АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление России в 16-17 вв.»
САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВА
Р Г 5 0 «
^ 7 Г''3 На правах рукописи
МАКСИМОВА Наталья Анатольевна
МЕСТНОЕ.САМОУПРАВЛЕНИЕ
РОССИИ В 16 - 17 В.В.
{ МС70РШС0 - ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ }
-Специальность 12.00.01 - теория права и государства; история права и государства; история политических й правовых учонт!.
Автореферат. диссертации на соисханкэ ученой степени кандидата юридических науг
САРАТОВ 1996
Ф
- Л 1
? л 1/ I
(Л" "
Работа выполнена на кафедра истории государства и права Саратовской государственной академии права
Научный руководитель: кавдщат юридических нате, доиен*
Ю. М. Пошваиик:
Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, доцект
Кастелъ Е. Р.
Кандидат юрцдическнх наук, доцкг
Иванов С.В.
Ведущая организация: Воронежский государственный универ-
ситет.
Зашита состоится " & 1997г. б '¡У час. на за
селании диссертационного СопетаД-СбЗЛ2. 01. по присуждению учено! степени кандидата юридических. наук при Саратовской государственно! академик права по адресу: г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, к. 78.
С диссертаций мокно ознакомиться в библиотеке Саратовской государственной академии права.
Автореферат разослан V? * А*- -с ¿¿-у^/ 1996- года.
о
Ученый секретарь диссертационного Совета доктор юридических наук,
профессор Н.А Баранов
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЙ. Проблема эволюции истемы Местного самоуправления, от состояния и эффективного функционирования которой как одного из важнейших звеньев государственного аппарата в немалой степени зависит и дееспособность всего госудаоства. является одной из основных на протяжении всей истории Русского государства. Значительный интерес для истсрико-правовой науки в этом отношении представляют реформы первой половины 16 в., проведенные в правление Ивана Грозного, и ознаменовавшие собой важный шаг по пути превращения России в сословно - представительную монархию.
Новые явления государственно - правовой жизни, необходимость решения стоящих перед центральной властью задач и вместе с тем, обнаружившаяся несостоятельность наместничьей системы управления и е^ несоответствие требованиям времени, поставили на повестку дня вопрос о важности поиска иной модели местного управления, основанной на принцн, "ах, наиболее соответствовавших новой форме правления Русского государства.
Одним из главных направлений правительственной, политики по укреплению государственного аппарата стало проведение губной и земской реформ, впервые конституировавших российские институты само*
управления. .
Однако, несмотря на то, что губные и земские учреждения представляют собой одно из любопытнейших явлений политико-правовой лей« ствительносги Русского государства, опыт их-законодательного регули- ■■■ рования и практической деятельности по прежнему широко не из лестен. В связи с чем. представляется очень важным комплексное исследование направлений деятельности, правового положения ч значения возникших органов самоуправления, а также рассмотрение вопросов преемственности новых и прежних местных учреждений, позволяющее получить целостное представление о закономерностях, возникновения и развития в Русском государствеинсгппугасамоуправзхения.
ЦЕЛЬ ИССЛЕДОВАНИЯ. На основании анализа законодательства, документов и материалов о деятельности органов местного управления, а также практического опыта реформ местного самоуправления исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельности губных и земских учреждении. В рамках обшей цели исследования ставятся следующие задачи:
а/ проследить основные направленна правительственной политики по реорганизации системы местного управления:
о/• показать-место губных, и. земских инстнгутов в обшей системе управления, особенности их правового положения, формы взаимодействия с центральными учреждениями;
в/ выяснить особенности формирования органов самоуправления: г/ на основе анализа законодательного и актового материала рассмотреть компетенцию новых учреждений;
д/ выяснить значение реформы местного управления 16 века. - . МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ. Предмет исследования предопределил использование методологических принципов системного подхода. В работе использованы методы диалектического материализма, историко-правовой, сравнительно-правовой.
При определении хронологических рамок работы была принята во внимание периодизация курса истории государства и права России, определяющими факторами которой являются социально-экономический уклад общества н уровень государственного развития; ь связи с чем исследует, деятельность местных учреждений второй половины 15-17 в.в. За этот период система местного управления претерпела значительную эволюцию: правительством предпринимаются сначала меры по упорядочиванию управления кормленщиков, а затем проводятся более кардинальные преобразования в этой сфере- губная и земская реформы.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА. Диссертащимгаляется одной из первых т "¡пыток комплексного ксгорико-правового исследования проблем реорганизации кормленой системы, создания, деятельности и эволюции двух форм самоуправления - губного к земского.
На защиту выносятся следующие оалояеяжк -
® центральная власть, упраздняя институты наместнихов и волос-тетей, использовала, при учреждении новой системы местного управления некоторые элементы уже существовавшей организации внут-• раннего общинного управления, расширив крут выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей;
• организация и комплектование местного аппарата, объем полномочий выборных в каждом из самоуправляющихся округов и: гели свои особенности;
в несмотря на свойственную органам самоуправления, как я на-'мес.кикам "универсальность" фунхиин, в деятельности органов самоуправления- отмечаются определенные ростки специатпаш'ч: губных учреждений на уголовно-полицейской, а,земских- на финансовом направлениях;
^ • отсутствие необходимого аппарата принуждения у земских властей, затруднявшее осуществление некоторых решений, влекло более частый обращения к посредничеству центральной власти и. способствуя втягиванию последней а область местных дел, подрывало са~ чоторааляемость земских учре~дений:
• расширениеконтрольных полномочий цегяральных ведомств в отношении органов губного к* земского самоуправления, отражавшее степень доверия московского прав'ггельства местным- лас. тям„ способствовало 'дальнейшему развитию процесса централизации государственного управления. ' _
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ. Материалы ¿иссср-гашпг могут бьпь ишользоааиы в ходе дальнейшей разработки указа»-
6 •
ной проблематики, при создании общих и специальных трудов по истории самоуправления, учтены в практике формирования институтов самоуправления в современной России, использованы для подготовки лекционных курсов и семинарских занятий в исторических и юридических
вузах.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре истории государства и права Саратовской государственной академии права. Основные идеи, теоретические положения и выводы работы получили отражение в публикациях по теме -исследования. Ряд выносимых на защиту положений изложены в выступлении на научной конференции "Становление правового порядка в Российском государстве: реальность и перспектива (социально- правовые проблемы)"-Саратов. май, 1995 г. Результаты исследования использовались автором при подготовке и проведении семинарских занятий со студентами по курсу отечественная история государства и права.
СТРУКТУРА РАБОТЫ обусловлена целью исследоваым и состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников. -
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ.
Во введении обосновывается выбор и актуальность темы диссертации, определяются ее цель и методы исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, излагаются основные положения, выносимые на защиту. ~ ,
В главе первой " Проблема местного самоуправления России 16-17 веков в исторической и исторнко- правовой литературе" дается обзор историографического материала по указанной теме.
В силу тесной свази губшй и земской реформ с корегчыми проблемами российской государственности, реформа и эволюция местных
органов периода 16-17 веков неоднократно исследовались отечественными авторами. < •
Местные учреждения становятся предметом непосредственного рассмотрения во второй половине 19- начала 20 веков. В этот период появляются работы информационно- справочного характера, имеющие целью удовлетворение спроса на тексты источников- сборники законодательных памятников с краткими комментариями обзорные, курсы по не- • тории русского права, в которых наряду с анализом процесса развития законодательных актов дается краткий обзор местного управления: порядок формирования, структура и функции местных учреждений-.
Дальнейшее изучение местных сословно- представительных органов продолжено М.М. Богословским в монографическом исследовании, посвященном земскому самоуправлению Русского Севера в 17 веке. Благодаря использованию большого массива архивного материала автором сделаны ценные наблюдения о структуре, практической.деятельности выборных учреждений3. - .
История местных органов самоуправления в большинстве дореволюционных исследований не рассматривается комплексно: организационно- правовая и функциональная характеристика Губных и земских учреждений освещается достаточно бегло, чаще- всего в русле общих исследований социально- политической истории государства и развития русского права. Несомненная заслуга авторов заключается, во введении в научный оборот значительного объема законодательного материала, его систематизации и комментировании, изучения сфер деятельности губного и земского .аппарата.
; Владимирский- Буданов М.Ф. Хриетоматчя по истории русского права. Вып.2. Изд. 2. Клев. 1879; Загоскчн Н.П. Уставные грамоты ! - 15 в.в., определяющие порядок местного правительственного управления. Вып. 2. Казань. 1876; Яковлев Л.И. Наместничьи, губные и земские грамоты Московского государства. М., ! 909.
" Мрочек- Дротдопский П.Н. История русского права. М., 1892; Чичерин Б. Опыты по истории русского права. М.. 1858 и др.
1 Богословским М.М. Земское самоуправление на Русском Севере в 17 веге. Т. 1. М., 190?. Т. 2. М.
1912. '
В советской историографии отдельные вопросы местного самоуправления рассматриваются в работах общего характера, посвященных учению истории и значения реформ Ивана Грозного, исследованиях законодательных памятников этого периода1.
Центральное место по вопросам местного управления 16 века занимают труды Н.Е. Носова, .монографические исследования которого до настоящего времени остаются единственными. На основе анализа новых источников автором сделаны важные наблюдения и выводы по вопросам происхождения, структуры, социального' состава и фуйкций учрежденных в ходе реформ Ивана Грозного губных и земских органов2.
* Из работ последнего времени следует отметить диссертационное исследование Е.А. Колесниковой, посвященное рассмотрению деятельности выборных учреждений и их взаимодействия с воеводским аппаратом в царствование Михаила Федоровича3. *
Источниховая база диссертации представлена "документами различного характера, содержащими разносторонние сведения о местном управлении рассматриваемого периода. Автором исследованы: законодательные акты.высших органов, власти, официальные актовые материалы, представленные уставными наместничьими, губными и земскими грамотами и наказами, крестоцеловальными записями, делопроизводственные документы земских и губных изб, летописные источники.
Исследование темы потребовало привлечения архивного материала Российского Государственного архива древних актов ( РГАДА): -Ф. 210. Разрядный приказ. Ст. Приказного стола;
1 Зимин А.А. Реформы Ивана Грозного. М., 1960; Смирнов И.И. Очерки по политической.истории Русского государства 30-50-х годов ¡6в. М.-Л.,1958; Копансв АЛ. Крестьянство Русского Севера в 16 з. Л., 1978; Бахрушин C.B. Самодержавие Ивана 1У. .М., 1946; Ткгеова С.С. Сословно-гфедсггвктельная монархия в России, М., 1987; Судебники 15-16 Еекпв 1! Под общей редакцией Б.Д.Грекова. М., >952; Памятники русского права // Под редакцией Л.В.Черепнина. Вып. 4.М., 1955 и др.
: Носов "К.Е. Очерки по истории местного убавления Русского государства первой г.о.юанны 16 в. М.- Л.,1957; Его же. Становление сословно- гтредетавителькых учреждений в России. Изыскания о земской реформе Ивана Грозного. Д., 1969.
3 Колесникова Е.А. Местные органы власти в России посте Смуты ( 1613- 1645 г г.) II Дис. ... канд. мп. наук. М., 1995.
Ф. 141. Приказные дела старых лет;
Ф. 396. Оружейная палата;
Ф. 281. Оп. 1. Ч. 36. Грамоты коллегии экономии;
Ф. 689. Оп. 1. Каширская губная изба 1656 - 1695 г.г.;
Ф. 695. Оп. 3. Сольвычегодсхая земская изба, ратуша и городовой магистрат 16^4- 1705 г.г.
Наряду с архивными источниками использованы опубликованные документы, изданные в различных сборниках актового материала1.
Выявленный комплекс документов как архивных, так и опубликованных позволяет продолжить изучение системы местного управления в эусле поставленной в диссертационном исследовании цели.
В главе второй "Система местного управления второй*половины 15 в. -начала 16 векоа" дается краткий обзор дореформенной системы местного управления, а также анализируются предпосылки реформ середины 16 )ека. ' •
В первом параграфе рассматривается экономический и политический ггрой Русского государства, изменения в сфере классовых отношений на-:ануне губной и земской реформ Ивана Грданого.
Завершение объединительного процесса русских земель в первой чет-ерти 16 века наложило сильнейший отпечаток на его социальную струк-уру, экономический и политический строй.'
В экономике Русского государства наряду с развитием земледелия наблюдались рост общественного разделения труда, и как следствие, разви-ие ремесла, городов и Торговли. Заметным явлением в к. |5- первой по-овине 16 в.в. стала перестройка феодального землевладения. Указанные вления, а к тому же и рост государственных налогов и повинностей вывали обший подъем классовой борьбы.
Акты, собранны!- в библиотеках и архивах Российской империи Археографическою жспшпшею <п. Академии Наук. Т.Т. 1-3. СПб.; Акты 13- 17 Б.в'., представленные в Разрядный приказ предста-ггелдми служилых фамилий после отмены месцштества. Собрал й изДал Александр Юшков. М., ;98; Акты исторические, собранию и изданные Архгограф^еасою 'коииссиек!. Т. I, Спб„ 1541 и др.
ю. . -
Не менее важные'изменения произошли и в сфере классовых отношений и прежде всего в строении класса землевладельцев, что выразилось в появлении особой группы дворян- помещиков, поддерживающих центральную власть не только на.первоначальном этапе централизации, но и тогда, когда центром тяжести государственной' политики стала перестройка власти и управления на началах самодержавия. Соглашаясь с точкой зрения Н.Е. Носова и В.Б. Кобрина, диссертант отмечает отсутствие у феодальной знати стремлений «воскресить» времена феодальной раздробленности и считает возможным рассматривать основную часть боярства как сторонника централизации, но централизации, соответствовавшей его социально- политическим интересам.
Необходимость мобилизации всех слоев господствующего класса вокруг царского престола для борьбы с нарастающим движением крепостных крестьян и посадских людей против феодального государства, задача вытеснения феодальной знати- с ведущих позиций и усиление политической роли поместного дворянства, становившегося опорой государства, необходимость дальнейшего укрепления царасой власти привели к изменению формы правления Русского государства: в середине 16 в. начала складываться сословно- представительная монархия.
Происходят изменения в системе высших органов государства: все более утрачивается аристократический характер Боярской думы, появляются новые .органы - Земские соборы, а на смену дворцово- вотчинной системы управления приходят органы центрального управления- приказы.
Во втором параграфе дается обзор местного управления дореформенного периода. -
В связи с тем, что в историографии исследование института кормлений носит фрагментарный характер, а изучение его в связи с последующими реформами местного управления середины 16 века и введением органов, самоуправления не проводится вовсе, диссертант счел необходимым рассмотреть сущность, состав органов наместничьего управления, а
'И
также провести систематизации) мероприятий центральной власти, направленных иа их постепенное упразднение.
В связи с неоднозначным рассмотрением в исторической и историко-правовой литературе вопроса об осуществляемых кормленщиками функциях, данной проблеме в работе уделяется значительное внимание.
Общая характеристика направлений деятельности наместничьих органов позволила автору сделать вывод, что полномочия на. ¡естников носили универсальный*4 характер и не сводились только к сбору налогов и осуществлению суда. Являясь представителями великокняжеской власти на местах, кормленщики выполняли основные функции аппарата власти и поэтому были наделены судебными, административными и финансовыми полномочиями в отношении населения управляемой территории, сосрс оточивая в своих руках все важнейшие нити управления, предсгаа-ляя тем самым каркас существовавшего местного управления.
Исхл^я из анализа правового положения наместников и волостелей, их функциональных особенностей, диссертант выделяет некоторые особенности этой системы управления: . * , натуральный" характер управления, что проявлялось в той форме, в которой наместник получал вознаграждение за исполнение обязанностей по управлению:
- " личный" характер службы в аппарате кормленщика, чтовыра-жалось в отношениях личной зависимости лиц, входивших в состав наместничьей а зшягаСграции, от возглавлявших местные органы наместников и волостелей;
- " универсальность" выполняемых местными управителями функций, а именно всеобъемлющий характер полномочий кормленщиков, сосредоточивших в своих, руках административные, военные, финансовыми судебные полномочия.
Систематизировав меры, направленные у стеснению, а затем а к отме-е кормлений, автор рассматривает их по трем направлениям:
а/ законодательное урегулирование деятельности местного аппарата: регламентирование размера кормов и порядка их сбора, установление
точного размера пошлин и штрафов, порядка обжалования действий *
кормленщиков и их ответственности:
б/ограничение компетенции кормленщиков. что достигалось через:
• введение института доклада;
• изъятие из- под юрисдикции наместников детей боярских по ряду дел :
• создание новых органов, наделенных рядом полномочий наместников:
! в/ установление контроля над местными органами имеющего своей целью ограничение власти и произвола со стороны наместников и волос теяей в отношении грдвласшого населения н проявлявшегося как со стороны центральных ведомств, так и со стороны представителей местных обществ- "лучших" кюдей.
Анализ полномочий этих представителей позволяет определить их функции, в первую очередь, кйк контрольные, осуществление которых может быть сведено к четырем формам: .
во- первых, участие непосредственно в самом судебном процессе; во- вторых, участке при докладе дела в шшеегсшаую нистгнцшо в случае спора
в- третьих, составление разметных'каяг; .
в- четвертых, дача санкции прз «реете и кмтгш ш поруки. В работе отмечается, что в результате сокращения сроков службы кормленщиков, дробления намесганчеств, сокращения доходных статей, ограничение компетенции местной власти к сер. 16 в., кормленная система приходит в упадок н оказывается во все растущем противоречии с центральной мастью, Постепенное развитие этих органов, в свое время соответствовавших потребностям централизованного государства, привело к кризису наместничьей системы и поставило на повестку дня вопрос ореорганизацинместного управления.
В третьей главе "Правовой статус органов местного самоуправления России в. 16-17 веках" дается всесторонняя характеристика земских и губных учреждений.
Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьеЬо управления. отсутствие положительных результатов от ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне -стоящие перед государством задачи..
В первом параграфе рассматриваются причины, побудившие центральную власть приступить к коренному реформированию существующей системы местного управления, в качестве одной из них указывается на острые столкновения интересов местных жителей и интересоз должностных лиц наместничьего управления, частые жалобы как представителей земель на злоупотребления местных властей, так и самих кормленщиков на неудобства и конфликты с населением.
Разорение крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательств и насилия представителей власти приводило посадские и крестьянские миры к протесту против возрастающей эксплуатации, одной из форм которого являлось массовое бегство крестьянских "низов" от старых владельцев, особенна характерное для центральных районов страны. Следствием
обострения социальных противоречий явился огромный рост преступ-
/ * ■*
ностн. '
В работе отмечается, что именно общность интересов класса феодалов и его заинтересованность в укреплении своего господства над посадским я крестьянским миром, заинтересованность царской власти в поддержке ее политики возвышающимся дворянством, боярством, посадской икрестышской верхушкой, а не необходимость активной борьбы с боярской аристократией являлась одной из причин отмены кормлений.
Автор отмечает, что мысль о необходимости советного начала в ор: пшдзашш власти и возможности стабилизации социально-политической
14 •
жизни государства только при участии сословных групп в осуществлении
власти в центре и на местах получала поддержку в обществе и нашла свое отражение в произведениях наиболее дальновидного идеолога боярства М. Грека и дворянской публицистике И.С. Пересветова.
Оценивая сущность проведенных правительством Ивана Грозного реформ местного управления, диссертант приходит к заключению, что центральная власть^ упраздняя наместников и волостелей, использовала пци учреждении новой системы местного управления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. ОпьгГ земского.представительства, .кийший сначала в обычаях, а затем закрепленный в грамотах наместничьего управления, был положен в основу впервые учреждаемых в Русском государстве органов местного самоуправления, претерпев при этом су щественные изменения, . ■
Отмена кормленщиков должна была повлечь за собой активизацию деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества п связи с возложением на них задач ранее ими не выполнявшихся, ^го, в свою очередь, приводило и к усложнению выборного аппарата. Ош-знавая необходимость реформирования системы местного "управления, правительство, осуществляя мероприятия в этой области, проводит сначала губную, а затем и земскую реформы.
Во втором пара! рафе рассматриваются вопросы организации и деятельности губного аппарата.
Возглавлял губное ведомство губной староста,. Вследствие исключительной важности этой должности в системе местного управления правительство пыталось поставить процесс формирования верхушки алпярата губных ведомств под строгий контроль. С этой целью законодатель вводит определенные цензовые ограничения для занятия этой должности, которые, по мнению автора, могут быть сведены к следующим; соцналь-
чая принадлежность, имущественный ценз и ценз грамотности. В основе избрания лежал классовый принцип: старосты избирались из наиболее Злагонадежной части общества- дворян и детей боярских.
Так как законодательством вознаграждения за службу главам губных зедомств не предусматривалось и отправление служебных обязанностей 7роисходило безвозмездно, кандидат в старосты должен был обладать определенным материальным .достатком, быть обязательно "животом 1рожигочен".
Диссертант отмечает, что, как наиболее соответствующий духу скла-швающейся в России сословно- представительной монархии, основным тринципом формирования губных учреждений был принцип выборности федставителей от местного общества. Однако как в законодательстве, так и на практике в комплектовании аппарата допускались отступления )т общего правила: неудовлетворительные результаты выборов, отсут-ггвие в округе служилых людей могли повлечь назначение старосты при-;азом. - -
Несоблюдение предъявляемых требований влекло отказ Разбойного фиказа утвердить в должности такого старосту с указанием на необхо-симость производства новых выборов.
В диссертации определенное внимание уделено рассмотрению вопро-:а о продолжительности службы губных старост. При этом подчеркивается, что законодательством определенного срока не устанавливалось, ¡следствие чего одни и те же лица могли находиться во главе губной из-¡ы по 10 и даже 30 лет.
Диссертант пришел к выводу, что невозможность смены земством не-тодного старосты, отсутствие действенных механизмов контроля за губ-¡ыми властями, неопределенность сроков пребывания в должности, рев-юстная охрана авторитета глав губных ведомств правительством, в силу 1его жалобы на многочисленные злоупотребления выборных не всегдг» лек ли к их отставке, имели следствием рост злоупотреблений выборных
и приводили к отрыву губного аппарата от местного общества и росту противостояния между населением и губными властями.
4 Автор подчеркивает, что фактическое положение и значение в местном управлении должности губного старосты не позволяют ее рассматривать исключительно как мало престижную и невыгодную, какой она, возможно, представлялась в соответствии с законодательством.
В диссертации уделено внимание вопросам формирования и составу исполнительного аппарата- губной избы, в состав которой помимо старосты входили также губные целовальники, дьяки, тюремные сторожа, биричи , палачи. Рассматривается также порядок формирования полицейских властей: сотских, пятидесятских и десятских.
Проанализировав законодательный и актовый материал, автор пришел к выводу, что в организации губного аппарата строгой системы, прочно устоявшейся структуры единой для всех округов не существовало. Окончательный состав губных изб, порядок распределения полномочий между выборными определялся в каждом округе в соответствии с практикой управления в нем и зависел от многих обстоятельств.
Комплексное изучение законодательных актов, регламентирующих . деятельность губных органов, а также практики их функционирования, (нашедшей отражение в актовых материалах и других источниках, позволяет сделать вывод, о довольно широкой компетенции новых органов, выходящей за рамки "татиных и разбойных-' дел.
Автст подчеркивает, что центральная власть уделяла большое внима-. ние совершенствованию полицейской деятельности губных властей, уточняя и .дополняя полномочия губных старост, вменяя им в обязанность осуществление полицейской, деятельности, что . по существу превращало губные учреждения в важный институт уголовного розыска и блюстителя феодального порядка, в "государево око" в местном управлении. Отмечается, что органы губного самоуправления в административной области действовали совершенно на иных принципах, чем на-
местники и волостели и для успешного выполнения полицейских функций и предупреждения возможных нарушений общественного порядка были наделены соответствующими полномочиями и должны были тесно сотрудничать друг с другом. .
В работе отмечается, что сам факт появления новых органов не означал автоматической ликвидации прежних- кормленщиков,' что приводило к конкуренции их в судебной сфере,- для устранения которой законодатель, детализируя полномочия местных властей в данной области, боЛ
лее четко определяет круг дел, подведомственных каждому органу, и, ограничивая компетенцию наместников и волостелей в судебной сфере, изымает из их ведения рассмотрение наиболее важных дел и передает их губным властям.
Автор акцентирует внимание на том, что рост значения в местном управлении с сер. 16 в. губных органов, привлечение их к выполнению всевозможных правительственных распоряжений, возложение на выборные власти осуществления нотариальных действий, а также решение ими вопросов по организации 'губного ведомства, наряду с административными, судебными и хозяйственными функциями, очень скоро превратили губные учреждения в наиболее надежные и приемлемые с точки зрения центральной власти органы местного управления..
В диссертации сделан вывод, что фактический объем полномочий губного аппарата был намного шире официально определенчого и выходил по многим своим направлениям за рамки установлений грамот-, наказов и Судебников. Отмечается, что, несмотря на "универсальность" функций губных'властей, также как и кормленщиков,, в, деятельности первых заметны ростки специализации на уголовно- полицейской деятельности.
. В третьем параграфе рассматривается структура, функций и практи-. ческая деятельность органов земского самоуправления.
Ограничение власти наместников и волостелей, усиление контроля над ними со стороны местного общества, а затем и появление губных учреждений, послужили своего рода подготовительными этапами для ликвидации системы кормлений на территории всего государства и проведения одного из крупнейших преобразований в период правления Ивана Грозного.
Значительное внимание в диссертации уделено рассмотрению состава и порядка формирования органов земского самоуправления. Отмечается, что требования, предъявляемые к кандидатам на земские должности, не были такими строгими, как при комплектовании губных учреждений: законодатель требует соблюдения имущественного ценза при выборе к главным земским должностям, что в свою очередь приводит к господству верхушки посадского и кресгьянского населения в земских органах.
Бессрочное пребывание на должности позднее было заменено годовым, однако и в первом случае население всегда могло переменить своих выборных, а по. окончании службы 'земские власти должны были дать отчет о своей деятельности.
В работе рассматривается состав земской избы, в которую входили: ■ земские старосты, излюбленные головы или судьи, полицейские власти, Дьяк, целовальники, доводчюси, сторожа. Кроме постоянного штата земской избы миром выбирались представители на временные должности: оценщики, посылмцикй, ходатаи и другие, выполнявшие отдельные по-'» рученкя и на период своей службы находившиеся в подчинении земского старосты.
Анализ'состава, устройства и деятельности новых учреждений, зако-' нодатеяьного и актового материала позволил автору'прийти к заключению, что окончательный состав земских органов, объем полномочий должностных лиц и значение их в местном управлении во многом определялись самими жителями самоуправляющихся округов. Одной из особенностей данной системы управления являлось отсутствие строгой спе-
19 •
цианизации в деятельности выборных, в переплетении , а зачастую и
дублировании ими функций друг друга, хотя в избирательных списках полномочия земских властей могли быть и довольно четко разграничены. Отмечается, что при определении полномочий выборных земский мир с учетом местных особенностей иногда возлагал на них осуществление обязанностей и не предусмотренных уставными грамотами.
Диссертант подчеркивает, что помимо множества общих черт, свойственных губному и земскому самоуправлению, последнее характеризовалось значительными особенностями в организации и деятельности. В отличие от губного института, земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право контроля за их деятельностью, осуществляя перевыборы земских властей и утверждая их отчеты, а также осуществляя текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.
На основании рассмотренного материала, касающегося деятельности посадских и волостных советов как высших органов управления, автор отмечает, что к их ведению относилось решение следующих вопросов: выбор должностных лиц органов самоуправления, определение их полномочий, раскладка налогов и местных'сборов-, контроль за расходованием денежных средств выборными властями, составление коллективных челобитных.
В работе анализируется компетенция новых учреждений в финансовой, административно- Хозяйственной и судебной сферах. При рассмотрении последней автор указывает, что объем полномочий земских властей не был одинаков. Компетенция земских органов в тех местностях, где не было губной организации, охватывала и сферу деятельность губных органов: здесь земские выборные действительно чинили суд и управу во всех делах. Там же, где губные органы после введения земского самоуправления продолжали действовать, коллизия между ними в судебной сфере могла решаться двумя путями; или рассмотрение уголовных дел о
«лихих людях» оставалось у губных выборных, или земские и. губные власти действовпи совместно.
Сосредоточение в руках земских органов всех отраслей местного управления: судебных функций, сбора и доставки податей, административной деятельности, привлечения их к государственным сыскам- свидетельствовало не только о реальной их власти (особенно на черносошном Севере), но и о том, что эти учреждения являлись опорой центральной власти и занимали важное место в системе управления Русского государства. .
В четвертом параграфе рассматриваются вопросы ответственности выборных должнЬстных лиц органов с '.моупра&ления, а также организационно- правовые формы отношений земских и губных учреждений с центральными правительственным»! органами.
Автором рассматриваются те средства, с помощью которых государство стремилось наладить эффективную работу местных властей и по возможности предупредить в будущем какие- либо сбои в их функционировании. .
BecL ла широкие полномочия, предоставленные местным властям,
о
важность возложенных на'них государством задач, а также социальная принадлежность должностных лиц земских органов к верхушке земского мира, а не к феодалам • все это побуждало правительство к введению строжайшего контроля за благонадежностью выборных.
Автор приходит к выводу, что подчинение административному контролю рганоа самоуправления в различных сф pax было неодинаково: большая самостоятельность местных учре:кдений предоставлялась по делам для интересов государства менее значимым- раскладка и сбор налогов, административно- хозяйственная деятельность и т. п., а угогтовно-пзачцейския и судебная была поставлена под более жесткий контроль. ' , Губным органам, формировавшимся из наиболее благонадежных : «лйпсктее феодального общества- детей боярских и дворян, правитель-
ство имело больше оснований доверять, чем земским властям, представлявшим интересы . избравших их крестьянских и посадских миров, что наиболее ярко прослеживается при рассмотрении института доклада. Отмечается, что земским властям законодатель разрешает переносить дела на окончательное рассмотрение в московские приказы. Причем, для земских учреждений обращение с докладом р центральные ведомства было явлением обычным и очень распространенным. Губным же органам переносить дела для окончательного решения в приказы закон запрещал. • за исключением нескольких губных грамот.
Сносились .выборные губные и земские власти с центральными ведомствами и по друпШ вопросам, выполняя поручения, поступившие из центра, собирая по указанию правительства платежи и отчитываясь об их сборе, а также и обо всех имущественных делах.
В диссертации подчеркивается, что рассмотренные в работе постановления грамот, наказов, Судебников, касающиеся вопросов ответственности местных администраторов, начиная с наместников и волостелей, а также ответственных лиц органов местного самоуправления, проникнуты общей тенденцией к ограничению их самоуправства и пресечению неправедного суда. Правительство, проводя реформу местного управления и уже имея определенный опыт в организации деятельности кормленщиков, обратило на эту проблему максимальное внимание. Решение этого вопроса носило комплексный характер: через установление в законодательстве ряда запретов и ограничений для должностных лиц и в то же время через разработку составов правонарушений.
Автор указывает, что большая часть определенных в законодательстве составов преступлений, за которые местные власти подлежали ответственности, была связана с осуществлением последними деятельности по борьбе с разбоями, массовая распространенность которых беспокоила правительство..~ всеми средствами стремившееся оградить
местных жителей от разбойников и мобилизовать как население, так и местные власти ча активную борьбу с ними.
Анализ законодательного материала позволил диссертанту выделить составы правонарушений, за которые выборные привлекались к ответственности: неисполнение губными и земскими старостами полицейских обязанностей, взимание посулов и поминок влекло для виновных очень суровое наказание- смертную казнь, сочетаемую с возмещением потерпевшему материального ущерба.
В работе отмечается, что в законодательстве расширяется крут ответственных лиц и вводятся составы правонарушений, субъектами которых являются и другие, подчиненные главам органов самоуправления, агенты. Так, грамотами устанавливается ответственность губного целовальника за непоимку преступника и- хищение его имущества, полицейских властей земских органов за*то, что не "добыли лихого человека", земского дьяка, нарушившего установленный порядок ведения дел.
В заключении рассматривается значение губной и земской реформ.
В работе отмечается, что в ходе земской и губной реформ была создана новая система материального обеспечения служилого классу, совершенствование местного управления способствовало также дальнейшему развитию централизации государственных органов. Посредством участия в деятельности губных учреждений значительно укрепило свои позиции дворянство, возможность самостоятельного решения земских дел через выборн ге органы была предоставлена и зажиточным слоям посадского и крестьянского населения.
На основе комплексного диализа "актового-и архивного материала автор отмечает, что несмотря на присущий и. выборным учреждениям довольно широкий объем полномочий, в деятельности выборного аппарата г можно уловить определенные ростки специализации: губных органов- на
-•-голозно- полицейской деятельности, земских- на финансовом направлении.
Широкая компетенция выборных властей, тесная связь с месп ыми жителями позволяли правительству использовать эти учреждения, и прежде всего губных старост, в качестве надежного орудия проведения государственной политики на местах, и особенно в борьбе как с преступными элементами, так н с антифеодальными выступлениями.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. К вопросу об органах местного самоуправления России во второй полосине 16 века (постановка проблемы) // Становление правового по-, рядка в Российском государстве: реальность н перспектива ( социально -правовые проблемы). Саратов, 1995.
2. Некоторые аспекты деятельности органов губного самоуправления н. 16 - 17 в.в. ( историке - правовое исследование). Саратов. 1996. Деп. в ИНИОНРАН. 12.07. 96 г. №51752-0.6 п. л.
3. К вопросу об организации органов губного самоуправление в середине 16 - середине 17 в.в. ( нстошжо - правовой анализ). Саоатов. 1996,-Деп. в ИНИОНРАН. 12. 07. 96 г* №51752 -0.6 пл. -
