АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление в Российской Федерации (теория, практика, становление в г. Москве)»
аозхозакйЛ ордена ленцна, обмена ошбрьснся резэлщс: и ощена трудового краоного знании
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УКЗЕРОНТЕТ им. и.В. ЛОМОНОСОВА
юнщгчесж! аалультет
На. правах рукописи У^К 252 (470-25)
черник Ирина дмитр;езна
¡лестное самоуправление в Российской Федерации (теория, практика, становление в г. .Москве)
Специальность: 12.00.02 - государственное право и управление; административное ггоазо; финансовое право; советское строительство
автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 19Э2
Работа выполнена в Московском государственном университете им. 1','.3. Ломоносова.
■гучнь'Р руководитель - доктор юридически.-: наук, профессор
Р Васильев
С^нциалънке оппоненты - доктоо юридических наук, пооФессоо
икуратов
кандидат юридических нг.ук, старлп" научный сотрудник 3.1-1- Чехарина
Ведущая организация - .Московский юридически", институт
Залита состоится 25 декабря 1992 г. в 14 час. 30 мин. на заседании специализированного Совета К.053.05.31 в Московском государственном университете ил. М.З. Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Воробьевы горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ.
Автосе£епат оазослан " чу " ноября 1992 года
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук
Вэоотиякн
Актуальность теш; исследования. 3 коренных преобразования:; управления делами российского общества к государства вагкное место занимают реализация принципа самоуправления мест, расширение сфер;: использования институтов непосредственной демократии.
Особое значение поиобпетает обеспечение оптимального сочетания различных форм представительно": и непосредственной демократии в системе местного самоуправления, взаимоотношения органов местного самоуправления, достаточно полного и четкого правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления .
¡лестные Советы - основа системы местного самоуправления,
органы территориального общественного самоуправления решают задачу экономического развития территорий и социальной поддержки граждан в условиях новых экономических отношений, складывающихся на основе множественности форм собственности.
Совершенствование законодательства о местном самоуправлении, формирование системы органов местного самоуправления призваны обеспечить экономическое благосостояние и социальную защищенность населения. Решению этой проблемы должен способствовать комплексный подход органов местного самоуправления к социально-экономическому развитию территорий, учет ими механизмов формирования рыночных отношений при принятии правовых актов.
Анализ празовой базы местного самоуправления показывает ее недостаточную развитость. Ощущается недостаток правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и порядок их взаимоотношений меясцу собой. В ходе реформы, затрагивающей все уровни государственного строительства, необходимо
создать привозуз механизма, па&золяэщие обеспечить реъльнуэ са-:'сстоятз.чькость органов ¡лестного самоуправления, их эффективную деятельность з ;<н?еоесах населения тероигории.
В законодательстве Российской Федерации плительное время суцестзуот пробе лы. Не репает всех проблем и приняты" 22 октября 1992 г. Закон ?ооси."оке' Седерацпи "О внесении изменеки" и дополнени" в Закон Р-З-З? "О местной самоуправлении в ?С*С?". 3 соответствии с Федеративным договором должна быть принять: Основа законодательства о местном самоуправлении, содерыадке обдие принципы организации местного самоуправления.
Требуется изучение законодательства развитых зарубежных стрел, опыта правового регулирования отношений в области частного самоуправления. Вызывает интерес решение органами самоуправления этих стран таких задач, как учет мнения граждан, расширение социально:" инфраструктуры территорий, регулирование их экономического состояния, обеспечение занятости населения.
Б&тсен и исторический опыт России в разрешении органами местного самоуправления социальных проблем, удовлетворения потребностей населения (е том числе его беднейзих слоев), развития экономики городов, когда им приходилось действовать при наличии минимальных денежная средств и материально": базы. Городские дуьсг: и управы развивали сеть учреждений народного образования, здравоохранения, занимались благоустройством городов, реле-нием экономических проблем, одновременно с этим русская юридическая мысль исследовала проблемы развития и сункциокирозания систем-: местного самоуправления, взаимоотношений местннх органов с ооганами государственного управления. Этот опыт не уставел и мо-кет быть использован в настоядее зоемя.
•з
В условиях перехода к рынку правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления, а также учет исторического опыта и опыта развитых зарубежных стран приобретают исключительное значение.
Степень разработанности проблемы. Исследованию вопросов правового регулирования местного самоуправления посвящены работы многих ученых.
При'подготовке диссертации использовались труды С.А. Авакь-яна, п.Г. Александрова, С.С. Алексеева, H.A. Беляева, Р.у. Васильева, Д.а. Керимова, ¿,:.Л. Лебедева, S.A. ¿.укааозо?., В.П. Никитинского, И.II. Лахомова, A.C. Пашкова, Г.А. Туманова, В.А. Ша-балина, 1.Д. Шаргооодекого, Б.З. шейдлина, Я.С. Лвича и других авторов по теоретическим вопросам правового регулирования общественных отношений, эффективности и оптимизации лравозых актов, а тахэсе зарубеяньк ученых ь.Гурнея, А. Кхола, У. ¡¿орриса, А. Под— турецкого, Я. Лига.
Исследуя теория местного самоуправления, автор изучал труды русских ученых П.Г. Виноградова, Н.Й. Зторова, А.Д. Градовско-го, й.И. Дитятина, Н.И. лазаревского, Д.Д. Семенова, В.я. Тото-мианца, Б.II. Чичерина, ¡¿.Л. Щепкина.
Вопросы теории местного самоуправления рассматриваются в трудах современных автороз Г.В. Атаманчука, Г.З. Барабашэва, А.К. Белых, Н.С. Бондаря, S.Ii. Козловой, А.Г. Мурашина, Ю.П. Скуратова, З.И. Суворова, Ю.А. Тихомирова, 1.1.В. Двика, Д.И. Чесно-кова, Г.Х. Шахназарова, которые так;хе использовались в данной работе.
:..ногогоанность пооблемы развития местного сгмоупаавления в
Российской Федерации обусловливает 'необходимость дополнительной: исследований вопросов правового регулирования деятельности различных органов .местного самоуправления в крупных города?:, анализа состояния нормативно-правовой базы их функционирования.
Цель работы - выявить тенденции развития местного самоуправления з крупные: городах, способы разрешения органами местного самоуправления проблем социальной, экономической и культурной жизни, пути зашиты интересов населения, повышения уровня его жизни в условиях перехода к рыночным отношениям; разработать рекомендации по совершенствовании нормативно-правовой базы деятельности органов самоуправления.
данная цель достигается путем реэения следующих задач:
- рассмотрения основных положений теории местного самоуправления, исследования трудов русских и зарубежных правоведов;
- выявления изменения роли местных представительных органов на современном этапе развития общества;
- анализа законодательства России ХУЛ - начала XX в.е. о местком самоуправлении с точки зрения возможности использования прошлого опыта в настоящее время, исследования деятельности органов городского самоуправления в России в период XIX - нача-л2, XX в • в • 9
- изучения опыта работы органов местного самоуправления зарубежных стран и возможностей заимствования его з деятельности органов местного самоуправления в России;
- исследования процесса зарождения органов самоуправления, постепенного приобретения ими статуса представительных органов населения соответствующей территории, возрастания их влияния на
социально-экономическое развитие территорий;
- выявления основных проблем управления крупным городами;
- изучения-системы правового регулирования местного самоуправления в Российской Оедерации, включая рассмотрение теоретических вопросов, связанных с механизмом правового регулирования .
Методологической оснозо" диссертации являются анализ, обобщение, научная систематизация, толкование. Применен и сравни-тельно-празозой метод.
Эмпирическая база исследования. 3 диссертации анализируется законодательство Российской Федерации, развитых зарубежных стран, Российской империи по вопросам местного самоуправления, исследуются правовые акты и организация деятельности органов местного самоуправления г. Москвы, зарубежных стран (з том числе бюджетно-финансовая практика), положения и устазы органов территориального общественного самоуправления, бюджеты ряда городов западны?: стран.
С целью более глубокого изучения проблем теории и практики местного самоуправления использованы данные экономики, истории, философии, статистики, а также материалы периодической печати.
Законодательные и подзаконные акты Российской Федерации проанализированы по состоянию на 12 октября 1892 года.
3 результате исследования получены новые и имеюаиэ новизну вызоды и положения:
I. Одной из тенденций развития политической системы в условиях формирующихся рыночных отношений является расширение сферы местного самоуправ пения.
о
2. Углубление•самоуправления включает и усиление связей между институтами представительной и непосредственной демократии на местном уровне, причем роль последней увеличивается; этот закономерный процесс будет развиваться и дальше за счет распространения ранее почти не использовавшихся форм, таких, например, как местные референдумы.
3. 3 законодательстве Российской Федерации возможно заимствование ряда правовых норм, действовавши:: в России до 1917 года
4. Полномочия представительных органов, закрепленные в законодательстве Российской Федерации, могут быть классифицированы по направления!.! деятельности этих органов на полномочия з области: плановой и финансово-бюджетной деятельности; хозяйственной деятельности и содействия предпринимательству; природопользования; проведения реформ; сохранения культурного наследия; социальной зашить: населения; определения административно-территориального устройства, взаимоотношений с органами территориального общественного самоуправления.
о. Способом влияния органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие территорий является принятие правовых актов, регулирующих развитие промышленности, деятельность частных фирм и компаний с целью удовлетворения потребностей населения .
6. Спыт органов местного самоуправления развитых зарубежных стран может и должен учитываться органами местного самоуправления Российской Федерации.
Решения органов, местного самоуправления о проведении местных займов влекут неоднозначные последствия для благосостояния населения. <•
6. Существует настоятельная необходимость более'четкого,' чем это имеет место сейчас, разграничения полномочий между различными органами системы местного самоуправления.
9. Деятельность органов местного самоуправления свидетельствует о недопонимании в ряде случаев большого значения принимаемых этими органами правозн:: актов в обеспечении эффективности их функционирования.
Практическая значимость. Выводы и предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы для совершенствования законодательства о местком самоуправлении, а также для повышения качества решений, принимаемых органами местного самоуправления.
Положения работы могут использоваться также при чтении общих и специальных лекционных курсов студентам юридических факультетов к институтов, проведении семинарских занятий.
Зызоды и положения исследования могут быть учтены при составлении программ перехода городов на рыночные отношения.
Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в ряде публикаций. Они использовались при проведении семинарских занятий на юридическом факультете иГУ им. ;.1.3. Ломоносова.
Рекомендации работы учтены автором при составлении им Положения о комитете общественного самоуправления "¿рлово" СевероВосточного административного округа г. Москвы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глаз, заключения, списка использованных материалов и приложения .
Основные положения работ;:.
Зо введении обосновывается актуальность темы исследования,
отражается степень разработанности проблемы, формулируется цель
<
и задачи работы, ее научная новизна, характеризуется методология,
в
проводится обзор использованной литературы и правовых актов, укаг'лваются возможности использования полученных результатов и внедрения выводов и положений диссертации.
Пеозая глаза посвящена идее местного самоуправления в теории и практике. Прежде всего показано развитие теории местного самоуправления в западно-европейской и русской юридической науке. Идея местного самоуправления, создавшаяся в спора;: ученых и противоречиях общественной жизни, была тесно связана с развитием городских поселении, стремлением отдельных городских облин обособиться от влияния землевладельцев, последние асе, естественно, стремились не допустить этого. Отсюда формировалась идея о примате общины над государством вследствие более раннего происхождения общины. Впоследствии эта теория, получившая название теории "свободной обшинь;", была развита в трудах немецких ученых, но с укреплением буржуазных государств прекратила свое существование.
Другие теории также противопоставляли органы местного самоуправления государственным органам, пока не укрепилась государственная теория самоуправления, согласно которой самоуправление образует то гармоничное соединение государства и общества, которое с политической точки зрения называется равновесием властей, а с правовой - правовым государством. Эти идеи были развиты
в трудах ?. Гнейста и Л. Штейна"^ и надлк затем воплощение вгрус-ском законодательстве.
См., напримео: 1'нейст Р. История кий Англии. Гц.1: К.Т. СоддатенкоЕ, об управленииуправления
и. законодатель нции, Англии
З.ЗЛЛратц,. 1674.
^оддатенкоЕ, 1ьЬо; 1тейн д. Учение управления с соавнением литеоатузы нции, Англии и Германии. СпбГтигГ.
Местное самоуправление стали рассматривать как распредел; ние обязанностей по управлению государственными делами мззду центральными и ьзотними властями.
Русская юридическая наука, вслед за немецкой школен прав;
придерживалась .»гнения о государственной природе самоуправлени."
I)
понимая под ним вид местного государственного управления ил: один из видов распределения зластей-). Русские ученые разрабатывали вопросы структуры и компетенции . органов самоуправлен; их взаимоотношений с центральными органами управления. Высказывалось мнение, что центральные oprs-ны передают органам самоуп: ления ряд функций государственного управления и осуществляют надзор за их исполнением.
После 191? года теория самоуправления продолжала развивав ся некоторое время в трудах А.И. Елистратоза, В.Л. Кобалевског и других ученых. 3 середине - второй половине 2С-х годов сталс распространяться мнение о том, что понятие самоуправления чунх социалистическом;,' обществу. С этого времени все исследования г проблеме местного самоуправления прекратились, и лишь з 5С-е г ды некоторые юристы стали снова ее обсуждать. В сО-е годы оснс ное внимание уделялось вопросам общенародного государства, про блема же местного самоуправления ставилась крайне редко.
Интерес к этой проблеме внозь возник в 80-е годы, з связи с развитием демократических процессов, появлением острой потре ности з теоретических разработках. Внимание было привлечено к золросам системы органов местного самоуправления, роли местных
Лазаоевский H.H. Самоупоазление//Мелкая земская единиц .. . Сб-к~статей. Зып.^1, ^пб, 1902, с.40.
2) „ -т -
1 радозекпп л .д. история местного управления з гсссии.
брание сочинений, т/2 Опб, 1£9Э, с"Л0.
тл
Советов 'в развитии демократических'лроцессоз на их территориях, определению самого понятия самоуправления, соотношения институтов представительно": и непосредственно:"' демократии, роли личности в системе самоуправления.
Развитие систем:-.: местного самоуправления в России обусловило необходимость изучения взаимоотношений между различи-.зли органами это" систем:-:, исследования развития их функций, выработки научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего местное самоуправление. Кроме того, заслуживает изучения исторический спыт.
Местное самоуправление в России было широко распространено. Имелись нормативные акт:-.:, регулировавшие соответствующие отношения. Опыт законодательства ХУШ-Х1Х столетий частично может быть использован,сегодня, поэтому в диссертации рассматриваются правовые анты о местном самоуправлении, действовавшие в России до 191? года.
Исследование законодательства показывает, что еще в ХУ1 веке в России существовало земское самоуправление, регулировавшееся земскими уставными грамотами. Городское же самоуправление стало интенсивно развиваться в конце ХУЛ - начале ХУД! веков, когда з городах стало быстро расти промышленное производство.
В работе рассматривается развитие местного самоуправления в российских городах. Анализ нормативных актов и функций магистратов показывает, что з начале ХУ:Д века магистраты мыслились прежде всего как учреждения судебного и административно-финансового характера, основными обязанностями которых были: взимание
II <
государственник сборов и поалин и надзор за отбыванием горожанами государственных натуральных повинностей. Автор не соглашается с мнением И.И. Дитятина о том, что функции органов городского самоуправления в этот период не были развиты. Анализ законодательных актов поззсляет сделать вывод о широких полномочиях этих органов з облз.сти общественного призрения, развития экономических отношений в городах , создания учсзг-дени?; культуры, надзора за благоустройством городов. Другое „ело, что в начале ХУш зека городские органы не имели необходимой степени самостоятельности, которая была предоставлена им в 1785 году Грамотой на права и выгоды городам Российской империи, предусматривавшей широкие праза городских органов. Обязанность органов самоуправления принимать решения, не противоречащие дейстзуюлппл законам, установленная Грамотой, ставила заслон проявлению местнических интересов. В случае нарушения этого требования акты городских дум отменялись, а на общестза налагалось денежное взыскание. Грамота действовала, с небольшими перерывами, около 60 лет, пока потребности развития городского хозяйства не вызвали к жизни реформу городского управления.
3 диссертации рассмотрены: новая структура органов городского управления, введенная актами 1646, 1662, 1870 и 1692 годов, порядок формирования городских органов, особенности их функционирования, основные направления деятельности. При этом отмечено, что Московская городская Дума, не обладал большой самостоятельностью по законоположению 1ЬЬ2 года и имея ничтожный бюджет, смогла предпринять значительные шаги з развитии городского хозяйства (решение транспортной проблемы путем устройства конно-же-
<
лезных дорог, введение газового освещения, принятие в ведение города устройства мостовых). Городская Дума, стремясь принести пользу -¿осхзе, вышла за пределы предоставленных ей прав и приняла решение об учреждении городских училищ. В то же время механическое заимствование в законодательстве иностранных образцов привело к снижению значения городских органов на практике.
Отдельные положения законодательства XIX века могут быть заимствованы з законодательстве Российской'Федерации. 3 частности, заслуживает внимания правило, согласно которому члены городской Думы не имели праза отсутствовать на ее заседаниях без уважительных причин. Допустимыми причинами неявки признавались только: прекращение сообщений, тяжкая болезнь гласного Думы или кого-либо из близких родственников и засвидетельствованная в установленном порядке занятость по государственной службе. О причинах неявки на заседание Думы гласный был обязан письменно известить Голову, з противном случае он мог быть подвергнут взысканию, определенному Уложением о наказаниях.
Исследование проблемы показывает, что развитие местного самоуправления в России сегодня идет в условиях формирующихся рыночных отношений, поэтому необходимо изучение также зарубежного опыта. В диссертации рассматривается законодательство развитых стран в области местного самоуправления.
В работе показано, что органы местного самоуправления развитых зарубежных стран активно вовлечены в регулирование экономических отношений, стимулирование предпринимательской активности, реализацию общегосударственных региональных и целевых программ, воспроизводство рабочей силы. 3 федеративных государ-
ствах в соответствии с конституциями выполнение задач социального и экономического развития распределяется мезцу федеральны«! и местными органами, при этом существует практика перераспределения доходов между территориями. Так, в 5РГ частично изымается бюджетные средства земель с высоким уровнем доходов и перераспределяются среди земель с низким уровнем доходов на дулу наееления. Однако, несмотря на оказываемую помощь, на местные органы ложится основная тяжесть мероприятий по развитию территорий. Анализ бюджетоз отдельных городов показывает, что основными проблемами в настоящее время язлятотся мероприятия по оказанию поддержки малоимущим слож населения, в'плате пенсий и пособий, развития системы учреждений культуры, создание благоприятной экологической обстановки, а в области экономической деятельности - привлечение предпринимателей, стимулирование зложе-ний в развитие городских территорий.
Руководство местных органов развитием экономики осуществляется различными способами, одним из которых является планирование. Причем участие общественности в процессе планирования обязательно, что закреплено законода.1ельн:з.ш актами. Закон Великобритании 1971 года о планировании в городах и сельской местности предусматривает, что местные планирующие органы должны предпринимать необходимые шаги для обеспечения гласности подготовки планов. Акт о планировании 1968 года устанавливал, что перец окончательным утверждением плана местные планирующие органы должны принять меры к тому, чтобы все желающие внести свои предложения к проекту плана могли это сделать.
для крупных городов, как правило, разрабатываются долге— 'срочные программы. Генеральных план развития Хельсинки, например, включает в себя обаие перспективные цели, пятилетни": план на 1991-7925 годы с определением направлений деятельности, объектов капитальны* вложений, источников <?;1кансигозЕнкл. 3 ;спол-нительных раздела:; предусмотрено обоснование целей и разработка перспектив развития города. .1ри составлении генеральных планов в Финляндии, также как и в Великобритании, применяется метод вариантного плакирования.
В законодательстве Реферативной Республики Германии планирование определено как конституционный принцип. Ссновно" Закон страны предусматривает, что процедура планирования регулируется специальна: законом.
деятельность местных органов зарубежных стран, такхм образом, осуществляется на основании долгосрочных планов.
Среди направлений деятельности органов самоуправления крупных городов важнейшее место нанимает развитие системы образования, расходы на которую постоянно увеличиваются. 3 то же время состояние всей социальной инфраструктура территорий зависит от экономического и финансового положения органов власти и самоуправления .
Несмотря на оказываемую им помощь, местные органы стараются самостоятельно изыскивать источники доходов, главным образом, путем регулирования размещения производства и местных налогов. Регулирование развития производства часто осуществляется таким путем, что фирма, желающая построить в городе крупны? зазод или открыть иное производство, обязана одновременно обеспечить
решение какой-либо городской проблемы - построить новые транс-поотные пути, очистные сооружения и т.д.
местные налоги является более наденн:!м способом пополнения бюджета. Правда, в некотсрж странах существуют ограничения на введение местных налогов, в других случаях ограничения проводятся на уровне субъектов федерации. Тал-:, "Поправка £2" к конституции штата Калифорния, принятая 4 ноября 19Ь6 года, требует, чтобы лгбой местный налог, взимаемый на общие управленческие цели, устанавливаемый местными органа',:и управления, утверждался решением или постановлением, принята: 2/3 голосов членов местных органов власти, а .любой специальный налог, устанавливаемы" местными органами власти, утверждался 2/3 общего числа избирателей. В Федеративно" Республике Германии Основной Закон (Конституция) страны устанавливает, что поступления от местных косвенны?: налогов поступаю? е бюджеты общин. Ссновн'лмн видами налогов,^ устанавливаемых местной органами власти и управления, являются налог на деловую активность, налог с продаж, налог на имущество, налог на паркование. В диссертации делается вывод, что налоговая политика местных органов, предоставление налоговых льгот язляется средством привлечения предпринимателей и окизления деловой активности на соответствующих территориях.
Существенные доходы поступают и от проведения местных займов и денежных лотерей.
3 работе делается вывод, что эффективность деятельности органов самоуправления зависит от наличия у них развитой Финансовой базы. 0 этой точки зрения местные налоги и займы служат хорошим средством пополнения местных оюджетоз. С другой стороны,
чрезмерное увеличение количества местн?;х налогов ведет к снижению благосостояния населения, поэтому, учитывая опыт западных стран, местные органы России должны применять гибкуэ налоговую политику з интересах развития территории и улучшения жизни граждан. *
Во второй главе рассматривается возникновение местного самоуправления в Москве во второй половине ЬС-х годов. Демократизация общественной жизни привела к возникновению в Москве и других городах органов территориального самоуправления. Определенные формы самоуправления и самодеятельности населения сложились давно, но практика показала их несостоятельность. С другой стороны, социальная активность населения возросла и нолпа выход в создании органов, ставших недостатки звеном в системе представительной демократии, обеспечивавшим реальную связь между населением и местными Советами. Исследование показывает, что эта связь не могла реально осуществляться, так как районные Советы в Москве, например, представляет население от 400 до 700 тысяч человек. 3 этих условиях безусловно появилась необходимость в еще одном звене, которое и было создано инициативой масс.
3 работе показан процесс развития органов территориального общественного самоуправления населения от формирований, участвовавших вначале только в решении отдельных вопросов благоустройства территорий,дс органов, приблизившихся по свою", правомочиям к статусу поселковых ,сельских Советов. 3 целях расширения материально-финансовой баз« комитеты и Советы самоуправления создавали коммерческие предприятия, в результате этого у них появились значительные финансовые средства, что и помогает этим органам действенно осуществлять политику необходю.юго развития территорий. ■ '
3 -специальной литературе и на практике велись дискуссии о месте органов территориального самоуправления в политической системе, их взаимоотношениях с местными Советами, территориальными депутатскими группами, руководителями организаций, раслолс-женн':~: на территориях микрорайонов. Было высказано даже мнение, что оозвты (комитеты) самоуправления будут эффективны - только тогда, когда они станут органами государственно", власти .
Развитие нов-тх процессов тормозил правовой вакуум. пункции сегулятоза нов:-тх общественна::: отношений легли на ооганы власти, и управления краевого, областного уровня, которые сзоими актами направляли стихийный процесс б организованное русло. При рассмотрении в диссертации первоначального нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления (на примере г. москвы) отмечено, что в условиях отсутствия законодательной базы органы территориального самоуправления самостоятельно создавали положения и уставы, регулировавшие их деятельность. Как правило, з положениях находили отражение задачи, которые ставили перед собой комитеты (советы) самоуправления - улучшение социально-бытовых условий жизни населения и участия в разработке программ комплексного социально-экономического развития, утверж-жаемых районными Советами. 3 положениях нередко были записаны правомочия органов территориального общественного самоуправления, которые фактически приближали их к Советам народных депутатов низового звена.
I)
■_;озме;
П V О с -
ТИМЫ ;1'Л
^--'В'!а. -
пан--' са
: явления. /
ч
аля
Комитет-:.: и совет-.: территориального самоуправления стремились активно влиять на деятельность государственный органов, развивали собственную хозяйственную деятельность. Значительно затрудняло работу отсутствие единого нормативного акта, регулирующего новые отношения. Поэтому исполком .иос:-:озского городского Совета народных депутатов утвердил 22 нюня 1ЭЬ9 г. Примерное
положение об общественном самоуправлении на территории районного
т)
Совета народк-гс депутатов г. ...оснвн , г.ослуглздее в дальне"шем основой для прлнятия-уставоз органов местного' самоуправтения.
данный акт, имевши" р^д недостатков, а также другие подобные ему акты, принятые в крупных городах, создали на региональном уровне необходимую правовую базу для развития общественной инициативы. В них. впервые было официально закреплено понятие территориального общественного самоуправления, установлены права и обязанности органов самоуправления, их ответственность. 3 Примерном положении, утвержденном исполкомом .„оссоветз, устанавливалось, что решения органа самоуправления, "принятые в пределах его полномочий, не должны противоречить действующему законодательству, и при соблюдении этих услови" обязательны для выполнения зсеми предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на соответствующе" территории"'(п. 23). 3 случае невыполнения решения органа самоуправления он б'ол вправе обратиться в вышестоящие организации для принятия мер а^министратквного и общественного воздействия или внести вопрос об ответственности должностных лиц на рассмотрение районного Совета народных депутатов, его псези^пума пли исполнительнего хы::ыты~а.
Вестник исполкома .госсовета. - 7?с9 г. - " 7-1. - С.с-:3.
Анализ Лрхзрнэго положения показ-зает, что в кем не решены многие вопросы, не было предусмотрено механизма рассмотрения споров между районными Советами, их исполкомами и оргэязки территориального самоуправления. Теи не менее этот зкт сыграл положительную роль в дальнейшем развитии территориального самоуправления. В положениях о комитетах (советах) общественного самоуправления, принятых на основа примерного положения, содержались разделы о структуре и полномочиях этих оргалоз. Кроме того, в них предусматривалась возможность участия в территориальном самоуправлении не только жителе'", но и трудовых коллективов организаций, находящихся на соответствующих территория":. Это обеспечивало координацию интересов населения и предприятий социальной сферы, обслуживающих его.
С развитием нового общественного явления нее больше ощупалась потребность в создании механизма правового регулирования возникающих общественных отношений.
Третья глава диссертации поезящена проблеме правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. В не" исследуются вопросы механизма правового регулирования, его понятие и элементы. Особую остроту, как известно, имеет проблема понятия и критериев элективностл правов-гх норм, их оптимальности, обоснованности, целесообразности. Эффективностью нормы принято считать результативность ее зозде"стзхя на регулируемые общественные отношения, хотя многие авторы считают, что должен учитываться только положительный результат воздействия нормы. Не в-*-з-'вает сомнения, что эффективно" может быть лишь обоснованная норма. Эффективность правовой нормы зависит также от своевременности, оперативности и обоснованности внесения необходима:
изменений. Нулсдается б изучении и вопрос о гарантиях эффективности норм, к котором можно отнести демократизм процедур*: их принятия, учет экономических законов развития общества, компетентность лиц, готовящих проект нормы и принимающих ее, исполнительскую дисциплину и готовность общества принять дачное правило поведения.
3 настоящее время проблема эффективности лравозого регулирования приобрела особую остроту в связи с политизацией общества, наличием экономических, политических и социалььтк конфликтов.
3 диссертации подчеркнута необходимость систематического анализа правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления.
3 1990 году законодательная база местного самоуправления была представлена единственным специальным актом - Законом ССОР "Об общих началах местного самоуправления в СССР". 3 работе показаны недостатки этого закона.
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации, стал принятый £ июля 1991 г. Закон Р02СР "О местном самоуправлении в РС£С?". Анализ этого закона показывает наличие в нем существенны:»: недостатков. Были оставлены неурегулированными многие отношения, в частности, ряд отношений, связанных с территориально общественны: самоуправлением населения.
3 работе проведена классификация полномочий органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию территорий, высказаны рекомендации по совершенствованию законодатель-
9Т Сх
ства о полномочиях председателей Советов, постоянных комиссий Советов, деятельности органов территориального самсуправпения, о финансовой базе местного самоуправления.
В диссертации рассмотрен"-.: акты, принятые Московским городским Созетом и районными Советами г. Москвы. Показано, что в крупном городе в настоящее время существуют серьезные противоречия между органами территориального самоуправления населения и местными органами государственной власти. многие решения районных Советов, регулиругощие отношения, связанные с деятельностью , органов территориального самоуправления, противоречат действующе!.^ законодательству. Например, Президиум Черемушкинского районного Совета г. ыосквы, вопреки Закону РСаСР "С местном самоуправлении в РСФСР", установил свой порядок формирования этих органов.
3 системе органов местного самоуправления стали получать развитие договорные отношения. Договор о передаче части полномочий Гагаринского районного Совета народных депутатов г.Москвы муниципальному совету "Раменки" стал одним из первых подобных актов. Договор установил круг совместной компетенции муниципального и районного Советов, а. также полномочия, передаваемые муниципальному совету, которые он будет осуществлять самостоятельно .
Из анализа источников становится ясно, что в условиях демократизации общества на муниципальные органы ложится основная тяжесть работы по развитию социальной и экономической сфер территорий, их экономическому подъему и обеспечению благосостояния жителей. Поэтому необходимо четко разграничить компетенцию между различил.::: органами местного самоуправления.
6 за?: лючении приводятся выводы и предложения, сделанные на основе исследования.
Л аиле женив состоит из Положения о комитете общественного самоуправления "Юрлозо", составленного автором, и свидетельства о регистрации дачного комитета.
Лэ теме диссертации автолом опубликованы работы:
1. Советам - реальную власть // Человек и закон. - 1990. -о. - С. 27-29. 0,25 п.л.
2. Самоуправлению - прочную правовую основу // Советская юстиция. - 1990. - ^ 10. - С. 7-6. ~ 0,25 п.л.
3. Общественное самоуправление: прошлое и настоящее// Городское хозяйство Москвы. - 1990. - 9 ГО. - С.14-15. 0,25 п.л
4. Самоуправление: современность и истоки // Советская юстиция. - 1991. - ?? 5. - С. 11-12. 0,25 п.л.
5. Некоторые проблемы общественного самоуправления. Обзор // Общественные науки в СССР, серия 4 "Государство и право". -1991. - 2. - С. 73-64. 0,5 п.л.
6. Общественное самоуправление в крупных городах: история и современность. ¡.'..: изд-во Мос-дис Система, 1992. - 26 с:
1,5 п.л.
7. Местное самоуправление: история, теория, опыт. ;<!.: Знание , 19Э2. - 35.с. I,5 п.л.
Зак..',» 190, тир. 100- экз.
Отдел печати Г.ЕГУ
