АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реализация принципа народовластия в организации местного самоуправления зарубежных стран СНГ и Балтии»
7/ /7«
7. 0<Р
На правах рукописи
с.
РАГУЛИН
V Дмитрий Дмитриевич
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА НАРОДОВЛАСТИЯ В ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН СНГ И БАЛТИИ
пецнальность 12.00.02: Конституционное право; осударственное управление; административное рано; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Москва 1998
Диссертация выполнена на кафедре цикла государственно-правовых дисциплин, истории, политологии Московского нового юридического института
Научный руководитель -
доктор юридических наук, профессор Ю.А. Дмитриев
Официальные оппоненты -
доктор юридических наук, профессор Фадеев В. И. кандидат юридических наук, доцент Шапкин М.А.
Ведущая организация -
Институт молодёжи (г. Москва)
Защита состоится 1998 г. в /^'часов на заседании
диссертационного совета Д-052.04.02 по защите диссертаций >а соискание учёной степени доктора юридических наук в Московском юридическом институте МВД России (117437, Москва, ул. Волгина, Д. 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского юридического института МВД России (117437, Москва, ул. Волгина, д. 12).
Автореферат разослан jS^.s/O 1998 г.
Учёный секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, стар- , ■
шип научный сотрудник //'/ "' ' / И. В. Голонднеп
СЕЦАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность теш нсследон.шнп. Растд в 1991 г. СССР и эздание на части его территории Содружества Независимых Госу-' фств положил;: начало новому этапу в ра?ситии отечественной завовой науки и науке международного права. Содержание этого rana состоит п бурном развитии национальных правовых систеи гепублик бмзаего СССР (включая Российскую Федерацию) и в ссз-шии новых форм пзаимсотпоззииЯ незеду государства!«« Содрунест-
I.
В первой глазе диссертационной работы основное внимание :елено вопросам правовой природы Содружества'Независимых Госу-рств и перспектив развития интеграционных межгосударственных оцессов в его ранках.
Значение решения этих проблем трудно переоценить. От пра-льного понимания и определения прапезой природы Содружества многой зависит дальнейший ход процессов его преобразования, горые не могут не затронуть содержание национальных правовых :тем государств-участников этого сообщества. Повышенное зна-ше в этих условиях приобретают модельные нормативно-правовые tí. создаваемые в различных отраслях права.
Сегодняшнее cocí >яние СНГ молю оценить как весьма проти-ечивое. С одной стороны, нарастают деструктивные процессы, ущне к постепенному его распаду. С другой стороны, усилия а ведущих государств Содружества (России. Казахстана и нек. ) направлены на усиление интеграционных процессов и развитие
бол;-е ?еснь;х ко^тслл-ея вярзть до полного
их сближения. В этих уехала::* сиаыияяо •пряобретгиот
не только полелг-!!ме актг а,1 но и кше способы сближе-
ния национальных прсио^и'л . ' ■
При Э1г-м нанбольизго в^г^га эти процесса достигают в сравнительно -1.;о::э,по сржу существования отраслях права, нормативно-правовая база которых окончательно на устоялась и находится в состоянии бурного развитая. К числу таких "молодых" отраслей относится муниципальное прапо.
Вторая гяавв, прзздузретвеняо, посвящена анализу национального муш1Щншк>н0-араБ0Д0ге законодательства государств-участников СНГ. Сг-шсл её сводится к критика тех его положения, которыз из отвечает реализации сгновзого принципа местного самоуправления - народовластия кг кест.чО)! уровне, и выделению тех его нозеяя. которые могут1 багь использованы ' в российской национальном муниципальном право г: о модельном законодательстве СНГ б зтей области.
Отдельному рассмотрений в диссертации подвергнут институт народовластия. Принятие новой Конституции 'Российской Сздерации, закрепившей неизвестну» ране« отечественной науке формулу народовластия. дало новый толчок развития правовых исследований в этой области. Народоа;лст;;^ превратилось в межотраслевой институт отечественной пуавозой снстсш. И хотя основное его развитие происходи1 в рейках констптуцшоюго прав?, диссертант в соотвстствт: с теша нсслед^акая расчитывает ого в качзстае ш;стаг;/гг куюидаадънего
3 диссертации проводится анализ актов Содружества Независимых Государств, муниципального законодательства стран СНГ и Балтии, теоретических работа по данному вопросы, исторических документа. Вносятся конкретнее предложения по совершенствованию российского национального муниципального права и международного регионального законодательства.
Степень разработанности темп п круг источников. Как показывает анализ отечественной юридической литературы, проблема народовластия била предметом исследования многих отечественных учёных. В и;; числе следует наззать ггнена Азопкина И.А., Бантина Ч.И., Безуглсва А. Л., Бурлацкого О. М., Васнленкова П. Т., Горие-чёваВ. Н., Грчгоряна Л.А., Денисова А.И., Златспольского Д.Л., {аб1газа В.Г., Калннычева О.П., Керимоза Д.А., "ика А.П., Кириенко !!.Г., Ко:::ох:ша Б.И., Копейчикова В. В., КотокаВ.Ф., Кравченко В. В., Кудкнова II. Л., Лукьянова А. 51., Недбайло П. Е., Ни:ке-пнсаВ.Н.. Новосёлова 3. И., Оснсвииа В. С., Пнскотнна М. И., Ро-¡ашкина П. С., Рян:::;ша В. А., Самоценно И. С., Сатарова Р. А., Со-юкинаВ.Д., Судшщкна Ю.Г.. ОарбераИ.Е., Фарберова Н. П., Цен-л Н.В., Чердакцеза А. О., Чхиквадзе В.!(., Шафкра 1!.А., Шахназа-оваГ.Х., Щетинина Б.В., Щиглнка А.И., Ямпольской Ц.А. никоих других.
Эти учёные внес7-'! огрогашй вклад в развитие данного инсти-ута и не их вина в тон, что Фактически народовластие в СССР ыло формальным, излишне политизирование институтом.. От этого клад перечисленных учёных в развитие теории народов.части . не зряет своего научного значения. ,
ii созрс;:сь;.п>; ynj.cj2i.s,\ «акмулеп v. песлолоааниэ ддшо;": проблк-а по?,лу.::д",:1 «- «глио ^опоЯ Конституции Российской Федерации. Сего;;;,: -тс'- вр;>5яе:.;л : тайно учС~ ныо ,':а:с Ли&гд..-л; С.Л.. Васв^ли:* Гу^о« Ь.Б., Дшгриье Ю.Л., Коглогч Куго. ;.:..•; O.E.. Дута В. 0., Маклаков В.В.. Михалева H.A., Л.П.. Г;.П., Руг,::пскиП 0.11.. Скуратов НИ., CT^iia-'Gu И. ?:., Стр.-:оуг. Е.Л., Ю.Л.. Чкркш В.Е., Збзеез B.C. и |шх;;з другие. В гсокх работах они анализируют сухость сощг.п'у.":ого ;;осхоя<:::я ииетпгуга народовластия в ГоссиГ:с;.сЛ ь за ой придслака. сссьоиноогп его норматизно-п^йвои-это регулирования.
Отдельному дассергаирш кодзергиуга проблема
правсзоП n.r.;;n:,v;:i Содуус^цд Нгзашсшдя Государств н подобных ему иных рег-лсу.а:.;-:г.!Х и~;::тооударствсн5П!Х co:osoa. В числа авто-роз, исследозсгдах дажнуз проблону, исобходгшо назвать Амегис-теза Э.К., Гречко л.В.. Козлова А.Е., ¡Соспжю И.Л., Лаврен&зу И!В., Лазарева E.fcil. Лафитского В.И., Лукаэдка И.И.. Моисеева Е.Г.. Мхятаряна А.Л. Пустогарспа В.Е., Рлизского O.A.. Талалао-ва А.Н.. Тоаэрима Б.П.,, Уцаксза U.A., Хярязра И., Циммермана Б., Ш;п;харецкую Г.Г., Вмаиеаа В.К. и других.
В части, касающейся развитая муниципального права, диссертант опирало:; на работа ученых: . Болхкна А. А.. Бсидаря Я. С.. Ввэдзд H.B., Гг.?дигхз?. А. А.. Кодаетша E.H.. Яагутккиа A.B., Ллашеюго B.B.. йзтц^ра З.Л.. ¡¡алнла Н.В.. Tisaiseaa К.е.. Фадеева В.Й., U,А., ¡LA., Eyrpiutof. П.С.. Щевд-рнгснз. E.H. н iraonix щг/пгл.
У
¡1ч также использованы работа по общим вопросам теории права Братуся G.H., Измайловой Ф.13., Малеина U.C. и других.
Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали действующие нормативно-правовые акты Содружества Независимых Государств, муниципальное законодательство Российской Федерации и государств "Ближнего" зарубежья, исторические документы, практика деятельности органов местного самоуправления.
Предмет, иеяь и задачи исследования. Предметом настоящего исследования является содержание и механизм реализации принципа народовластия в организации местного самоуправления в зарубежных странах СНГ и Балтии и пути его совершенствования.
При этом народовластие рассматривается нь в полном его объёме как межотраслевой правсзой институт, а как институт муниципального права, представляющий собой совокупность юридических корм, регулирующих порядок осуществления местным населением (кителями муниципального образования) публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом муниципального образования.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель состоит в том, чтобы, на оснозе теоретических положений, действующего отечествен!; го и зарубежного законодательства, а также вложившихся исторических традиций и практик!!, выявить наиболее зааные пути реализации народовластия па местном уровне и определить наиболее оптимальные формы его нормативно-правовогс регулирования. !
!
Цель пыла лица;: прагозоЛ природ?.: СНГ икззг под'лшсшай характер. как ойесночнвавц-д« кснболзс эСОзктигизх- «утн интеграции праиозпх сппсм гесу^рэта-уч-стиггоз Содру:.;спг,.-!.
Эти цели достигаются puuatüwK слидук^;':". аидач:
- обосновать предго:<ениу»э вызз (.эрму-Ку народовластия как института ¡;уиНч ü.'oJi-liúrj права;
- на основе анализа взглядов учсиыл-ирпагоз, а та;::;;с действующи: нор.чатнЕко-правоиих актоз СНГ опрелелп-хь ирчролу этого Содружества и наметить ochoshkj нута cc¿cpüt,ac'i:xv:au;:fl ».^государственны/. отношений с р.:жиг. единого еоп?.а:
- опираясь на содержание проекта Модельного силолодатель-ного акта "Об об:';нх принципах сргшлгзацш местного салоупрояго-ния". определить природу atoro праьоуого arxa. tro игсто ь сис-текс актов Содру^зстза, ссотпсаен'.'я с шр.'птипю-правопымн актами, вход^.мл ц г:ац;.о»гг.л*.ы:о с;..: a ru se с;. зать практические npewsxuir.ón. иг созьрйсйгтеойо пкаааакаого Прлоктг,.;
- определить место костного caáayK!<a3;.<;.¡:r.n састс. .a nyí-личаой в ласта х.р:'бь:.л.:.<: гсердарсти СНГ 2; Е: пт::а д лпть'ссксекыо группы o6>:;sctd¿;iuií:k ov::oc:oi:s;." , -iapc ¿ р-а~-лнзуугсп нарсдоз-пастко ка. каикон ypoi":.;
- раскиграть содержим: г: орго-язацпой'.!'.;« oc.:oa частного сг.:.оупрэ.сдеп1Л в названии:; гооударстьа," г. га::стпть ;:уг:: ого со-сер: aüciEoaai.ü::;
- npoaMR^aiipaiaiTL кор!;.шшно~1;р;-.цо^г.с ойисл:;«;;:;::« торра-
сс..ск "соткою с'а, jyüpai'j.i'nai гоо&р.гл&к '-ü^ít:-
¡(его" зарубежья, выявить его сильные и слабые стороны;
- дать оценку уровню н состоянии правовой защищенности и гарантиям нормальной деятельности местного самоуправления в странах СНГ и Балтии.
Иетодологт^сти:: бгяг исслелозгиюя. Методологической осно-:сГ; исследования является общенаучный диалектический метод незнания и Еытекаю'гле из него частноиаучныз методы: снетем-ю-структурнын. компяратившп! кснкргтао-социологический. техни-:о-юридический. лингвистический. метод сравнительного правезе-¡сния. Их применение позволило диссертанту исследовать объект» о взаимосвязях, ваа5жозависппостях, их целостности п ссссто-снкости.
Научнач норизн:: дчсссптацчонкон работы состоит в том, что ней впереме после рэсплп СССР ;; создания Содружества Иезавн-г'мых Государств гд>2г.п::;где1:сл попытка комплексного срагчи-глько-пвазэзого нссгму,с::~::::.г. разпнтил отрасли муниципального зава в стр-ч'л;-: Сод;^.":.:ст::а Поплине?.:г:: Государств н Залт.чн.
Нсслздо'^нно псовздоно по только с учётом современного )Ло::<еппя дел з Содр" :.?ст::по с учОтсм пегепект;;" его дальнего интеграционного развития. О ним не только ечлблэны по-сштельнме и стрнматглнгкг ¿торсам денетзу:?::;:>х ваштаалыпх Ш1ЦИпа;.'ыго-лрг.1;сзм«. онст-м. ;ю м г.пср"мз в отечественной му-15шаль'ю-правозой науке подвергнут научно-практическому аиа-зу прогкт' Модельного законодательного скта "Об ои'дих прннаи->: организации местного самоуправления" н пуп; его воздействия национальные правовые системы, государств-участников 1 Содру-
хества Независимы;-: Государств При этом учтён и опыт-государств Балтии.
В диссер1ац;.041:]0.4 исслодэиан:;;; с£орлу;:^рсЕа;ь: н обоснована иозпз теоргтичесыс о-шьедш. практические выводи, предложения и рекомендации. котсуцс; п г~ппя7ся на в-г-ггу:
1. Концепция иародоптастия как института муниципального права, представляющего ссбоГ. совокупность юридически;; норм, регулирующих порядок осуществления кзетикм кассшшем (жителями муниципального образование) пуЗ^лчпой плз.сти е формах непосредственной и представатс-лькой демократии б прлдола:;, установленных законом и уставом муниципального образования.
2. Вывод о том, что с ырздкчзско!» то'1.:н зрения СССР в момент создания был кокЗед-зративкып образованием, а федерации: О! стал лишь посла истуилсшш в силу Конституции! СССР 1924 г., в результате чего Союзный договор 1922 г. утратил свое юридическое значение и но мог быть расторгнут соглг::гнмем 1991 г. р{ образовании СНГ, как юридически не действующий.
Эта юридическая путаница га этапе соз.цаниг С^ру-'.со'-гва Независимых Государств и на.последующих этапах его развития привела к тому, что в настоящий момент правовая сущность СНГ ни ! научном плане, ки в практическом смысла о.щизкгчао определи:!, бить не ::о»тг. Сл;стическк - &то международная рагкопальная ор гшпшел, пэстешшо утрач^акщая и::ек;иеся у не5 на н-чатпно ст.пх: ^збитол отд^льназ &„:г:-.л:тп ¿.^¿¿чртг ь.
3. Зии.^че^не с то?:, чго ;-..-* гол!;'-.'.-:;;" ^у-олс^е когс Со.оза от С;1Г яи;;:«тг,л его дг^:.--.;.-.-*<.. :; л.л«';'.гц."я л да-;
- и -
элементам федерализма, а также - в создании более эффективного •еханнгма регулирования прав и свобод граждан государств-участ-шков Содружества.
4. Довод о необходимости принятия Модельного закона "Об )бцих принципах организации'местного самоуправления" для созда-шя оптимально!! юридической базы для сближения национальных ¡раневых систем государств-участников СНГ в части обеспечения онститционных прав граждан на участке в местном самоуправле-ии.
5. Заключение о необходимости закрепления с помощью мазанного модельного акта публично-властного характера местного амоуправления на все:; организационных уровнях, включая общестенное территориальное самоуправление.
6. Практические предложения, направленные на совериенстзо-шие Проекта модельного акта, следующего характера:
- необходимо более четко и последовательно отразить в со-:ржании Проекта принцип разделения властей на уровне местного оюуправления;
- следует четко выделить самостоятельные организацион-|-территориалышз уровни местного самоуправления и наделить их гани собственно;! компетенцией;
- более чётко определить порядок участия местного населе-я в решении вопросов изменения границ и статуса муниципальных разований;
- закрепить за судом право объективной оценки тех обстоя-пьств, которые делают невозможным образование органов ?;естно-
го самоуправления;
- установить право'органов местного самоуправления на получение соразмерных их полномочиям материально-финансовых ресурсов, гарантированное обязанностью государства эти ресурсы обеспечить путём дотаций, либо возможностью для самих органов местного самоуправления получить эти средства через доходную часть собственных бюджетов.
7. Предложение об использовании положительного практического опыта, накопленного государствами СНГ в часта регулирования муниципально-правозых отновеиий:
- предоставления гражданам Армении, проживающим за пределами муниципальных образован-!?!, права участвовать в избрании их органов при наличии на их территории пр'иналяскг.цпх им объектов недвижимости или ведущим на их территории хозяйственную деятельность и уплачивающим за ото налог::;
- установления • конкретного перечня полномочий органов местного самоуправления путем деления их на собственные обязательные, собственные добровольные и делегированные органами государственной власти {Армения, Украина, Эстония);
- выделение нескольких уровней местного самоуправления и наделения их органов собственной компетенцией (Украина, Беларусь).
Практическое значение диссертации к апробация результатов исслвдоиания. Материалы диссертации могут послужить основой для последующих научных исследований б данной области, как в нашей стране, та»; и в государствах "Блк^его"* зарубежья. Они также
могут быть использованы в преподавании курса муниципального права и основанных на нём специальных курсов и семинаров, в том числе - сравнительного права.
Практические предложения, сформулированные в работе, направлены на совершенствование российского и зарубежного муниципального законодательства, а также могут быть использованы в дальнейшей работе над проектом Модельного законодательного акта МПА СНГ "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Отдельные идеи, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора и направлены в качестве аналитических записок в Межпрламентскую Ассамблею государств-участников СНГ.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она. :остоит нз двух глав, разделённых на параграфы, введения, заключения, списка использованной литературы.
Основные выводы проведённого исследования представлены в шссертации по параграфам и в заключении.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении дано обоснование актуальности темы, определены редмет, цель и зг ачи исследования, его научная новизна и рактическая значимость, охарактеризована степень изученности аскрываемых проблем в научной литературе. Излагается методика роведения исследования и основные практические его выве.,ы и взультаты, даётся обзор источников, которыми пользовался дне-
ссртант, скяагш -глутух, литературу по тема исследования.
Первая глава носит Тйорссичеаснй характер к поссл^ена анализу »потного самоуправления как Сор?и народовластия в странах Содружества Гогудерсто и Балтии. Я нмрсом пзр"гр-*с
рассматривался поагтиг и содсранпе народовластия как института муниципального права. Диссертант отмечает необъективность и формальность в сц';::ке этого института б гогударстзовсдческол литература советского периода и показывает иршщппальное его отличие в трактовке современных исследователей'.
Начало новому этапу а развития института народовластия в России было положено вступление;! в силу новой уедоральноЛ Конституции. С этого момента институт народовластия приобрёл комплексной характер, поскольку сто сэдгфзааис сосггзплн не только нормы конституционного, ко и муниципального права.
Раскрывая сод-^ ..ани.;- з*ого Иг^тнтута. диссертант исходит кз определения власти как общественного отношения, в котором субъект (носитель властных полномочий) приводит объект власти (регулируемое общественное отношение и/или группу отношений) в иное, заранее определенное состояние. В современных условиях институт народовластия на общегосударственной уровне утратил те традиционные элементы, которые характеризовали его содержание в предшествую:;^ период: непрофессиональный состаз представительных органов власти, императивный характер депутатского мандата, право отзяза депутата из2;:ратсляг-Ч и нек. др. При закреплении на коястктуцлзкгхч уре;г;п прлнцжа гао£оя.-гих периодических выборов. а таххе прс^ессшдоаазадо ;.;е;зугатской дгяюлъиости. вы-
бори сталг наиболее sÇiexTHracii 'формой гсчтрочл народа за органами гссуязпстзгкнсй злас'.ч.
¿le отрицая значзаия аыборсв на муниципальном урсгне» диссертант отмечает, «то всэ персчислгчшде о~ге черты института народовгегия. утрачешшз ни на об'дегссулорстЕеиксм уровне, на местком уровне садзаянсь в бопы.'истзе случаев сохранен'.!. Более того, 'ллрадииглстпо г- зтом язе;;? отлгхстсл от всех ¡^тальних особкчи суб^ГЛОМ и ОГ):>е".:.ТОМ.
В то зремя. гиссеоталу по рздзпкет огдгльлм-:
исслздссателгЛ, огмечащлх ег.костояге.'п.ассть и огпл/гстгс-лность местного насолгкмя - су5гс-:ста р hmtrothcj еннй как спгцифкчэскуа черту народовластия на мтстпол урспнг". Зряд --i отоутитгив подобных голехе:!:*:! з огл-".г:у.'-ш клподозластия на сбциггсударствс::-нсм урс:: нс ко-.'но рас.-.мгтрггль л.'к Ллоо «се ; с i zsx: ?сть и несамостоятельность ,".::сго!!а!;л5.;а/;Ь!:ого народ;1. ?осс.:йз::с'Д ¿одзрацин как суйсхта гссуд^рстут'ло-сл-стни:; стне::«'-»'«.
И заезрпенне дакног; раздела р&бсч.ч льссс-рт* опрод-лчзт народовластие как институт :!;,"нла!лаа."ьлого прав.', прэдетазляпцт! сооэй совокупность кридяческях рвг/яфугага порядок осу-
ществления местным населечл"1;! (тк'еллш мунлиниальиого образования) публичной елгети s Coçnx ксяосродсг^слз.'ой л представительной демократки, в пределах, устыяслгыих • ;./.о>:ем и устапс* гф'икятал.яого образовали.
ЦХРЗ&ЬФШШЙ перзей дави госзецСн анализу правовой пр:«ролм Содпугпстпа Нолавг-нмнх Государств и п-грспгкткв его разекткл. Претив всего длсссртант оСрат,г-&тсл к пролетарии ~НГ:
Союзу ССР и приходит к выводу о том. что с юридической точки зрения это было конфедеративное, а не федеративное образование. Однако вступление в силу Конституции СССР 1924 г. прекратило действие Союзного договора 1922 г. и привело к преобразованию СССР в единое федеративное государство. Однако федерализм в нём был специфического - советского типа, характерным проявлением которого была формальная свобода субъектов союзной федерации.
Все эти рассуждения дают основание для вывода о несостоятельности ссылки в Беловежском соглашении 1991 г. на Союзный договор 1922 г.. который, по мнению диссертанта, утратил юридическое значение задолго до подписания Соглашения.
На основании сопоставления большого числа различных мнений в отношении природы Содружества, диссертант приходит к выводу о невозможности однозначно определить его природу. В самом общем виде оно может быть определено как международная региональная организация. А современный этап развития - как постепенное размежевание государств-участников, ведущее к утрате тех элементов конфедерации, которые имели место на начальном этапе его развития. Причиной этого явилась поспешность и непродуманность подходов на начальной стадии-формирования СНГ.
СНГ имеет ряд принципиальных отличий от подобных ему региональных межгосударственных союзов, в частности - от Европейского Союза. Суть этого отличия состоит в движении ЕС не только к элементам конфедерации и даже федерации, но и в создании более эффективного механизма регулирования прав и свобод граждан государств-участников.
Однако пример Евросоюза, а также усилия, предпринимаемые руководителями отдельных государств-участников. СНГ дают оскоза-ння для оптимистических прогнозов в отношении дальнейшей судьбы Содружества. Думается, что этап размежевания сменится процессом сближения, однйхб его подготовка доли ¡а Сыть более основательной и начиггться задолго до реальных проявлений этого процесса, дабы не повторить преяшх елнбоу.. Однил направлений подготовки этого процесса должно стать сближение национальных правовых скотом государств-участников СНГ. в тем числе - и муниципальных.
Третий параграф первой глазн посвящен основным направлениям координации вопросов организации местного самоуправления в госуларствах-участяпках СНГ. 3 его сенегу поло::;»:', проект Модельного законодательного акта "05 об?;и/! г.рткц:?па;: орган.тцчи иестного самоуправления". разработзг-:його Негтарлакептской Ассамблеей государстз-учаппгц(оз 'СНГ. Н.а сегедчяшмй дэчь, ч сс-калешм, остаётся не ясна природа таксго реда керчатизню? гхтсв и их соотношение с национальными празез^п системами государств-участников СИГ. Однако необходкпоегь принятии модельного акта, действующего • в сфере местного самоуправления. У диссертанта сомнений не вызывает. Он притвгн создать необходимую юридическую базу для сближения нациеиазыяж правой а систем государств-участников СНГ.
. Исходя на содержания рассматриваемого института, не вызывает сомнений. что данный акт должен установить публично-властный характер местного са!юуправгеш?я на всех его организациои-
них уровнях, включая общественное территориальное самоуправление.
В целом Проект названного а:ста мо~:по оценить положительно. Однако, по шюшьс диссертанта, си нуждается в серьезной доработке. К числу позиций, требующих более чёткого регулирования следует отнести принцип разделения властен на местном уровне; потребность е выделении самостоятельных уровней организации местного самоуправления и наделении их собственной компетенцией; закрепление конкретного механи^л реализации волеизъявления граждан при решен;;:; вопросов об изменении статуса муниципальных образований н кх границ: установления обязанности суда давать объективную оценку тех обстоятельств, которые делают невозможным образование органов местного самоуправления.
На имеет однозначной оценки положение Проекта о подконтрольности территориальных органов местного самоуправления сходам граждан соответствующих территорий. Это зависит от признания действия общего принципа разделения властей по отношению к местному самоуправлению. Если это принцип действует, - то подконтрольность невозможна, а если нет - то возможна.
Не получила в Проекте- адекватного решения основная проблема в организации местного самоуправления - дефицит финансовых средств. По мнению автора, право органов местного самоуправления на получение соразмерных их полномочиям материально-финан-соанк ресурсов должно быть гарантировано обязанностью государства эти ресурсы обеспечить путём дотаций, либо гарантированной возможностью для с а:'.::)', органов местного самоуправления получить
зтк средств?. 4-:pr-rs дсходлу^ чдсзг ccCsriBsaini:; оид'мтсв.
ЗтоЕая_гллва дссдедспания »:ссит приладной sipafcvep. В неЗ рас.л'ллпллзсгс,п мсл^ллгм гор¡ряповсг? сАРсяв«:и;п'я пш.па грэхпаи 'ьп участие местной са':оуяза.и.с:-пп з ¿аруЗешк стпа-»а:: снг и pitts1!!. р нерве пзплгр'-^е определяется роль местного самоуправления ь сг.ьтам публичней зласти названных государств.
Ra ocicouf ' ."нолиза нзцкепахж'л.; ¡¡cuciiixyii::!!. государства "г "'".не;с" зс.руСехья i.o?j:o разделить па д~е групп;]. При это:! в псвруэ группу пойдут тй г^сударстпл. з гэто]г.т:: o~iai::' м.'^пюго сако/праздс.ш'ч сргзнизгчпош'о (•гдзлепн от счетсчн срппюз гозу-дзрствмрюй лллстн. А во пгс-руп груплу зсЯт/т та гграпч. гад государств л-ш-.'з органы г дог,:л-ллл п..е гмп п тсй :ir:> ::и у ллстоупг я ccyri^ciолгш«:! пс.-о сг'^упрлчл-ллл; ллл''- путём вклзчекня у систему мзстлслэ слмоупр-лслсинд >с с; лльллх о:лт::оз бсгое cnccix.ro уг^^пл {район, область), лотор-лл одус?-Гсменно наделяйте л r.0.T..0''j-:a?: п ч з олхл'й.лл' го -.''{'•ргг^гь.юй . ад?!ч:»:'стрзшш: Л1бс аполусглтрчгпегс:' ap-;!"i»jc:n«'> rc:yjrp ггеек-н::л.дэд нсстн'лх лиц, улезу.:;:,лх ::> дсягйл-изсп! гилстннх <"-*рух-тур местного самоуправления.
Данное различие не v.v.e-yi .щ/.п-гчг'; >пь:'С1Ч) 'лтгллл лля оценки рассматриваемых моделей л^глллл^лчл:' г;ул-лтл: /л впети с то'.гс! зрели;: большего нлл .мтч-с-л-го "Г дгллч;-. л .: - . Одкско
оценки вг.'-.г;"сл-■( лрллр -i л лодглллл:-
:гССТ(.(.:! урлГН;; -'лл... ллл-лл: л r.j ллл.ллг:;
л..ллйил; лрллл ^¿глл" и д^.ллл-ли у аул- : ллллл:;
?. ■■■С'-:, Л Л'.'. •/■Л'1:„л- . V , ; ;у ; ,,.*:-, Л-IV!"
3. механизма действия npasoaux гарантий и контроля государства за деятельностью костных сообществ.
Второй ппрлт'п?.-) второй глаьи noctó.ctSu анализу организационных осгов постного самоуправления. Рассмотренные с ней норма-тишю-празтг»? акт;', образую^;::: национальные куниц:шальнэ-пра-БЭБые систему. да:зт основания дгя следук;;нх вжо;;ов.
1. i' otjío-johhi: порадге. нзорааия органов i: должностных лиц нес гнего саиоупраадонпя:
- л-ioy.' oaá«u.¡aoH¡;o üpciü граудц :u. выбора кунацииалышх opriüoü вллстн, кгк. го л'езаиа "pasa голоса "ко граждан" (Лат-пи:«, Ьстшш), участке и собраниях не.всех жителей, а только длгзгмроз'мпцг/. представителей (Таджикистан) - несовместимо с обеспечением реально:'! власти местного ^управления;
- алсл;р .аааат Блнмааая сш:г Республики Армения по предо-стаелелл; права избирать органы местного самоуправления гражданок, праа;н;аа::а:м за прага-ламл муниципальных образований, но злад^а,aj>! па nx ачрраторлп сбъсатама надзпжамостн пли ведущим хоза::стленну/; дааташюсгь г, искразно. уплачлвггецп:! налоги и сборк в мести;.:.' бвд*:ет.
2. :: С7;.;.аа-;:а: с^руатур:.! местного самоуправления:
- нальза о; оСрать опыт Республик Беларуси и Кыргызстана по zi-.v.::(синю (с.О£:.а.,о::г.::> иаках-лабо должностей б1 администрации га.лаого самоуправления путём назначения их государственными о.лтааал власти ! лл органами .других мукицнаальних образовании;
2. В отношении полномочий местного самоуправления:
- эффективность деятельности местных сообществ значительно
снижается в тех случая:; когда и;: полномочия спределг-ггсл " об-глда (п?:й!зр йфгызст^и), либо с»:сяквш:тся (о6ьед:«:!:г-.тол) с полномочия?«! оргпнез госуг.арстссглгоЯ пласт:! (прглер Сзл 'русл);
- заелу^слег вникания опыт Ар::г.шп. Украшш I! Лет с;, г го 0!«р0Д2Л';!"Л"'> к01Г'р5ТН0Г0 г.о.^:-.:::с;!.?'Л орггпоп ::ест.;-;го са-
моуправления путём делкгьч ш: на собстзе!п;."о обязательные, со5стл?:ш'.^ добрспояьнкз '! далзпшогоппчз оргпна'-л« госудгрс-тзеннсЯ плас"\
П третыч параграфе пгс^оП глазп рассматривается территл-рчал'-нпз сснопп пзстного Его ссдс:почте--
ля!?т диссертанту сделать сг?,«!'^"*!? нр^Тл чс^е ззгт.у?«;:::
1. Нор:атг;пно-пр,.кс::о:> сгеедзлзпиО тс-рггггор.чгглччх сенсч ''четкого г-;; л.,; с:: о::''гл гс "пь:: сгстч -
'ЧЧ:- !Ч!ЧТО ОЧС'ПЧ'[Ч г:Г.Ч /Чч0~ : VЧЧТЛч 1ЧЧ 1С.
:::::.:<'! ^^ч'.'ч!. ..чч"' Лч.з ч.чч ~п '!•„'. , •« '
:;"гх.<ч нзсч'ЧГлЦ.: " ^ч" л'::.; ччччглчеч-'; ' •• ■ , ■•■' ■ -'"¡л,
• счзлччч со:;,/. 'тг " ч ч'ччч: ч- ...,".-■ ;■ чрч '"ччч;
."■р.; ро. и го;"-.::.-с •: ..: о ч^ч-о .л.
Гесчл "г,".;::гг.:.: л.т;-/"-.тчч::ч: , : .:■!■ ' гчч'чччч ~,:;л1ллулач;хг;0-тсрр'::чч,,'~л"чч--; -лч::;:1' ч. ' ч л:,ч-' ;ч-лч':"чг.-т ¡:е?.:;:-.:\"::::осчп Сслг-; У';;}--.1 ■".*..-..'.■ ; о-'чччл
т:рр'пл;\:злы-;."-:! устрс;":ст:;е ге^ччлч: , -;г. 'л л
гдо.-'ьк»::; гск^лительгевс го. ;ки т.гх-^:-л чч рячлил "у-
чччгчлчиыл с^разпз.'чп'; чн ссотз^тспчу/г;'."
стог-лм г.-1?:.,;.' г.":-;.: . г:,чч: :: :.ч: ;:чч1чтч -
ли и ответственности местного самоуправления. По мнению диссертанта. формула о невмешательстве органов государственной власти в деятельность местного самоуправления должна быть обязательна! атрибутом каждого законодательного акта о местном самоуправлении.
Исходя но того, что основной процессуальной гарантией местного самоуправления является судебная его защита, предпочтительней использование предварительного судебного контроля, оценивавшего фактическую сторон!' допущенных нарушений, а не расскотрокио жалобы на уге принятые государственными органами решения.
Критерии, дающие основание для вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления, дол;;;ны быть максимально определёнными, исчерпывающе сформулированными м не допускающими различное'их толкование.
В заключении подведены основные итоги исследования, суммированы ваадейикс выгоды диссертации, дана оценка эффективности реализации принципа, народовластия в организации местного самоуправления в зарубежных странах СНГ и Балтии.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:
1. Территориальные основы местного самоуправления в зарубежных странах СНГ и Балтии//Право и жизнь. 1998. М 14. 0,5 п. л.
2. Проблема координации вопросов организации местного самоуправления в странах СНГ//Право и жизнь. 1998. N 15. 1 п.л.
3. С(:"}:г прикцчг.м оргжзгаяги ' жесткого самоуправления н госудярсхсг.:; еодруЕ2ства//Рр?1ст. Í50P. /? !). 0.S п..п.
£ осмосы r.co;i/i«::ï'u>r-ï прс/урггурм государств
СИГ s кздзорз га оисн^стьп ч д>;г.тслУг^стя сргг;:оз местного *'":{я//Проб">: с arc r;;;:o;v;: к про^урорсхпЛ надсор. 8к-пуск S. И., НИН Гзн. прокуратур:!. 1030. 0,5 п.л.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Рагулин, Дмитрий Дмитриевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Местное самоуправление как форма народовластия в государствах СНГ и Балтии.
§ 1. Народовластие как институт муниципального права.
§ 2. Правовая природа Содружества Независимых Государств и перспективы его развития.
§ 3. Основные направления координации вопросов организации местного самоупрвления в государствах-участниках СНГ.
Глава 2. Нормативно-правовое обеспечение права граждан на участие в местном самоуправлении в зарубежных государствах СНГ и Балтии.
§ 1. Местное самоуправление в системе публичной власти зарубежных государств СНГ и Балтии.
§ 2. Организационные основы местного самоуправления.
§ 3. Территориальные основы местного самоуправления.
§ 4. Правовые гарантии и ответственность местного самоуправления.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Реализация принципа народовластия в организации местного самоуправления зарубежных стран СНГ и Балтии"
Актуальность темы исследования. Распад в 1991 г. СССР и создание на части его территории Содружества Независимых Государств положили начало новому этапу в развитии отечественной правовой науки и науке международного права. Содержание этого этапа состоит в бурном развитии национальных правовых систем республик бывшего СССР (включая Российскую Федерацию) и в создании новых форм взаимоотношений между государствами Содружества.
В первой главе диссертационной работы основное внимание уделено вопросам правовой природы Содружества Независимых Государств и перспектив развития интеграционных межгосударственных процессов в его рамках.
Значение решения этих проблем трудно переоценить. От правильного понимания и определения правовой природы Содружества во многом зависит дальнейший ход процессов его преобразования, которые не могут не затронуть содержание национальных правовых систем государств-участников этого сообщества. Повышенное значение в этих условиях приобретают модельные нормативно-правовые акты, создаваемые в различных отраслях права.
Сегодняшнее состояние СНГ можно оценить как весьма противоречивое. С одной стороны, нарастают деструктивные процессы, ведущие к постепенному его распаду. С другой стороны, усилия ■М ряда ведущих государств Содружества (России, Казахстана и нек. др.) направлены на усиление интеграционных процессов и развитие более тесных контактов между государствами, вплоть до полного их сближения. В этих условиях повышенное значение приобретают не только модельные акты Содружества, но и иные способы сближения национальных правовых систем.
При этом наибольшего эффекта эти процессы достигают в сравнительно молодых по сроку существования отраслях права, нормативно-правовая база которых окончательно не устоялась и находится в состоянии бурного развития. К числу таких "молодых" отраслей относится муниципальное право.
Вторая глава, преимущественно, посвящена анализу национального муниципально-правового законодательства государств-участников СНГ. Смысл её сводится к критике тех его положений, которые не отвечают реализации основного принципа местного самоуправления - народовластия на местном уровне, и выделению тех его новелл, которые могут быть использованы в российском национальном муниципальном права и в модельном законодательстве СНГ в этой области.
Отдельному рассмотрению в диссертации подвергнут институт народовластия. Принятие новой Конституции Российской Федерации, закрепившей неизвестную ранее отечественной науке формулу народовластия, дало новый толчок развитию правовых исследований в этой области. Народовластие превратилось в межотраслевой институт отечественной правовой системы. И хотя основное его развитие происходит в рамках конституционного права, диссертант в соответствии с темой исследования рассматривает его в качестве института муниципального права.
В диссертации проводится анализ актов Содружества Независимых Государств, муниципального законодательства стран СНГ и Балтии, теоретических работы по данному вопросы, исторических документы. Вносятся конкретные предложения по совершенствованию российского национального муниципального права и международного регионального законодательства.
Степень разработанности темы и круг источников. Как показывает анализ отечественной юридической литературы, проблема народовластия была предметом исследования многих отечественных учёных. В их числе следует назвать имена Азовкина И.А., Байтина М.И., Безуглова А.А., Бурлацкого Ф.М., Василенкова П.Т., Горше-нева В.М., Григоряна J1.A., Денисова А. И., Златопольского Д. Д., Кабышева В.Т., Калинычева Ф.И., Керимова Д.А., Кима А.И., Кири-р ченко М.Г., Кожохина Б.И., Копейчикова В.В., Потока В.Ф., Кравченко В.В., Кудинова Н.А., Лукьянова А.И., Недбайло П.Е., Ниже-чика В. И., Новосёлова В. И., Основина В. С., Пискотина М.И., Ромашкина П.С., Рянжина В.А., Самощенко И.С., Сафарова Р.А., Сорокина В. Д., Судницына Ю. Г., Фарбера Й.Е., Фарберова Н.П., Цви-ка м.в., Черданцева А.Ф., Чхиквадзе В.М., Шафира М.А., Шахназарова Г.X., Щетинина Б.В., Щиглика А.И., Ямпольской Ц.А. и многих других.
Эти учёные внесли огромный вклад в развитие данного института и не их вина в том, что фактически народовластие в СССР было формальным, излишне политизированным институтом. От этого * вклад перечисленных учёных в развитие теории народовластия не теряет своего научного значения. ф
В современных условиях стимулом к исследованию данной проблемы послужило принятие новой Конституции Российской Феде-раиции. Сегодня разработой этой проблемы занимаются такие учёные как Авакьян С.А., Воеводин Л. Д., Гулиев В.Е., Дмитриев Ю. А., Козлова Е. И., Кутафин О.Е., Лучин В.О., Маклаков В. В., Михалёва Н.А., Мицкевич А.В., Овчинников В.И., Рудинский Ф.И., Скуратов Ю.И., Степанов И.М., Страшун Б. А., Тихомиров Ю.А., Чиркин В.Е., Эбзеев Б.С. и многие другие. В своих работах они анализируют сущность современного состояния института народовластия в Российской Федерации и за её пределами, особенности его нормативно-правового регулирования.
Отдельному изучению в диссертации подвергнута проблема правовой природы Содружества Независимых Государств и подобных ему иных региональных межгосударственных союзов. В числе авторов, исследовавших данную проблему, необходимо назвать Аметие-това Э.М., Гречко Л.В., Козлова А.Е., Костенко М.Л., Лавренёву Н.В., Лазарева Б.М., Лафитского В.И., Лукашука И.И., Моисеева Е.Г., Мхитаряна А.А. Пустогарова В.В., Ржевского В.А., Талалае-ва А. Н., Топорнина Б.Н., Ушакова Н. А., Хиршера М., Циммермана Б., Шинкарецкую Г.Г., Юмашева Ю.М. и других.
В части, касающейся развития муниципального права, диссертант опирался на работы учёных: Белкина А.А., Бондаря Н.С., ВитрукаН.В., Гладышева А. А., Колюшина Е. И., Лагуткина А. В., Липинского В. В., ЛютцераВ.Л., ПылинаВ. В., Тимофеева Н. С., Фа* дееваВ.И., Чернышёва М. А., Шапкина М.А., Шугриной Е. С., Щенд-ригина Е.Н. и многих других.
Им также использованы работы по общим вопросам теории права Братуся С.Н., Измайловой Ф. 111., Малеина Н.С. и других.
Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали действующие нормативно-правовые акты Содружества Независимых Государств, муниципальное законодательство Российской Федерации и государств "Ближнего" зарубежья, исторические документы, практика деятельности органов местного самоуправления.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом настоящего исследования является содержание и механизм реализации принципа народовластия в организации местного самоуправления в зарубежных странах СНГ и Балтии и пути его совершенствования.
При этом народовластие рассматривается не в полном его объёме как межотраслевой правовой институт, а как институт муниципального права, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих порядок осуществления местным населением (жителями муниципального образования) публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом муниципального образования.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель состоит в том, чтобы, на основе теоретических положений, действующего отечественного и зарубежного законодательства, а также сложившихся исторических традиций и практики, выявить наиболее важные пути реализации народовластия на местном уровне и определить наиболее оптимальные формы его нормативно-правового регулирования.
Цель выявления правовой природы СНГ имеет подчинённый характер, как обеспечивающая наиболее эффективные пути интеграции правовых систем государств-участников Содружества.
Эти цели достигаются решением следующих задач:
- обосновать предложенную выше формулу народовластия как института муниципального права;
- на основе анализа взглядов учёных-юристов, а также действующих нормативно-правовых актов СНГ определить природу этого Содружества и наметить основные пути совершенствования межгосударственных отношений в рамках данного союза;
- опираясь на содержание проекта Модельного законодательного акта "Об общих принципах организации местного самоуправления", определить природу этого правового акта, его место в сисI теме актов Содружества, соотношение с нормативно-правовыми актами, входящими в национальные правовые системы, а также высказать практические предложения, направленные на совершенствование названного Проекта;
- определить место местного самоуправления в системе публичной власти зарубежных государств СНГ и Балтии, а также выделить основные группы общественных отношений, через которые реализуется народовластие на местном уровне;
- рассмотреть содержание организационных основ местного самоуправления в названных государствах и наметить пути его совершенствования;
- проанализировать нормативно-правовое обеспечение территориальных основ местного самоуправления в государствах "Ближнего" зарубежья, выявить его сильные и слабые стороны;
- дать оценку уровню и состоянию правовой защищённости и гарантиям нормальной деятельности местного самоуправления в странах СНГ и Балтии.
Методологическая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, компаративный конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях, взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые после распада СССР и создания Содружества Независимых Госудрарств предпринимается попытка комплексного сравнительно-правового исследования развития отрасли муниципального права в странах Содружества Независимых Государств и Балтии.
Исследование проведено не только с учетом современного положения дел в Содружестве, но и с учётом перспектив его дальнейшего интеграционного развития. В нём не только выявлены положительные и отрицательные стороны действующих национальных муниципально-правовых систем, но и впервые в отечественной му-ниципально-правовой науке подвергнут научно-практическому анализу проект Модельного законодательного акта "Об общих принципах организации местного самоуправления" и пути его воздействия на национальные правовые системы государств-участников Содружества Независимых Государств. При этом учтён и опыт государств Балтии.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1. Концепция народовластия как института муниципального права, представляющего собой совокупность юридических норм, регулирующих порядок осуществления местным населением (жителями муниципального образования) публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом муниципального образования.
2. Вывод о том, что с юридической точки зрения СССР в момент создания был конфедеративным образованием, а федерацией он стал лишь после вступления в силу Конституции СССР 1924 г., в результате чего Союзный договор 1922 г. утратил свое юридическое значение и не мог быть расторгнут Соглашением 1991 г. об образовании СНГ, как юридически не действующий.
Эта юридическая путаница на этапе создания Содружества Независимых Государств и на последующих этапах его развития привела к тому, что в настоящий момент правовая сущность СНГ ни в научном плане, ни в практическом смысле однозначно определена быть не может. Фактически - это международная региональная организация, постепенно утрачивающая имевшиеся у неё на начальной стадии развития отдельные элементы конфедерации.
3. Заключение о том, что принципиальным отличием Европейского Союза от СНГ является его движение к конфедерации и даже элементам федерализма, а также - в создании более эффективного механизма регулирования прав и свобод граждан государств-участников Содружества.
4. Довод о необходимости принятия Модельного закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" для создания оптимальной юридической базы для сближения национальных правовых систем государств-участников СНГ в части обеспечения конститционных прав граждан на участие в местном самоуправлении.
5. Заключение о необходимости закрепления с помощью названного модельного акта публично-властного характера местного самоуправления на всех организационных уровнях, включая общественное территориальное самоуправление.
6. Практические предложения, направленные на совершенствование Проекта модельного акта, следующего характера:
- необходимо более четко и последовательно отразить в содержании Проекта принцип разделения властей на уровне местного самоуправления;
- следует чётко выделить самостоятельные организационно-территориальные уровни местного самоуправления и наделить их органы собственной компетенцией;
- более чётко определить порядок участия местного населения в решении вопросов изменения границ и статуса муниципальных образований;
- закрепить за судом право объективной оценки тех обстоятельств, которые делают невозможным образование органов местного самоуправления;
- установить право органов местного самоуправления на получение соразмерных их полномочиям материально-финансовых ресурсов, гарантированное обязанностью государства эти ресурсы обеспечить путём дотаций, либо возможностью для самих органов местного самоуправления получить эти средства через доходную часть собственных бюджетов.
7. Предложение об использовании положительного практического опыта, накопленного государствами СНГ в части регулирования муниципально-правовых отношений:
- предоставления гражданам Армении, проживающим за пределами муниципальных образований, права участвовать в избрании их органов при наличии на их территории принадлежащих им объектов недвижимости или ведущим на их территории хозяйственную деятельность и уплачивающим за это налоги;
- установления конкретного перечня полномочий органов местного самоуправления путём деления их на собственные обязательные, собственные добровольные и делегированные органами государственной власти (Армения, Украина, Эстония);
- выделение нескольких уровней местного самоуправления и наделения их органов собственной компетенцией (Украина, Беларусь).
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут послужить основой для последующих научных исследований в данной области, как в нашей стране, так и в государствах "Ближнего" зарубежья. Они также могут быть использованы в преподавании курса муниципального права и основанных на нём специальных курсов и семинаров, в том числе - сравнительного права.
Практические предложения, сформулированные в работе, направлены на совершенствование российского и зарубежного муниципального законодательства, а также могут быть использованы в дальнейшей работе над проектом Модельного законодательного акта МПА СНГ "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Отдельные идеи, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора и направлены в качестве аналитических записок в Межпрламентскую Ассамблею государств-участников СНГ.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделённых на параграфы, введения, заключения, списка использованной литературы.
Основные выводы проведённого исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Рагулин, Дмитрий Дмитриевич, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Содружество Независимых Государств в той или иной мере является юридическим преемником СССР. Поэтому многие проблемы Содружества и государств-участников его порождены природой этого государства и особенностями их развития.
СССР с юридической точки зрения был конфедеративным, а не федеративным образованием. Этот вывод опирается на природу так называемого Союзного договора 1922 г. Однако в этом виде СССР просуществовал недолго и уже в 1924 г., после принятия первой Союзной Конституции юридически превратился в федерацию советского типа. Дальнейшее развитие этого государства проходило по пути усиления централистских начал и фактического его превращения в унитарное государство. Именно этот процесс стал объективной причиной распада данного государства на значительное число членов, сохранивших своё внутреннее национально-государственное единство.
Таким образом, на этапе образования СНГ доминировали тенденции к размежеванию, которые и определили природу этого Содружества, которая тем не менее пока не может быть квалифицирована с исчерпывающей полнотой. Фактически - это международная региональная организация, постепенно утрачивающая имевшиеся на начальной стадии её создания отдельные элементы конфедерации.
Принципиальным отличием Европейского Союза от СНГ является ф, движение первого к конфедерации и даже элементам федерализма, а также - в создании более эффективного механизма регулирования прав и свобод граждан государств-участников.
Сравнение этих двух региональных союзов, а также анализ исторического опыта создания иных межгосударственных союзов подводит исследователя к мысли о том, что всякая здоровая конфедерация стремится к федерации, а всякая нездоровая - к распаду.
Субъективной причиной неудач в развитии Содружества явилась поспешность и непродуманность на этапе его создания. Тем не менее сегодня руководители многих государств Содружества стремятся к реформированию этого союза. Суть этих предложения в стремлении к большей интеграции государств-участников СНГ. Даже если эти попытки не увенчаются успехом, исключить возможность удачной их реализации в будущем нельзя, поэтому необходимо пос-♦ ледовательно и заранее готовить пути сближения государств-участников СНГ. Хотя бы для того, чтобы в случае удачи не сожалеть об этой поспешности через много лет.
В свете поставленной задачи интеграции Содружества необходимо идти по пути сближения национальных правовых систем государств-участников. При этом наиболее важной и начальной частью этой программы могла бы стать выработка общих основных демократических институтов, таких как народовластие, правовой статус человека, правовое государство и т. д.
Муниципальное право - одна из самых молодых отраслей права, формирующихся в государствах-членах Содружества. Поэтому + движение в её рамках по пути интеграции национальных правовых систем является наиболее предпочтительным по ряду причин.
Во-первых, - это общее историческое прошлое народов бывшего СССР и близость проблем, возникающих на пути поступательного их развития, общность приёмов и методов их решения. Во-вторых, поскольку развитие отрасли муниципального права в государствах СНГ и Балтии находится примерно на одинаковом уровне, возникает возможность для заимствования друг у друга отдельных правовых решений, а также выработки совместных моделей и интеграционных схем.
В числе таких общих схем можно назвать проект Модельного законодательного акта "Об общих принципах организации местного самоуправления", который разрабатывается в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Необходимость в принятии подобного акта не вызывает сомнений. Однако имеется ряд * трудностей в дальнейшей работе над этим актом и недостатков в содержании действующей редакции проекта.
Прежде всего необходимо чётко определить статус данного нормативно-правового акта. По мнению диссертанта, это должен быть модельный закон. Хотя понимание, что такое модельный закон и каково его соотношение с национальными правовыми системами государств-участников СНГ на сегодняшний день в рамках Содружества отсутствует.
Однозначно это акт должен устанавливать публично-властный характер местного самоуправления на всех его организационных уровнях, включая общественное территориальное самоуправление, с*- Нет сомнений в том, что он должен соответствовать положениям Европейской Хартии местного самоуправления.
Оценивая в целом существующий Проект названного акта нельзя не отметить ряд положительных его элементов. В частности, формула Проекта о населении муниципальных образований (местных сообществах) как субъектах муниципально-правовых отношений представляется более соответствующей Хартии, чем нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Однако следует отметить, что Проект нуждается в существенной доработке по ряду позиций. В их числе необходимо назвать:
- необходимость более четкого и последовательного проведения в жизнь принципа разделения властей на уровне местного самоуправления;
- выделение самостоятельных уровней организации местного самоуправления и наделения их собственной компетенцией;
- решение вопросов о конкретном механизме реализации волеизъявления граждан при решении вопросов об изменении границ и статуса муниципальных образований;
- закрепление за судом права объективной оценки тех обстоятельств, которые делают невозможным образование органов местного самоуправления;
- установление обязанности государства обеспечить органы местного самоуправления соразмерными их полномочиям материально-финансовыми ресурсами путем дотаций, либо гарантированной возможностью для самих органов местного самоуправления получить эти средства через доходную часть собственных бюджетов.
Говоря об особенностях реализации принципа народовластия в организации местного самоуправления в государствах СНГ и Балтии, необходимо прежде всего сказать о самом содержании этого правового института. Народовластие как институт муниципального права представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих порядок осуществления местным населением (жителями муниципального образования) публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом муниципального образования.
Необходимо выделить три важнейших направления реализации правовых норм этого института.
1. Организационные основы, включающие в себя порядок избрания органов и должностных лиц местного самоуправления, установление структуры этих органов и их полномочий.
В отношении порядка выборов можно отметить:
- любое ограничение прав граждан на выборы органов власти местных сообществ: лишение права голоса "не граждан" (Латвия, Эстония), участие в собраниях не всех жителей, а только делегированных представителей (Таджикистан) - несовместимо с обеспечением реальной власти местного самоуправления и не обеспечивает реализацию принципа народовластия на этом уровне;
- заслуживает внимания опыт (Армения) предоставления права избирать органы местного самоуправления гражданам, хотя и проживающим за пределами муниципальных образований, но владеющим там собственностью, ведущим хозяйственную деятельность и исправно уплачивающим налоги, сборы и иные платежи.
В отношении структуры местного самоуправления:
- недопустимо (Беларусь, Кыргызстан) замещение (совмещение) каких-либо должностей в администрации местного самоуправления путем назначения их государственными органами власти или органами других муниципальных образований;
- создание представительных органов местного самоуправления более высокого уровня: район, город, область (Латвия, Украина) само по себе не противоречит принципу народовластия, при условии, что они на основании учёта общественного мнения, согласованного с местными сообществами, решают общие вопросы, то есть обеспечивают координацию деятельности низших звеньев местного самоуправления и не обладают правом властного воздействия на них.
В отношении полномочий органов местного самоуправления:
- реальная деятельность местных сообществ значительно снижается в случаях, когда их полномочия определяются в общем виде (Кыргызстан), либо смешиваются (объединяются) с полномочиями органов государственной власти (Беларусь);
- заслуживает внимания практика установления конкретного перечня полномочий органов местного самоуправления путём деления их на собственные обязательные, собственные добровольные и делегированные органами государственной власти (Армения, Украина, Эстония).
2. Территориальные основы местного самоуправления, анализ которых позволяет также сделать несколько обощённых выводов:
Нормативно-правовое определение территориальных основ местного самоуправления является одной из важных составляющих реального обеспечения народовластия на местном уровне. Поселенческий принцип, наиболее полно учитывающий обеспечение права населения на формирование территории своей деятельности, в большей степени соответствует демократическому устройству формирования и деятельности местных сообществ.
Жесткая привязка муниципальных образований к границам административно-территориальных единиц сама по себе не исключает возможность более полного учета мнения местного населения о территориальном устройстве местных сообществ, путём введения отдельных исключения при формировании разных муниципальных образований на соответствующих территориях.
Представляется, что в основу решения проблемы должен быть положен принцип и отработан механизм реального влияния населе-* ния на установление и изменение границ местных сообществ, путём включения норм и процедур, гарантирующих обязательные правовые последствия в связи с решением населения по этому вопросу.
3. Правовые гарантии и ответственность местного самоуправления. В этом вопросе также можно изложить некоторые общие выводы:
Формула о невмешательстве органов государственной власти в деятельность местного самоуправления является обязательным атрибутом каждого законодательного акта о местном самоуправлении. Отсутствие нормы, законодательно гарантирующей самостоятельность местных сообществ, является существенным пробелом норма* тивно-правового регулирования в данной сфере.
Судебная защита - важнейший принцип организации и деятельности местного самоуправления и наиболее действенная гарантия его самостоятельности. Предпочтительней в этой части предварительный судебный контроль, оценивающий юридическую сторону допущенных нарушений, а не рассмотрение жалобы на уже принятые государственными органами решения.
Таким образом, можно заключить, что национальные муници-пально-правовые системы содержат как положительные, так и отрицательные элементы механизма реализации принципа народовластия на местном уровне, но в целом они могут быть приведены к единому целому на основании рассмотренного выше Модельного акта.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Реализация принципа народовластия в организации местного самоуправления зарубежных стран СНГ и Балтии»
1. Действующее законодательство1. Международные акты
2. Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. //Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB N 92-871-0804-8. Май. 1990.
3. Содружество Независимых Государств
4. Устав СНГ от 22 января 1993 г.//Бюллетень международных договоров. 1994. N 1.
5. Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г.//Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 24. Ст. 2732.
6. Конвенция от 26 мая 1995 г. "О Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств//Вест-ник Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1995. N 3.
7. Регламент Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ//Межпарламентское сотрудничество государств-участников СНГ. 1993. N 1.
8. Азербайджанская Республика
9. Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. //Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалёва. Изд. 2-е. М., 1997. С. 55-104.1. Республика Армения
10. Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. //Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалёва. ИЗД. 2-е. М., 1997. С. 105-133.
11. Закон Республики Армения от 30 июня 1996 г. "О местном самоуправлении "//Без выходных данных.1. Республика Беларусь
12. Конституция Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г. //Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалева. Изд. 2-е. М. , 1997. С. 134-174.
13. Конституция Грузии от 24 августа 1995 г. //Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю. А. Дмитриев, Н.А. Михалева. Изд. 2-е. М., 1997. С. 175-209.
14. Органический Закон Грузии от 16 октября 1997 г. "О местном самоуправлении и местном управлении"//Без выходных данных.1. Республика Казахстан
15. Конституция Республики Казахстан от 30 августа //Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, халёва. Изд. 2-е. М., 1997. С. 227-267.1. Кыргызская Республика
16. Конституция Кыргызской Республики от 5 мая 1995 г. //Новыеконституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалёва. Изд. 2-е. М. , 1997. С. 268-308.
17. Указ Президента Кыргызской Республики N 4П-309 от 24 октября 1996 г. "О мерах по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления в Кыргызской Республике"//Без выходных данных.1995 Г. Н.А. Ми
18. Положение о сельской управе (айылокмоту), принятие в соответствии с Указом Президента Кыргызской Республики от 24 окт-оябш 1996 г.//Без выходных данных.1. Латвийская Республика
19. Конституция Латвийской Республики от 15 февраля 1992 г.
20. Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалёва. Изд. 2-е. М., 1997. С. 572-581.
21. Закон Латвийской Республики от 24 мая 1994 г. "О самоуп-равлениях"//Ведомости Сейма и Кабинета Министров Латвийской
22. Республики. 1994. N 6. Ст. П.; с доп. от 22 июня 1995 г.1. Литовская Республика
23. Конституция Литовской Республики от 25 октября 1992 г.
24. Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалева. Изд. 2-е. М., 1997. С. 582-620.1. Республика Молдова
25. Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. //Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалёва. Изд. 2-е. М. , 1997. С. 309-346.
26. Закон Республики Молдова от 7 декабря 1994 г. "О местном публичном управлении"//Официальный монитор Республики Молдова.1995. N 34. Ст. 43; 1997. N 21. Ст. 217.
27. Закон Республики Молдова от 7 декабря 1994 г. "О местных выборах"//Официальный монитор Республики Молдова. 1995. N 34. Ст. 46.1. Российская Федерация
28. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. М.,1997.
29. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.
30. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 39. Ст. 4464.
31. Конституции республик в составе Российской Федерации. Сборник документов. Сост. Дмитриев Ю.А., Михалёва Н. А. М., 1995.
32. Уставы краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск 1-4. М., 1995-97.1. Республика Таджикистан
33. Конституция Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г. //Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалёва. Изд. 2-е. М. , 1997. С. 400-423.
34. Закон Республики Таджикистан от 1 декабря 1994 г. N 1094
35. Об организации самоуправления в посёлке и селе"//Без выходных данных.1. Туркменистан
36. Конституция ТуркменистанА от 18 мая 1992 г.//Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалева. Изд. 2-е. М., 1997. С. 424-449.1. Республика Узбекистанч*.
37. Конституция Республики Узбекистан от 8 декабря 1991 г.
38. Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалёва. Изд. 2-е. М., 1997. С. 450-497.
39. Закон Республики Узбекистан от 2 сентября 1993 г. "Об органах самоуправления граждан"//Без выходных данных.1. Украина
40. Конституция Украины от 28 июня 1996 г. //Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалёва. Изд. 2-е. М. , 1.997. С. 508-565.
41. Закон Украины от 27 мая 1997 г. "О местном самоуправлении в Украине"//Ведомости Верховной Рады. 1997. N 24. Ст. 170.1. Эстонская Республика
42. Конституция (Основной Закон) Эстонской Республики от 28 июня 1992 г. //Новые конституции СНГ и Балтии. Сост. Ю.А. Дмитриев, Н.А. Михалева. Изд. 2-е. М., 1997. С. 623-660.
43. Закон Эстонской Республики от 21 мая 1996 г. "О выборах всобрание местных самоуправлений"//RT. 1996. N 37. Ст. 739.
44. Закон Эстонской Республики от 2 июня 1993 г. О местном самоуправлении" в ред. Закона от 23 ноября 1994 г.//Правовые акты эстонии. 1994. n 63/64. ст. 7475.2. Документы
45. Договор от 30 декабря 1922 г. "Об образовании Союза Советских Социалистических Республик"//Стенографический отчет I Съезда Советов СССР. М., 1923.
46. Заявление Верховного Совета Украины от 20 декабря 1991 г.//Документы ССН А/47/67.
47. Постановление Верховного Совета РСФСР от 10 декабря 1991 г. "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1792.
48. Проект Модельного законодательного акта "Об общих принципах организации местного самоуправления" по состоянию на 29 октября 1997 г.//Материалы рабочей группы. Санкт-Петербург. Таврический дворец.
49. Научная и справочная литература
50. Аметистов Э.М. Современные тенденции развития права европейских сообществ//Советское государство и право. 1985. N 7.
51. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.,1976.
52. Витрук Н.В. Федерализм, автономия и право национальных меньшинств: современная ситуация в России//Право и жизнь. 1997. N И.
53. Гречко Л.В., Шинкарецкая Г.Г. Понятие конфедерации и СНГ//Московский журнал международного права. 1994. N 2.
54. Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблемы контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти//Госу-дарство и право. 1996. N 4.
55. Европейская интеграция: правовые проблемы. Кн. 1. М.,1.992.
56. Козлов А.Е. Парламентаризм и союз государств/УРазделение властей и парламентаризм. М., 1992.
57. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995.
58. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна. Общая часть. Т. 1-2. М., 1996.
59. Костенко М.Л., Лавренёва Н.В. Договорная компетенция ЕЭС//Советский журнал международного права. 1991. N 3-4.
60. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
61. Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995.
62. Лазарев Б.М. Федерация или конфедерация?//Новый союзный договор: поиски решений. М., 1990.
63. Лафитский В.И. Дорога, ведущая в тупик? О конфедеративнойформе государственного устройства/ЛЧародный депутат. 1991. N 4.
64. Липинский В.В. Основные проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. канд. юр. наук. М., 1997.
65. ЛукашукИ.И. Международное право. Особенная часть. М.,1997.
66. Лучин В.0. Конституционные нормы и правоотношения. М.,1997.
67. Малеин Н.С. Правовые принципы, нормы и судебная практи-ка//Госудрство и право. 1996. N 6.
68. Моисеев Е.Г. Международно-правовые основы сотрудничества стран СНГ. М., 1997.
69. Моисеев Е.Г. Правовой статус Содружества Независимых Государств. М., 1995.
70. Мхитарян А. А. Содружество Независимых Государств: что дальше?//Независимая газета. 1998. 11 июня.
71. Народовластие в России очерк истории и современного состояния. Коллектив авторов. Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997.
72. Пойдем вперёд или повернём вспять? Материалы круглого сто-ла//Российская Федерация. 1996. N 22. С. 17-22.
73. Политико-правовые проблемы Содружества Независимых Государств (СНГ)//Государство и право. 1993. N 7.
74. Пустогаров В. В. Международно-правовой статус СНГ//Госу-дарство и право. 1993. N 2.
75. Пустогаров В.В. Правовой статус СНГ//Государство и право. 1992. N 2.- 146
76. Пустогаров В.В. Содружество в ракурсе международного правах/Международная жизнь. 1992. N 8.
77. Ржевский В.А. О юридической природе форм нового Содружества Независимых Государств//Государство и право. 1992. N 6.
78. Советское государственное (конституционное) право. Библиография 1957-1970. М., 1972.
79. Талалаев А.Н. Виды государств как субъектов международного права//Международное право: учебник. М., 1994. Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998. Ушаков Н.А. Проблемы теории международного права. М.,1988.
80. Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве//Московский журнал междуна-'Ф родного права. 1994. N 2.
81. Хиршер М., Циммерман Б. Западно-европейское интеграционное объединение. М., 1987.
82. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.,1997.
83. Энциклопедический словарь. М. 1979.
84. Юмашев Ю.М. О правовой природе Европейского Сообщест-ва//Езропейская интеграция: правовые проблемы. Кн. 1. М., 1992.
