АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление в Эстонской Республике»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ
РЕЭНУМЯГИ Ааре Юлоевич
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЭСТОНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ (сравнительно-правовое исследование)
Специальность 12.00.02 — Государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридич^тл»* няте
На правах рукописи
Москва —1992
Работа выполнена в Центре государства и права Российской Академии управления.
Научный руководитель — кандидат юридических наук,
доцент ШТУКИН В. М.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор —
ПЕРТЦИК В. А.
кандидат юридических наук —
ШУТЬКО Д. В.
Ведущая организация — Московский Государственный
институт международных отношений.
Защита состоится 1992 г. в ¿2.00 час. на заседании
специализированного совета Д—151.04.05 в Российской Академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ.
Автореферат разослан 25-.05. 1992 года.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Акутальность исследования. Идея местного самоуправле-тя получила широкое распространение и международное признание как одна из основных ценностей демократического развития общества, призванная разрешить противоречия между централизованным государственным управлением и необхо-щмостью более полного учета интересов населения на местах, фиближения управления к гражданам, их участия и самостоятельности в принятии решений по наиболее важным вопросам. Формирование современной системы административного управления в Эстонской Республике предусматривает станов-шние самоуправления как составной части общественных пре-эбразований, где главными доминантами являются становление рыночных отношений, земельная реформа, разгосударст-зление собственности, демократизация всей жизни. Все это жтуализирует исследование проблем местного самоуправления различными науками, в том числе и его юридических аспектов.
Анализ правового оформления местного самоуправления з Эстонской Республике помимо решения задач прикладного сарактера представляет и общетеоретический интерес с точки фения исследования тенденций развития правового регулирования организации и деятельности местных органов власти и управления с учетом исторического опыта республики и зарубежной практики, международно признанных рекоменда-дай.
Состояние научной разработанности темы. Теоретическая разработка и правовое регулирование проблем местного самоуправления в Эстонской Республике началось в 1920-е годы, I в конце 1930-х годов были приняты законы о волости, горохе и уезде. Существенный вклад внесли теоретики права Клийманн, Э. Круус, В. Ланг, Э. Лааманн, Р. Элиасер и др. Эднако исследования были прерваны при инкорпорировании Эстонии в состав СССР.
Возобновилось изучение проблем региональной экономней и местного самоуправления в 1985 году в связи с официальным утверждением программы академических исследова-шй в Эстонии. В числе исследователей были экономисты, юри-
сты и представители других наук, практические работники, та кие как А. Альманн, Ю. Гинтер,Р. Варе, М. Калдмяэ, Ю. Калью вээ, Т. Кюммель, Э. Маркварт, К. Меруск, С. Мяэльтсемээа А. Палтсер, Ю. Райдла, М. Саунанен, И. Сельге, Э. Тальвим И. Тамм, X. Шнейдер и др. Первым шагом правового оформле ния самостоятельности территорий стал Закон „Основы хо зяйственного расчета Эстонской ССР". В концентрированной виде идеи территориального самоуправления нашли свое выра жение в Законе Эстонской ССР „Об основах местного самоуп равления"*.
Усиления внимания к идеям самоуправления характернс не только для Эстонии. Среди других ученых, внесших замет ньш вклад в разработку этих проблем можно отметить Г. В Атаманчука, Б. Н. Габричидзе, И. П. Ильинского, Е. И. Коре невской, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, Г. В Мальцева, И. В. Постового, Ю. А. Тихомирова и др. В данной исследовании использованы материалы зарубежного опыта, I частности труды Г. Брэбана, Ф. Били, Р. Драго, Л. Густавсона У. Любкинга, Н. С. Тимофеева, А. А. Транина и др.
В то же время приходится констатировать, что общест венные преобразования опережают научные разработки и, I частности, в области правового регулирования экономических финансовых, организационных отношений местного самоуп равления, ответственности субъектов самоуправления и из руководящих работников, а также обобщения практики реа лизации нормативных актов.
Предметом исследования выступают государственно-пра вовые, административные отношения местного самоуправле ния в Эстонской Республике, тенденции их развития с учетол состояния общества, характера проводимых реформ, культур ных традиций, обычаев, психологии, национального уклада жизни.
Целью диссертационной, работы является изучение теоре тических и практических проблем и тенденций проведения ре формы местного самоуправления в Эстонской Республике
* Ведомости Верховного Совета и Правительства Эстонской ССР. — 1989 -№34.-Ст. 517.
вопросов правового регулирования с целью его совершенствования.
Диссертант ставит перед собой следующие основные задачи:
— уточнить понятие и принципы организации и функционирования системы местного самоуправления с современных позиций;
— исследовать местное самоуправление как объект правового регулирования;
— проанализировать организационную структуру местного самоуправления и пути ее совершенствования;
— рассмотреть проблемы законодательного регулирования экономической и финансовой базы местного самоуправления как условия его эффективного функционирования и развития;
— изучить юридические гарантии осуществления полномочий и участие граждан в их реализации.
Решение этих научных задач направлено на привлечение знимания к серьезности проблем, к малоприятным расхождениям между идеями, законами и реальностью с целью совершенствования и того и другого.
Теоретическую и методологическую основу диссертации доставляют классическая теория территориального самоуправ-тения, получившая современное развитие в общей теории государства и права, в теории государственного управления и трава, социологии и других отраслях науки.
Диссертант использовал сравнительно-правовой, конкрет-го-исторический, системно-логический, социологический метода научного познания.
Нормативную базу исследования составляет конституци-шное и текущее законодательство Эстонской Республики^, (арубежных государств, международные нормы о местном
¡амоуправлении^.
^ В диссертации дается анализ нормативных актов по состоянию на 1 ап-:еля 1992 года.
' Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления //Вест-мк Министерства иностранных дел СССР. - 1990. - № 19(77). - С. 33-
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней предметом специального правового исследования стали процессы становления и развития местного самоуправления в условиях перехода на рыночные отношения. Исследование правового регулирования местного самоуправления с позиций современной теории и практики, а также выявленных тенденций развития позволили диссертанту сделать ряд, по его мнению, новых или отличающихся существенной новизной теоретических выводов и практических рекомендаций, направленных на совершенствование организации и функционирования местного самоуправления и регулирующих его правовых актов. На защиту диссертант выносит следующие из них:
— уточнено определение местного самоуправления, под которым предлагается понимать качественное развитие демократии в сфере государственного и общественного управления, проявляющееся в виде автономизации организации и функционирования местной власти на основе самостоятельно осуществляемого жителями (непосредственно или через избираемые ими представительные органы) решения существенных вопросов местной жизни, исходя из интересов населения, особенностей развития административной территории и действующего законодательства;
— правовое регулирование местного самоуправления предстает как формирование системы норм, складывающейся из основополагащих конституционных положений, более детального, но „рамочного" регулирования специальными законами, и локальных норм и актов местных органов власти. Приоритетными сферами действия локальных норм могут быть вопросы социального и культурного развития территории;
— собрание уполномоченных жителей территории является представительным органом, осуществляющим права собственника по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом в интересах населения; кроме того собрание уполномоченных избирает, утверждает или назначает руководителей исполнительной власти, утверждает бюджет и отчет о его выполнении, принимает локальные нормативные акты и вводит местные налоги;
— предлагается передать в ведение первичных единиц ме-
стного самоуправления систему организаций и учреждений социальной и культурной сферы, обслуживающих население соответствующей территории с необходимыми финансовыми средствами, а проблемы экономического развития преимущественно оставить на решение профессионального аппарата управления (в уездах и республиканских городах);
— предусмотреть в законодательстве обязательный порядок получения разрешений органов местного самоуправления на отчуждение и аренду земли, пользование природными ресурсами, создание и регистрацию предприятий и организаций, если их деятельность может повлиять на экологию, состояние природы и ландшафта, здоровье жителей территории;
— наряду с законом о государственной службе было бы целесообразно разработать также соответствующий нормативный акт о муниципальной службе, распространив его действие не только на служащих муниципальной администрации, но и на членов представительных органов местного самоуправления, что позволило бы установить единые требования к управленческому персоналу, ввести общие принципы оплаты труда и социальной защиты;
— система местного самоуправления рассматривается в неразрывной связи с действием институтов прямой демократии и учета общественного мнения — местных референдумов, гражданской инициативы, публичных слушаний, которые могут служить альтернативными каналами волеизъявления и учета мнения населения.
Практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические положения диссертации могут быть использованы для оценки проводимой политики и ее корректировки, а конкретные предложения и рекомендации — для совершенствования законодательства о местном самоуправлении с целью углубить демократические процессы. Отдельные предложения, содержащиеся в диссертации, высказаны на заседании комиссии административной реформы Эстонской Республики. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей научной разработке данной темы, в преподавании государственного и административного права или правовых дисциплин в учебных заведениях, на курсах повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены на методологических семинарах сотрудников и аспирантов Центра государства и права Российской Академии управления в 1991—1992 гг., в научных статьях, обсуждены на научной проблемной группе Центра.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, и списка использованных источников и литературы.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Первая глава — „Формирование системы местного самоуправления" — посвящена раскрытию содержанию местного самоуправления, выявлению основополагающих принципов его организации и деятельности. Рассматриваются проблемы правового регулирования и структуры местного самоуправления.
Автор отмечает, что различаются две основные концепции местного самоуправления: государственная и территориальная (общинная). Согласно первой концепции местное самоуправление есп> лишь особый вид государственного управления, составная часть государственного аппарата, которой предоставляется известная самостоятельность в решении строго определенных вопросов. Вторая концепция предполагает, что территориальному сообществу предоставляются возможности самому обеспечить свои интересы, оставляя государству заведование делами всей страны, а взаимоотношения между органами государственной администрации и мест строятся на принципе автономии, соподчинение юридически отсутствует или играет весьма незначительную роль. Диссертант отдает предпочтение второй концепции, считая, что при этом более адекватно отражаются ближайшие жизненные интересы населения. В то же время, многие проблемы можно эффективнее решать на уровне государственных органов. В сущности, вся сложная проблематика местного самоуправления коренится в двуединой природе „местных" дел: при всей самостоятельности автономия " зависима от общей и региональной экономической политики государства.
Понятие „местное самоуправление" анализируется на основе сопоставления определений, данных в трудах ученых, за-
конодательных формулировках,друг с другом и объективно складывающихся отношений. В результате автор выделяет следующие специфические признаки местного самоуправления: децентрализация управления; структурная и функциональная независимость местных институтов власти; приближение управления к населению? собственная материальная база.
Исследуя принципы местного самоуправления, автор считает, что они составляют теоретическую основу для всей системы самоуправления, являются исходным началом ее построения и функционирования, обладают качеством нормативности, т. е. находят свое выражение в законодательстве.
Исходя из Закона Эстонской Республики „Об основах местного самоуправления" в работе более подробно рассмотрены следующие принципы (в смысле закона — основополагающие) : — сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; — выборность представительных органов населением и руководящих работников самоуправления — Советом; — законность и ее >беспечение; — самостоятельность в принятии решений и осу-цествление административной власти на подведомственной герритории с учетом интересов населения и местных возмож-юстей; — договорный характер взаимоотношений между органами самоуправления различных единиц местного самоуп-)авления, с государственными органами, юридическими и фи-!ическими лицами; — учет общественного мнения и гласность, участие граждан в работе, подотчетность органов самоуправ-1ения населению.
Автор рассматривает современные подходы конституци-шного и законодательного регулирования в области самоуп-»авления с использованием сравнительно-правового и истори-со-сравнительного методов. Исследование современных норм сонституций европейских стран позволяет отметить следую-цие характерные черты:
— усиление конституционного начала в правовом регули-ювании местного самоуправления;
— разнообразие, отражающее национальные особенности;
— установление в Основном законе основополагающих финципов;
— правовой статус органов местного самоуправления оп-юделяется специальными законами.
В диссертации отражены также различные подходы к местному самоуправлению в проектах Конституции Российской Федерации*. По мнению диссертанта проект Конституционной комиссии в большей мере отвечает демократизации государственного строя России и развитию основ местного самоуправления в духе Закона РСФСР „О местном самоуправлении в РСФСР"2.
Автор подробно исследует в историческом плане конституционное регулирование местного самоуправления в Эстонской Республике (Основные законы 1920, 1938 гг. и проекты новой Конституции^) и приходит к выводу, что оно осуществлялось преимущественно через установление общих организационно-функциональных принципов из которых можно выделить главные: 1) законодательное обеспечение правового статуса органов местного самоуправления; 2) принципы выборности представительных органов; 3) принцип самостоятельности местного самоуправления; 4) наличие системы контроля со стороны государства.
В работе рассматриваются правовые основы местного самоуправления в Эстонской Республике, определенные в Законе „Об основах местного самоуправления" и Указе Президиума Верховного Совета Эстонской ССР „О статусе руководящих работников местного самоуправления"^. Диссертант отмечает как негативное явление одновременное действие как новых законодательных актов, так и ранее принятых законов о местных Советах народных депутатов, которые не соответствуют новым основам самоуправления. Такой подход
* См.: Конституция Российской Федерации (проект)//Аргументы и факты. — 1992. — № 12; Конституция Российской Федерации (проект). Российское Движение Демократических Реформ. — М., 1992. — 47 с. и другие проекты.
^ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.
^ См.: Конституция Эстонской Республики (проект) //Эстония. — 1991. — 21 декабря; Эстония. — 1992. — 27 марта.
^ Ведомости Верховного Совета и Правительства Эстонской ССР. — 1990. -№14.-Ст. 236.
носит в правопорядок „неразбериху", противоречия, ослож-[яет понимание и применение правовых норм, что на практи-:е неизбежно ведет к конфликтным ситуациям. Кроме того >сновы местного самоуправления содержат 52 отсылочные юрмы, которые непосредственно или косвенно влияют на ме-:тное самоуправление. В такой ситуации было бы целесообраз-ю в отсылочной норме фиксировать название закона или нор-1ативного акта, а также орган, который должен подготовить [роект закона или участвовать в разработке нормативного «та.
Более продуманный подход отмечается в законах об ос-ювах местного самоуправления в Латвии, Литве, на Украине, де изначально не допустили одновременного действия старых [ новых законов. Принятие Закона РСФСР „О местном самоуправлении в РСФСР" имело целью заменить три ранее дейст-ювавших закона о поселковом, сельском, районном, город-жом, районном в городе Советах народных депутатов. Зако-юдательное регулирование местного самоуправления единым эконом облегчает задачи депутатов и сотрудников администрации по налаживанию системы местного самоуправления, :е взаимодействия с государственными органами. Преимуще-ягво ;» единого законодательного регулирования также в ом, что оно позволяет избежать излишнего дублирования, •собенно в изложении вопросов организации работы предста-(ительных органов.
Раскрывая особенности формирования системы местного самоуправления в Эстонской Республике, автор отмечает, 1то обретение статуса самоуправляющейся территориальной !диницы, не является только формально-правовым актом, фежде необходимо выявить объекты муниципальной собст-«енности, определить оптимальные структуры управления, тметить перераспределение компетенции, установить источ-шки доходов, разработать программу социально-экономичес-сого развития территории, Положение о самоуправлении под-»едомственной территории. При обеспечении названных ус-говий воз1Шкает реальная предпосылка ходатайствовать о ста-:усе самоуправления де-юре, о чем принимается Указ Прези-даума Верховного Совета Эстонской Республики. Несмотря
на определенные недостатки законодательных основ местного самоуправления в Эстонии, автор отмечает и положительные аспекты такого метода перехода на самоуправление: 1) при „рамочном" регулировании не регламентируются до мелочей все. вопросы организации, структуры, что позволяет самостоятельно, инициативно решать вопросы внутреннего порядка работы представительного собрания (регламент) и исполнительной власти, взаимоотношения с другими органами управления; 2) обеспечивается индивидуализация системы местного самоуправления в соответствии с особенностями экономического, социального и культурного развития и управления данной территорией; 3) позволяетвбольшей степени совместить установленные юридические нормы о местном самоуправлении и последующую практику, не искажая формы самоуправления; 4) локальные нормы, устанавливаемые органами местного самоуправления в соответствии с Положением о территориальном образовании и не подтвержденные практикой, легче изменить решением самого представительного органа, чем добиваться изменения в законодательстве.
Обобщая практику правового регулирования местного самоуправления, диссертант считает оптимальной современной моделью трехуровневую систему: 1) закрепление в Конституции государства идей и принципов местного самоуправления; 2) принятие специального закона, устанавливающего основные полномочия органов местного самоуправления и их автономию в этих законодательно установленных пределах (так называемые „рамочные" законы); 3) локальные нормы, принимаемые органами местного самоуправления по любому вопросу, не исключенному из их компетенции и не отнесенному к компетенции другого органа власти.
В работе рассматривается статус руководящих работников местного самоуправления. Подчеркивается, что усилено единоначалие руководителей местной администрации (как мэров республиканских городов, так и старейшин уездов). Они назначаются соответствующим представительным органом, но подлежат утверждению Верховным Советом республики. Именно главы администрации имеют право представлять подведомственную административную территорию (уезд, респуб-
гаканский город) и ее население в различных взаимоотноше-шях внутри страны, за рубежом с юридическими и физическими лицами.
Автор уделяет большое внимание структуре местного самоуправления во взаимосвязи с его функциями, считая их юрвичными по отношению к структуре. Осуществление функ-дай всегда требует создания необходимых условий — обеспе-юния юридическими, материальными, организационными, информационными средствами, соответствующими кадрами. Оридическим оформлением функции является компетенция, г. е. совокупность полномочий, прав и обязанностей органа самоуправления.
Исследуя вертикальную структуру органов местного самоуправления за рубежом, диссертант отмечает, что лишь ниж-лш, первичный уровень административной территории приб-гажен к населению, а второй уровень местного самоуправления, как правило, представляет интересы государственной администрации. В Эстонии также двухуровневая система: первый — это волости и города, второй — уезды, республиканские города. Проблема демократизации органов власти и управления второго уровня может решаться путем делегирования им да основе договора тех полномочий первичных единиц местного самоуправления, которые по объективным обстоятельствам невозможно реализовать на данной территории. Кроме того, предлагается сохранить представительное собрание на уровне уезда, изменив принцип формирования — путем, избрания гго уполномоченных первичными единицами местного самоуправления. Отмечается, что такая система усиливает профессиональное начало в административных органах, а интересы первичных единиц самоуправления будут представлены и на региональном уровне.
В диссертации отмечается, что местные органы власти должны иметь возможность определять управленческие структуры, исходя из задач обеспечения эффективности управления, а также экономических, демографических и территориальных факторов, традиций, обычаев, мнения самого населения.
При формировании структуры органов местного самоуправления реализуется ключевая идея разделения властей:
„представительный орган — исполнительный комитет", при этом каждая из структур свободно действует в пределах установленной законом компетенции. Установление компетенции местных органов призвано исключить любые ограничения правоспособности этих органов, нарушения их прав со стороны органов государственного управления.
Функции местного самоуправления подробно зафиксированы в республиканском законодательстве. Новым является передача функций по выработке и реализации региональной экономической, социальной, культурной и демографической политики, развитию социальной и производственной инфраструктур, муниципальной собственности, т. е. тех, которые ранее были сосредоточены в центральных органах государственного управления.
Вопросы структуры и разграничения компетенции между органами самоуправления и государственного управления в Эстонии получают окончательное юридическое оформление в законах о волости, городе. Целесообразно было бы отразить в них избирательную систему и считать ее неотделимым элементом закона.
Во второй главе — „Проблемы фунционирования и развития местного самоуправления" — рассматриваются вопросы правового регулирования новых отношений в системе местного самоуправления, возникающие в связи с проведением крупномасштабных реформ разгосударствления, приватизации, проведения земельной реформы, утверждения рыночных отношений. В первую очередь речь идет о формировании реальной экономической и финансовой основы деятельности местного территориального самоуправления.
В работе отражено понятие муниципальная собственность — это имущество, принадлежащее жителям соответствующей административной территории, которым от их имени распоряжается Совет. В состав собственности административной территории входит, во-первых, муниципальное хозяйство, т. е. принадлежащие муниципалитету предприятия, организации, учреждения; во-вторых, финансовые средства — бюджетные и внебюджетные, а также валютные; в-третьих, муниципальная земля и соответствующие природные ресурсы. Представительное собрание уполномоченных, вправе установить режим рас-
горяжения муниципальной собственностью исполнительным сомите том. Автор отмечает главный смысл муниципализации — >то более эффективнее владение, пользование и распоряжение средствами в первую очередь в интересах населения данной административной территории.
Рассмотрены юридические основы восстановления преемственности права собственности бывших владельцев или их законных правопреемников. Это означает, что на основе респуб-шканского законодательства на местные органы самоуправле-шя распространяются права и обязанности окончательного >ешения названных вопросов, а муниципализация и приватиза-щя реализуется в ограниченном объеме.
В диссертации отражены и специально выделены законодательные принципы муниципализации в Эстонии*. Их содер-кание подтверждает, что преимущественное право на объекты осударственной собственности, находящиеся на соответствую-цей административной территории, принадлежат первичным ¡диницам местного самоуправления на основе ходатайства Со-5ета, за исключением предприятий рентабельных, производя-цих товары или оказывающих услуги для населения всего го-:ударства и международного рынка.
Отмечается общее ослабление контроля, в частности, над фоцессом приватизации со стороны правительства, местных )рганов самоуправления, в результате чего обнаруживается ¡ерьезные недостатки и нарушения законности как в процессе фиватизации, так и при передаче имущества в аренду.
В работе рассматривается и структура муниципальной собственности в Российской Федерации на базе Закона „О собственности в РСФСР". Сопоставление законов Российской Федерации, Украинской, Литовской и Эстонской Республик позволяет утверждать, что структура муниципальной (коммун ал ь-той) собственности в этих республиках отличается незначительно. Для них характерно право органов местного самоуправления создавать собственную материальную базу,
собственные предприятия, а не ограничиваться толь' См.: Закон Эстонской Республики. Об основах реформы собственнос-м. //Ведомости Эстонской Республики. - 1991. - № 21. - Ст. 257.
ко коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами населению. Большая часть бюджетных средств поступает от предприятий в виде налогов, а, следовательно, чем больше на подведомственной административной территории работает рентабельных предприятий, тем больше и поступления в местные бюджеты, и возможности создания внебюджетных фондов для развития региона.
В работе рассматривается новый механизм формирования бюджетов Эстонской Республики, основанный на доходах. Одновременно отмечается, что недостаток законов о бюджете и о налогообложении Эстонской Республики состоит в том, что они не различают бюджеты единиц местного самоуправления первичного и вторичного уровней, а помешают их под общим названием „местный бюджет". На примерах разных государств (Российской Федерации, Латвии, Эстонии, Финляндии, Швеции, ФРГ) показано своеобразие методов установления местных налогов.
В диссертации анализируется практика проведения административных реформ в европейских государствах, которая показывает тенденцию укрупнения территориальных единиц самоуправления. При обобщении причин возникновения этой тенденции подчеркивается, что небольшое количество населения и недостаточные ресурсы первичных единиц местного самоуправления не способны обеспечить отвечающий современным требованиям уровень социального управления и обслуживания нужд населения. Диссертант считает, что проблема укрупнения, или слияния территориальных единиц местного самоуправления требует в каждом отдельном случае тщательного, скрупулезного исследования и обоснования, а создание или реорганизация первичных территориальных единиц, изменение их границ может осуществляться лишь с учетом воли населения.
В работе рассматривается институт субсидий. Подчеркивается, что независимость органов местного самоуправления предполагает самостоятельность составления, утверждения и расходования бюджетных средств. Поэтому факт предоставления субсидий не должен вести к посягательству на свободу выбора политики органами местного самоуправления в сфере их собственной компетенции.
Эффективное функционирование местного самоуправле-
iiH зависит от того, насколько гарантировано выполнение редоставленных ему полномочий, от наличия четкого меха-изма реализации юридических норм. Одна из целей админи-гративной реформы в Эстонии состоит в том, чтобы как мож-о точнее разграничить компетенцию каждого звена в системе правления, обеспечить беспрепятственное выполнение органа-и местного самоуправления прав и обязанностей, сформиро-ать практический механизм юридической ответственности аждого субъекта самоуправления, каждого должностного ли-а. Включение одноименной главы в Закон Эстонской Респуб-ики „Об основах местного самоуправления" свидетельствует, го правовым гарантиям уделяется значительное внимание, тмечается, что они содержатся и в других разделах названно-э закона, а также в отдельных законодательных актах.
В диссертации исследуются правовые гарантии местных рганов самоуправления и ответственность их должностных щ на базе Закона РСФСР „О местном самоуправлении в СФСР", где названные вопросы, по мнению диссертанта, раз-аботаны наиболее четко и продуманно: вопросы администрацией ответственности должностных лиц и граждан, не вы-олняющих решения Совета, порядок рассмотрения разногла-1Й между местными Советами; рассмотрение предложений :естных Советов в высших органах государственной власти управления; социальные гарантии для успешной работы в рганах местного самоуправления, а также ограничения для олжностных лиц Совета и местной администрации; досроч-ое прекращение полномочий местных Советов, местной ад-инистрации и общественного самоуправления населения.
Общепризнано, что в правовом государстве органы ме-гного самоуправления должны пользоваться правом на су-ебную защиту для свободного осуществления своих полно-очий и соблюдения установленных конституцией страны и шонодательством принципов местного самоуправления. За-онодательством Российской Федерации, Литовской и Укра-яской республик установлен принцип судебного разбиратель-пва спорных вопросов, когда одной из сторон выступает ор-ш местного самоуправления. С 1 июля 1992 года в Эстон-
ской Республике на основе Закона „О судах" вступает в силу новая судебная система, где предусматривается организовать в уездных и городских судах административное производство первой инстанции, а в случае надобности — специальные административные суды. Кроме того, при Высшем суде республики будет действовать административная судебная коллегия. В проекте новой Конституции Эстонской Республики предполагается, что за законностью в деятельности органов местного самоуправления и органов государственного управления будет следить канцлер юстиции республики, который имеет право требовать от этих органов устранения нарушений законов, отмены незаконных решений.
В качестве одной из важных юридических гарантий автор подробно рассматривает вопрос о досрочном роспуске представительного органа и условиях возникновения такой ответственности: — неоднократное игнорирование конституции, законов и нормативных актов республики, прав и свобод граждан; — если представительное собрание в течение двух месяце» три раза не соберет кворума. Автор отмечает общность подходов в этих вопросах в Эстонии и России и подчеркивает значение дополнительной гарантии для представительного органа самоуправления, в соответствии с которой заключение о его досрочном роспуске дает Конституционный суд РСФСР. Полномочия местного Совета прекращаются также, если в результате местного референдума за это проголосует более половины избирателей. По мнению диссертанта требуется дополнить законодательство правовыми нормами, гарантирующими преемственность в решении местных вопросов, законные права физических и юридических лиц в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа самоуправления. Автор приходит к выводу, что в Эстонии юридические гарантии местного самоуправления требуют совершенствования. В частноста, предлагается установить следующее:
— высшие органы государственного управления обязаны рассматривать и учитывать в своей деятельности предложения местных представительных органов, сообщать им о результа-71)х рдррмотрения этих предложений;
— ограничения для муниципальных служащих, руково-Дмщик работников местного самоуправления, которые не име-
г права занимать оплачиваемые должности в других государ-венных органах, а также общественных объединениях; сос-ять в руководящих органах зарегистрированных политичес-IX партий; состоять в правлениях или других органах управ-ния предприятий, учреждений, организаций, получающих из гстного бюджета средства для осуществления своей деятель->сти; получать любые доходы, единовременные или регуляр-ле вознаграждения от предприятий, учреждений, организа-1Й, находящихся в муниципальной собственности, или дейст-гющих на территории данного представительного органа са-эуправления, или связанных с бюджетом данного Совета поучением из него средств для своей деятельности, налоговыми 160 иными финансовыми льготами. Предусмотреть в законо-1тельстве Эстонии установление социальных гарантий руко->дителям, членам выборных органов для поощрения иници-ивы, профессионализма, честной службы и точного соблюдем законов.
Диссертант оспаривает установленный в Законе Эстон-сой Республики кворум для принятая коллегиальных реше-ш, как не способствующий поддержанию дисциплины и от-»тственности членов Совета. Действующий закон не устанав-шает норму участия в заседании Совета для его правомочие™, но для принятия решения необходимо большинство эисутствующих. Таким образом, решение теоретически моет быть принято лишь небольшой частью членов Совета и потому не иметь авторитета. Автор считает, что демократичес-ому порядку принятия решений представительными органа-и местного самоуправления в Эстонии отвечало бы большин-гво голосов из всех членов Совета.
Для формирования целостной системы местного самоуп-авления принципиально важным является установление форм эпосредственной демократии. Обосновывается целесообраз-эсть внедрения таких демократических институтов как рефе-ендум, публичные слушания, гражданская инициатива, кото-ые рассматриваются как прямые каналы народного воле-зъявления, выявления общественного мнения и необходимые 1ементы „сдержек и противовесов" возможной узурпации ласти со стороны членов Совета.
Реально действующим механизмом изучения опыта и совершенствования правового регулирования местного самоуправления в Эстонской Республике стали такие институты как специальные комиссии при Верховном Совете и Правительстве по проведению административной реформы, Союз волостей и Союз городов Эстонии, а также правовой эксперимент в четырех уездах, для обработки разграничения компетенции, имущественных и финансовых отношений, определения оптимального размера самоуправляющейся территории.
Обобщая основные итоги проведенного исследования, диссертант считает, что проблемы правового регулирования отношений, складывающихся в ходе становления и развития местного самоуправления, имеют своим источником различные причины — макро- и микроуровня. На макроуровне главное ~ это несоответствие между правовой системой, рассчитанной на условия рыночного общественного устройства, и состоянием экономики и других социальных отношений, носящих следы огосударствления. На микроуровне — это передача органам самоуправления прав и ответственности при отсутствии достаточных возможностей их реализации.
Местное самоуправление как демократический институт находится в стадии становления, оно должно пройти испытания практикой. В диссертации поэтому отражены те тенденции и проблемы правового регулирования, которые проявились на первых шагах реального функционирования и развития системы и могут послужить целям ее совершенствования.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:
1. Референдум в системе непосредственной демократии (0,8 п. л., Ж-л „Политика" — сдано в печать).
2. Правовые основы проведения административной реформы (0,5 п. л., Общество „Знание" — сдано в печать).
х
X
X
За к .ff502 Тир. iOQ экз. ПМБ РАУ
117606 Москва,пр.Вернадского,84
