АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление»
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ
Р Г Б С,
, , ..;<-,. На правах рукописи
{ '"'
ПУЗДРАЧ ЮРИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ
Местное самоуправление: сущность, критерии, условия развития (государственно-правовой аспект анализа)
(12.00.02 - государственное строительство и управление; советское строительство; административное право; финансовое право)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 1994г.
Работа выполнена на кафедре государственного строительства и правовой политики Российского государственного социального института
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Ю.В.Шабанов
Официальные оппоненты - доктор юридических наук
М.А.Краснов
кандидат юридических наук А.И.Черкасов
Ведущая организация - Московский государственный университет
Защита состоится 29 июня 1994 года в 11 часов
на заседании специализированного Совета Д.002.09.05 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук при Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119841, Москва, ГСГ, ул.Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно познакомиться в библиотеке Института государства и права РАН.
Автореферат разослан «_»_199_г
И.О. Ученого секретаря специализированного Совета
доктор юридических наук А.Е.Козлов
Общая характеристика работы. Необходимость возрастания политической активности как неотъемлемого элемента демократии и практика нового государственного строительства Российской Федерации вызывают растущий интерес к теории и становлению народного самоуправления. Проблемы местного самоуправления пока не нашли должного внимания у представителей гуманитарных наук. В прошлом же, в условиях функционирования так называемой административно-командной системы, они воспринимались многими как чуждые и несовместимые с Советами депутатов.
В условиях централизации государственных звеньев управления демократия на местах существенно ограничивалась. Она не нашла существенного развития и после принятия Законов и Указов о местном самоуправлении. Старые методы управления все еще преобладают, а самостоятельность мест нередко проявляется в искаженном, противоправном виде. Научная мысль, законодательная деятельность и практика оказались не готовы к адекватному восприятию процессов развертывания демократии на разных уровнях, к осознанию того, что государство не в состоянии одновременно с одинаковым положительным результатом решать и общегосударственные, и местные проблемы.
Обоснование темы исследования и ее актуальность. Своеобразие переживаемого времени характеризуется поворотом общества в политико-правовой жизни к уважению и учету интересов как малых групп, так и каждого человека в отдельности. Поэтому идея местного самоуправления, основанного на четкой правовой базе, полностью соответствует нуждам и потребностям общества. Провозглашение конституцией и урегулированное законами самоуправление на местах дает возможность повышать активность населения и гарантирует каждому гражданину реальное участие в управлении делами того или иного региона, защищать свои права и интересы.
В обществе получили распространение поверхностные взгляды на местное самоуправление, ограниченные лишь внешней привлекательностью самой идеи. Разработка же критериев самоуправления, знание и анализ которых несомненно должны способствовать разработке и "принятию действенных правовых актов и помочь практике становления и развития самого самоуправления, остались пока, так сказать, вне поля широкого научного исследования.
Правовые проблемы самоуправления освещались в научной литературе,
однако большинство публикаций связаны с постановкой общих вопросов самоуправления народа. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления оказывались в тени общих рассуждений.
Перестройка и связанные с ней политические события в России по новому поставили вопросы о месте и роли местного самоуправления. Теория самоуправления нашла отражение в юридической литературе в работах по конституционному праву (И.П.Ильинский, О.Е.Кутафин, В.О.Лучин, Г.В.Мальцев, В.А.Пертцик, В.А.Страшун, Н.В.Черноголовкин и др.), по советскому строительству (С.В.Соловьева, С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, И.И.Овчинников, Н.С.Старовойтов, К.Ф.Шеремет и др.), по государственному управлению (В.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, М.И.Пискотин, Ю.А.Тихомиров и др.). Отдельных специальных монографических исследований государственно-правовых проблем местного самоуправления пока нет. В настоящее время идет процесс накопления материала для таких работ. Противоречивая, неоднозначная практика в субъектах федерации вызывает потребность в них.
Автор диссертации считает возможным внести свой вклад в разработку этих вопросов. Актуальность избранной темы определяется, с одной стороны, осуществляемыми сверху на базе новой конституции РФ новациями в государственном строительстве, с другой, с развитием рыночных отношений и в связи с этим наблюдаемой децентрализацией властных и управленческих функций, идущих снизу.
Целью исследования является уяснение и раскрытие теоретических положений государственно-правовых основ местного самоуправления и обоснование конкретных практических рекомендаций, которые позволили бы укрепить гарантии развития местных самоуправляющихся общин в условиях продолжающихся реформ.
В диссертационной работе автор использует не только юридическую литературу, а и социологическую, статистическую и др. При разрешении отдельных проблем работа выходит за рамки правового анализа и носит политико-правовой характер. Отдельные вопросы рассматриваются и анализируются в историческом развитии.
В обосновании выводов и предложений автор в значительной мере опирался на собственные социологические исследования, проведенные в период 1989-1991 годов среди жителей Куйбышевского района города Москвы (1010 и 879 респондентов), Ленинградского и Кировского районов г.Москвы (1452 и 2218 респондентов), г.Шатуры Московской области (1105
респондентов), депутатов Московского, Тверского, Шатурского городских Советов народных депутатов. Использованы также экономические, философские, политологические иправовые разработки исследуемой темы. В диссертационной работе дается некоторый анализ и оценка соответствующих конституционных норм и текущего законодательства России и других государств СНГ, а также практики их применения. В работе представлен и опыт законодательного решения проблем местного самоуправления ряда зарубежных стран.
Научная новизна диссертационной работы. Государственно-правовые проблемы местного самоуправления, в определяемом автором плане, в нашей стране впервые становятся предметом комплексного исследования на уровне диссертационной работы. Это дало возможность сделать ряд выводов и предложений по совершенствованию института местного самоуправления в законодательном и практическом отношениях. Новизна диссертационного исследования представляется в следующих теоретических положениях:
сущность и понятие местного самоуправления в идеальном, реальном и научном понимании термина;
обоснование идеи ослабления государством своего господства над отдельным человеком и территориальными общностями людей при активной роли государства в формировании и развитии института местного самоуправления;
конкретизация целей и задач местного самоуправления;. классификация критериев местного самоуправления, как совокупности обязательных требований, отличающих простую территориальную общность от самоуправляющейся общности людей;
закономерности и принципы, проявляемые в критериях местного самоуправления;
соотношение степени централизации и децентрализации как факторе, непосредственно влияющем на уровень самоуправляемости территорий; критика тезиса о повышении роли государства; анализ концепции государства - покровителя и государства - наблюдателя;
обоснование осуществления демократии на принципе делегирования полномочий; правила делегирования полномочий;
классификация конфликтов, возникающих на уровне местного самоуправления; основные причины их возникновения и способы их
разрешения;
базовые стимулы самоорганизации жителей; организационно-правовые факторы участия населения в самоуправлении; организации деятельности органов местного самоуправления; элементы менеджмента на уровне местного самоуправления;
правовые аспекты процедур и методов принятия решений всей самоуправляющейся общностью;
выводы о необходимости участия местной самоуправляющейся общности и ее органов в рыночных отношениях; '
местное самоуправление-как ячейка гражданского общества.-Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключена в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют научные основы-государственно-правового регулирования местного самоуправления. Выводы автора имеют непосредственное отношение к реальной жизни в государстве и могут бытьиспользованы в законодательстве, по совершенствованию института местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические выводы и предложения, изложенные в опубликованных работах, нашли отражение в совместной деятельности автора с депутатами местных органов государственной власти в г.Москве, Московской и Тверской областях, а также в научных докладах, в ряде научно-популярных брошюр. Автор выступал с изложением результатов исследований на методологических и проблемных семинарах кафедры советского государственного строительства и права. Российского социально-политического института, депутатских комиссиях Тверского и Шатурского (Московской области) городских Советов народных депутатов, на Международной научно-практической конференции «Демократизация, процессы обновления в социалистическом обществе: опыт, актуальные проблемы» (Москва ,1989г.) и на других тёоретико- . практических конференциях и симпозиумах в регионах России в 1991-93гг.
Содержание диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения. " ■
Во введении обосновывается актуальность темы исследования. Анализируются различные взгляды о самоуправлении и местном самоуправлении, научная литература. Местное самоуправление, по мнению автора, это . сложная система общественных, в том числе и политических отношений между членами территориального коллектива, организационно
имеет место и французская модель местного самоуправления'.
Предметом исследования в первой же главе являются и некоторые классические теории, самоуправления. Автор счел необходимым особо остановиться на анархистской и марксистской концепциях самоуправления. Главные теоретики анархизма М.Бакунин и П.Кропоткин считали, что господствующей системой отношений в обществе должна быть децентрализация, а основной его ячейкой явятся производственные и территориальные общины, которые и будут непосредственно самоорганизуясь, управлять и производством, и территорией с ее населением, а так же распределять продукцию.
Предлагавшаяся программа анархистов явилась чисто философской абстрактной схемой, которая кроме принципов и ориентиров не раскрывала самого механизма самоуправления.
Идеи и опыт Парижской Коммуны привели основоположников марксизма к выводу, что политическая организация такого типа есть универсальное организационное средство действий рабочего класса. Такой новый тип государственной власти и местного самоуправления, по их мнению, не выступали противовесом государству и не требовали абсолютной самостоятельности общин, не отвергали централизованного управления. Концепция самоуправления в марксистско-ленинском виде реализовывалась в СССР своеобразно, если не сказать, грубо, прямолинейно в извращенном виде. После завоевания власти В.И.Ленин' призывал «к немедленному переходу к настоящему народному самоуправлению» через Советы, которые есть такой «тип государства», когда сам народ собой управляет». Считалось, что на смену государству эксплуатирующего меньшинства пришло государство, в котором население само должно вести свои дела, участвуя в будничной работе государственного управления. И в теории, и в политике, и, тем более, на практике отвергалось противопоставление самоуправления и государства (государственного управления). Доказывалось, что все общественные формы . управления должны были развиваться только внутри государственности. В этом заключается существенная ошибка теории и практики реализации
марксизма-ленинизма.__
1 Англосаксонский тип распространен в США, Англии, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в др.; французский тип во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании и в других странах. Для первого характерны широкая автономия, отсутствие явного соподчинения, равенство местных общностей -и независимость от центра. Французскому типу свойственно наличие развитой системы контроля центральной власти над местными органами. ' •
-10- " Большинство ныне существующих моделей самоуправления можно свести к двум основным направлениям: 1) местное самоуправление'как самостоятельность и автономность местных коллективов и их органов, основанная не на законодательной, а на административной'базе, при которой-органы местного самоуправления руководят всеми местными делами. Правительство и находящиеся в его подчинении службы действуют на местах
о
в пределах выполнения политических задач общегосударственного значения (оборона, внешние сношения, национальные финансы и т.п.); 2) децентрализация власти и управления, то есть такая система местного управления, при которой государство отделяет от себя и делегирует, органам местного управления часть своих полномочий и ответственности, наделяй ух * определенной властью и инициативой. Местные управленческие органы являются лишь .административно-обособленной частью' государства, одновременно выражающие как интересы государства в целом, так _ и ■ интересы местных коллективов и всех их организационно—правовых, форм.
Местное самоуправление в собственном его 'значении • (первое направление) й децентрализация (второе направление) различаются так же . системой формирования должностных лиц (выборность, согласование, назначение должностных лиц). При децентрализации существуют довольно . жесткие связи по вертикали, регулируемые законом или подзаконн'ымй ' актами. ■ ' • *
Государственные органы выполняют строго.определенные управленческие функции в полном объеме или частично от имени, .по поручению и при контроле государства. (Некоторые функции, делятся с органами общественности). При децентрализации бюджет формируется под опекой и контролем государства.
Оба эти направления местного управления обладают как достоинствами, так и недостатками. Однако оба ведут к определенному ослаблению господства государства над отдельным человеком и территориальными общностями людей. При развитом самоуправлении центр сознательно ослабляет и даже в некоторых случаях полностью или частично упраздняет свои полномочия по руководству повседневной жизнью населения в регионе. Население и выбранные им депутаты могут в этих условиях не только заявлять о своих потребностях и предлагать свои решения, но и полностью берут на себя ответственность за их реализацию.
Автор ставит вопрос о пересмотре господствующих в науке идей о путях развития государства - ассоциации, а также принципов реализации идеи самоуправления-народа на местном уровне. Без отказа от основных
прстулатов этатизма, без развития реальных (пусть пока и опытно-экспериментального порядка) самоуправленческих начал на местах, в современных условиях уже невозможно решить экономические, национальные и политические проблемы. В силу этого вопросы местного самоуправления из области теории превращаются в проблему повседневной организационно-правовой практики. I
Глава вторая диссертации посвящена постановке и государственно-правовому анализу критериев местного самоуправления.
По мнению автора критерии местного самоуправления, как и критерии самоуправления вообще, являются важнейшей составной частью критериев сущности, форм и видов демократии. Они выступают ориентирами гуманизма и демократичности, участия народных масс в процессе управления как государством в целом, так и отдельным регионом, как обществом вообще, так и отдельной социально-территориальной общностью людей.
В критериях местного самоуправления отражаются важнейшие условия превращения простой территориальной общности жителей в подлинного совокупного субъекта управления делами региона. Степень самоуправляемости региона зависит от полноты и всесторонности реализации названных автором критериев. Если же критерии в регионах определены не полностью или часть их игнорируется (затушевывается), или они только провозглашаются, но не реализуются, значит самоуправление как таковое в данном регионе по-настоящему не осуществляется (проводится лишь частично, или только имитируется). Автором взяты для анализа три группы критериев.
Политико-правовые критерии местного самоуправления. В системе критериев местного самоуправления политико-правовые критерии являются основополагающими, так как определяют сущность и источники местного самоуправления, раскрывают механизм согласования интересов различных групп местного территориального коллектива и урегулирования возможных внутренних и внешних разногласий и конфликтов. Основными в них являются: объективная и субъективная необходимость, данные, определяющие право групп людей на местную самоуправляемость. В конечном счете это, явочно выражаемое право (как требование, групповое правопритязание,правомочие), находит выражение в правовых актах государства.
Пределы полномочий (компетенции) органов местного самоуправления обычно определяются на основе законодательно оформленного перечня прав
и обязанностей" муниципалитетов', либо системы запретов, являющейся составной частью законов о местном самоуправлении.
По Конституции граждане в РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Автор детально анализирует проблемы местного референдума, дает толкование соотношения понятий референдума и народного опроса, референдума и схода граждан. Референдум призван выражать, по-настоящему, свободное волеизъявление граждан, должен обеспечивать юридическую и политико-моральную корректность поставленного на голосование вопроса, обуславливаться политической необходимостью и желательностью проведения при четком определении территориальных границ его проведения. В то же время автор считает, что референдум не является универсальным средством решения спорных вопросов.
Собрания и сходы по месту жительства, как источники права жителей на местную самоуправляемость, являющиеся одной из важных форм и компонентов системы самоуправления, должны нести не только консультативную, но и контрольную, распорядительную и императивную функции. Нельзя признать правильным сведение функций собраний по месту жительства исключительно к консультативному значению и формированию предложений и рекомендаций в адрес государственных и общественных органов. Имеет место несоответствие законодательных актов общественно-политической практике.
Автор считает, что механизмы рынка и свободная конкуренция, как и планируемая экономика, не во всех случаях оказывают нужное для местной территориальной общности экономическое и социальное влияние. Местное самоуправление призвано исправлять и дополнять существующие в обществе механизмы развития экономики в сторону улучшения благосостояния и условий жизни членов местного территориального, коллектива, защищать права жителя как потребителя и как собственника.
Критерием местного самоуправления является также возможность осуществления управления в собственных интересах и чаяниях данного населения. Объективным критерием оценки такой деятельности управленческих структур должно служить реальное улучшение материального
1 За рубежом, к примеру, это нашло выражение в принятой в 1985г. Советом Европы Хартии местного самоуправления с целью «сохранения и распространения идеалов и принципов» самоуправления. (Вестник МИД СССР1М 19/77 от 15.09.90r.).
и культурного уровня жизни, социального положения различных групп местного общества. Проблема управления в «собственных интересах» напрямую связана с соотношением управленческих прав центра и мест.
Демократия в системе местного самоуправления осуществляется на принципе своеобразного делегирования полномочий: избиратели доверяют своим представителям - депутатам вести их дела на местном уровне; государство делегирует свои полномочия органам местного самоуправления; органы местного самоуправления делегируют часть своих полномочий государству.
Делегирование полномочий это не только передача прав, а и предоставление материальных, организационно-правовых средств реализации приобретенных прав. Автор выделяет некоторые правила делегирования полномочий органам местного самоуправления.
В диссертации конкретизируются задачи местных самоуправляющихся единиц, которые в основном сводятся к предоставлению местным жителям реальных прав, необходимых для самообслуживания, для выбора видов и форм обеспечения максима , пого количества услуг, подчинения организаций и их органов, избираемых самим населением и к урегулированию возможных противоречий между различными группами населения и отдельными гражданами путем демократического процесса принятия решений.
По мнению автора субъектами местного самоуправления должны быть признаны: граждане, постоянно проживающие на соответствующей территории, имеющие право избирать, быть избранными, участвовать в референдуме; юридические лица - комитеты общественного самоуправления, акционерные общества, различные фонды и общества, которые функционируют в рамках местного самоуправления; юридические лица, функционирующие как в рамках местного самоуправления, так и вне его (промышленные, коммерческие и иные предприятия, зарегистрированные органом местного самоуправления и расположенные в границах его юрисдикции).
Каждый вид субъектов местного самоуправления должен иметь определенные, четко и недвусмысленно сформированные права и обязанности.
Автор делает попытку определить конкретные права основных субъектов местного самоуправления, которые должны найти законодательное закрепление.
Местное сообщество должно обладать значительными полномочиями в качестве последней инстанции и иметь законом предусмотренные гарантии,
различные способы охраны своих прав в случае их нарушений в процессе управления местными делами со стороны верхних уровней, а также и органов самоуправления самого территориального коллектива.
Управление в «собственных интересах» обязательно предполагает постановку действенного и разнообразного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Автором определяются основные направления этого контроля, дается детальная характеристика различных прямых и косвенных форм и методов контроля населения по собственной инициативе.
Особое внимание обращено на роль, место и правовое обеспечение реальной информированности населения как о праве в целом, так и о . решениях и практике деятельности всех органов самоуправления, без чего невозможна непосредственная демократия. ^
Проблемами информирования населения по мнению автора должны заниматься специальные службы местного самоуправления по связям с общественностью. В круг их обязанностей должно входить:
- регулярное информирование депутатов, работников аппарата органа местного самоуправления о текущих делах;
- организация личных контактов депутатов, руководителей и сотрудников аппарата органов местного самоуправления с избирателями;
- осуществление связей со средствами массовой информации и обеспечение их постоянной информацией о деятельности органа местного самоуправления;
- организация простых и недорогостоящих выставок" по таким разнообразным проблемам, как планирование, благосостояние, безопасность, здравоохранение, образование, досуг и тому подобное.
Одним из критериев местного самоуправления является наличие правовых механизмов4 урегулирования общественных конфликтов. Применяемые при самоуправлении формы и методы решения общественных дел не исключают как стихийного, так и сознательного возникновения социальной неуравновешенности и споров, перерастающих в конфликты. Возможна даже и возникающая" на этой базе социальная напряженность. Автором приведена классификация конфликтов, происходящих на уровне местного самоуправления и высказаны предложения о политико-правовых и организационных методах и приемах их преодоления.
В функционировании различных структур самоуправления участвуют
многочисленные политические группировки и партии. Автор затрагивает и эти проблемы. Задачей любой политической организации является обобщение интересов и взглядов своей социальной базы, прежде всего, своих членов, и разработка политических программ. Для осуществления своих задач каждая из политических партий стремится получить широкую поддержку избирателей на выборах и занять, по возможности, ведущее положение в органах местного самоуправления, куда она выдвигает кандидатами как своих членов, так и разделяющих ее программу беспартийных.
Развитие политической демократии в стране свидетельствует о необходимости перемещения центра тяжести политической борьбы в сторону интересов, ориентированных на территориальную базу.
Наличие многопартийности и нормативного запрета на производственное построение организационных структур политических организаций приводит к тому, что местное самоуправление будет испытывать существенное давление со стороны политических организаций всех направлений.
. Правовое регулирование этих отношений неотложная задача недалекого будущего..
Организационно-правовые критерии местного самоуправления - вторая грурпа критериев местного самоуправления. В нее включаются критерии, определяющие не только обеспечение степени и качества участия жителей в процессе самоуправления, но и их мотивация; организационно-правовые аспекты экономической самостоятельности, нормативно урегулированные и требующие такого урегулирования; процедуры и методы принятия управленческих решений и обеспечения их исполнения.
Основополагающим в данной группе является критерий самоорганизации жителей. Чрезвычайно важное значение приобретают формы учета и реального использования в практике работы органов самоуправления различий в интересах, групп жителей. Именно личностная мотивация общественной деятельности является той самой движущей силой, которая по существу лежит в основе понимания самоуправления как общественно-политического явления. Изучение мотивов участия людей в самоуправлении обеспечивается социологическими исследованиями, проведенными в том числе и автором.
Самоорганизация жителей возможна по разным причинам: в связи с появлением неких социальных раздражителей; ухудшением
экологического состояния региона; нерациональной, с точки зрения жителей, застройкой; размещением промышленных и других объектов; деятельностью политических партий, религиозных, национальных и иных организаций, действующих на местном уровне; деятельностью регионального отделения общества потребителей; деятельностью общественных органов местного самоуправления по вопросам принятия долгосрочных программ, составлению и использованию бюджета, расстановки местных кадров управления; потребностью в преодолении кризисных ситуаций, возникающих как в рамках самоуправляющейся общности, так и вне ее.
Все эти факторы не могут находиться'вне связи с правовыми формами и нормативами.
Для реализации идей самоуправления необходимо повседневно постоянное и обязательное участие всех или большинства (правом признанного) жителей и их решающая роль в принятии управленческих решений. Наличие такого реального участия является одним из самых основных и важных организационно-правовых критериев самоуправления. Результаты социологических исследований, проведенных автором, показывают, что задача вовлечения широких слоев жителей квыполнению самоуправленческих функций еще ждет своей реализации.
Право признае.т и регулирует участие в местном самоуправлении в виде следующих основных форм и процессов: в деятельности, связанной с выборами органов местного самоуправления; в действиях, по делегированию полномочий местного самоуправления; в деятельности политических организаций, действующих на местном уровне; в деятельности потребительских организаций; в предпринимательской деятельности, направленной на удовлетворение местного населения в товарах, услугах и обслуживании; в прямом действии, путем голосования на выборах, референдуме, опросе; в выполнении управленческих функций в рамках институтов, входящих в систему органов самоуправления.
Сам процесс самоуправления в организационно-правовом отношении понимается как порядок, используемый самоуправляющейся общностью для выработки общественно-полезной цели, поведения субъектов самоуправления по принятию решения, планированию, контролю и организации общественно-политической, экономической и культурной жизни, то есть для достижения „-общественной пользы. Таким образом, он сводится к самому механизму управления, когда самоуправляющаяся общность не только сама ставит
перед собой цели, но и стремится их достичь наиболее экономичными и рациональными путями, используя соответствующий ее возможностям набор средствг предусмотренных нормативными актами, как местного, так и центрального (разных уровней) происхождения. Процесс самоуправления базируется на непрерывном функционировании, правом урегулированного, механизма управления жизнеобеспечением самоуправляющейся общности, где главенствующая роль принадлежит не столько ее представительным органам, сколько самой общности.
Самоуправление требует определенной дисциплины. Речь должна идти не только о самодисциплине каждого члена общности в отдельности, а
и о выполнении общих требований, о наличии контроля за выполнением
« * 1
решении и поведением исполнителен в процессе управленческой деятельности. Нужна дисциплина не только как моральная, а в преобладающей мере как правовая 'категория.
Участие населения в самоуправлении зависит от множества факторов объективного и субъективного свойства. Правовое регулирование и здесь играет важнейшую роль. Среди этих факторов отмечаются: 1) наличие у жителей времени, свободного отличных, семейных и производственных дел; 2) наличие желания и стремления участвовать в общих делах местного самоуправления. Помимо .личного интереса, такое желание зависит не только от объективных обстоятельств (сменная работа, удаленное место работы и т.д.), а и от субъективных факторов; 3) наличие необходимых знаний, позволяющих судить каждому' о важности и значимости этой деятельности в жизни общности, то есть компетентности; 4) наличие хорошо организованных, взаимосвязанных и взаимодействующих, постоянных информационных каналов между органами местного самоуправления и жителями; 5) наличие специальных систем правовой защиты как для членов местной самоуправляющейся общности, которые являются служащими органов дай*»го местного самоуправления; так й для всех жителей, и,, в частности, тех из них, которые имеют иное, по отношению к принятому решению мнение; 6) наличие законодательства, по которому местное самоуправление и его органы получают от государственных образований объем полномочий, где определяются принципы,. а также механизм соотношения между органами государственного управления и местного самоуправления. Выводы автора опираются на- проведенные им социологические опросы населения.
Автор выдвигает новые подходы к организации местного самоуправления и работе их органов, а именно: изменение отношений государственного механизма к жителям и с жителями (требуется иное, чем прежде, внимание); изменение характера взаимоотношений между жителями и службами органов местного самоуправления (разгосударствление и демонополизация требуют устранения в работе этих служб монополизма, перехода к рыночным отношениям, развития менеджмента)1; изменение этико-психологичесхих отношений и стиля управления на местном уровне, повышение культуры отношений и другие.
Важнейшим элементом процесса самоуправления являются правовые аспекты принятых общностью процедур и методов принятия решений.
Вопросы, рассматриваемые самоуправляющейся общностью и ее органами, а также их правовое положение автор считает возможным разделить на две группы по характеру базовых нормативных актов: 1) порядок принятия решений, определенный законодательными актами о местном самоуправлении, выборах, референдуме, обсуждении наиболее важных вопросов и т.д.; 2) нормативные акты, в которых порядок и определение процедуры принятия решения определяется собственной
I
инициативой и творчеством самих самоуправляющихся единиц.
Особое внимание автор уделяет факторам, влияющим на характер принятия решений всей самоуправляющейся общностью. Правовая значимость и реальное исполнение этих решений зависят от степени информированности населения о проблеме, путях ее решения и последствиях, к которым может привести реализация каждого из них; применяемой методики и процедуры принятия решения, обеспечивающих участие всей общности; квалификации и уровня реальной компетентности и опыта специалистов, предлагающих те или иные варианты решения проблемы; политического влияния различных партий и иных движений, их активности в пропагандистской и агитационной деятельности; наличия регламентов, определяющих правила и процедуры подготовки, обсуждения и принятия решения.
Принципами подготовки, обсуждения и принятия (а также и промульгации) решений автор считает законность, выявление и учет общественного мнения, равенство,, гласность, общественную пользу.
Выделяются три уровня рассмотрения вопроса и принятия решения по
1 Проблемы развития менеджмента в повышении эффективности функционирования органов местного самоуправления и его правового регулирования в диссертации заняли значительное место.
нему: уровень должностного лица, уровень органов местного самоуправления-и уровень всей самоуправляющейся общности.
Самоуправляющаяся общность может принимать решения путем голосования на собрании, конференции представителей, референдуме. Система определения результатов голосования, основанная на механическом подсчете голосов жителей, высказавшихся «за» или «против», хотя и считается демократичной, но по мнению автора, объективно таковой не является, так как подавляет мнение части населения и способствует расколу местного общества на две неравные части, которые даже после голосования остаются нередко при своем мнении и в будущем могут либо полностью саботировать реализацию решения, либо активно противодействовать его проведению в жизнь. Отсюда и возможность возникновения споров и конфликтов, обжалование решений в вышестоящие органы вплоть до судебных разбирательств. Автор сторонник принятия решения на местном уровне путем консенсуса. Он предлагает свою методику механизма проведения консенсусного голосования при решении вопросов местной жизни.
Гуманитарные критерии - третья важнейшая сторона сущностного подхода к местному самоуправлению. Общепризнано наукой, что гуманность это человечность, человеколюбие. Сущность ее заключается в том, чтобы все государственные организационно-правовые формы и методы, все общественные политические партии и движения, сами люди, образуя группы (и каждый человек в отдельности) вырабатывали, воспитывали и пронизывали свою жизнь и деятельность в духе уважения к людям вообще и к каждой отдельной личности в частности, чтобы в любой общности господствовало уважительное отношение к человеческому достоинству.
Автор счел возможным остановиться не на всех, а на некоторых из этих критериев, вовсе не недооценивая и, тем более не пренебрегая другими, а потому, что они более или менее уже были предметом самостоятельных исследований (правовые проблемы организации, образования и обеспечения образованности людей, развитие и правовое регулирование духовной культуры, защита прав и свобод человека). •
В плоскости гуманитарных критериев рассматриваются, помимо вышеперечисленных, такие как: наличие среды достойной современного человека; оптимальные размеры местного самоуправления; непрерывность развития демократического процесса на местном уровне; присутствие особой психологической атмосферы и уклада местной жизни.
- 20В настоящее время четкое определение географических границ юрисдикции общин вырисовывается как одна из важных проблем, стоящих перед самоуправляющимися общностями. Причем это относится не только к самым низовым общинам, а и к существующим административно-территориальным единицам. Непрерывность развития демократического процесса на местном уровне является показателем наличия гражданского общества.
Местное самоуправление представляет собой ячейку этого гражданского общества. Когда говорится о новом облике демократии .и самоуправления в стране, то имеются в виду не только экономические основы свободы личности в различных формах собственности, расширение прав и свобод граждан, и углубляющаяся гласность, а и свобода инакомыслия, развитый механизм гарантии плюрализма мнений и организованности людей. Гражданское общество и правовое государство, а также рынок в совокупности создают условия для проявления активности граждан, которая является основным показателем наличия демократии и самоуправления. Самоуправление на местах проявляется в роли своего рода буферной зоны между человеком и государством, ориентированной на создание наиболее благоприятных условий для самореализации человеческой личности.
В заключении подводятся итоги и раскрываются основные условия развития местного самоуправления. Идеи развития местного самоуправления привлекательны и правомерны. Они охватывают широкие слои населения. Опираясь на существующий опыт следует сконцентрировать внимание, так сказать, на «соглашательском» аспекте эволюции демократии и самоуправления, отказавшись от волевых декретно-революционных преобразований как основного пути и метода. Политическая и правовая культура представляют собой своеобразную почву, на которой возникает и может развиваться реальное самоуправление. Уровень правосознания и правовой культуры населения в нашем обществе пдка не дают возможности по-настоящему раскрыться всем сторонам местного самоуправления. Отсутствие уважения к законам, к правовым актам и установленным нормам вообще, пренебрежение и игнорирование индивидуальной нравственной самостоятельности, понимание автономии как самоуправства - все это не способствует развитию настоящего самоуправления. Местное самоуправление, как общественно-политическое явление в том виде, какое оно нередко-приобретает, свидетельствует о наличии в нем реальных противоречий. Из
них наиболее ярко проявляют себя следующие:
1) Нет адекватного соотношения участников процесса самоуправления с их образованностью, знаниями, компетентностью, управленческим опытом и опытом пользования демократическими институтами;
2) Управление социумом требует не только специальных знаний. Круг общественных проблем всегда связан с классовыми, национальными, групповыми, коллективными интересами. Требуется еще и социальная зрелость, которой явно часто не хватает не только массам населения, а и специалистам и профессиональным управленцам, привлекаемым к работе в местном самоуправлении;
3) Управленческую деятельность должны по идее осуществлять люди грамотные, знающие дело, образованные, культурные. Вошедшее в практику понятие «лучшие люди» не всегда адекватно умному, компетентному депутату и управленцу. Проблемы формирования депутатского корпуса в органы самоуправления пока не решены;
4) Местное самоуправление, как сознательное движение населения не может состыковываться с получившими широкое распространение стихийностью, господствующей эмоциональностью, популизмом и тем более самоуправством;
5) Стихийное формирование инициативных групп по созданию органов общественного самоуправления в Москве и в других местах приводило к непринятию их деятельности со стороны исполнительных органов районных и городских советов. Это противоречие нового со старым инициировало митинги, пикеты, демонстрации, конфликты не только с исполкомами, но и с депутатскими группами, приводило к попыткам организовать общественное движение за отзыв отдельных депутатов;
6) Практике недостает научного подхода. Действует метод проб и ошибок. Допускаются серьезные упущения и искажения в реализации идей;
7) Создается иллюзия участия населения в управлении через охлократические приемы давления на власть. Имеет место использование толпы в интересах «новой» радикально настроенной элиты;
8) Местное самоуправление не может нормально развиваться не преодолевая бюрократические деформации в государственном механизме и в обществе. Здесь проявляют себя два уровня противоречий между местным самоуправлением и централизованным бюрократизированным государственным управлением, а также нарождающейся и быстро
развиваюгцейся бюрократией внутри самого местного самоуправления;
9) Централизм и самоуправление, как формы общественной организации, основанные на доминировании разных и не всегда адаптируемых друг к другу типов социальных связей (горизонтальных и вертикальных) нередко несовместимы. Тезис о том, что самоуправление должно развиваться только внутри государства, может быть оспорен, ибо. верен не во всей совокупности и лишь по форме, а не по-существу;
10) Государственное и общественное до последнего времени в общественных науках воспринималось как единое и тождественное. Такое понимание привело к образованию сверхгосударства и квазисамоуправления (на уровне всего государства);
11) Развитие демократии, как это ни парадоксально, способствует ограничению индивидуальной свободы. Развитие демократии в рамках местного самоуправления не может не иметь такой же закономерности. Рациональность и расчетливость управленческого аппарата, контролируемая обществом, создает систему услуг и определяет в конечном итоге качество социальной жизни;
12) В современных условиях, нельзя полностью отказаться от профессионализации управления. Поэтому самоуправление и бюрбкратизированное (профессиональное) управление будут сосуществовать. Необходимо усиливать контроль со стороны местного населения за деятельностью профессиональных управленцев в целях искоренения удовлетворения корыстных или групповых интересов. Но народный контроль, как организационная структура, упразднен. Это противоречие получило законодательное закрепление и «право» на развитие и углубление.
В диссертации поставлен вопрос о готовности нашего общества к самоуправлению. Есть ли для него основы в укладе жизни, в правосознании, в определенных традициях? Самоуправление предполагает помимо наличия политических, экономических, духовно-нравственных условий, традиций, обычаев, помимо уяснения правил демократии, еще и уважение и исполнение законов, выполнение неписанных законов сообщества.
Для внедрения и развития самоуправления необходимы еще и некие социальные условия, среди них оседлость местопроживания, крепкие морально-семейные и трудовые узы, обладание определенной материальной и идеологической независимостью, способной придать участию в общих делах самостоятельность и объективность.
В диссертации сформулированы ряд предложений нормативного характера.
Во-первых, обращено внимание законодателя на разное содержание, которое вкладывается в понятие «местное самоуправление». Употребление понятий «местного самоуправления», принятое в законе, слишком общо, не делается различий между самоуправлением на базе села и районного уровня, города и микрорайона, смешиваются формы непосредственного и представительного участия в самоуправлении. &втор считает, что местное самоуправление может осуществляться только на тех уровнях, где непосредственная демократия превалирует над представительной. Качество самоуправления и степень самоуправляемости постепенно сводятся на нет по мере движения от села к району, городу, области, краю и т.д. Пока можно говорить только об элементах местного самоуправления.
Во-вторых, движение к местному самоуправлению тесно связано с развитием гражданского общества и правового государства. Необходимо более четкое и грамотное законодательное развитие института выборов на местном уровне, как гарантии невмешательства государства в местные дела. Следует значительно увеличить число должностей, требующих замещения путем прямых выборов населением.
В-третьих, следует изменить сложившееся соотношение местных интересов с интересами республики. В нормативных актах необходимо отражать примат местных интересов над абстрактно государственными, что и позволит говорить о самоуправлении в регионах.
В-четвертых, в нормативных актах о местном самоуправлении игнорируются такие фундаментальные понятия, как субъекты местного самоуправления, недостаточно широко используется принцип разделения властей, как фактор достижения консенсуса между различными групповыми интересами, не найдено места для мирового суда как инструмента урегулирования межличностных конфликтов и контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
В-пятых, с принятием Указов Президента РФ о местном самоуправлении произошел разрыв иерархий в системе местного самоуправления. Более того, органы местного самоуправления фактически подчиняются главам администрации и становятся придатком исполнительно-распорядительной власти последних.
В-шестых, в нормативных актах не говорится о задачах местного
самоуправления. Ими должны считаться: создание на местном уровне адекватного механизма демократии, надлежащее обеспечение гражданских прав, занятость, экономическая стабильность, минимальный стандарт жизни, соответствующий уровню развития общества.
Все эти предложения позволили бы не только уточнить действующее законодательство, но и создать у населения уверенность в реальной необходимости и возможности установления местного самоуправления, как единственно правильного структурного института в системе властвования и управления.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих публикациях:
1. Демократизация', процессы обновления в социалистическом обществе: опыт, актуальные проблемы. Материалы международной научно-практической конференции (16-18 мая 1989 года). Формирование территориальных органов самоуправления: первые шаги. МВПШ. Москва. 1990г.
2. Избирательная компания: выдвижение, агитация, выборы (деловые игры). МВПШ. Москва. 1990г.
3. Пусть победит достойный. Методические рекомендации и программа подготовки кандидатов в народные депутаты местных Советов народных депутатов. МВПШ. Москва. 1990г.
4. Забастовка: действия трудового коллектива в разрешении трудового конфликта. МФП. Москва. 1991г.
5. Забастовка. Программа подготовки профактива в разрешении трудового конфликта. МФП. Москва. 1992г.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Пуздрач, Ю. В., кандидата юридических наук
Введение
Глава I
Местное самоуправление и его место в государственной жизни
§ I. Ретроспективный взгляд на местное самоуправление в
России и странах Запада
§ 2. О некоторых классических теориях самоуправления и практике их применения
Глава
Критерии местного самоуправления в государственно-правовом анализе
§ I. Политико-правовые критерии местного самоуправления
§ 2. Организационно-правовые критерии местного самоуправления
§ 3. Гуманитарные критерии местного самоуправления
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Местное самоуправление"
стное население стало избирать чиновников для несения государственных, "казенных" дел. Выбранные в городах и волостях целовальники и старосты становились "чиноначальными" людьми государства.Выборность и сменяемость этих лиц по замыслу законодателя ставила их деятельность как на пользу государства, так и на пользу местного населения, как под контроль подданных государства, так и самого государства. Создавая институт выборных чиновников, центральная власть фактически избавляла себя от ответственности за недовольство жителей на местах их деятельностью. По идее законодателя выборность должна была, якобы, сократить масштабы произвола чиновников, увеличить доходы государства и ликвидировать одиозные пережитки удельно-феодальной эпохи.Следующим шагом в развитии взаимоотношений центра и окраин был судебник 1550 года, в котором в категорической форме требовалось участие в каждом судебном разбирательстве "судных мужей", прообраз будущих присяжных заседателей. Так наместники, назначаемые государством, подпадали под прямой, и часто довольно жесткий контроль со стороны местных властей - городовых приказчиков, этих представителей уездного дворянства, дворских старост и целовальников, которые должны были выражать интересы посадских людей и крестьян. Шяенно эти выборные люди выступали в качестве защитников местного населения от чрезмерных посягательств центра и разряжали социальное напряжение. В их обязанности, в частности, входила борьба с развитой тогда коррупцией, они следили за тем, чтобы представители власти не брали "посуды" - взятки. С развитием поместного землевладения и введением крепостничества все местные - 12 выборные должности переходят к дворянам, а участие крестьян в местном самоуправлении исчезает до середины XlX века. Таким образом, провозглашенная судебником 1550 г. на вид довольно широкая демократичность местного самоуправления, оказалась по времени короткой и практически фиктивной. Об этом свидетельствует, в частности, и существенный юридический акт на пути перераспределения властных полномочий между центром и местами Указ 1555-1556 гг. об отмене кормлений, наместного управления и замене его местной выборной администрацией. Государство формально отдавало всю власть на местах в руки лучших, с точки зрения царской администрации людей волостей и городов, в пользу выборного, шенно дворянского самоуправления. Такое распределение власти следует связывать прежде всего с тем положением, которое занимали в системе власти Земские Соборы ', которые стали, как считает один из историков и публицистов XIX века славянофил К.С.Аксаков, "продолжением старинного русского народного собрания, веча, этого 2/ уникального русского феномена" '. На наш взгляд, явное преувеличение и передержка, Земские Соборы и народные собрания, веча далеко не однозначные явления исторической действительности России).Земские Соборы, по-существу, явились результатом компромисса между идеями возраставшей централизации власти и абсолютизма и необходимостью децентрализации осздцествления властных полномочий, внешне принимавших форму, якобы демократизации общественной жизни, которая признавалась лишь за привижгированныш сословиями /дворяне, воеводы, купцы/. Земские Соборы, не смогли противоI/ Известно, что первый Земский Собор был созван Иваном Грозным в 1550 году вследствии жалобы населения на наместников. (См. Н.Эйдельман. Революция сверху в России. Наука и жизнь 2/ К.С.Аксаков. Поли.собр.соч. М. 1861 г., т. I, с. 296. - 13 стоять монархическому напору роста абсолютизма, не создали правовых основ для дальнейшего развития местного самоуправления и в результате не превратились как в Англии, например, в парламент. (Кстати, отметим, что в России не было и правового документа типа" H(xBeQS соъри$ adizib v.).Во второй половине ХУ11 века - в пору окончательного укрепления абсолютизма, выборные должности на местах, как последний элемент дворянского самоуправления - были подчинены назначаемым Москвой городовым воеводам. Таким образом, в свое время набиравшее силу и постепенно подчинившее себе крестьянское самоуправление, самоуправление дворянское было также ликвидировано. Об этом свидетельствуют и многочисленные реформы Петра I, создавшие новую систему управления в центре и на местах; и игра с преобразовательными идеями и начинаниями Екатерины П с ею подготовленным "Наказом", в духе знаменитого произведения Ш.Монтескье "О духе законов"; и широко разрекламированные, так называемые, депутатские наказы, в конце концов завершившиеся жалованными грамотами дворянству и городам, фактически не развившие, а ограничившие действительно самоуправленческие начала в Российской действительности.С конца ХУШ века и до первой половины XIX века самоуправленческая помещичья власть постепенно переходит к бюрократии, чиновникам - ставленникам центра из тех же помещиков, а земские учреждения, как органы местного самоуправления, теряют всякое значение '.Дальнейшая история местного самоуправления в России связана I/ Д.А.Альщиц. Начало самодержавия в России. Л. 1988, с. 51-63. - 14 с реформами второй половины XIX века ', когда в 1864 и 1870 годах были приняты Положение о Земствах, Городовое положение и часть населения империи приобрела некоторые самоуправленческие права, что можно и должно считать прогрессом в жизни России в условиях самодержавия.В ведение вновь образованных губернских и уездных земских утфеждений передавалось заведывание делами, которые относились 2/ к местным "пользам и нуждам" каждой губернии и каждого уезда ' . I/ Безусловно, определенное влияние на решение царского правительства, кроме всего прочего, оказала практика германского коммунального самоуправления, основанного на давних традициях вольных городов, принципах Магдебургского и Любецкого городского права и идеях Прусского земельного положения 1794 г. Однако до середины XIX века эти идеи в России не реализовывались. И только после революции I848-I849 гг., когда многие Европейские страны были в огне революционных битв. Российское царское правительство вынуждено было сдеяать определенные выводы. Франкфуртская имперская конституция 1849 г. даже формально не обеспегшвшая воссоединения Германии в единое государство, и не признанная прусским королем, устанавливала за общиной неотъемлемое право на "самостоятельное заведывание общинными делами".В дальнейшем в Германии в процессе объединения ее земель в единое государство понятие "местное самоуправление" получает более широкое значение. Самоуправляющими общностями признаются уже не только общины, но и более крупные территориальные деления /уезды, округа, провинции/. Самоуправление начинает включать право самостоятельного заведывания своими делами для всех перечисленных административно-территориальных единиц. Самостоятельность определялась характером местных дел, которыми заведывали общности. Это не дела общего государственного управления, это собственные дела данной сложившейся административной единицы, или, как отмечается нередко в литератзфе, данного объединения жителей.Прежде всего это вопросы, призванного обслуживать общие для всех живущих на данной территории, местного хозяйства, т.е. те дела, которые затрагивают интересы именно совместно-функционирующего местного общества. Так как вопросы жизнеобеспечивания совместного проживания и обслуживания населения достаточно хлопотны и к тому же не приносят серьезного дохода, правительство не было заинтересовано брать под свою ответственность их решение и предоставляло право территориальным общностям населения самостоятельно вести эти дела, заведывать ими. Российское самодержавное правительство использовало этот опыт.2/ Доложение;о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.Хрестоматия по истории государства и права СССР. М. 1990 г.См.также Н.Эйдельман. "Революция сверху" в России. Наука и жизнь, 1989 № 2, с. 83. - 15 Однако настоящего самоуправления население не получило.Полиция не подчинялась земствам и контроль за деятельностью земств осуществлялся губернаторами. Вся последующая история земств состоит из противоборства земских учреждений с губернаторами и другими должностными лицами центральной власти, из потока лишения прав земств и запретов со стороны правительства '.В то же время, следует отметить, что занимаясь вполне мирными, разрешенными по закону делами - частично медициной и школами, дорогами и пристанями, почтой и другими делами, земства были выборными сословно-представительными органами, не только дворянскими, а и буржуазными, разночинскими и отчасти крестьянскими учреждениями. Но социальное положение населения в тех губерниях, где были введены земства ' часто в положительном смысле •3/ отличалось от тех губерний, в которых они отсутствовали ' .В качестве примера можно привести сведения об изменении количества земских лечебных заведений с 351 в 1864 году до 1068 к 1890 году ^^.Пойдя на учреждение земств, самодержавие уступило им наиболее з-апущенные местные дела, с которыми центр справиться не мог, не хотел, да и не имел на это достаточных средств. I/ Введение в 1889 году института земских начальников, после чего права местного самоуправления были в очередной раз значительно урезаны.2/ В.Ачадов. Государственная власть и местное самоуправление.3/ Положение о земствах и городах в итоге за I864-I875 гг. было «аспространено на 34 губернии с населением 63,3 тыс.человек, ричем Земство создавалось лишь в Европейских губерниях. (Г.Гешсименко. Земское самоуправление в России см. 1990 г., с. 12).4/ Г.ГерасимЕНКо. Земское самоуправление в России. М. 1990, - 16 Последующая коррекция правительством полномочий земств и городских дум /Положение о Земствах 1890 г. и Городовое положение 1892 г./ путем изменения избирательного права привела к тому, что земство перешло практически полностью в ведение дворян и наиболее зажиточных крестьян. Число гласных от крестьян значительно уменьшилось, да и тех выбирали лишь кандидатами, из которых затем губернатор утверждал наиболее благонадежных или "темных", всецело зависящих от земского начальника. В городах ограничения были еще более существенными. Избирательным правом пользовались лишь домовладельцы с минимальным имуществом, оцененным от 1000 до 3000 рублей и владельцы торгово-промышленных предприятий /купцы I и 2 гильдий/. Положения 1890 и 1892 годов полностью устраняли от участия в земских и городских делах женщин, мелких чиновников, ремесленников, торговцев, небогатых городских обывателей, разночинную интеллигенцию и весь пролетариат.Практика сословно-классового комплектования органов местного самоуправления показала, что самодержавие преследовало интересы лишь имущих классов, оставляя без изменения и удовлетворения нужды других слоев общества.Этими Положениями значительно сокращался круг деятельности предоставленной органам местного самоуправления. Хотя в перечне дел, подлежащих земствам и городам, входили многие отрасли управления местными делами /дороги, образование, попечение, призрение бедных, здравоохранение, санитарный контроль, развитие местной торговли, промышленности, заведывание городскими сборами, повинностями, капиталами, имзпцеством и т.д./, однако одними направлениями деятельности органы местного самоуправления ведали полностью, другими - ограниченно, в третьих только касались - 17 обозначенных проблем, а на полицию, вообще влиять не могли. В работе по руководству ею они участия не принимали, однако средства на ее содержание обязаны были выделять.Органы местного самоуправления постоянно находились под опекой и контролем правительственной администрации, которая утверждала результаты выборов в городские думы и земские собрания и могла решать вопросы их компетенции по существу. Исполнительные органы земств и городов хотя и избирались гласными, однако, находясь на государственной службе, всецело подчинялись губернатору. В свою очередь полномочия губернатора распространялись на все стороны деятельности местных представительных органов.Таким образом земское и городское самоуправление по закону и на практике было лишено настоящей самостоятельности, что безусловно негативно отражалось на интересах различных, прежде всего трудящихся слоев общества.На наш взгляд, российский вариант самоуправления в строгом смысле таковым не являлся. Причина такой оценки не только в притеснениях чинимых правительством, а й в том, что в таком варианте функционирования органов самоуправления не участвовало большинство населения. Национальные же традиции в организации самоуправления, различные элементы настоящего самоуправления населения были присущи России на различных прошлых этапах ее исторического развития. Они проявлялись в "законах" вече, при решении фискальных вопросов, в проведении Земских Соборов, в организации жизни на русском Севере, в жизнедеятельности казачества, общин староверов, раскол которых с офиг^и/альной церковью был, по-существу, "земским" протестом против централизации, которая усредняла и обезличивала все местные особенности ' и т.д. I/ В.В.Андреев. Раскол и его значение в народной русской истории.СПБ 1870, с. 10-П. На наш взгляд, автор прав в оценке политико-правовой стороны религиозного раскола. - 18 Особый демократическо-кооперативный уклад был заложен и в русской крестьянской общине, которая являлась относительно самостоятельной общностью населения и пользовалась принципами мирского самоуправления даже во времена помещичьего произвола.Внутри общины существовала круговая порука и самостоятельная раскладка суммы оброка. Таким образом члены общины через сходы проявляли заботу о каждой крестьянской семье ' .Община существовала в русской деревне издавна, однако ученые всерьез ею начали заниматься только в середине XIX века.Одним из ее исследователей был А.И.Герцен. О том, как было организовано самоуправление внутри общины он писал в своей работе "Русский народ и социализм". "Крестьяне редко обманывают друг друга; между ними господствует почти неограниченное доверие, они не знают контрактов и письменных условий. Вопросы размежевания полос по необходимости бывают очень сложны при беспристрастных разделах земли по числу тягот; между тем дело обходится без жалоб и процессов. Помещики и производство жадно ищут случая для вмешательства; но этот случай не представляется. Мелкие несогласия повергаются на суд старикам и миру и их решение беспрекословно принимается всеми. Точно также в артелях. Артели часто составляются из нескольких сот работников, соединяющихся на определенное время, например, на год. По прошествии года работники делят между собой заработки по трудам каждого и по соглашению. Полиция никогда не имеет удовольствия вмешиваться в их счеты. Почти всегда артель отвечает за каждого из артель2/ щиков" ' . А.Н.Герцен считал, что мост, по которому русский I/ И.И.Игнатович. Помещичьи крестьяне накануне освобождения.М. I9I0, с. 7. ^ J. тм 2/ А.Н.Герцен. Русский народ и социализм. Соб.соч. т. Л1, с. 321. - 19 народ может перейти к социализму, есть община и связанные с нею особенности народного быта. "Сохранить общину и дать свободу лицу, распространить сельское и волостное se^/ i^ovcin/vcnt по городам и всему государству, сохраняя народное единство - вот в чем состоит вопрос о будущем России, то есть вопрос той же социальной автономии, которой решение занимает и волнует умы Запада" '.Безусловно, общине были присущи определенные элементы демократии, однако защитить крестьянскую массу от произвола не 2/ могла '. В конкретных условиях послереформенной России община, с ее феодально-крепостническими отношениями, объективно мешала капиталистическому развитию, прикрепляя крестьянина к земле, препятствуя переливу рабочей силы в промыслы, увековечивая со3/ словную замкнутость, косность, забитость крестьянских масс '.Она нужна была государству, как гарант крестьянских платежей.Во многом самоуправление в общине было одной видимостью, а после реформы, как отмечает М.А.Бакунин, даже "общинное избирательное право стало обманом, а лица временно избираемые самим народом... превратились с одной стороны, в орудие власти, а с другой стороны - в подкупленных слуг богатых мужиков - кулаков.При таких условиях последние остатки справедливости, правды, простого человеколюбия должны были исчезнуть из общин, к тому же разоренных государственными податями и повинностями и до конца подавленных начальственным произволом" . Безусловно М.Бакунин I/ А.Н.Герцен. Искандер. Старый мир и Россия. Соб.соч. т. ХП,с.198.2/ Это очень ярко описано И.С.Тургеневым в рассказе "Бурмистр" (см.И.С.Тургенев. Собр.соч. M.I953, т. I, с. 200-214).3/ А.В.Аникин. Путь исканий. Социально-экономические идеи в России до марксизма. М. 1990, с. 265.4/ М.А.Бакунин. Письмо А.И.Герцену и Н.П.Огареву из книги Революционное народничество семидесятых годов XlX в. М. 1964, с. 39. - 20 был прав - государство по своей классовой природе не могло быть совместимо с народным благом.Среди ученых государствоведов России превалировало два взгляда на самозшравление.Одни понимали самоуправление как особую организацию государственного управления /хозяйственно-государственная теория самоуправления/. Такой концепции придерживались Б.Н.Чичерин, I/ М.И.Лазаревский и др. '. По этой теории самоуправление - есть осуществление правительственных прав по поручению от государства, есть деятельность, состоящая из исполнения местных задач государственным з^равлением, то есть исполнение задач государственного управления самим государством, так как государство передает исполнение государственных задач иным формированиям, которые поэтому становятся государственными.Самоуправление согласно этой теории сводилось к виду разно2/ видности местного государственного управления '. Местное самоуправление рассматривалось децентрализованным государственным управлением, где самостоятельность местных органов обеспечивается системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность централизации, вместе с тем обеспечивают определенную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением. В компетенции самоуправляющейся общности по этой теории могут быть как собственные дела, так и переданные из компетенции центра вниз "делегированные дела".Такие делегированные дела квалифищровались не как собственные, а как полномочия государства, возложенные на местное самоуправI/ См. Б.Н.Чичерин. Конституционный вопрос в России. М. 1906.2/ См. М.И.Лазаревский. Теория местного самоуправления.М. 1903, с. 2. - 21 ление со стороны государства функции управления.В применении к административному аппарату государства местное самоуправление означало построение административных учреждений на началах известной самостоятельности в пределах закона, а так же их определенная связь со сложившимися территориальными, хозяйственными и иными группами населения. По мнению представителей этой теории местное самоуправление ведется представителями местного населения, даже если они назначаются из центра и избрание своих должностных лиц осуществляется самой заинтересованной в их работе общностью. В этом и виделась самостоятельность местного самоуправления.Другие воспринимали самоуправление как отказ государства от заведызания чуткдыми для него хозяйственными делами отдельных административных единиц /Общественная теория самоуправления/.Представителями этой теории являлись, например, И.Андриевский, М.Свешников и др. Ортодоксальным представителем общественной теории самоуправления был А.Васильчиков. По А.Васильчикову самоуправлением называется порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными I/ жителями - земскими обывателями '.Под суищостью местного самоуправления понималось предоставление местному обществу ведение своих интересов и сохранение правительственным органам заведывание государственными делами.Определяя самоуправление как "известную форму участия народа в местной администрации" М.И.Свешников писал о том, что I/ А.Васильчиков "О самоуправлении: Сравнительный анализ русских и иностранных земских учреждений" СПБ 1869 г., т. I, с. I. - 22 "государство должно точно определить правовым образом как пути и границы своей деятельности, так и сферу своих граждан, оно должно публично все это охранять" '. То есть "общественники" связывали местное самоуправление с правовым государством.Нельзя не видеть того, что на представителей общественной теории самоуправления влияние оказывала англо-американская модель местного самоуправления.В Великобритании согласно правовым актам парламента 1888 и 1893 годов в руки городских общин и сельских приходов было передано всё внутреннее управление страны '. Участниками местного самоуправления являлись все лица, внесенные в списки избирателей. В малочисленных приходах /до 300 чвловек/ все дела велись на общем собрании, а в более крупных - на выборных советах. Приходы занимались всеми местными делами и имели собственное налогообложение.Вопросы законности деятельности органов местного самоуправления по этим актам разрешались судом по жалобе специально образованного центрального органа управления по делам местного самоуправления. Высший надзор за деятельностью местных органов самоуправления осуществлялся парламентом. Центральное правительство в Великобритании, контролировало только способ, которым местные органы осздцествляют свою деятельность. Каждый местный орган самоуправления существовал независимо и по закону был наделен полномочиями самостоятельно принимать решения. I/ М.И.Свепшиков. Основы и пределы самоуправления. М. 1892, 2/ Первоначально понятие самоуправления на Европейском континенте связывалось с идеей свободной общины. Эта идея распространялась в связи со стремлением определенных групп общества удержать те или иные отрасли хозяйства и общественных отношений от захвата правительственной бюрократией или вырвать их из ее рук. Именно эта причина явилась основой противопоставления государственного управления общественному самоуправлению. - 23 Характерными чертами органов местного самоуправления в Великобритании с того времени являются: орган местного самоуправления всегда самостоятельное юридическое лицо; обладание полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории; финансирование в основном за счет местных налогов, собственной хозяйственной деятельности; избрание руководителей путем прямых выборов жителями территории управляемой данным органом; осуществление своих управленческих функций, которые определяются только законом '.Подобный взгляд и практика организации местного самоуправления получили развитие в США. Гибкость и динамичность американской модели местного самоуправления заключается не только в выборах множества должностных лиц местного уровня /мэров, советников, казначеев, клерков, судей, шерифов, констеблей, надзирателей школ и т.д. - всего около 500 видов должностей/, а й в наличии таких институтов прямой демократии как инициатива граждан по принятию или изменению нормативных актов в регионе и в штате, по проведению референдумов, право отзыва должностных лиц, открытые общественные слушания и т.д.Контроль за деятельностью местных органов самоуправления там осуществляется судебными, законодательными и финансовыми органами государства. Особенностью данного варианта местного самоуправления является высокая степень децентрализации функций государства в области экономического и социального регулирования. Американская ФЕДЕРАЛЬНАЯ система предоставляет штатам и местным органам самоуправления значительнз^о экономическую автоI/ Д.Гарнер. Великобритания. Центральное и местное управление.М. 1985, с. 289-291. - 24 номию и полномочия. Недостаток ее, на наш взгляд, в том, что ее развитие привело к созданию довольно сложного механизма, который сочетает в себе централизованную власть федерального правительства со множеством относительно самостоятельных политических центров и институтов '.Англо-американская модель местного самоуправления, имеет такие особенности: - автономия местного самоуправления носит не конституционный, не законодательный, а лишь административный характер; - автономия местного самоуправления абсолютна, так как все территориальные коллективы располагают полным набором необходимых управленческих функций; - у местного самоуправления отсутствуют общегосударственные политические функции, такие как оборона, внешние сношения, национальные финансы и т.п.; - контроль за деятельностью местного самоуправления осуществляется государством в строго определенных рамках и направлениях; - местное самоуправление имеет автономное или равное по конкретным вопросам положение с государством.Следует отметить, что современная модель данной системы самоуправления явилась результатом не столько децентрализации I/ В настоящее время наряду с 50 штатами в США действуют около 82300 местных "правительств", включая 3041 графство (в штате Луизиана-приходы), 19078 муниципалитетов, 16734 тауншипов, 28588 специальных и I485I школьных округов. /Государство и управление в США. М. 1985, с. 117/. - 25 управления, сколько демократизации общества ' .
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Пуздрач, Ю. В., Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ОСНОВНЫЕ УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Подводя итоги нашего подхода к идее местного самоуправления, выяснению и анализу политико-правового аспекта деятельности государственных и общественных структур общества, можно сделать следующие выводы:
1) Идеи развития местного самоуправления закономерны и привлекательны. Они охватили не только представителей науки и сторонников среди руководителей партий и органов власти, а и значительную часть населения. Но реализация этой идеи, ставшей политико-правовой и получившей некоторое нормативно-правовое регулирование,сталкивается с многими трудностями объективного и субъективного порядка .(самоуправление в силу отсутствия четких программ у власти имущих и ясных представлений о нем у определенной части населения, оказавшегося в плену демагогических лозунгов современных лидеров, пришедших к власти в местных органах, оказалось на практике нередко сведенным к местничеству и самоуправству. А это ведет к его дискредитации, к имитации местного самоуправления, когда демократическое управление используется бюрократическими структурами в своих узкогрупповых и нередко корыстных интересах.
2) Используя опыт западных стран следует более широко раскрывать положительное из практики самоуправленческих начал в деятельности, как дореволюционных общинных и земских органов России, так и Советов депутатов особенно первого десятилетия Советской власти.
3) Правомерен тезис о развитии самоуправления в государстве и шшибочна точка зрения о том, что самоуправление и государство противостоят друг другу. Следует лишь решительно отказаться от волевых декретно-революционных преобразований как основного пути и метода внедрения самоуправления.
4) Политическая и правовая культура населения является почвой, на которой возникает и развивается реальное самоуправление. Одних политических предпосылок к переходу на широкое самоуправление (плюрализм, гласность, внешние формы разрешенных демократических движений) явно недостаточно. Нужна еще общая "культурность населения", которая не создается законами, а складывается в течений длительного периода, охватывающего не одно поколение, последовательно развиваясь и расширяясь.
5) В развитии местного самоуправления особая роль принадлежит правосознанию и правовой культуре населения. Наше общество испытывает острый дефицит в этих правовых элементах культуры. В нем очень часто и широко (даже в среде руководителей) отсутствует уважение к законам, к правовым актам и нормам вообще, к индивидуальной нравственной самостоятельности, к автономии, и даже к власти и государству.
6) Местное самоуправление, как общественно-политическое явление и как организационно-правовая форма деятельности населения не только гармонично развивающаяся субстанция активности населения, а и противоречивая структура социальной жизни. Основными противоречиями являются: а) местное самоуправление может быть демократичным и называться таковым только в случае, если в процессе его осуществления участвуют все или большинство местного населения.
Однако массовость самоуправления и компетентность людей - участников не всегда соответствуют друг другу. Без достаточного уровня компетентности людей, участвующих в данных процессах управление не только не может быть эффективным, но и не может называться демократическим. Компетентность связана с образованностью людей. Недостаточно образованными массами легче управлять и манипулировать, делать их орудием и заложниками политических амбиций определенных сил и общественных группировок. Наблюдающееся в РФ снижение внимания и уменьшение расходов на образование не может не сказываться и на уровне реального развития самоуправления; б) круг общественных проблем всегда связан с классовыми, национальными, групповыми, коллективными интересами и требует социальной зрелости. Управлять социумом только имея лишь специальные знания невозможно. Именно социальной зрелости часто не хватает не только массам населения, но и специалистам, профессиональным управленцам, привлекаемым к работе в местном самоуправлении. В силу этого и те, и другие нередко оказываются в плену демагогических лозунгов и популизма.
Умение из массы партий и движений находить те, которые отражают и выражают истинные насущные интересы данного социума и способны реализовать программу очень сложно, ответственно и не исключает ошибок; в) выборы в органы самоуправления "лучших людей" тех представителей народа, которые обладают знаниями, умением, пригодны к предстоящей работе, гередко о/ ' ведут к разочарованиям ' , так как избранные оказываются демагогами и лжецами.
Популизм, показуха, отсутствие скромного часто приводят к тому, что наиболее талантливые и нестандартные люди практически не попадают в число управителей. По идее, при демократическом установлении самоуправления номенклатурная и популистские элиты постепенно уступят место элите интеллектуальной. Однако само по себе признание того, что в самоуправляющей общности должна быть управленческая элита также является противоречием самоуправления; г) местное самоуправление в истинном его виде как сознательное движение населения, направленное на эффективное и рациональное использование имеющихся у него возможностей в целях более полного удовлетворения собственных потребностей, на первых порах своего развития содержит и в значительной мере элементы стихийности, излишней эмоциональности, популизма и даже самоуправства, что способно приводить к анархии и хаосу; д) органы общественного самоуправления микрорайонов в городах, возникшие в прошлом, путем создания инициативных групп нередко вопреки интересам чиновников из исполко
I/ И.А.Ильин. "Наши задачи". Избранные статьи. Править должны лучшие. Юность. № 8. 1990,с. 64-65.
2/ Через год, после выборов в местные советы народных депутатов 26,5% опрошенных жителей Шатурского района Московской области изменили свое мнение о своем депутате и не были намерены вновь голосовать за него. /Данные автора/. мов Советов сталкивались с непринятием их деятельности со стороны исполнительных комитетов районных и городского советов. Это противоречие нового со старым приводило к митингам, пикетам, демонстрациям, конфликтам не только с исполкомами, но и с депутатскими группами, к попыткам организовать общественное движение за отзыв отдельных депутатов. В конечном счете это (и иные противоречия) привело к переоценке роли и места Советов депутатов в жизни населения в низовых звеньях; е) самоуправление автоматически не исключает такого антипода демократии и порядка как охлократия. В незрелом осознании закономерностей самоуправления у обывателя создается иллюзия участия населения в управлении именно через охлократические приемы давления на власть.
На практике же это ничто иное как эксплуатация толпы людей в интересах "новой" радикально настроенной элиты. Самоуправление, предполагающее высокую эффективность управления и сверхпорядок, и самоуправство толпы граничащее с экстремизмом и преступными деяниями - одно из сегодняшних противоречий, возникновения и развития местного самоуправления; ж) местное самоуправление не может нормально развиваться не преодолевая бюрократические деформации в государственном механизме и в обществе. Здесь можно выделить два уровня противоречий: между местным самоуправлением и централизованным бюрократизированным государственным управлением и между нарождающейся и быстро развЯ-нающейся бюрократией и населением внутри местного самоуправления.
Бюрократия представляет собой тот самый слой, в руках которого и находится пока реальная власть в обществе В современных условиях имеется по крайней мере две тенденции, характеризующих бюрократизацию: I) исторически сложившееся усиление роли государственной бюрократии; 2) достаточно быстрое внутриструктурное обюрокрачивание органов местного самоуправления. з) В научной литературе делались попытки поставить государство и самоуправление на один уровень Государство олицетворяет собой политическую власть. Местное же самоуправление олицетворяет общественный авторитет людей, хотя в основном и регулируется нормами права, то есть государством. Отождествлять их значило бы стереть разницу между государственным управлением - иерархически построенным воздействием на ячейки социального организма и самоуправлением, в котором имеет место совпадение субъекта и объекта общественного регулирования. Централизм и самоуправление, как формы общественной организации, основанных на доминировании разных и не всегда легко адаптируемых друг к другу типов социальных связей - горизонтальных и вертикальных, нередко несовместимы. Отсюда тезис о том, что самоуправление развивается внутри государства, верен лишь по
3/ форме, а не по-существу ' . и) Государственное и общественное долгое время в СССР воспринималось как единое или тождественное. В конечном итоге
I/ Бюрократия имеет два значения: I) система органов и служащих в них, то есть аппарат управления; 2) формы и методы деятельности аппарата управления.
2/ ИЛ£андель. Социалистическое самоуправление. Философские науки.
3/ По логике ст. 12 и главы 2 Конституции РФ разведение понятий "государство" и "местное самоуправление" носит скорее политический, нежели практический характер. такое понимание и практика его применения привели к образованию сверхгосударства и квазисамоуправления на уровне всего государства. Местное же самоуправление развивается как определенный противовес государству или дополнение к нему. Бюрократическая централизация в государстве противостоит самоуправлению. Только государственный аппарат, который не возвышается над обществом, не отрывается от масс, не становится самостоятельной социальной силой может сосуществовать с объективно и закономерно развивающимся самоуправлением. Но встает вопрос, а возможно ли достижение такого состояния государственного аппарата, тем более, в крупных государствах?
Для государственного управления характерны следующие функции и методы деятельности: выполнение государственно-властных полномочий; применение властно-административных методов принуждения; выполнение значимых для всего общества в целом функций; опора и проведение в практику права в качестве регулятора общественных отношений; наличие профессионального, построенного в основном на принципах назначаемости и строгой тэдархичности аппарата, призванного осуществлять государственные функции.
Для местного же самоуправления характерно: выполнение жителями общественных функций; саморегуляция общественного поведения на основе сознательного выполнения коллективно обсужденных и принятых решений, равенства жителей в рамках и перед территориальной общностью; самостоятельное и непосредственное формирование органов местного самоуправления путем избрания их членов, а также руководителей и должностных лиц местных служб (верно может иметь место и контрактная форма); осуществление общественного контроля за деятельностью выборных: органов и должностных лиц и разрешение конфликтов на основе третейских разбирательств. Судебное рассмотрение - лишь крайняя мера.
Парадокс или закономерность заключается в том, что чем больше государственного управления, тем меньше самоуправления и наоборот. Государственный аппарат не заинтересован в развитии самоуправления, так как развитие общественных начал неизбежно ставит вопрос о сокращении его численности и полномочий Это относится не только к федеральному государственному аппарату, а и сильно разрастающемуся теперь государственному аппарату субъектов федерации. Декларированное в политических программах и провозглашенное Конституцией движение общества к самоуправлению при сохранении сверхбюрократической системы государственного управления может остаться лишь лозунгом и порождает иллюзии и самообман и в верхах и у населения. к) Развитие демократии на местном уровне способствует, как это ни парадоксально звучит, ограничению индивидуальной свободы. Управленческие структуры и в условиях самоуправления, являясь связующим звеном между избранными представителями народа и населением, постепенно узурпируют многие властные функции и сужают полномочия и тех, и других. Переход к полному самоуправлению и отказ услуг специального слоя управленцев (тем более в настоящих условиях) невозможен. Преодоление этого
I/ Среди главных причин переживаемых трудностей жители Шатурского района Московской области называют:
- засилие бюрократов - 37,6%
- коррупция, взяточничество работников управленческих органов - 29,9%. /Данные автора/. противоречия в отдаленном будущем может быть решено лишь на основе: действительно широкой и реальной децентрализации функций управления; массового осознанного и активного гражданского соучастия людей на местном уровне; организации системы жесткой и постоянно действующей контролируемой зависимости должностных лиц от населения. л) До тех пор, пока основная масса жителей не достигнет такого уровня развития, чтобы полностью отказаться в местном самоуправлении от использования профессионалов, самоуправление и бюрократизированное управление будут сосуществовать. Ограничить бюрократизацию способен только настоящий контроль со стороны местного населения. Но, народный контроль, как организационная структура в России, упразднен.
Прошедшая в РФ в последние годы, так называемая, муниципализация привела к расширению власти управленческой за счет власти самого народа - населения.
На практике фактически начинается процесс сужения только что начавшего развитие местного самоуправления в собственном его значении.
Проводимая в таком виде муниципализация, это очередная "революция" сверху она не способна привести к настоящему самоуправлению, а наоборот породит засилие местной бюрократии и "демократического" субъективизма и волюнтаризма.
Правовой анализ проблем местного самоуправления обуславливает вывод, что прежде чем переходить к самоуправлению нужно научиться чтить и выполнять законы государства. Самоуправление предполагает помимо этого выполнение еще и неписанных законов сообщества, традиций и обычаев , требует определенно й политической культуры и общечеловеческого кругозора.
Для внедрения и развития самоуправления необходимы еще некие социальные условия и среди них - оседлость местопрожи-вания, крепкие морально-семейные и трудовые узы. Члены самоуправляющейся общности должны обладать определенной материальной и идеологической незасисимостью, способной придать участию в общих делах самостоятельности и объективности. При отсутствии этих основ и условий любое навязывание самоуправления сверху либо пропагандистское давление на население по поводу преимуществ разнообразных западных моделей самоуправления не приведут к желаемому результату.
Поскольку в теории и на практике правовой аспект самоуправления явно недооценивается, есть необходимость сформулировать ряд предложений нормативного характера по развитию самоуправления на всех уровнях местной жизни.
Во-первых, следует обратить внимание законодателя на то, что многозначные и нечеткие термины теории местного самоуправления, используемые в науке, законодательной и иной практике, вольно интерпретируемые политиками создают определенные сложности не только в понимании, но и в реализации основных положений самоуправления. Если обратиться к действующему законодательству о местном самоуправлении, то можно сделать ряд замечаний. Указанные в них варианты понятия местного самоуправления отражают политическую перспективу его развития, а не
I/ Именно при наличии таких основ возрождается теперь местное самоуправление казачества, практически не прерывалось квартальное самоуправление в Средней Азии. объективную реальность; система местного самоуправления, заменяется системой исполнительной власти, смешивает формы непосредственного и представительного участия в самоуправлении. По нашему же мнению, местное самоуправление может осуществляться только на тех уровнях, где непосредственная демократия превуа-лирует над представительной, при этом качество самоуправления и степень самоуправляемости постепенно сводится на нет по мере движения от низшего уровня к более высокому. В настоящее время можно говорить только об элементах местного самоуправления, которое следует развивать лишь путем постоянного расширения круга вопросов, решение которых требует личного участия жителей.
Во-вторых, движение к местному самоуправлению тесно связано с развитием гражданского общества и правового государства, приверженность к которым требует законодательного развития института выборов на местном уровне, как гарантии невмешательства государства в местные дела. Практически это связано с увеличением числа должностей, требующих замещения путем прямых выборов населением.
В-третьих, борясь с возможностью появления местного эгоизма, декларируется один из принципов местного самоуправления -сочетание местных интересов с интересами республики. По нашему мнению, такое согласование возможно только путем оформленного в законе примата местных интересов над общегосударственными, что и позволяет говорить о самоуправлении.
В-четвертых, в нормативных актах о местном самоуправлении, на наш взгляд, необоснованно не учитываются такие фундаментальные понятия, как субъекты местного самоуправления, недостаточно широко используется принцип разделения властей, как фактор достижения консенсуса между различными групповыми интересами, не найдено места для мирового суда как инструмента урегулирования межличностных конфликтов и контроля за деятельностью местного самоуправления.
В-пятых, с принятием известных Указов Президента РФ произошел разрыв иерархий в системе органов местного самоуправления в связи с отсутствием четкого разделения полномочий между ними.
Более того, так называемые органы местного самоуправления, фактически подчиняются главам администрации и становятся придатком исполнительно-распорядительной власти последних ^.
И, наконец, в-шестых, в нормативных актах не определены задачи местного самоуправления, которыми, по-видимому, должны являться создание на местном уровне адекватного механизма демократии, включающего надлежащее обеспечение гражданских прав, занятости, экономической стабильности, минимального стандарта жизни, соответствующего уровню развития общества.
Все эти предложения, на наш взгляд, позволили бы уточнить действующее законодательство, создать для населения необходимую законодательную базу и сделать местное самоуправление не декларацией, а реальностью.
I/ См. Указ Президента Pi № 1760 от 26 октября 1993 г. "0 реформе местного самоуправления".
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Местное самоуправление»
1. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических1. Республик. - М. 1990.
2. Конституция РСФСР. П. I9I8.
3. Конституция (Основной Закон) Российской советской федеративной социалистической республики. М. I99I.
4. Конституция Российской Федерации. М. 1993.
5. Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
6. Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления.
7. Российская газета. I99I. 18 июня.
8. Закон СССР О выборах народных депутатов СССР. М. 1968.
9. Закон РСФСР О выборах народных депутатов РСФСР. М. 1969.
10. Закон РСФСР О выборах народных депутатов местных советовнародных депутатов. М. 1969.
11. Закон СССР О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни. Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26, ст. 387.
12. Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту >хжительства в РСФСР. Ведомости Верховного Совета РСФСР. М. 1985. » 36, ст. 1269.
13. Закон РСФСР О поселковом, сельском совете народных депутатов
14. РСФСР. Сборник нормативных актов. М. 1988.
15. Закон РСФСР О городском, районном в городе Совете народныхдепутатов РСФСР. Сборник нормативных актов. М. 1988.
16. Закон РСФСР О статусе народаого депутата местного Советанародных депутатов в РСФСР. U. 1990. - 174
17. Закон СССР Об общественных объединениях. Ведомости Съезданародных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 42, ст. 839.
18. Закон СССР О эащте прав потребителей. Ведомости Съезданародных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. I99I. № 24, ст. 689.
19. Закон СССР О всенародном голосовании (Референдуме СССР).
20. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета1. СССР. I99I. № I, ст. 10.
21. Закон СССР Об общих началах местного самоуправления и местногохозяйства. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного
22. Совета СИСР. 1990. № 16, ст. 267.
23. Закон СССР О внесении изменений в Закон СССР "Об обпщх началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Ведомости Съезда народньк депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 44, ст. 514.
24. Закон РСФСР О местном самоуправлении в РСФСР. Российскаягазета. I99I. 27 июня.
25. Закон БССР О местном самоуправлении и местном хозяйстве в
26. Белорусской ССР. Минск. I99I.
27. Закон 7ССР О местных советах народных депутатов Украинской
28. ССР и местном самоуправлении. Правда Украины. 1990. 20 декабря.
29. Закон Казахской ССР О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР. Алма-Ата. I99I. 15 февраля.
30. Закон Республики Молдова Об основах местного самоуправления.1. Кишинев. I99I.
31. О порядке организации и проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР. Ведомости Верховного Совета
32. СССР. 1988. № 31, ст. 504.- 175
33. Об организации работы с наказами избирателей. Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 36, ст. 736.
34. О порядке проведения самообложения сельского населения и размерах по самообложению. Собрание постановлений Правительства 1. СССР. 1983, № 5.
35. О самообложении сельского населения. Сборник Законов БССР.1983, № 32.
36. Положение о постоянных комиссиях местных Советов народныхдепутатов. Ведомости Верховного Совета РСФСР. № 10, ст. 318.
37. Положение об общественных сельском, уличном, квартальномкомитетах в населенных пунктах РСФСР. М. 1985.
38. Положение об организации работы с наказами избирателей в
39. РСФСР. Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1982, № 19, ст. 587.
40. Положение о депутатских группах и депутатских постах в РСФСР.
41. Ведомости Верховного Совета. 1984, № 32, ст. II0I.
42. Положение о Земствах. 1864 и 1890. Хрестоматия по земскомуи городскому самоуправлению. Киев. 1983.
43. Городовое положение. 1870 и 1892. Там же.
44. Положение о сельском состоянии СПБ. 1987.
45. Положение о крестьянах, вышедагах из крепостной зависимости1. СПБ. 1861.
46. Положение о волостном земстве (СУР I9I7. № 122, ст. 655).
47. Об изменении действующего положения о губернских и уездныхземских учреждениях впредь до издания нового о них положения (СУР I9I7. № 157, ст. 870).
48. О признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функций государственной власти (СУ РСФСР I9I8. № 14, ст. 202). - 176
49. О сельских советах (СУ РСФСР 1920. № II, ст. 68).
50. Положение о сельском сходе (СУ РСФСР. 1926. № 22, ст. 827).
51. Положение об общих собраниях-сходах в сельских п^.селениях
52. РСФСР. 1927. /СУ РСФСР. 1927. № 51/.
53. Положение о городских Советах РСФСР. /СУ РСФСР. 1933. № 29/.
54. Абрамович К.Г. Положение о сельском состоянии. М. 1903.
55. Авакян А. Правовое регулирование деятельности Советов.1. М. 1980.
56. Авакян А. Самоуправление и выборы. Советы народных депутатов.1986. № 10.
57. Агеев B.C. Психология межгрупповых отношений. М. 1983.
58. Аксаков К.С. ПСС. М. 1861, т. I.
59. Андреева Г.М. Социальная психология. М. 1980.
60. Андреева Г.М. Богомолова Н.Н., Петровская Л.А. Современнаясоциальная психология на западе. М. 1978.
61. Андреев В.В. Раскол и его значение в народной русской истории.1. СПБ. 1870.
62. Аникин А.В. Путь исканий. Социально-экономические идеи в
63. России до марксизма. М. 1990.
64. И.Андриевский. Русское государственное право. Т. I, СПБ, 1866.
65. Алексеева А.Т. К вопросу об условиях возникновения конфликтныхситуаций //Сборник трудов М0;.7: им. Н.К.Крупской. М. 1973.
66. Алексеев С. Право и перестройка. Вопросы, раздумья, прогнозы.1. М. 1987.
67. Альшиц Д.А. Начало самодержавия в России. Л. 1988.
68. Арбатов Г., Баталов Э. Политическая реформа и эволюция советского государства. Коммунист. Х989. № 4.
69. Ансофф И. Стратегическое управление. М. 1988.- 177
70. Асеев В.Г., Шкаратан О.И. Социальные нормы и социальное планирование. М. 1984.
71. Артемов Г.П. Методология социологического исследования политической жизни советского общества. Л. 1987.
72. Аристотель. Соч. В 4 т. М. 1984. Т. 3, 4.
73. Афанасьев В.Г., Урсул А.Д. Эффективность социального управления: системно-деятельностный подход. Информация и управление. 1. Сборник. М, 1985.
74. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М. 1973.
75. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М. 1977.
76. Ачадов Д. Взгляды социалистических партий на общественноесамозгаравление. М. 1906.
77. Ачадов Д. Государственная власть и местное (городское иземское) самоуправление. М. 1907.
78. Ауэан А. Социалистическое самоуправление: политико-экономический аспект. Коммунист. 1986. № 13.
79. Базилева И., Эмерсон П. Консенсус. Новый мир. 1990. № 3.
80. Бакштановский В.И. Моральный выбор личности: альтернативы ирешения. М. 1983.
81. Барабашев Г.В. Главное звено. Самоуправление. Советы народныхдепутатов. 1986. № I.
82. Барабашев Г.В. Местные органы в политической системе капитализма. М. 1985.
83. Барабашев Г.В. Непосредственная демократия в системе социалистического самоуправления народа. Политическое самообразование. 1985. № 9.
84. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М. I97I.
85. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Непосредственная демократия в1. СССР. М. 1984. - 178
86. Бакунин М.А. Собр.соч. М. 1920.
87. Баталов Э. Социалистическая перспектива и утопическое сознание. Коммунист. 1988. № 3.
88. Бауман К.Я. Партия и оживление работы Совета. М. 1925.
89. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. М. 1902.
90. Бердяев Н. О рабстве и свободе человека. Париж. 1939.
91. Берман Я.Л. Советы на новом этапе. М. I93I.
92. Белов Г.А. Развитие политических отношений в условиях перестройки. М. 1989.
93. Белов В.Г. Управление и общественные отношения. М. 1985.
94. Белых А.К. Управление и самоуправление. Л. 1972.
95. Бельсон Я.М., Ливанцев К.Е. История государства и права США.1. Л-д 1982.
96. Бергер А.К. Политическая мысль древнегреческой демократии.1. М. 1966.
97. Благок И. Формы правления и права человека в буржуазных государствах. М. 1985.
98. Блэк Паблик рилейшина. Что это такое? М. 1990.
99. Богданов А.А. Очерки философии коллективизма. СПБ. 1909.
100. Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. Тектология.1. М. Л. 1927.
101. Богданов А.А. Вопросы социализма. М. 1990.
102. Богославский М.М. Земское самоуправление на Русском Северев 17 в. Т. I, 2. М. I909-I9I2.
103. Бороздин А.Н. Идеи утопического социализма П.Кропоткина.1. М. 1979.
104. Бромхад П. Эволюция Британской конституции. М. 1978.
105. Буланда А. Самоуправление и централизм. Коммунист. 1987. № 7.- 179
106. Бутенко А.П. Марксистско-ленинская идея самоуправления и ееисторическое развитие. Сов.государство и право. 1986. № 3.
107. Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа:
108. О социалистическом самоуправлении. М. 1988.
109. Васильчиков А,И. О самоуправлении: Сравнительный анализ русских и иностранных земских учреждений. СПБ. 1869. Т. I, с. I.
110. Варчук В.В., Пеньков Е.М. Социальная справедливость и социалистическое самоуправление народа. М. 1987.
111. Васильев Г.Г. Роль конкретных социологических исследований внаучном управлении социальными процессами. М. 1984.
112. Ведель Ж. Административное право Франции. М. 1973.
113. Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу.1. СПБ. 1906.
114. Веселовский Б.Б. Поселковое самоуправление. П. I9I8.
115. Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в1. СССР. Л. 1957.
116. Винничук Л. Люди, права, обычаи Древней Греции и Рима. М. 1988.
117. Виноградов П.Г. Местное самоуправление в Англии. СПБ. 1903.
118. Витте С Ю . Воспоминание. М. I960, т. 2.
119. Владимирский М. Организация советской власти на местах. M.I92I.
120. Возможности и право решать. Молодой коммунист. 1988. № 2.
121. Волков А. Социалистическое самоуправление народа: некоторыеаспекты проблемы. Политическое самообразование. 1986. № I.
122. Володин А.А. Штамп и местные органы управления в системегосударственно-монополистического капитализма США. М. 1979.
123. Габриидзе Б. Развивая теорию самоуправления народа. Коммзгнист.1989. № 10.
124. Гантман В.И. Государственный строй Италии. М. I96I.
125. Гарнер Д. Великобритания. Управление и местное самоуправление.1. М. 1935. - 180
126. Герасименко Г. Земское самоуправление в России. М. 1990.
127. Градовский А,Д. Начала русского государственного права.
128. Т. 3. Органы местного управления. Ч. I, СПБ 1883.
129. Грамши А. Тюремные тетради. Избранные произведения в трехтомах. М. 1959.
130. Герус И. Реконструкция городского хозяйства. Сборник "Городской Совет". М. 1935.
131. Григорьян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М. 1965.
132. Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М, I9I7.
133. Горбунов М.П. Сельский сход. Куйбышвв. 1962.
134. Государство и зшравление в США. М. 1985.
135. Государственное право буржуазных стран, освободившихся отколониальной зависимости. М. 1976.
136. Грязнов В.А. Уличные (квартальные) комитеты. М, 1955.
137. Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления народа. Сов.государство и право. 1986. № 2.
138. Гулиев В.Е., Рудинский Ф.М. Демократия и достоинство личности.1. М. 1983.
139. Гумплович л. Общее учение о государстве. СПБ. I9I0.
140. Гурвич Г. К вопросу о федерализме. Революция права. М.1928.№ 3.
141. Данилова Л.В. Дискуссионные проблемы теории докапиталистических обществ. Проблемы истории докапиталистических обществ. M.I968.
142. Деев Н.Н. От государства-аппарата к государству-ассоциации.1. Правоведение. № 5. 1990.
143. Денисов А.И. Общая система социалистической демократии. M.I985.
144. Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во1. Франции. М. 1977.
145. Деттон Э. Местная администрация Франции. М. 1957.- 181
146. Дерюжинский В. Полицейское право. СПБ. 1903.
147. Дитяяин И. Устройство и управление городов России. Т. I. СПБ.1875
148. Дмитриев Н.И. Домовые комитеты - большая сила. М. I960.
149. Доморацкая Э.М., Маклаков В.В. Государство и экономика во1. Франции. М. I98I.
150. Драго Р. Административная наука. М. 1982.
151. Европейская хартия местного самоуправления. Вестник МИД СССР.1. Щ 19/77. 15 октября 1990.
152. Евланов Л.Г. Теория и практика принятия решений. М. 1984.
153. Евстигнеев А. Сельсовет или сход. Беднота. № 29II, 1928.14 января
154. Е1листратов А.И. Очерк административного права. М. 1922.
155. Ельчанинов А.В. О самоуправлении. М. 1906.
156. Ершов А.А. Личность и коллектив: Межличностные конфликты вколлективе, их разрешение. Л. 1976.
157. Ефимова А.Л. Французские коммунисты в муниципалитетах. M.I975.
158. Железко Н. Население крупного города. М. 1986.
159. Загрядх^ков М. Кооперация и городское самоуправление. М. I9I6.
160. Здравомыслов А.Г. Потребности. Интересы. Ценности. М. 1986.
161. Зигорт В., Панг Л. Руководить без конфликтов. М. 1990.
162. Зосимовский А.В. Управление конфликтными ситуациями в целяхнравственного воспитания. Проблемы управления процессом воспитания. 1. М. I97I.
163. Золоторевский А. Местные органы власти. Справочник в 2-х т.1. М. 1932.
164. Ивановский В.В. Организация самоуправления во Франции и Пруссии.1. Казань. 1886.
165. Ивннченко А. Многопартийность в советской системе. Народныйдепутат. I99I. № 6.
166. Игнатович И.И. Помещичьи крестьяне накануне освобождения.1. М, I9I0. - 182
167. Ильин И.А. Наши задачи. Избранные статьи. Править должны лучшие. Юность. 1900. № 8.
168. Ильинский И.П., Рожко П. Социалистическое самоуправление народа. Коммунист. 1986. № 2.
169. Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. M.I987.
170. Илимский Д.И. Самоуправление и самоуправство. М. I9I7.
171. Инако Пунэо. Современное право Японии. М. I98I.
172. История государства и права под ред. Юшкова B.C. М. 1950.
173. Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве.1. Саратов. 1974.
174. Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Саратов.1979.
175. Кандель П.Е. Социалистическое самоуправление. Философскиенауки. 1989. № 6.
176. Калинин М.И. Вопросы советского строительства. М. 1958.
177. Карлен Д. Американские суды: системы и персонал. М. 1972.
178. Карпова Т.П., Межевич Н.М. Социально-территориальная общность:современное понимание и перспективы исследования. Научный коммут!и\. 1990. № 3.
179. Ключевский В.О. Соч. М. 1990. Терминология русской истории иистория сословий. Лекции №№1... в России. Т. У1, стр. 94-391.
180. Кирпичев Я.И. Права схода и сельского совета. М. 1928.
181. Кичанова И.М. Конфликт: за и против. М. 1978.
182. Ковлер А.И., Олириов В.В. Демократия и участие в политике:
183. Критические очерки теории и истории. М. 1986.
184. Ковалевский М.М. Первобытное право. М. 1986. Вып. I.
185. Коган Л. Урбанизация - общение - микрорайон. Архитектура СССР.1967. № 4.
186. Кожаров А. Монизм и плюрализм в идеологии и политике. М. 1976.- 183
187. Козелецкий Ю. Психологическая теория решений. М, 1979.
188. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления иправо. М. 1986.
189. Кокошкин Ф.Ф. Областная автономная и единство России. М. 1906.
190. Колесников А.Н. Управляет народ. Агитатор. 1986. № 29.
191. Колесников А.Н. Начала административной централизации и самоуправление в современном государстве. Иркутск. I92I.
192. Колосова Ю.А. К вопросу о межрайонном антагонизме в США.
193. Вопросы экономической и политической географии. М. 1958.
194. Косолапов Р., Марков В. Свобода и ответственность. М. 1968,
195. Кондоров Ж-А. Эскиз исторической картины прогресса человеческого разума. М. 1936.
196. Копейчиков В.В. Социально-психологические аспекты реализациисоциалистического самоуправления народа. Коммунист. 1987. № 5.
197. Коркунов Н. Русское государственное право. СПБ. I90I.
198. Котлер Ф. Основы маркетинга. М. 1990.
199. Котелевская И,В. Правовое регулирование информации в условияхперестройки. Правоведение. 1990. № 5.
200. Коток В.О. Референдум в системе социалистической демократии.1. М. 1964.
201. Краткий очерк деятельности МВД со времен государственногопереворота до I УП. 17 г. П. I9I7.
202. Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. Пг.; М. I92I.
203. Кропоткин П.А. Взаимная помощь как фактор эволюции. СПБ. 1907.
204. Кропоткин П.А. Справедливость и нравственность. Пг.; М. I92I.
205. Кропоткин П.А. Речи бунтовщика. СПБ. 1906.
206. Кропоткин П.А. Великая французская революция I789-I793. M.I979.
207. Кропоткин П.А. Сборник посмертных статей. Пг. М. 1922.- 184
208. Кремнев Ив. Путешествие моего брата Алексея в страну крестьянской утопии. Арй^итектура и строительство Москвы. 1988, № 1-3.
209. Кряжнов В.А. Обсуждение гражданами проектов решений местных
210. Советов из кн. Общественное мнение о праве. М. с. 56-57,
211. Кудрявцев В.Н., Лукашева Е.А. Социалистическое правовое государство. Коммунист. 1988. № II.
212. Кудряшов П.Н. Пути советского строительства (I9I7-I9I9). M.I9I9.
213. Кузьмин Э.Л. Демократия: некоторые вопросы теории, методологии; практики. М. 1986.
214. Куланж Ф. Древняя гражданская община. М. 1895.
215. Курашвили Б.П. Принципы советского государственного управления.
216. Сов.государство и право. 1980. № II.
217. Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городскойжизни. СПБ. 1906.
218. Кутафин О.Е,, Шафир М.А. Социалистическое самоуправление народа.1. М. 1987.
219. Кутафин О.Е. Политическая культура и общественная активностьличности. Политическое самообразование. 1985. № 10.
220. Крылова И.С. Аппарат государственного управления современной1. Франции, М. 1982.
221. Крылова Н.С. Английское государство. М. I98I.
222. Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное управление. M.I968.
223. Лазарев Б.М. Аппарат государственного управления: ленинскиеидеи и современность. Коммунист. 1987. № 8.
224. Лазарев В.М. Перестройка государственного управления:организационно-правовые вопросы, М. 1987.
225. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.1. М. 1988. - 185
226. Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт Советского государства. Коммунист. 1988. № 16.
227. Лазаревский М.И. Теория местного самоуправления. М. 1903.
228. Ланкет Л., Хейн Г. йлработка и принятие управленческих решений.1. М. 1984.
229. Лебедев П.Н. Социальное управление. Л. 1982.
230. Левинсон А. и др. Бюрократизм и бюрократия: необходимостьуточнений. Коммунист. 1988. № 12.
231. Ленин В.И. "Революционеры" в белых перчатках. Поли.собр.соч.т. Ю , с. 301-302.
232. Ленин В.И. Заговор реакции и угрозы погромощков. Поли.собр.соч.т. 13, с. 304.
233. Ленин В.И. Государство и революция. Поли.собр.соч., т. 33,с. 49, 53, 60, 73.
234. Ленин В.И. Один из коренных вопросов революции. Удержат либольшевики государственную власть. Поли.собр.соч., т. 34, с. 202, 204, 316.
235. Ленин В.И. Доклад о праве отзыва на заседании ВЦИК 2I.II.I9I7.
236. Поли.собр.соч., т. 35, с. I09-III, 203.
237. Ленин В.И. Письмо Е.С.Варге. Поли.собр.соч., т. 54, с. 446.
238. Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся I9I7-I936. В 2-х т.1. М. 1966.
239. Литовкин В.Н. Общественные домовые комитеты. М. I96I.
240. Лосский Н.О. Характер русского народа. М. 1990.
241. Лучин В.О. Референдум и развитие социалистического самоуправления народа. Советское государство и право. 1986. № 12.
242. Лучин В.О. Референдум в механизме со1р1алистического самоуправления народа. Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М. 1986. - 186
243. Маккарти Ю. uiOBb посетив Америку... Спустя 150 лет послепутешествия А. де Токвилля. М. I98I.
244. Маркс К., Энгельс Ф. Положение рабочего класса в Англии.
245. Соч. Изд. 2-е. Т. 2, с. 241.
246. Обращение ЦК к союзу коммунистов. Март. 1850. Изд. 2-е.1. Т. 7, с. 266.
247. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта. Изд. 2-е. Т. 8, с. 157.
248. Гражданская война во Франции. Изд. 2-е. Т. 17, с. 350.
249. Мнимый раскол в Интернационале. К жилищному вопросу. Изд. 2-е.1. Т. 18, с. 7, 214.
250. Анти-Дюринг. Изд. 2-е. Т. 20, с. 206, 305.
251. К критике проекта социал-демократической программы. Изд. 2-е.1. Т. 22, с. 239.
252. Экономическо-филофоские рукописи 1844. Изд. 2-е. Т. 42, с. 119.
253. Мартанус Р.В. Социальное управление: кадры и кадровая политика. М. 1986.
254. Масальский П.К. Сельский уличный комитет. Сборник статей.1. М. 1984.
255. Масальский В. Сельский сход и сельские должностные лица.(Права и обязанности). СПБ. I9II.
256. Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. М. 1988.
257. Межевич М.Н. Территориальная общность людей и социальноеразвитие в условиях социализма. Социологические исследования. 1978. № 3.
258. Мелкая земская единица. СПБ. 1904.
259. Местные органы в политической системе капитализма. М. 1985.
260. Местные советы народных депутатов. Сборник нормативных актов.1. М. 1986. - 187
261. Мигранян А. Политическое участие в буржуазных теориях демократии. Рабочий класс и современный мир. 1988. № I.
262. Мигранян А. Демократия в теории и исторической практике.1. Коммунист. 1990, № I.
263. Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход корганизации управления. М. 1983.
264. Милов I.B. Общее и особенное Российского феодализма.
265. Постановка проблемы. Вопросы истории. 1989. № 2.
266. Минкина М. Воспитание ответственностью. М. 1990.
267. Мишин А.А. Государственное право США. М. 1976.
268. Михайлов Е.Д. США: проблемы больших городов. М. 1973.
269. Момджян А.В. Плюрализм: Истоки и сувдость. М. 1983.
270. Монтескье Ш. О духе законов. Иэбр.произведения. М. 1955.
271. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управленияв США и Канаде. М. 1987.
272. Моченов Г.А., Ночевник М.Н. Конфликтные ситуации и организационная структура коллектива. Материалы Всесоюзной конференции по проблемам управления научными исследованиями и разработками. 1. Ч. 1У. М. 1973.
273. Муздыбаев К. Психология ответственности. Л. 1983, с. 5-9.
274. Нархов И.М. Атология кинизма. М. 1984.
275. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в бО-х начале90-х годов. Правовая политика. М. 1985.
276. Наумов П.Ф. Что такое демократическое самоуправление. М. I9I7.
277. Нерсесянц B.C. Право в системе социальной регуляции. М. 1986.
278. Нерсесянц B.C. Перестройка и правовое мышление. Советскоегосударство и право. 1987. № 9.
279. Нерсесянц B.C. Концепция советского правового государства вконтексте истории учений о правовом государстве. Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М. 1989. - 188
280. Нерсесянц B.C. Советское государственно-правовое строительство:
281. Проблемы взаимосвязи истории и теории. Советское государство иправо. 1988. № 8.
282. Нечипоренко Л.Н. Возникновение буржуазной "социологии конфликта". Вестник МГУ. 1976. № 4.
283. Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М. 1987.
284. Овчинников И.И. Местные советы народных депутатов. М. 1988.
285. Окружающая среда /Под ред. А.М.Рябчикова. М. 1983.
286. Омаров A.M. Социальное управление. Некоторые вопросы теориии практики. М. 1980.
287. Организация и (функционирование местного самоуправления (опыт,зарубежных стран). Барабашен Т.В..Шеремет Т.Ш. М. I99I.
288. Орлова Э.А. Диагностическая ^^кция конфликта. Теоретическиеи прикладные проблемы психологии познания людьми друг друга. 1. Краснодар. 1975.
289. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М. 1927.1. Т. I.
290. Ошеров М., Спиридов Л. Общественное мнение и право. М. 1985.
291. Павлова Л.П. Местные бюджеты капиталистических государств.1. М. 1972.
292. Павлова Л.П. Финансы местных органов управления капиталистических стран. М. 1977.
293. Пашич Н. Противоречия развития социалистической демократиив Югославии. Комь^унист. 1988. № 7.
294. Печчек А. Человеческие качества. М. 1980.
295. Пертцик Е.Н. СрЕда человека: предвидимое будущее. М. 1990.
296. Пертцик В.А. Краевой, областной советы народных депутатови территориально-производственные комплексы РСФСР. М. 1986. - 189
297. Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск.1963.
298. Петров B.C. Сущность, содержание и форма государства. Л. I97I.
299. Пивоваров Ю.В, Современная зфбанизация. М. 1976.
300. Пискотин М.И. Правовое государство и юридическая культура.
301. Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. M.I990.
302. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М. 1988.
303. Платон Со-^ . М. I97I. Т. 3, с. I.
304. Плеханов В.Г. Соч. т. 2. М. 1922.
305. Погосский В.В. Местное самоуправление на демократическихначалах. М. I9I7.
306. Покровский М.Н. Местное самозшравление в Древней Руси в кн.
307. Мелкая земская единица. СПБ. 1904.
308. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1884.
309. Хрестоматия по истории государства и права. М. 1990.
310. Попов А.В. Концептуальные основы менеджмента в США и ихэволюция. М. 1989.
311. Попов А.В. Собственность и власть в социальной доктринеменеджмента. Научный коммунизм. 1984. № 2.
312. Пожиннов К.А. Городское и земское самоуправление в кн.
313. Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем,1. СПБ. I9I3.
314. Полуян Л. Сходы в советской системе. Советское строительство.1926. Щ 5.
315. Пуримова Н.М., Бакунин М. Жизнь и деятельность. М. 1966.
316. Пуримова Н.М., Кропоткин П.А. М. 1972.
317. Пуримова Н.М. Социальная доктрина М.А.Бакунина. М. 1990.15 лет Советской власти строительства п/д В.Пашкатиса. М. 1932. - 190
318. Рейлян Я.Р. Аналитическая основа принятия управленческихрешений. М. 1989.
319. Революционное народничество семидесятых годов. XIX в. М. 1964.
320. Робер М.А., Тильман Ф. Психология индивида и группы. М. 1988.
321. Рокар М. Трудитгсяс душой. М. 1990.
322. Российское законодательство Х-ХХ веков, т. 6. М. 1988.
323. Руссо Ж.Ж. Трактаты. М. 1969.
324. Самоуправление: от теории к практике. Под ред. Ю.А.Тихомирова,
325. Г.Х. Шахназарова. М. 1988.
326. Сафаров Р.А. Общественное мнение и государственное управление.1. М. 1976.
327. Сафаров Р.А. Институт референдума в условиях общенародногогосударства. Советское государство и право. М. 1963. № 6.
328. Сафаров Р.А. Общественное мнение в системе советской демократии. М. 1982.
329. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. М. 1892.
330. Селиванов В.И. Критический анализ современного развития государственного управления в США. Киев. 1986. Автореферат докторской диссертации.
331. Сеньобос Ш. Исторический метод в применении к социальнымнаукам. М. 1902.
332. Селещев Ю.А. Согласованные решения. М. 1987.
333. Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции.1. Минск. I98I.
334. Сиренко В.Ф. Социалистическое самоуправление народа. Киев. 1988.
335. Сигов И. Государственное устройство и местное самозшравлениев свободной стране. Пг. I9I7.
336. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа. Свердловск. 1987. - 191
337. Словарь русского языка АН СССР. 1982, т. П.
338. Смирнов В.В. С Ж : политический механизм городского управления.1. М. 1976.
339. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов.1. М. 1962.
340. Снирнягин Л.В. Политические традиции согласования национальных и местных интересов: практика "порк-баррела" в США. Из кн.
341. География, политика и культура. М. 1990.
342. Собстианский Л.Д. Круговая порука у славян. Харьков. 1888.
343. Совещание по вопросам советского строительства. Стенографический отчет. М. 1925.
344. Современные Соединенные Штаты Америки: Энциклопедическийсправочник. М. 1988.
345. Современное буржуазное государственное право. Критическийочерк п/р Туманова. М. 1987.
346. Советы, исполкомы и съезды советов. М. 1920.
347. Соловьев Э.Ю. Дефицит правойснимания, как примета русскойфилософской мысли. Вопросы философии. 1988. № 9.
348. Социал-демократия и городское самоуправление. Тифлис. I9I7.
349. Старовойтов Н.Г., Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М. 1987.
350. Старостин Е.В. П.А.Кропоткин. В 2-х т. М. 1980.
351. Страшун Б.А. Самоуправление жителей. В кн. Социалистическоесамоуправление: опыт и тенденции развития. М. 1986.
352. Страшун Б.А. Референдум в кн. государственное право зарубежныхстран. М. 1985.
353. Страшун Б.А. Развивать самоуправление по месту жительства.1. Коммунист. 1986. № 12. - 192
354. Стендов Ю.М. Михаил Александрович Бакунин. Т. I. М. 1926.
355. Стучка П.И. Учение о государстве и о Конститзщии РСФСР.1. Курск. 1922.
356. Сампсон А. Новая анатомия Британии. М. 1975.
357. Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. СПБ. 1906.
358. Тимофеев Н.С. Коммунальное право.ФРГ. М. I98I.
359. Тененбаум В.О. Введение в общую теорию государства. Саратов.1976.
360. Тененбаум В.О. Государство: Система понятий. Саратов. I97I.
361. Тененбаум В.О. Проблемы свободы и равенства в буржуазныхконцепциях демократии. Международные отношения, политика и личность: йкегодник САПН. 1975. М. 1976.
362. Терешин А.И. Общественные собрания, сходы граждан, первичныеформы самоуправления народа. Организационная работа местных советов. Резервы повышения эффективности. М. 1988.
363. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М. 1984. Механизмуправления в развитом социалистическом обществе. 1978.
364. Тихомиров Ю.А. Социалистическое самоуправление народа. М. 1986.
365. Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М. 1987.
366. Тихомиров Ю.А. Теоретические проблемы развития государственности в современном мире. Правоведение. 1985. № б.
367. Тихомиров Ю.А. Управление и самоуправление в социалистическомобществе. М. 1988.
368. Токвиль А. О демократии в Америке. М. 1897.
369. Толстых В.И. Социалистическая коллективность и индивидуальность.1. Правда. 1987. 20 марта.
370. Топорнин Б.И. Развитие социалистической демократии и самоуправление народа. М. 1985. - 193
371. Топорнин Б.Н. Советское государство и самоуправление народа.1. Коммунист. 1987. W б.
372. Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М. 1984.
373. Ударцев Ф. О взглядах Кропоткина на федерацию. Изв. АН
374. Казахской ССР, Серия общественных наук. № 5. Алма-Ата. 1983.
375. Федоров Н.Ф. Философия общего дела. Соч. М. 1982, т. I.
376. Федеративная Республика Германии: (Экономическая характеристика). М. 1975,
377. Фрезер Ф. Золотая ветвь. М. 1980.
378. Фрунзе М.В. Соб.соч. М.Л. 1929, т. I.
379. Халфина P.O. Правовое государство и экономика. Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М. 1990.
380. Цвик М.В. Теория социалистической демократии: (Государственноправовые аспекты^. Киев. 1986.
381. Цвик М.В, Социалистическая демократия и самоуправление.
382. Сов.государство и право. 1985. № 4.
383. Черменина А.П. Проблема ответственности в современной буржуазной этике. Вопросы философии. 1965. f 2.
384. Чиркин В.Е. Политическая и государственная власть. Сов.государство и право, 1988. ^ I.
385. Чичерин Б.Н. Конституционный вопрос в России. М. 1906.
386. Шахназаров Г.Х. О демократическом централизме и политическомплюрализме. Коммунист, 1979. ?Г» 10.
387. Шахназаров Г.Ф. Социалистическая демократия. Некоторые вопросытеории. М. 1974.
388. Шарафетдинов Н. Социалистическая демократия и самоуправление.
389. Общественные науки. 1989. № I.- 194
390. Шкаратан О.И., Гуренко Е.Н. От экратизма к становлению гражданского общества. Рабочий класс и современный мир. 1990. № 3.
391. Щувар СКЮ и социалистическое самоуправление. Рабочий класси современный мир. 1988. № 5. %тько Д.В., Орлова О.В., Пчелицева К.Н. Общественные формы самоуправления по месту жительства. Советское государство и право. 1988. ff' 2.
392. Штирнер М. Е;цинственный и его собственность. М. 1906.
393. Щиглик А.И. Закономерности становления и развития общественных организаций в СССР. М. 1977.
394. Щиглик А.И. Самоуправление в условиях развитого социализма.1. М. 1985.
395. Эйдельман Н. "Революция сверху" в России: Заметки историка.
396. Наука и жизнь. 1988. № 10-12,
397. Эмерсон Г. Двенадцать типов производительности, М. 1972.
398. Явич Л.С. Сущность права. Л, 1985,
399. Якунева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии.
400. Свердловск. 1980. Автореферат кандидатской диссертации.
401. Яницкий О.Н. Урбанизация и социальные противоречия капитализма. М. 1975.
