АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений»
На правах рукописи
Бровченко Наталья Валентиновна
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 с [.\ы[, тг
Челябинск - 2012
005017706
005017706
Работа выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Оренбургский государственный университет»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Уваров Александр Анатольевич
Официальные оппоненты:
Выдрин Игорь Вячеславович,
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет», профессор кафедры конституционного права и муниципального права
Фартыгин Алексей Леонидович,
кандидат юридических наук, доцент, Челябинский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин
Ведущая организация:
ФГБОУ ВПО «Тверской государственный университет»
Защита состоится 24 мая 2012 г. в_часов на заседании
диссертационного совета ДМ 212.296.08 при ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет» по адресу: 454021, г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет».
Автореферат разослан^? апреля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Н.Н. Кадырова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Необходимость обстоятельного теоретического исследования местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений в настоящее время определяется рядом объективных факторов. Прежде всего обозначенная проблема представляет интерес в связи с кардинальными изменениями законодательства, регулирующего отношения, возникающие в данной сфере. Принятие Федерального закона от 06.10.2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( далее — Закон о местном самоуправлении) должно было, по замыслу законодателя, способствовать установлению оптимальной территориальной организации местного самоуправления, на основе которой и решаются вопросы местного значения, в том числе и в сфере землеустройства, способствующие рациональному использованию земель. Однако данный закон не снял противоречия в правовом регулировании территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства, не внес в эти отношения необходимую ясность. Земля в сельских поселениях — не только территория проживания сельских жителей, но и основа их жизни и деятельности, обусловливающая соответствующий сельский образ жизни людей, поэтому землеустройство в сельских поселениях имеет приоритетное значение. Это вызывает необходимость пересмотра сложившихся нормативных установлений, всестороннего изучения вопросов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений на качественно новом уровне для оптимизации местного самоуправления и более полного всестороннего учета интересов проживающих в сельских поселениях людей.
Фактором, актуализирующим данную тему, также является наличие в законодательном регулировании целого ряда проблем, связанных с продолжающимся процессом разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти. Включение в число вопросов местного значения сельских поселений не свойственных для них задач, нерациональное инкорпорирование и делегирование государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления сельских поселений препятствуют эффективной реализации функций местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Самостоятельное управление муниципальной собственностью органами местного самоуправления совместно с населением позволяет более рационально использовать земли сельских поселений с учетом интересов сельского населения. Однако пробелы и противоречия, обнаруженные в земельном, градостроительном, аграрном законодательстве,
затрудняют участие не только органов местного самоуправления, но и населения в решении вопросов в рассматриваемой сфере.
Представляется, что существует ряд объективных причин (противоречивость требований к пространственной организации территорий сельских поселений, недостаточность учета сельскохозяйственных аспектов при их использовании, отсутствие на местах профессиональных и компетентных специалистов по землеустройству и возможности оптимального использования земельных ресурсов, с точки зрения их экономического потенциала, и др.). затрудняющих достижение цели конкретизации и совершенствования нормативной правовой базы в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Земельные ресурсы Российской Федерации являются основным фактором и движущей силой развития экономики страны, а организация рационального использования земель и их охраны - одной из главных и первоочередных задач государства, в свете чего развитию местного самоуправления в сельских поселениях должно уделяться особое внимание.
Исследование нормативно-правовых актов и практики их применения, касающееся местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации применительно к сельским поселениям, связано не только с возможностью получения новых научных выводов, но и имеет существенное значение для решения практических вопросов, которые могут способствовать эффективному разрешению правоприменительных коллизий, а также выступать основой корректировки действующей нормативно-правовой базы.
Перечисленными обстоятельствами обусловлены выбор темы и направленность диссертационного исследования на выявление основных проблем и поиск наиболее оптимальных путей совершенствования местного самоуправления в сельских поселениях при решении вопросов в сфере землеустройства и территориальной организации.
Степень научной разработанности темы. Научно-практические проблемы местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений до настоящего времени не получили комплексного исследования в юридической науке, предметом исследования были только отдельные аспекты заявленной темы.
Теоретической основой диссертационного исследования являются научные исследования таких авторов, как: С.А. Авакъян, A.A. Афанасьев, И.В. Бабичев, С.Н. Бабурин, Д.А. Быстрова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, В.Э. Волков, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, O.A. Дементьева, М.Ю. Дитятковский, Ю.А. Дмитриев, В.Г. Карташов, А.Н. Кокотов, Д.П. Кораблев, В.И. Крусс, O.E. Кутафин, В. Лазарев, Т.Е. Макарова, М.Н. Малеина, Г.Г. Маркарян, В.О. Миронов, В.И. Михайлов, С.Б. Нанба, Н.Г. Нуркин, М.А. Очеретина, И.И. Овчинников, H.JI. Пешин, С.А. Помещикова, Е.В. Раздъяконова, В.А. Ржевский, A.A. Сергеев, О.О. Солдатенков, H.A.
Соловьева, A.C. Соломаткин, Ю.А. Сорокин, Б.А. Страшун, Н.С. Тимофеев, A.A. Уваров, В. И. Фадеев, Н.В. Ханов, И.В. Худякова, С. Е. Чаянов, Е.Г. Шаломенцева, Е.С. Шугрина и другие.
При написании работы были использованы работы ученых в области земельного и экологического права А.П. Анисимова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Е. Галиновской, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.М. Козыря, Г.В. Чубукова и других.
Отдельные вопросы диссертационного исследования были рассмотрены с привлечением материала ученых-экономистов В.В. Белова, И.В. Кикинзон, А.П. Огаркова, А.Ю. Прохорова.
В настоящей работе комплексно исследованы проблемы правового регулирования и практики реализации местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, на основе системного анализа норм конституционного, муниципального, земельного, градостроительного и иных отраслей законодательства.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы — проведение комплексного монографического исследования юридических норм и институтов, определяющих местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в данной сфере.
Для достижения поставленной цели необходимо обозначить и решить следующие основные задачи:
определить соотношение терминов «земля» и «территория» как объектов конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений; - рассмотреть предметы ведения и задачи местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений;
исследовать особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений;
проанализировать полномочия органов местного самоуправления, населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, а также выявить проблемы оптимизации их взаимодействия;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в регулировании местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Объект исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, носящие комплексный характер, складывающиеся в процессе реализации местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Предмет исследования. Предметом исследования являются правовые нормы, определяющие и регламентирующие местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Методология исследования. В ходе исследования применялся диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: конкретно-социологический, формально-логический, исторический, системный, юридико-технический, сравнительно-правовой и др.
Нормативная и эмпирическая база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, законодательство бывшего Союза ССР, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, правовые акты местного самоуправления, судебную и иную практику организации и деятельности местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Научная новизна исследования. Впервые на уровне монографического диссертационного исследования подвергнуты комплексному изучению проблемы местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. С позиции конституционного и муниципального права в работе предпринята попытка установить интегрирующие свойства земли как объекта правоотношений, включающего в себя пространственную (территория), экономическую (имущественный объект) и экологическую (основа жизни и деятельности людей) составляющие. В свою очередь, это позволило определить приоритетное значение землеустройства в сельских поселениях, в которых земля является: территорией, в рамках которой осуществляется муниципальная власть; имущественным объектом, необходимым сельским жителям В целях использования ее потребительских свойств; основой жизни и деятельности местного населения. Предпринята попытка выявить и предложить решения проблем оптимизации вопросов местного значения и связанных с ними полномочий органов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, определить в решении этих проблем роль населения и территориального общественного самоуправления.
Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. В правовом регулировании территориальной организации местного самоуправления сложилось два подхода: административный и функциональный. Подход, связанный с административно-территориальной организацией местного самоуправления, обусловливается взглядом на местное самоуправление как на форму децентрализации государственной власти. Понятие «территория муниципального образования» обусловлено статусом местного самоуправления как самостоятельной формы публичной власти, не входящей в систему государственной власти, что и подразумевает
функциональный подход, т.е. территориальную организацию местного самоуправления, исходя из вопросов местного значения, интересов населения, исторических и иных местных традиций.
2. Практика правового регулирования территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства показала наличие пробелов и противоречий в законодательстве, ненужное дублирование одних и тех же отношений.
С целью унификации административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предлагается:
обеспечить единые требования в части установления границ административно-территориальных единиц и основанных на них муниципальных образований путем определения административных границ в соответствии с границами муниципальных образований;
исключить существование анклавных сельских территорий, отделенных от своих муниципальных образований территориями других муниципальных образований;
ввести двойное обозначение муниципального образования: по виду административно-территориальной единицы или населенного пункта и виду муниципального образования (например, деревня — сельское поселение, сельсовет - сельское поселение, город - городское поселение, город — городской округ).
Поскольку включенные в состав территорий городских округов, городских поселений сельские населенные пункты фактически теряют свою обособленность как сельского населенного пункта и приобретают статус пригорода, целесообразно лишать в установленном законодательством порядке такие территории статуса сельского населенного пункта с одновременным приобретением ими статуса внутримуниципальной городской территории.
3. Закон о местном самоуправлении не предусматривает обязательного прямого волеизъявления граждан и учет мнения, выраженного непосредственно населением при изменении части территории населенных пунктов. Между тем, изменение даже небольшой части территории населенных пунктов (передача отдельных земельных участков) требует учета мнения проживающих в них граждан в силу объективно сложившихся особых интересов населения этих населенных пунктов и буквального, толкования положения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ. В этой связи предлагается в статье 12 Закона о местном самоуправлении указать, что при принятии решения об изменении территории представительным органом муниципального образования в случаях, когда это касается территории или части территории входящего в состав муниципального образования населенного пункта, необходимо предусматривать предварительное согласование этого вопроса с населением соответствующего населенного
пункта путем использования форм непосредственного волеизъявления граждан.
4. В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как в границах муниципальных образований, так и за их пределами. При этом последние рассматриваются не как территории административного управления со стороны их собственников, а как имущественные объекты с соответствующим режимом правового регулирования, не предусматривающим каких-либо публичных властных полномочий муниципальных образований, в собственности которых они находятся, или преференций, не установленных действующим законодательством.
5. Высокая хозяйственная и природная ценность земли сельских поселений, обусловливающая и продуцирующая весь строй жизнедеятельности сельского населения, вызывает необходимость в усилении общественных начал и непосредственном участии сельских жителей в управлении и контроле за использованием земельных ресурсов сельских поселений.
6. С целью идентификации и оптимизации вопросов местного значения и полномочий в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, исходя из природных, экономических и иных особенностей функционирования сельских поселений, предлагается:
дифференцировать вопросы местного значения городских и сельских поселений, как обладающих принципиально разной инфраструктурой, ресурсной базой, спецификой образа жизни местного населения и т.п.;
по результатам сравнительного анализа законодательных актов, предусматривающих права и обязанности органов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений (Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве», Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и др.), предлагается дополнить ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении следующими вопросами местного значения: установление публичного сервитута; разработка и реализация местных программ использования и охраны земель; установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства; - предусмотреть вместо утверждения генеральных планов сельских поселений, указанных в ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении, возможность принятия этими поселениями своих специальных актов целевого регулирования, касающихся отдельных вопросов использования земли (нормативы градостроительного проектирования, положение о благоустройстве территории, правила выпаса скота, положение о порядке
использования природных ресурсов, о порядке возведения частных строений и т.п.).
7. Во избежание ущемления прав сельских поселений, связанных с передачей органам местного самоуправления муниципального района части своих полномочий по решению вопросов местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, необходимо законодательное определение круга вопросов местного значения, по которым передача полномочий органам местного самоуправления муниципального района на основании соглашений не допускается, поскольку эти полномочия затрагивают сущность местного самоуправления (в частности, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки и другие вопросы, предусмотренные в соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14; владение, пользование и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности поселения).
Возможность совместного решения вопросов местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений представляется продуктивной при использовании межмуниципального сотрудничества, для реализации которого необходимо разработать соответствующие правовые механизмы практического применения установленной законодательством возможности.
8. Действующее законодательство и практика его применения свидетельствуют, что органы местного самоуправления сельских поселений фактически осуществляют некоторые государственные полномочия, которые не переданы им в законодательном порядке. Необходимо устранить данные противоречия и предусмотреть механизм передачи таких полномочий законом с материально-финансовым обеспечением.
Предлагается установить в Законе о местном самоуправлении исчерпывающий перечень отдельных государственных полномочий, которые могут быть делегированы сельским поселениям, исходя из степени и природы задач, требований эффективности и экономичности. К ним в рассматриваемой сфере могут быть отнесены: распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; учет земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства.
9. На основе анализа нормативно-правовых актов органов местного самоуправления сельских поселений выработаны теоретические положения и практические рекомендации, касающиеся оптимизации деятельности сельских администраций применительно к возложенным на них полномочиям в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Для более эффективного осуществления своей компетенции необходимо расширить практику заключения органами местного самоуправления договоров с частными и государственными
организациями для выполнения отдельных функций по землеустройству, привлечения к решению вопросов землеустройства и территориальной организации муниципальных образований органов территориального общественного самоуправления.
10. Предлагается унифицировать процедуру проведения общественных слушаний (ст. 23 Земельного кодекса РФ) с процедурой проведения публичных слушаний (ст. 28 Закона о местном самоуправлении) с более детальной и полной регламентацией ее проведения. Следует дополнить п. 3 ч. 3 ст. 28 Закона о местном самоуправлении, в которой предусмотрен перечень проектов муниципальных правовых актов в сфере землеустройства, подлежащих обязательному вынесению на публичные слушания, положением следующего содержания: «Проект муниципального правового акта об установлении публичного сервитута».
С учетом важности для сельских жителей вопросов в сфере землеустройства и наличия организационных возможностей привлечения населения для их решения в сельских поселениях с численностью населения менее 1000 человек для обсуждения и решения вопросов землеустройства предлагается вместо публичных слушаний использовать сходы граждан.
11. С целью оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений следует объединить муниципальный и общественный земельный контроль в один вид, в связи с этим предлагается дополнить ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации частью 4 следующего содержания: «Органы местного самоуправления или уполномоченные ими органы согласовывают и утверждают программы совместных мероприятий, проводят консультации, обеспечивают объединение усилий во взаимном предоставлении информации о земельных правонарушениях с органами территориального общественного самоуправления, общественными организациями (объединениями), гражданами, оказывают им содействие и методическую помощь в осуществлении общественного земельного контроля и взаимодействуют другими способами в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные диссертантом выводы и разработанные на их основе практические предложения могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, регламентирующего местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Ряд положений может стать теоретической базой для дальнейших научных исследований в области регулирования конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений при чтении лекций по конституционному праву Российской Федерации и муниципальному праву Российской Федерации; в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в ходе решения повседневных задач.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных научных работах и прошли апробацию на международных и всероссийских научно-практических конференциях, использовались в процессе преподавания курса муниципального права студентам юридического факультета ФГБОУ ВПО «Оренбургский государственный аграрный университет».
Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его цели и задачи, раскрываются методологические и теоретические основы, научная новизна, практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава 1 «Земля и территория как объекты конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений» состоит из трех параграфов, в которых исследован ряд важных теоретических вопросов, касающихся определения сущности земли как территориальной основы местного самоуправления, как имущественного объекта муниципальной и государственной собственности, как основы жизни и деятельности местного населения.
Первый параграф «Земля как территориальная основа местного самоуправления» посвящен исследованию понятий «земля», «территория», проблемам соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления.
В диссертации отмечается, что термин «земля» является объектом правового регулирования значительного числа отраслей российского права. Анализируя законодательство, автор приходит к выводу о том, что как объект правового регулирования конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений земля употребляется в значении термина «территория». Далее диссертант, основываясь на законодательных положениях и теоретических рассуждениях, исследует соотношение понятий «территориальная организация местного самоуправления» и «землеустройство» и обосновывает вывод об их взаимосвязи.
Автор обращает внимание на то, что необходимость в использовании категории «земля» возникает для предметного разграничения понятий
«административно-территориальное устройство» и «территориальная организация местного самоуправления». Хотя при установлении административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления употребляется термин «территория», однако в случае необходимости конкретизации отношений, связанных с установлением территорий, законодатель дополнительно использует понятие «земля» (п. 3, 4 ч. 1 ст. 11 Закона о местном самоуправлении).
При исследовании федерального законодательства и законодательства субъектов РФ указываются проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, к которым, в частности, относятся: несовпадение границ административно-территориальных единиц и границ территорий муниципальных образований; наличие анклавных сельских территорий, отделенных от своих муниципальных образований территориями других муниципальных образований; отсутствие на законодательном уровне нормы, предусматривающей выражение и учет мнения непосредственно населением при изменении части территории населенных пунктов и другие. Решение данных проблем исследователь видит в возможности унификации административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, в связи с чем предлагаются соответствующие изменения действующего законодательства, которые выносятся на защиту.
Во втором параграфе «Земля как имущественный объект муниципальной и государственной собственности» рассматриваются особенности земли как имущественного объекта, комплексный характер отношений, связанный с использованием земли как недвижимого имущества.
Имущественные отношения регулируются различными правовыми нормами, центральное место среди которых принадлежит конституционным нормам. Автор, анализируя точки зрения ученых-правоведов, приходит к выводу о том, что термин «земля» как имущество следует рассматривать на конституционном уровне, а термин «земельный участок» как индивидуализированное на местности недвижимое имущество является объектом общественных отношений, подлежащих регулированию земельным и гражданским законодательством. Характеристика земли как недвижимого имущества означает, что в качестве объекта распоряжения землей выступают земельные участки, а не ее материальные фрагменты (грунт, полезные ископаемые и т.п.).
Диссертант, отмечая комплексный характер имущественных отношений, объектом которых выступает земля, анализирует особенности земли как имущества особого рода, к которым, по его мнению, следует отнести следующие: специальный режим владения, пользования и распоряжения; дополнительные специальные ограничения по использованию (сервитут); особый порядок учета и контроля (государственный кадастр, земельный
контроль); особый порядок изъятия (выкуп для государственных и муниципальных нужд; при неиспользовании в соответствии с целевым назначением; при использовании с нарушением законодательства).
Поскольку имущественные отношения по поводу земли регулируются как частным, так и публичным правом, автор обращает внимание на давнюю дискуссию о соотношении земельного и гражданского законодательства и права, а также на проблему разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений. Диссертант приходит к выводу о необходимости устранения противоречий в данной сфере, разграничив и синтезировав сферы применения земельного и гражданского законодательства на основе конституционных норм.
Рассматривая особенности возникновения права собственности муниципальных образований на землю, диссертант резюмирует, что в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как на территории муниципального образования, так и за его пределами, которые в данном случае рассматриваются не как территории, а как имущественные объекты с соответствующим режимом правового регулирования. В отношении таких земельных участков должно осуществляться использование, а не управление.
Третий параграф « Земля как основа жизни и деятельности местного населения» посвящен исследованию теоретических вопросов, определяющих особое значение земли как основы жизни и деятельности для сельских жителей.
Автор указывает, что хотя отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, являются земельными отношениями, последние приобретают комплексный характер благодаря системообразующему влиянию норм конституционного права и практики их реализации.
Земля рассматривается как хозяйственный объект, как орудие и предмет труда в различных отраслях и сферах деятельности, как экологическая, природная среда, вне которой немыслимо существование самого человека. Вся жизнь жителей сельских поселений неразрывно связана с землей, что и отличает их от жителей городов. Именно в сельских поселениях наиболее тесная и непосредственная связь населения с землей как основой его жизни и деятельности. Интересы и потребности сельских жителей сводятся, преимущественно, к ведению личного подсобного хозяйства и другим формам ведения сельскохозяйственной деятельности, поэтому земля в сельских поселениях выступает главным производственным объектом в сельском хозяйстве.
Особая роль земли в сельских поселениях, где важна собственная ценность земли, обусловливает и особый порядок ее использования и
охраны, которые осуществляются в соответствии с требованиями земельного законодательства и предопределяют ее значение как природного ресурса.
Диссертант приходит к выводу о необходимости усиления общественных начал и непосредственном участии сельских жителей в управлении и контроле за использованием земельных ресурсов сельских поселений.
Глава 2 «Функции местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений»
включает два параграфа и раскрывает предметы ведения и задачи местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, а также особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
В первом параграфе «Предметы ведения и задачи местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений» исследован законодательно установленный круг вопросов в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, а также возникающие на практике проблемы, связанные с решением данных вопросов.
Вначале параграфа автор обращает внимание на имеющую место в научных кругах дискуссию о соотношении понятий «вопросы местного значения» и «предметы ведения», приходит к выводу о том, что «предметы ведения» более широкое понятие, чем «вопросы местного значения», поэтому исключение из употребления вопросов местного значения является недопустимым.
Отмечается, что основное содержание предметов ведения составляют вопросы местного значения. Установленный в Законе о местном самоуправлении перечень вопросов местного значения является единым как для сельских, так и городских поселений. Между тем, считает диссертант, вопросы местного значения должны быть дифференцированы на вопросы местного значения сельских поселений и вопросы местного значения городских поселений.
Исходя из анализа положений статьи 14 Закона о местном самоуправлении, автор приводит перечень тех вопросов, которые следует отнести к сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Однако на практике данные вопросы органам местного самоуправления сельских поселений достаточно трудно реализовать. Так, ввиду отсутствия финансовой базы и специалистов в большинстве сельских поселений проблематичным является решение вопроса местного значения, связанного с утверждением генерального плана. В этой связи для небольших сельских поселениях автором предлагается принятие целевых правил,
которые будут регулировать отдельные вопросы по поводу использования земли.
Проблемы, связанные с осуществлением вопросов местного значения, обусловлены также их некорректной формулировкой в законодательных актах (например, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства). В связи с продолжающимся процессом разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти, вопросы местного значения органов местного самоуправления сельских поселений оказываются не соответствующими положениям некоторых отраслевых законов, определяющих полномочия органов местного самоуправления, поэтому перечень вопросов местного значения, установленный Законом о местном самоуправлении, необходимо привести в соответствие с отраслевыми законами. Так, необходимо включить в ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении следующие вопросы местного значения: принятие местных программ охраны земель, установление публичных сервитутов, установление предельных (максимальных и минимальных ) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства.
В предметы ведения органов местного самоуправления сельских поселений могут включаться и вопросы, связанные с осуществлением полномочий муниципальных районов и отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, в соответствии с Законом о местном самоуправлении, как правило, государственные полномочия должны передаваться органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, как муниципальным образованиям, обладающим более значительной и приспособленной для их реализации ресурсной и организационной основой.
Во втором параграфе «Особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений» рассматриваются особенности совместного решения вопросов местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений органами местного самоуправления сельских поселений и органами местного самоуправления муниципального района, а также особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами государственной власти по решению круга вопросов в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона о местном самоуправлении в целях более эффективного решения вопросов местного значения органам местного
самоуправления предоставлено право заключения соглашений о передаче части своих полномочий органам местного самоуправления иного уровня. Диссертант, анализируя практику соглашений между органами местного самоуправления, приходит к выводу о том, что в большинстве случаев передача части полномочий по решению вопросов местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации осуществляется от сельских поселений муниципальным районам; значительно реже - от муниципальных районов — сельским поселениям. Тем не менее, вопросы местного значения сельских поселений должны решаться органами местного самоуправления самостоятельно, т.к. в этом есть проявление сущности местного самоуправления. Представляется, что на законодательном уровне необходимо определить круг вопросов, по которым не могут быть делегированы полномочия органам местного самоуправления муниципального района. Необходимо также рассмотреть вопрос и о формировании перечня вопросов местного значения муниципального района, которые не могут быть переданы на исполнение органам местного самоуправления сельских поселений.
Гораздо реже на практике органы местного самоуправления сельских поселений и органы местного самоуправления муниципального района заключают соглашения о совместном решении вопросов местного значения, в том числе в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, в то же время, по мнению соискателя, совместное решение вопросов местного значения в рамках межмуниципального сотрудничества способствовало бы более эффективному осуществлению полномочий в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Взаимодействие органов местного самоуправления сельских поселений с органами государственной власти прослеживается в совместном решении ими вопросов в сфере контроля за использованием земель (государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль), при решении вопросов об изменении территории муниципального образования, при осуществлении мер государственной поддержки сельскохозяйственного производства и содействия в развитии органами местного самоуправления сельскохозяйственного производства.
Действующим законодательством установлено, что полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в настоящее время переданы только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Вместе с тем, осуществление данных полномочий необходимо передать органам местного самоуправления сельских поселений для наиболее эффективного осуществления ими функций в сфере землеустройства.
Установлено, что на практике органы местного самоуправления осуществляют полномочия, которые не переданы им в законодательном
порядке с материально-финансовым обеспечением (учет земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства).
Автором предлагается в Законе о местном самоуправлении установить исчерпывающий перечень отдельных государственных полномочий, которые могут быть делегированы органам местного самоуправления сельских поселений.
Глава 3 «Система и полномочия субъектов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений» состоит из трех параграфов, посвященных анализу практики реализации полномочий и исследованию проблем оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, населения, территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
В первом параграфе «Полномочия органов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений», основываясь на анализе правовых норм федерального законодательства, актов органов местного самоуправления, автор рассматривает практическое осуществление органами местного самоуправления сельских поселений полномочий и связанные с ними проблемы.
Полномочия в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений включают нормы различных отраслей права. Проведенный анализ федерального законодательства показывает, что в большей части нормативно-правовых актов полномочия органов местного самоуправления сформулированы идентично как для сельских поселений, так и для муниципальных районов. По мнению диссертанта, пересечение компетенции порождает больше проблем и споров, что не способствует эффективности решения задачи. Поэтому было бы логичным закрепление на законодательном уровне полномочий органов местного самоуправления, исходя из специфики конкретного типа муниципального образования.
Автор уделяет особое внимание полномочиям органов местного самоуправления сельских поселений по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, рассматривает отличия полномочий органов местного самоуправления сельских поселений от полномочий органов местного самоуправления городских поселений в данной сфере.
Анализ практики проведения торгов по предоставлению земельных участков сельских поселений органами местного самоуправления показал, что участниками торгов, в основном, являются жители городских поселений. Сельские жители, ввиду отсутствия у них финансовых средств, не имеют возможности приобрести земельный участок в границах сельских поселений. В связи с этим, предлагается внести соответствующие дополнения в земельное законодательство, предусмотрев предоставление земельных
участков в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства или личного подсобного хозяйства (с правом возведения жилого дома) без торгов для жителей сельских поселений, работающих в сельской местности.
На основе анализа нормативно-правовых актов органов местного самоуправления сельских поселений автор приходит к выводу о необходимости оптимизации деятельности сельской администрации применительно к возложенным на нее обязанностям и полномочиям в сфере землеустройства.
Во втором параграфе «Полномочия населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений» рассматриваются основные формы прямого волеизъявления, посредством которых население сельских поселений осуществляет полномочия в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Под формами прямого волеизъявления подразумеваются как формы осуществления населением местного самоуправления, так и формы участия населения в его осуществлении. Автор отмечает, что отличие форм осуществления населением местного самоуправления от форм участия населения в его осуществлении проявляется, с одной стороны, в императивном, постановляющем значении результата волеизъявления населения, с другой - в консультативном, необязательном его значении.
Диссертант указывает, что в сельских поселениях наиболее распространенной формой осуществления населением местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации является сход граждан. Сход граждан - это традиционно сельская форма непосредственного волеизъявления граждан, с помощью которой в небольших поселениях население решает свои местные дела: выпас скота, благоустройство территории и т.д. Поскольку проведение публичных слушаний по проектам муниципально-правовых актов в небольших сельских поселениях нецелесообразно, предлагается внести соответствующие изменения в Закон о местном самоуправлении, предусмотрев в небольших сельских поселениях проведение по проектам муниципально-правовых актов, касающихся землеустройства, вместо публичных слушаний сходов граждан.
Соискатель, анализируя федеральное законодательство, приходит к выводу о наличии противоречий в части регулирования института публичных слушаний. Статья 23 Земельного кодекса РФ регламентирует установление публичного сервитута с учетом результатов общественных слушаний, а в Законе о местном самоуправлении такая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления не обозначена. По мнению автора, процедуру проведения общественных слушаний необходимо унифицировать с процедурой проведения публичных слушаний, дополнив ст. 28 Закона о местном самоуправлении положением
об обязательном вынесении на публичные слушания проекта муниципального правового акта об установлении публичного сервитута.
От имени и в интересах населения полномочия в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений могут быть реализованы и территориальным общественным самоуправлением. Диссертант выделяет несколько подходов к вопросу о правовой сущности территориального общественного самоуправления и приходит к выводу о том, что территориальное общественное самоуправление имеет двойственную природу, являясь одновременно участником правоотношений, складывающихся как в частноправовой, так и в публично-правовой сфере.
Автор предлагает положения о правах территориального общественного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, содержащиеся в Земельном кодексе РФ (п. 2 ч. 3 ст. 31, ч. 3 ст. 72), включить в Закон о местном самоуправлении, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве».
Статистические данные о развитии территориального общественного самоуправления свидетельствуют о том, что на уровне сельских поселений данный институт местного самоуправления практически не развит, хотя именно в сельских поселениях с помощью территориального общественного самоуправления можно было бы решать некоторые проблемы, связанные с эффективным использованием земли, благоустройством территории и т.д. По мнению диссертанта, территориальное общественное самоуправление необходимо приобщить к решению более широкого круга полномочий в сфере землеустройства: участие в проведении публичных слушаний по проектам генерального плана поселения, правил землепользования и застройки, по вопросам преобразования поселения; выражение и учет мнения органов территориального общественного самоуправления при предоставлении земельных участков для строительства; информирование граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, о мерах государственной поддержки малых форм хозяйствования; оказание помощи в проведении сбора сведений, предоставляемых на добровольной основе гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство (для ведения книг похозяйственного учета и других нужд).
Третий параграф «Проблемы оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений» посвящен исследованию основных проблем, препятствующих взаимодействию органов местного самоуправления, населения и территориального
общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Анализ законодательства позволил автору сделать вывод об отсутствии надлежащего механизма взаимодействия между органами местного самоуправления, населением и территориальным общественным самоуправлением в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Так, в сфере правотворчества основная роль по принятию муниципальных правовых актов принадлежит органам местного самоуправления (принятие и утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки поселения), население же вправе лишь высказать свое мнение по проектам муниципальных правовых актов посредством участия в публичных слушаниях. Что касается правоприменения, то здесь также основная роль отводится органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют полномочия по предоставлению земельных участков для строительства, однако население, как следует из положений законодательства, участие в решении данных вопросов вообще не принимает. Тем не менее, считает исследователь, население сельских поселений должно влиять на принятие решений органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков в собственность или в аренду, поскольку земля для сельских жителей — основа их жизни и деятельности.
Пожалуй, единственное полномочие, которое в равной мере возложено на органы местного самоуправления и население — это осуществление земельного контроля (муниципальный и общественный земельный контроль), однако прямого указания на необходимость взаимодействия в осуществлении земельного контроля законодательство не предусматривает. В этой связи, по мнению автора, необходимо внести соответствующие изменения в ст. 72 Земельного кодекса РФ, предусмотрев взаимосвязь органов, осуществляющих муниципальный и общественный земельный контроль.
В целом, как отмечает диссертант, проблемы оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, населения и территориального общественного самоуправления особенно актуальны для сельских поселений ввиду отсутствия специалистов, способных разработать проекты муниципальных правовых актов, регулирующих такое взаимодействие.
В заключении подводятся итоги и формулируются основные выводы выполненного исследования.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ: Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК:
1. Юрьева, Н.В. Земля как территориальная основа местного самоуправления [Текст] / Н.В. Юрьева // Известия ОГАУ. - 2011. - № 2. -С. 288-291 (0,3 пл.).
2. Юрьева, Н.В. Вопросы местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений [Текст] / Н.В. Юрьева // Право и государство: теория и практика. - 2011. - № 11 (83). - С. 114-117(0,2 пл.).
3. Юрьева, Н.В. Публичные слушания как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений [Текст] / Н.В. Юрьева // Известия ОГАУ. - 2011. - № 4. - С. 348-350 (0,3 пл.).
4. Бровченко, Н.В. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления [Текст] / Н.В. Бровченко // Проблемы права. - 2012. - № 3 (34). - С. 76-78 (0,2 пл.).
Публикации в иных изданиях:
5. Уваров, A.A. Полномочия местного самоуправления в области строительства на землях поселений [Текст] / A.A. Уваров, Н. В .Криволап ова // Меридиан. - 2004. - №2. - С. 27 (ОД п.л./О, 05 пл.).
6. Криволапова, Н.В. Понятие и границы земель сельских поселений [Текст] / Н.В.Криволапова // Эколого-технологическая, правовая и социально-экономическая политика в сельском хозяйстве: история и современность: материалы междунар. научно-практич. конф. — Оренбург: Издательский центр ОГАУ. - 2005. — С. 371—375 (0,3 пл.).
7. Криволапова, Н.В. Предоставление земельных участков в частную собственность на территории сельских поселений [Текст] / Н.В.Криволапова // Социально-правовые гарантии прав и законных интересов граждан РФ: материалы междунар. научно-практич. конф. -Оренбург: Издательский центр ОГАУ. - 2006. - С. 450-453 (0,2 пл.).
8. Криволапова, Н.В. Понятие, признаки и классификация земель сельских поселений [Текст] / Н.В.Криволапова // Аграрное и земельное право. -
2006. - №12 (24). - С. 90-95 (0,5 пл.).
9. Криволапова, Н.В. Особенности управления землями сельских поселений [Текст] / Н.В.Криволапова // Аграрное и земельное право. -
2007. -№1 (25). - С. 98-104 (0,6 пл.).
10. Юрьева, Н.В. Конституционные принципы, предопределяющие правовой режим земель сельских населенных пунктов [Текст] / Н.В.Юрьева И Актуальные вопросы государства и гражданского общества на современном этапе: материалы междунар. научно-практич. конф., посвященной 450-летию добровольного вхождения Башкирии в состав России. - Уфа: РИЦ БашГУ. - 2007. - С. 248-253 (0,3 пл.).
П.Юрьева, Н.В. К вопросу об ответственности за нарушение законодательства о землях сельских населенных пунктов [Текст] / Н.В.Юрьева II Теория и практика правопорядка в современных условиях: материалы VI Всероссийской научно-практич. конф. - М.: Юридический институт МИИТа. - 2009. - С. 400-408 (0,5 пл.).
12. Юрьева, Н.В. Специфика охраны земель сельских населенных пунктов / Н.В.Юрьева [Текст] // Проблемы защиты прав и свобод личности на современном этапе: российский и международный аспекты: материалы междунар. научно-практич. конф. - Оренбург: Издательский центр ОГАУ. - 2009. - С. 254-257 (0,3 пл.).
13. Юрьева, Н.В. Земля как имущественный объект конституционно-правовых отношений [Текст] / Н.В. Юрьева // Социальные и правовые проблемы формирования гражданского общества в Российской Федерации: материалы Всероссийской научно-практич. конф. - М.: Новелла. - 2011. - С. 188-191 (0,2 пл.).
Бровченко Наталья Валентиновна
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 19.04.2012. Формат 60x84/16. Усл. печ. л. 1,0. Печать оперативная. Бумага офсетная. Гарнитура «Times New Roman». Заказ № 4399. Тираж 100 экз.
Издательский центр ОГАУ, 460014, г. Оренбург, ул. Челюскинцев, 18. Тел. (3532) 77-61-43.
Отпечатано в Издательском центре ОГАУ.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений»
61 12-12/1206
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕСИТЕТ»
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Уваров А.А.
Оренбург - 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение.......................................................................................3
Глава 1 Земля и территория как объекты конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений..................................................15
1.1 Земля как территориальная основа местного самоуправления...............15
1.2 Земля как имущественный объект муниципальной и государственной собственности..............................................................................40
1.3 Земля как основа жизни и деятельности местного населения...............63
Глава 2 Функции местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений................................76
2.1 Предметы ведения и задачи местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.......76
2.2 Особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти в сфере землеустройства и
территориальной организации сельских поселений................................98
Глава 3 Система и полномочия субъектов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений......125
3.1 Полномочия органов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений...........................125
3.2 Полномочия населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений......................................................................153
3.3 Проблемы оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации
сельских поселений......................................................................174
Заключение.................................................................................182
Литература.................................................................................186
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Необходимость обстоятельного теоретического исследования местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений в настоящее время определяется рядом объективных факторов. Прежде всего обозначенная проблема представляет интерес в связи с кардинальными изменениями законодательства, регулирующего отношения, возникающие в данной сфере. Принятие Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( далее - Закон о местном самоуправлении) должно было, по замыслу законодателя, способствовать установлению оптимальной территориальной организации местного самоуправления, на основе которой и решаются вопросы местного значения, в том числе и в сфере землеустройства, способствующие рациональному использованию земель. Однако данный закон не снял противоречия в правовом регулировании территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства, не внес в эти отношения необходимую ясность. Земля в сельских поселениях - не только территория проживания сельских жителей, но и основа их жизни и деятельности, обусловливающая соответствующий сельский образ жизни людей, поэтому землеустройство в сельских поселениях имеет приоритетное значение. Это вызывает необходимость пересмотра сложившихся нормативных установлений, всестороннего изучения вопросов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений на качественно новом уровне для оптимизации местного самоуправления и более полного всестороннего учета интересов проживающих в сельских поселениях людей.
Фактором, актуализирующим данную тему, также является наличие в законодательном регулировании целого ряда проблем, связанных с
продолжающимся процессом разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти. Включение в число вопросов местного значения сельских поселений не свойственных для них задач, нерациональное инкорпорирование и делегирование государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления сельских поселений препятствуют эффективной реализации функций местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Самостоятельное управление муниципальной собственностью органами местного самоуправления совместно с населением позволяет более рационально использовать земли сельских поселений с учетом интересов сельского населения. Однако пробелы и противоречия, обнаруженные в земельном, градостроительном, аграрном законодательстве, затрудняют участие не только органов местного самоуправления, но и населения в решении вопросов в рассматриваемой сфере.
Представляется, что существует ряд объективных причин (противоречивость требований к пространственной организации территорий сельских поселений, недостаточность учета сельскохозяйственных аспектов при их использовании, отсутствие на местах профессиональных и компетентных специалистов по землеустройству и возможности оптимального использования земельных ресурсов, с точки зрения их экономического потенциала, и др.), затрудняющих достижение цели конкретизации и совершенствования нормативной правовой базы в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Земельные ресурсы Российской Федерации являются основным фактором и движущей силой развития экономики страны, а организация рационального использования земель и их охраны - одной из главных и первоочередных задач государства, в свете чего развитию местного самоуправления в сельских поселениях должно уделяться особое внимание.
Исследование нормативно-правовых актов и практики их применения, касающееся местного самоуправления в сфере землеустройства и
территориальной организации применительно к сельским поселениям, связано не только с возможностью получения новых научных выводов, но и имеет существенное значение для решения практических вопросов, которые могут способствовать эффективному разрешению правоприменительных коллизий, а также выступать основой корректировки действующей нормативно-правовой базы.
Перечисленными обстоятельствами обусловлены выбор темы и направленность диссертационного исследования на выявление основных проблем и поиск наиболее оптимальных путей совершенствования местного самоуправления в сельских поселениях при решении вопросов в сфере землеустройства и территориальной организации.
Степень научной разработанности темы. Научно-практические проблемы местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений до настоящего времени не получили комплексного исследования в юридической науке, предметом исследования были только отдельные аспекты заявленной темы.
Теоретической основой диссертационного исследования являются научные исследования таких авторов, как: С.А. Авакъян, A.A. Афанасьев, И.В. Бабичев, С.Н. Бабурин, Д.А. Быстрова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, В.Э. Волков, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, O.A. Дементьева, М.Ю. Дитятковский, Ю.А. Дмитриев, В.Г. Карташов, А.Н. Кокотов, Д.П. Кораблев, В.И. Крусс, O.E. Кутафин, В. Лазарев, Т.Б. Макарова, М.Н. Малеина, ГГ. Маркарян, В.О. Миронов, В.И. Михайлов, С.Б. Нанба, Н.Г. Нуркин, М.А. Очеретина, И.И. Овчинников, H.JI. Пешин, С.А. Помещикова, Е.В. Раздъяконова, В.А. Ржевский, A.A. Сергеев, О.О. Солдатенков, H.A. Соловьева, A.C. Соломаткин, Ю.А. Сорокин, Б.А. Страшун, Н.С. Тимофеев, A.A. Уваров, В. И. Фадеев, Н.В. Ханов, И.В. Худякова, С. Е. Чаннов, Е.Г. Шаломенцева, Е.С. Шугрина и другие.
При написании работы были использованы работы ученых в области земельного и экологического права А.П. Анисимова, М.М. Бринчука, М.И.
Васильевой, Е. Галиновской, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.М. Козыря, Г.В. Чубукова и других.
Отдельные вопросы диссертационного исследования были рассмотрены с привлечением материала ученых-экономистов В.В. Белова, И.В. Кикинзон, А.П. Огаркова, А.Ю. Прохорова.
В настоящей работе комплексно исследованы проблемы правового регулирования и практики реализации местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, на основе системного анализа норм конституционного, муниципального, земельного, градостроительного и иных отраслей законодательства.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы -проведение комплексного монографического исследования юридических норм и институтов, определяющих местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в данной сфере.
Для достижения поставленной цели необходимо обозначить и решить следующие основные задачи:
определить соотношение терминов «земля» и «территория» как объектов конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений; - рассмотреть предметы ведения и задачи местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений;
исследовать особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений;
проанализировать полномочия органов местного самоуправления, населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, а также выявить проблемы оптимизации их взаимодействия;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в регулировании местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Объект исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, носящие комплексный характер, складывающиеся в процессе реализации местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Предмет исследования. Предметом исследования являются правовые нормы, определяющие и регламентирующие местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Методология исследования. В ходе исследования применялся диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: конкретно-социологический, формально-логический, исторический, системный, юридико-технический, сравнительно-правовой и др.
Нормативная и эмпирическая база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, законодательство бывшего Союза ССР, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, правовые акты местного самоуправления, судебную и иную практику организации и деятельности местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Научная новизна исследования. Впервые на уровне монографического диссертационного исследования подвергнуты комплексному изучению проблемы местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. С позиции конституционного и муниципального права в работе предпринята попытка установить интегрирующие свойства земли как объекта правоотношений, включающего в себя пространственную (территория), экономическую (имущественный объект) и экологическую (основа жизни и деятельности людей) составляющие. В свою очередь, это позволило определить
приоритетное значение землеустройства в сельских поселениях, в которых земля является: территорией, в рамках которой осуществляется муниципальная власть; имущественным объектом, необходимым сельским жителям в целях использования ее потребительских свойств; основой жизни и деятельности местного населения. Предпринята попытка выявить и предложить решения проблем оптимизации вопросов местного значения и связанных с ними полномочий органов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, определить в решении этих проблем роль населения и территориального общественного самоуправления.
Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. В правовом регулировании территориальной организации местного самоуправления сложилось два подхода: административный и функциональный. Подход, связанный с административно-территориальной организацией местного самоуправления, обусловливается взглядом на местное самоуправление как на форму децентрализации государственной власти. Понятие «территория муниципального образования» обусловлено статусом местного самоуправления как самостоятельной формы публичной власти, не входящей в систему государственной власти, что и подразумевает функциональный подход, т.е. территориальную организацию местного самоуправления, исходя из вопросов местного значения, интересов населения, исторических и иных местных традиций.
2. Практика правового регулирования территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства показала наличие пробелов и противоречий в законодательстве, ненужное дублирование одних и тех же отношений.
С целью унификации административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предлагается:
обеспечить единые требования в части установления границ административно-территориальных единиц и основанных на них муниципальных образований путем определения административных границ в соответствии с границами муниципальных образований;
исключить существование анклавных сельских территорий, отделенных от своих муниципальных образований территориями других муниципальных образований;
ввести двойное обозначение муниципального образования: по виду административно-территориальной единицы или населенного пункта и виду муниципального образования (например, деревня - сельское поселение, сельсовет - сельское поселение, город - городское поселение, город -городской округ).
Поскольку включенные в состав территорий городских округов, городских поселений сельские населенные пункты фактически теряют свою обособленность как сельского населенного пункта и приобретают статус пригорода, целесообразно лишать в установленном законодательством порядке такие территории статуса сельского населенного пункта с одновременным приобретением ими статуса внутримуниципальной городской территории.
3. Закон о местном самоуправлении не предусматривает обязательного прямого волеизъявления граждан и учет мнения, выраженного непосредственно населением при изменении части территории населенных пунктов. Между тем, изменение даже небольшой части территории населенных пунктов (передача отдельных земельных участков) требует учета мнения проживающих в них граждан в силу объективно сложившихся особых интересов населения этих населенных пунктов и буквального толкования положения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ. В этой связи предлагается в статье 12 Закона о местном самоуправлении указать, что при принятии решения об изменении территории представительным органом муниципального образования в случаях, когда это касается территории или
части территории входящего в состав муниципального образования населенного пункта, необходимо предусматривать предварительное согласование этого вопроса с населением соответствующего населенного пункта путем использования форм непосредственного волеизъявления граждан.
4. В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как в границах муниципальных образований, так и за их пределами. При этом последние рассматриваются не как территории административного управления со стороны их собственников, а как имущественные объекты с соответствующим режимом правового регулирования, не предусматривающим каких-либо публичных властных полномочий муниципальных образований, в собственности которых они находятся, или преференций, не установленных действующим законодательством
