и право. 1993., № 8.
117. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок.//Государство и право. 1994., № 1.
118. Туманова H.J1. Муниципальное право и финансово-экономическая основа местного самоуправления. -М.: 1996., 27 с.
119. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации. //Государство и право. 1994., №8-9.
120. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и право. 1995., № 3.4. Авторефераты.
121. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности представительных органов власти в СССР (проблемы теории и практики). -Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. -М.: 1980., 33 с.
122. Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, законотворчества и управления. -Автореферат на соискание доктора юридических наук. Санкт-Петербург. 1996., 41 с.
123. Воробьев Н.И. Развитие местного самоуправления в СССР. -Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. -М.: 1991., 22 с.
124. Кулиева С.И. Развитие механизма местного самоуправления (Конституционно-правовой аспект). -Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. -М.: 1994., 20 с.
125. Лясковский А.И. Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации. -Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук.-М.: 1992., 24 с.
126. Прокошин В.А. Развитие государственной власти в условиях реформирования экономики. -Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. -М.: 1995., 35 с.
127. Рыхсиева М.Х. Демократизация представительных органов власти в системе местного самоуправления. -Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. -М.: 199 ., 20 с.
