АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Место и роль прокуратуры в механизме российского государства»
На правах рукописи
КОШЛЕВСКИЙ Валерий Демьянович
МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ
В МЕХАНИЗМЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
12 00 01 — теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов — 2008
003164604
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права»
Научный руководитель — доктор юридических наук, доцент
ЛИСЮТКИН Александр Борисович
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
БЕЛЯЕВ Валерий Петрович
доктор юридических наук, доцент КИРЕЕВА Светлана Александровна
Ведущая организация — Академия Федеральной службы безопасности
Защита состоится 18 марта 2008 г в 14 00 часов на заседании диссертационного совета Д-212 239 02 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу 410056, г Саратов, ул Чернышевского, д 104, аудитория 102
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права»
Автореферат разослан « ч5 » г
Российской Федерации
Ученый секретарь диссертационного совета
И С Морозова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Издержки переходного периода выражаются в серьезном ослаблении государственной власти В связи с чем формирование механизма государства должно исходить, прежде всего, из реального определения функций государства Поэтому формирование модели механизма государства должно проходить на основе сочетания инструментально-организационного, институционально-функционального и ассоциативного подходов
В этой связи представляется обоснованным обсуждение вопроса о задачах и функциях прокуратуры, что позволит определить статус прокуратуры в механизме государства и внести поправки в действующее законодательство, регламентирующее деятельность этого важнейшего института Так как сегодня прокуратура Российской Федерации представляет собой сложную иерархическую системную организацию по осуществлению, возложенных на нее властных полномочий
Прокуратура перестраивается, когда перестает отвечать избранным целям и не способна выполнять возложенные на нее задачи Организация и деятельность прокуратуры испытывает на себе мощное воздействие ситуативных и глобальных факторов, формирующих новые тенденции в эволюции современного общества
В связи с чем переход к эффективным формам и методам построения и работы прокуратуры стал главным условием качественного функционирования всей системы прокуратуры страны В этой связи нельзя забывать, что прокуратура — это один из тех органов государственной власти, который обеспечивает не только единство законности на всей территории России, но и целостность страны И не учитывать этого значения прокуратуры на современном этапе развития российской государственности есть грубейшая политическая ошибка
Не менее важную проблему в характеристике места и роли прокуратуры в механизме государства порождают коллизии и пробелы в действующем законодательстве, регламентирующем организацию и работу прокуратуры
Примеров такого рода в нормативных правовых актах достаточно Поэтому исследуемая тема является актуальной в общей теории государства и права Данный факт осознается учеными-юристами и практическими работниками прокуратуры — С Н Бабаевым, В П Беляевым, С В Беляковой, В Г Бесса-рабовым, И П Виноградовым, С П Желтобрюховым, Л И Коптевой, Н Н Лапой, В В Милинчук, А Я Мыцыковым, С Н Назаровым, В И Рохлиным, А П Чугуновым и др
Степень разработанности темы и круг источников. Тема научного познания и объяснения является комплексной Она включает в себя методологические, теоретические, эмпирические и политико-правовые аспекты Отдельные стороны изучаемой проблемы в той или иной мере были объектом анализа ряда ученых
Так как тема диссертации касается вопросов общей теории государства и права, автор активно использовал труды известных дореволюционных ученых-юристов и практиков — А Градовского, В М Грибовского, И В Михайловского, Н В Муравьева, Б Н Чичерина, а также работы ученых советского и современного периодов — А И Алексеева, С С Алексеева, А А Атаева, М И Байтина, В П Беляева, И П Блищенко, А Ю Винокурова, Б Г Вишнякова, А М Витченко, А И Денисова, И Ф Демидова, Э Н Жев-лакова, С П Желтобрюхова, Ю М Козлова, В В Копейчикова, Г Н Манова, В М Манохина, Л А Морозовой, М Н Маршунова, В И Рохлина, Ю А Тихомирова, А В Черноголовкина, В Е Чиркина и др
Нормативные источники исследования — Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство Для сравнительного анализа были привлечены нормативные правовые акты СССР, зарубежных стран, включая СНГ
Предмет, цель и задачи исследования. Объектом авторского внимания являются теоретико-эмпирические аспекты, характеризующие место и роль прокуратуры в системе органов власти Российской Федерации
Цель настоящей работы обусловлена тенденциями совершенствования механизма государства и состоит в определении статуса прокуратуры в Российском государстве
Поставленная цель предполагает решение следующих задач: - выявить тенденции развития механизма Российского государства и сформулировать его понятие,
- изучить и описать принципы организации и деятельности механизма государства,
- установить особенности прокуратуры как органа государственной власти,
- провести сравнение законодательства, регламентирующего компетенцию прокуратуры,
- определить функции прокуратуры и формы их осуществления,
- проанализировать способы реализации функций прокуратуры,
- разработать предложения по формированию концепции развития прокуратуры и внести рекомендации по совершенствованию законодательства
Научная новизна и практическая значимость диссертации. Диссертация представляет собой, одно из первых в общей теории государства и права, комплексное исследование места и роли прокуратуры в механизме Российского государства
В работе анализируются новые подходы к понятию и формированию структуры механизма государства, приводится определение механизма как внутренней системной организации и функционирования политической власти Структура механизма государства базируется не на производственно-отраслевом, а на институционально-функциональном аспекте и включает в себя самостоятельные подсистемы — функционально-институциональную, организационно-инструментальную и ресурсную
Анализ функций прокуратуры и норм действующего законодательства позволил автору сформулировать вывод о том, что прокуратура — это специальный, самостоятельный орган государственной власти, вся деятельность, которого направлена на обеспечение единства законности и территориальной целостности страны Данное положение выступает условием для применения принципа законности как основания института федерального вмешательства в деятельность субъектов Федерации
Большое внимание уделяется проблеме коллизий законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры, вносятся предложения по их предупреждению и устранению Выявленные противоречия норм права стали предпосылкой для постановки вопроса о взаимодействии прокуратуры с институтом президентской власти Это способствовало формулированию вывода, что прокуратура России приобрела статус, который фиксировался еще Указом Петра I, то есть прокуратура — «око и рука президента»
Новым аспектом в характеристике прокуратуры являются вопросы ее взаимоотношений с органами муниципального управления Наиболее полно они проявляются через функции надзора и информирования, что подтверждается обобщением практики работы прокуратуры Пензенской области
Автором предлагается рассматривать правовые формы осуществления функций прокуратуры как юридические средства и способы внешнего выражения деятельности прокуратуры по обеспечению принципа законности
Содержащиеся в диссертации выводы могут быть использованы во-первых, для устранения коллизий в действующем законодательстве и его совершенствования, во-вторых, для оптимизации структуры государственного аппарата и прокуратуры, в-третьих, для придания принципу законности «статуса» правового инструмента и основания для федерального вмешательства, в-четвертых, для теоретического обоснования научных исследований, проводимых по данной тематике, и принятия практических мер по разработке доктрины развития прокуратуры в России, в-пятых, для чтения лекций в вузах юридического профиля
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач в диссертационной работе автор активно применял основные положения диалектического метода научного познания в объяснении места и роли прокуратуры в механизме государства В границах диалектики автором были применены функционально-рациональный и институциональный подходы к характеристике большинства явлений, используемых для установления места и роли прокуратуры в механизме государства, что способствовало активному привлечению материала общей теории государства и права, отраслевых правовых наук и юридической практики
Положения выносимые на защиту:
1 Определение механизма государства как внутренней системной организации государства, обеспечивающей функционирование политической власти в стране для решения задач, стоящих перед обществом
2 Предложена структура механизма государства, выражающая единство институционально-функциональной, ассоциативной и инструментально-организационной подсистем
3 Уточняется методологическое и эмпирическое значение принципов механизма государства с позиции юридической практики Обращается вни-
мание на то, что эти начала могут быть как формально-юридическими, так и программно-доктринальными
4 Ставится вопрос о самостоятельной роли прокуратуры в механизме государства Обращается внимание, что проводимое реформирование прокуратуры может привести к утрате ею статуса единой централизованной системы
5 Изучение функций государства является основанием сравнения компетенции и содержания объема деятельности прокуратуры
6 Обосновывается позиция о том, что прокуратура — это один из органов государства, обеспечивающий не только единство законности, но и целостность страны
7 Выдвигается предложение о самостоятельной роли юридических способов осуществления деятельности прокуратуры
8 Предлагаются поправки в действующее законодательство с целью устранения коллизий в вопросах регламентации работы прокуратуры
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права По теме диссертации автор неоднократно выступал с докладами и сообщениями на Международной научно-практической конференции (1 — 3 октября 2003 г в г Саратове), научно-практической конференции в г Пензе 2004 г и круглом столе, проводимом журналом «Правоведение» в 2007 году в г Саратове Результаты работы изложены в научных публикациях и используются в учебно-методической работе
Структура диссертации. Состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографии
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, степень научной разработанности и новизна, формулируются объект, предмет, цель и задачи научного изучения, теоретическая и практическая значимость работы, описываются основные положения, выносимые на защиту, приводятся результаты апробации исследования
В первой главе «Прокуратура в системе государственных органов Российской Федерации» анализируются научно-эмпирические критерии иссле-
дования места и роли прокуратуры во властной вертикали государственного аппарата Таковыми, по нашему мнению, выступают механизм государства и его структура С учетом данного обстоятельства в диссертации обобщаются основные подходы к интерпретации механизма государства, проводится сравнение категорий «механизм государства» и «аппарат государства», выявляются тенденции совершенствования механизма
На этом основании делается вывод, что механизм государства представляет универсальную, функционально-динамичную системную организацию Каждый элемент такой системы выражает внутреннее единство и устойчивость в осуществлении политической власти в стране и ее способность решать задачи, которые возникают перед обществом и государством Поэтому механизм государства нельзя сводить только к государственному аппарату
В системе механизма есть элементы, которые непосредственно не связаны с властью, но с их помощью достигается эффективное функционирование государства Тем самым механизм государства формализует и аккумулирует функциональную роль государства В этом состоит его эмпирическое назначение А государственный аппарат — это лишь отдельный элемент инструментально-организационной подсистемы структуры механизма государства, который представляет собой, обусловленную закономерностями развития общества, внутреннюю системную организацию государства, обеспечивающую материализацию и эффективное функционирование политической власти по решению, стоящих перед страной задач
С учетом реалий политико-правовой действительности структура механизма государства должна формироваться из следующих блоков субстанционально-инструментального — это государственные служащие и система органов власти, функционально-институционального — это государственно-властная деятельность, регламентируемая нормами права, организационно-технического — это материальные и технические ресурсы
Такой подход позволяет более эффективно и всесторонне учитывать характер задач, которые стоят перед государством, оптимизировать издержки государственного строительства и оперативно реагировать на изменения, происходящие в стране и мире Это направление формирования механизма государства отражает важнейшую тенденцию в развитии органов власти, а именно— отказ от производственно-отраслевого начала построения механизма государства и переход к функционально-институциональным основам
Данная тенденция подтверждается содержанием принципов организации и деятельности механизма государства Однако проблема принципов усугубляется отсутствием в отечественной науке единого подхода по их выявлению В этой связи следует поддержать позицию, высказанную А Ф Нозд-рачевым, что формулирование принципов организации и деятельности механизма государства, их обновление и корректировка в конкретно-исторический период развития общества являются важными политическими и правовыми задачами государства1
Наиболее важными качествами принципов организации и деятельности механизма государства выступают во-первых, средства нормативного выражения идеологии совершенствования механизма государства и фиксации пределов властных полномочий, во-вторых, они определяют содержание исследуемой категории и ее объективацию, в-третьих, принцип обладают всеми качествами критериев построения структуры механизма, в-четвертых, принципы способствуют выявлению и фиксации тенденций развития и совершенствования механизма государства, в-пятых, принципы характеризуют представления о наиболее целесообразной структуре механизма осуществления государственно-властной деятельности, в-шестых, принципы принадлежат к политико-мировоззренческим и эмпирическим факторам развития механизма государства, в-седьмых, принципы служат нормативно-доктринальным средством выражения политики государства
С учетом изложенного, возникает вопрос о целесообразности видовой характеристики принципов Но как показывает анализ действующего законодательства, большинство принципов являются общими как для организации, так и деятельности механизма Не вызывает сомнения необходимость законодательного оформления принципов, что придаст им характер общеобязательности Однако помимо нормативных форм выражения принципов существуют и другие, не менее значимые способы их фиксации, которыми руководствуются органы власти К таким официальным источника принадлежат доктрины и программы
Какой же перечень принципов рассматривать в диссертации'' На данный вопрос ответить однозначно сложно В научной литературе и законодатель-
1 См Ноздрачев А Ф Гражданин и государство взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права 2005 N2 9 С 15
стве приводится широкий круг принципов механизма государства в целом и его отдельных структурных элементов Описать их все в данной работе очень проблематично, выделить главные и второстепенные еще труднее В этой связи считаем целесообразным рассмотреть в диссертации те принципы, которым не уделяется должного внимания или они имеют неоднозначную интерпретацию
Перечень принципов механизма государства включает следующие начала — сознательный и преднамеренный характер организации и деятельности механизма, оптимальность структуры механизма, разделение властей, единство системы государственной власти, сочетание гласности и публичности в организации и функционировании, подконтрольность власти, персональной ответственности, законности, координации, гарантированность прав и свобод граждан и др
Изучение отдельных принципов организации и деятельности механизма государства позволило сделать следующий вывод с одной стороны, принципы приобретают качества дополнительного ресурса оптимизации структуры механизма и повышения его эффективности, а с другой — выступают научно-эмпирическими основаниями формирования элементной структуры механизма и средством регламентации государственно-властной деятельности Поэтому принципы механизма государства являются эмпирическими и теоретическими предпосылками изучения прокуратуры как органа государственной власти
Исследование принципов позволило установить противоречивость отдельных положений Конституции Российской Федерации, регламентирующих взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации С одной стороны, прокуратура, как и судоустройство, относится к исключительному ведению государства, а с другой — вводится принцип «двойного подчинения» прокуроров — Генеральному прокурору Российской Федерации и высшим органам государственной власти субъектов Федерации В этой связи полагаем оправданной меру по приведению содержания статьи 129 Конституции Российской Федерации в соответствие с положениями статьи 71, поскольку она фиксирует исключительные полномочия федерального центра
В диссертации обращается внимание на одну из немногих функциональных особенностей принципа законности Она выражается в том, что закон-
ность должна эффективно использоваться в качестве правового основания и инструмента возбуждения процесса федерального вмешательства в деятельность субъектов Федерации Предлагается процедура его применения в тех случаях, когда имеет место нарушение законности со стороны высших должностных лиц и органов власти субъектов Федерации, а также при массовом характере посягательств на основы конституционного строя страны
Автор приходит к выводу о необходимости восстановления, на законодательном уровне, принципа контроля со стороны гражданского общества Все нормативные предпосылки для этого имеются Вместе с тем для реализации данного начала требуются соответствующие политико-правовые институты В этой связи было бы оправданным расширить круг субъектов, обладающих правом контроля
Анализ принципов организации и деятельности механизма государства позволяет сделать следующий вывод с одной стороны, принципы приобретают качества дополнительного ресурса оптимизации структуры механизма и повышения его эффективности, а с другой — выступают научно-эмпирическими основаниями формирования элементной структуры механизма и средством регламентации государственно-властной деятельности
Первая глава диссертации заканчивается характеристикой назначения прокуратуры в системе органов государственной власти и формулировкой оснований включения прокуратуры в механизм государства во-первых, потребность в обеспечении общегосударственных интересов, прав и свобод личности как одной из важнейших целей, во-вторых, формирование системы контроля, осуществляемого за должностными лицами, государственными органами и служащими по оценке их работы с точки зрения соответствия или несоответствия поставленной цели и требованиям законности, в-третьих, необходимость надзора за соблюдением законности, в-четвертых, защита территориальной целостности страны, в-пятых, борьба с преступностью
Изучение источников юридической практики позволило сделать следующие выводы во-первых, следует признать факт самостоятельности прокуратуры в системе органов власти, во-вторых, прокуратура обладает публично-правовым статусом, в-третьих, прокуратура — специальный правозащитный и карательный орган государства, в-четвертых, прокуратуре отводится главенствующая роль в системе правоохранительных органов, в-пятых, прокуратура наделена властными полномочиями, которые характе-
ризуют ее как централизованную иерархическую систему, в-шестых, содержание и сфера деятельности прокуратуры определяют ее общеконтрольное назначение, а отличие прокуратуры от других контролирующих инстанций состоит не в содержании надзора, а в объеме полномочий
Такой подход к характеристике прокуратуры позволяет рассматривать этот орган в качестве связующего звена между судебной и исполнительной властью Поэтому прокуратура — важнейший инструмент реализации внутренней политики государства Выражением данной тенденции в развитии органов прокуратуры является создание института окружных прокуроров
Для укрепления функциональной роли этого звена в системе прокуратуры, на наш взгляд, необходимо расширить их полномочия, сделать их функционально самодостаточными и независимыми от прокуратуры субъектов Федерации В частности, возложить на окружных прокуроров обязанности по ведению дел о коррупции в системе органов государственной власти и организованной преступности и т д
Действующее законодательство фиксируют зависимость прокуратуры от Президента Данный факт объясняется тем, что глава Российского государства не включен ни в одну из ветвей власти, предусмотренную принципом разделения властей Приведенное обстоятельство позволяет ставить вопрос о том, что прокуратура — это самостоятельный орган по надзору за законностью и правопорядком в институте президентской власти, то есть прокуратура обладает статусом, который был закреплен еще Указом Петра I
Сохранится ли прокуратура с таким объемом полномочий — вопрос сложный Последние законодательные новеллы ведут к децентрализации системы прокуратуры и затрагивают конституционные начала прокуратуры Конституционная сторона рассматриваемой проблемы достаточно противоречива Так как закон вносит кардинальные изменения в содержание системы прокуратуры А именно к отказу от одного из базовых принципов — централизма единой системы Между тем законодательный орган власти не вносил изменений в пункт 1 статьи 129 конституции В данном случае имеет место коллизия норм права
Двойственная природа прокуратуры — правозащитного и карательного органа в механизме государства — это объективное и закономерное условие ее функционирования И в этом смысле прокуратура свободна в своих действиях по осуществлению надзора за законностью и уголовному преследо-
ванию Поэтому прокуратура сама регламентирует свою работу, издавая локальные правовые акты
Эффективное решение задач, возложенных на прокуратуру, требует, чтобы прокуратура состояла из таких органов и учреждений, которые позволяли бы оперативно выполнять поставленные задачи Структура прокуратуры включает — органы и учреждения, должностных лиц Поэтому прокуратура представляет собой не только институт права, изучаемый различными отраслями знания юриспруденции, но и является частью системы органов власти, входящих в механизм государства
Вторая глава «Функции прокуратуры» посвящена непосредственному изучению функций прокуратуры В этом разделе проводится сравнительный анализ функций государства и органов власти Автор делает вывод, что функции прокуратуры представляют результат конкретизации основных направлений деятельности государства в конкретной сфере Где вопрос о системе функций прокуратуры отражает многообразие экономической, научно-технической, идеологической и социально-культурной, охранительной и внешнеполитической деятельности государства Следовательно, функции прокуратуры должны исходить из целевой установки государства
Функции прокуратуры выражают прямую зависимость между содержанием деятельности прокуратуры и задачами, которые ставятся государством В связи с чем природа функций прокуратуры определяется характером государственно-властной деятельности Она формируется под воздействием функций государства Тем самым функции выражают качественные особенности деятельности прокуратуры и задач, которые она призвана решать
Функции «материализуются» через государственно-властную и профессиональную юридическую деятельность Таким образом, функции прокуратуры — важнейший показатель адаптивности прокуратуры к закономерностям развития общества и государства, что способствует уточнению основных направлений деятельности прокуратуры
Единство задач и функций прокуратуры — это эмпирическое основание для образования внешних и внутренних, вертикальных и горизонтальных связей между функциями государства и прокуратуры, а также элементами единой системы прокуратуры Функциями охватывается весь комплекс задач, стоящих перед прокуратурой Естественным результатом таких отношений является создание взаимозависимой структуры органов и учреждений
прокуратуры Поэтому объем деятельности и полномочия прокуратуры должны соответствовать содержанию задач, на решение которых и направлены функции
Содержание деятельности прокуратуры — один из элементов содержания функции Он выступает в качестве основания разграничения властных полномочий между прокуратурой и другими органами государственной власти, а также между органами и учреждениями прокуратуры Предметно-содержательный характер функций прокуратуры формирует прямые зависимости между профессиональной деятельностью прокуратуры и ее компетенцией, которые предусмотрены только нормами права
Через объем компетенции прокуратуры достигается возможность выявления сфер ее государственно-властной деятельности и устанавливается круг полномочий Поэтому полномочия реализуются, с одной стороны, путем выполнения функций государства, а с другой — через внутреннюю организационно-управленческую работу В этой связи в системе функций прокуратуры можно выделить два основных направления материальное, которое исходит из государственно-властной деятельности, и формальное — разделение труда в системе прокуратуры
На основании изложенного можно вести речь об обособлении функций прокуратуры от функций других правоохранительных органов и правосудия Вот почему в единой системе прокуратуры учреждаются отдельные органы и структурные подразделения, где функции прокуратуры — это осуществляемые в рамках предусмотренных законом полномочий направления деятельности органов и учреждений прокуратуры, прокуроров и следователей по решению стоящих перед государством задач в сфере обеспечения законности
Функции прокуратуры можно разделить на государственные и внутренние организационно-управленческие В систему государственных функций прокуратуры включаются надзорная, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в отправлении правосудия, участие в правотворческой деятельности, сотрудничество с международными организациями и соответствующими органами по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, информационно-аналитическая В диссертации исследуются надзорная, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
Надзор прокуратуры — целенаправленная деятельность по наблюдению за теми объектами, которые предусмотрены нормами права Системность надзора подтверждается его видовыми особенностями На этом основании автор делает вывод, что надзор выступает одним из условий формирования эффективной структуры государственного управления Вместе с тем отмечаются слабые стороны надзора — волокита, канцелярщина и др
Обращается внимание на особенности надзора прокуратуры во-первых, предметный характер надзора по обеспечению законности, во-вторых, надзор выражается в наблюдении с целью контроля, охраны и т д, в-третьих, прокуратура осуществляет специальное наблюдение, в-четвертых, объект и содержание наблюдения со стороны прокуратуры выступают основанием классификации надзора прокуратуры на конкретные виды, в-пятых, прокуратуры осуществляет надзор как путем непосредственного воздействия, так и через промежуточное звено, то есть является вариативным и проводится по двум направлениям объект-субъект и субъект-промежуточное звено-объект
Надзор — единственная функция прокуратуры, которая обладает системным, собирательным значением Поэтому надзор рассматривается в качестве функции, формы осуществления деятельности прокуратуры, одной из гарантий законности, права надзора, самостоятельного института административного права и вида государственного управления Перечисленные качества надзора «материализуются» в рамках только правоприменения
Подтверждением приведенного вывода выступает структура надзорной функции Ее элементами являются во-первых, предмет надзора Он четко и исчерпывающе зафиксирован в юридических предписаниях, во-вторых, характер и направленность государственно-властной и управленческо-организационной деятельности, в-третьих, самостоятельность и независимость действий и операций прокурорского реагирования, в-четвертых, предусмотренные законодательством способы осуществления надзорных полномочий, в-пятых, специальный субъект реализации надзорной функции — прокуратура и прокуроры
Закон «О прокуратуре Российской Федерации» выделяет уголовное преследование в качестве самостоятельной функции, которая представляет собой государственно-властную деятельность прокуратуры по пресечению правонарушения и восстановлению правоотношения Для реализации уго-
ловного преследования требуется наличие юридического факта или заявления о нем Отмеченное обстоятельство наряду с содержанием деятельности и составом преступления формируют специфику указанной функции
Уголовное преследование фиксирует непосредственную зависимость прокуратуры только от права и личного убеждения в законности совершаемых операций Поэтому прокуратура должна быть независима от внешнего влияния со стороны других ветвей власти Именно содержание преследования позволяет отнести прокуратуру к правоохранительным органам Приведенный аргумент, наряду с функцией надзора, подчеркивает особую роль прокуратуры в государственном аппарате
Уголовное преследование создает условия для организации тесного взаимодействия между судом и прокуратурой Оно охватывает широкую область отношений В этой связи встает вопрос о сфере уголовного преследования со стороны прокуратуры Этой проблеме не уделяется должного внимания в общей теории государства и права
Между тем сфера деятельности прокуратуры по уголовному преследованию — это важный функциональный аспект Он связан со стадиями процесса преследования, который начинается с возбуждения уголовного дела и заканчивается государственным обвинением Этапность уголовного преследования объективирует права и обязанности по проведению, предусмотренных законодательством, мероприятий и применению методов государственного воздействия В этом смысле можно вести речь, например, о сфере деятельности прокурора и следователя
Осуществление прокуратурой уголовного преследования базируется на соблюдении единства законности Так как только закон определяет, что уголовное преследование относится к компетенции прокуратуры Поэтому уголовное преследование — это право и обязанность прокуратуры Кроме того, уголовное преследование выражает властный характер конкретных правомочий и обязанностей прокуратуры
Содержание функции уголовного преследования не исключает возможности коллизий между сферой деятельности и компетенцией прокуратуры Коллизии возникают в следующих случаях если два органа прокуратуры устанавливают свою компетенцию по одному и тому же факту, если два и более органа прокуратуры выявляют отсутствие у них сферы деятельности или компетенции, то данный факт ведет к приостановке возбуждения проку-
ратурой уголовного преследования Разрешение такого рода противоречий осуществляется на основании норм права путем согласования позиций между органами прокуратуры или вышестоящим прокурором
В уголовном преследовании прокуратуры различают формальную и материальную законную силу Под формальной понимается неоспоримость акта или же запрет дальнейшего ведения уголовного преследования Материальная законная сила акта прокуратуры в рамках уголовного преследования означает его неизменность Акт, обладающий материальной законной силой, прокуратура не может отозвать ни по своей, ни по инициативе одной из сторон, а также и изменить его Не может этого сделать и вышестоящий орган
Признание формальной законной силы акта, принимаемого прокуратурой в ходе уголовного преследования, не исключает юридической возможности его обжалования Жалобы на такой акт подаются на основаниях и в соответствии с действующим процессуальным правом Как правило, в них выражено требование разобраться по существу документа и адресуется в вышестоящие инстанции органов прокуратуры
Проблема соотношения формальной и материальной законной силы применительно к актам отдельных органов в общей теории права — это малоизученная тема Соотношение их в уголовном преследовании вообще и применительно к прокуратуре формирует эмпирические предпосылки, связанные с окончательным прекращением уголовного преследования и справедливостью и законностью его решения по существу В этом случае объективно возникает вопрос о соотношении целесообразности и законности деятельности прокуратуры по осуществлению функции уголовного преследования
Общая теория государства и права исходит из признанной концепции — непротивопоставления законности и целесообразности Однако на практике дело обстоит несколько иначе, что можно объяснить несовершенством действующего законодательства Поэтому в работе прокуратуры достигается вероятность сочетания законности и целесообразности, т е имеет место принцип «modus vivendi» и умолчания в праве
Таким образом, к процессу осуществления прокуратурой функции уголовного преследования предъявляются требования справедливости, истинности, законности, гарантированное™ основных прав и свобод граждан, беспристрастности расследования и другие Набор этих принципов направ-
лен на преодоление дуализма в работе прокуратуры когда в ходе уголовного преследования прокуратура осуществляет и надзор за следствием, и является органом преследования
Проведенный анализ позволяет назвать следующие признаки функции уголовного преследования, которое осуществляется прокуратурой во-первых, уголовное преследование возбуждается по требованию прокуратуры, во-вторых, представляет разновидность государственно-властной деятельности, в-третьих, реализуется в рамках правоприменительного правоотношения, в-четвертых, уголовное преследование является правом и обязанностью прокуратуры, в-пятых, носит законченный характер — обвинение в суде, осуществляемое прокуратурой
Структура функции уголовного преследования прокуратуры включает разнообразные по своей природе элементы Все они обусловлены правами и обязанностями прокуратуры в конкретной сфере правоотношений, ее целями и задачами В число элементов структуры входят государственно-властная деятельность, субъекты, способы и методы осуществления уголовного преследования
С учетом изложенного можно констатировать, что функция уголовного преследования выражает особый государственно-властный акт, направленный на поддержание законности и правопорядка в стране
Заканчивается вторая глава диссертации анализом функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Так как взаимодействие в деятельности по борьбе с преступностью проводится в рамках правового отношения В этой связи можно выделить превентивную, пресекающую и правозащитную координацию
Для осуществления координации требуется создание соответствующего механизма, который включает политические, правовые и ресурсные средства проведения взаимодействия К глубокому сожалению, вести речь о таком механизме координации в целом и правовых формах его функционирования на данный момент не представляется возможным Исключением из этого правила являются совместные оперативно-следственные группы и совещания, проводимые под руководством прокуратуры
По своей инструментально-организационной природе функция координации носит групповой характер Она вовлекает в сферу взаимодействия различные правоохранительные органы, что и определяет особенности pea-
лизации полномочий отдельными органами, принятия решений, составления плана действий и т д Данный факт предполагает централизацию и иерархи-зацию координации
Координационная функция прокуратуры способствует созданию единой, целенаправленной деятельности всей системы правоохранительных органов по обеспечению законности и правопорядка в обществе В связи с чем координация приобретает черты типовых моделей В этом смысле можно вести речь и ставить вопрос о нормативном аспекте координации Он выражается в целенаправленной и взаимозависимой деятельности в границах охранительного правоотношения
Поэтому координационная функция направлена не только на обеспечение эффективной деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, но и на упрочение законности и правопорядка Даже выраженная в самых общих формах, координация в той или иной мере стабилизирует работу правоохранительных органов, а также формирует условие для правомерного поведения участников охранительных правоотношений В связи с чем координация предусматривает определенные требования к формам и способам реализации полномочий прокуратуры
На наш взгляд, в процессе взаимодействия применяются институционально-функциональные методы, которые задают направления деятельности правоохранительным органам в пределах координационного участия, модели вариантов сотрудничества между ними Отмеченное обстоятельство способствует установлению ответственности для каждого органа, охваченного координацией прокуратуры
Координация позволяет определить наиболее проблемные участки в организации взаимодействия в процессе уголовного преследования В этой связи достигается возможность по формированию правовых оснований для кооперации действий по предупреждению и пресечению правонарушений Иными словами прокуратура — это один из немногих органов государственного аппарата, обладающий специальными полномочиями по организации координации в сфере борьбы с преступностью
Все ранее изложенное позволяет сформулировать содержание данной функции — деятельность прокуратуры по распределению обязанностей между правоохранительными органами и обеспечению высокого уровня взаимодействия Другим элементом выступают координирующий и координи-
руемые субъекты деятельности по борьбе с преступностью Важным компонентом являются полномочия и методы осуществления координации
Координация — это вспомогательная функция прокуратуры Она обладает двойственной природой с одной стороны — это функция, а с другой — способ обеспечения деятельности прокуратуры Координацию вряд ли можно рассматривать как предметную функцию
Важное место в работе прокуратуры принадлежит взаимодействию со всеми ветвями власти На этом основании определяются конкретные формы и виды координации Именно межведомственное взаимодействие способствует выработке адекватных мер по предупреждению и пресечению преступной деятельности, защите основных прав и свобод личности
В третьей главе «Правовые формы реализации функций органов прокуратуры» диссертант на основании анализа практической работы прокуратуры Пензенской области делает обобщение правовых форм осуществления функций прокуратуры — правотворческая, правоприменительная и правоохранительная
Автор обращает внимание на то обстоятельство, что в общей теории государства и права функции государства и формы их реализация определяются через деятельность Между тем, исходя из логической конструкции соотношения данных категорий, такой подход не совсем обоснован Поэтому предлагается рассматривать формы осуществления функций как систему средств и способов внешнего выражения основных направлений деятельности прокуратуры, которые предусмотрены действующим законодательством
Завершается глава описанием юридических способов реализации функций прокуратуры Система таких средств носит исчерпывающий характер, то есть они определяются нормами материального и процессуального права Применение таких методов осуществляется в пределах конкретной юридической процедуры
Перечень юридических способов предусмотрен действующим законодательством, он включает в себя санкцию прокурора, заявление, представление, требование, возражение, протест, постановление, предостережение и др Эффективность использования перечисленных методов влияет на состояние законности и правопорядка
Завершается диссертация заключением, в котором делаются выводы по диссертационному исследованию и обращается внимание на те вопросы,
которые не были рассмотрены в работе В частности можно ли рассматривать прокуратуру как орган конституционного надзора и многие другие
По теме диссертации имеются следующие публикации
1 Кошлевский В Д Прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации Теоретический аспект — Пенза Изд-во AHO «Федеральная Пенза», 2007 — 8,0 пл
Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, рекомендуемых перечнем ВАК России
2 Кошлевский В Д Прокуратура в механизме государства // Вестник Саратовской государственной академии права Саратов Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007 № 1 — 0,3 пл
3 Кошлевский В Д Законодательство РФ о статусе прокуратуры в механизме государства Материалы кругло стола, посвященные 50-летию всероссийского научно-теоретического журнала «Известия высших учебных заведений Правоведение» г Саратов 25 мая 2007 г «Право и законодательство история, теория, практика // Правоведение 2007 № 5 — 0,1 пл
Научные статьи, опубликованные в иных журналах
4 Кошлевский В Д Контрольно-надзорная деятельность государства как средство реализации Конституции РФ// Конституция Российской Федерации и современное законодательство проблемы реализации и тенденции развития (К 10-летию Конституции России) Международная научно-практическая конференция (1-3 октября 2003 г) В 3 ч / Под ред А И Демидова, В Т Кабышева Саратов Изд-во ГОУ ВПО СГАП, 2003 Ч 1 — 0,2 пл
5 Кошлевский В Д К вопросу о понятии и структуре механизма государства // Право Законодательство Личность Очерки Вып 1/ Под ред О Ю Рыбакова — Саратов Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006 — 1/0,5 пл (в соавторстве)
6 Кошлевский В Д Прокуратура — орган государственной власти (теоретико-правовой аспект) // Право Законодательство Личность Очерки Вып 2/ Под ред О Ю Рыбакова — Саратов Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007 — 0,5 пл
7 Кошлевский В Д Прокурорский надзор действенность равна взаимодействию // Федеральная Пенза Пенза Изд AHO «Федеральная Пенза», 2002 № 2 — 0,2 пл
8 Кошлевский В Д Прокурор против бездействия власти // Федеральная Пенза Пенза Изд AHO «Федеральная Пенза», 2005 № 6 — 0,2 пл
9 Кошлевский В Д Тенденции роста преступности в Пензенской области // Современные подходы к изучению факторов, детерминирующих преступность и проблемы практики в осуществлении предупредительно-профилактической работы в условиях Пензенской области Материалы научно-практической конференции Пенза Изд AHO «Федеральная Пенза», 2004 — 0,4 пл
Подписано к печати 01 02 2008 г Уел печ л 1,1 Бумага офсетная Формат 60x84 '/16 Печать офсетная Гарнитура «Тайме» Тираж 100 экз Заказ №78
Издательство
ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» 410056, г Саратов, ул Чернышевского, 135
Отпечатано в типографии издательства ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» 410056, г Саратов, ул Вольская, 1
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кошлевский, Валерий Демьянович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие и структура механизма государства
§ 2. Принципы организации и деятельности механизма государства в Российской Федерации
§ 3. Прокуратура - орган государственной власти
ГЛАВА II. ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Понятие и система функций прокуратуры
§ 2. Надзорная функция прокуратуры
§ 3. Функция уголовного преследования
§ 4. Функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
ГЛАВА III. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И ЮРИДИЧЕСКИЕ СПОСОБЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Правовые формы реализации функций органов прокуратуры
§ 2. Юридические способы деятельности прокуратуры
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Место и роль прокуратуры в механизме российского государства"
Актуальность темы диссертационного исследования. Издержки переходного периода выражаются в серьезном ослаблении государственной власти и как следствие - неэффективности механизма государства, рассогласованности в действиях различных элементов его структуры. В связи с чем формирование механизма государства должно исходить, прежде всего, из реального определения направлений развития общества, формулирования целей и функций государства. Как отметил В.В. Путин: «Важно то, что система управления становится все более гибкой и более близкой к людям»1.
Современному состоянию государственной власти в России-, в наибольшей мере отвечало бы формирование модели механизма государства путем сочетания инструментальноорганизационного, институционально-функционального и ассоциативного подходов. Предложенное направление совершенствования политической власти обеспечит тесную координацию внутренних и внешних усилий государства по защите интересов общества. В этой связи представляется обоснованным обсуждение вопроса о задачах и функциях прокуратуры, что позволит определить статус прокуратуры в механизме государства и внести поправки в действующее законодательство, регламентирующее деятельность этого важнейшего института.
В настоящее время прокуратура Российской Федерации представляет собой сложную иерархическую, системную организацию по осуществлению властных полномочий. В этом учреждении находят свое выражение индивидуальные, групповые и го
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В. В. Путина// Российская газета. 2007. 27 апр. сударственные интересы. Прокуратуре присущи безусловная дисциплина и профессионализм в работе сотрудников, индивидуальная инициатива. Поэтому прокуратура России имеет свой облик, профессиональную культуру и репутацию.
Прокуратура перестраивается, когда перестает отвечать избранным целям и когда не способна выполнять возложенные на неё задачи. Организация и деятельность прокуратуры испытывает на себе мощное воздействие ситуативных и глобальных факторов, формирующих новые тенденции в эволюции современного общества. В связи с чем переход к эффективным формам и методам построения и работы прокуратуры стал главным условием качественного функционирования всей системы прокуратуры страны.
Смещение акцентов в совершенствовании организации и деятельности прокуратуры с правовых на политические способствует разрушению единой централизованной системы органов и учреждений прокуратуры. Нельзя забывать, что прокуратура -это один из тех органов государственной власти, который обеспечивает не только единство законности на всей территории России, но и целостность страны. И не учитывать этого значения прокуратуры на современном этапе развития российской государственности - это грубейшая политическая ошибка.
Не менее важную проблему в характеристике места и роли прокуратуры в механизме государства порождают коллизии и пробелы в действующем законодательстве, регламентирующем организацию и работу прокуратуры. Примеров такого рода в нормативных правовых актах достаточно. Поэтому исследуемая тема представляется значительной в общей теории государства и права. Это осознается учеными-юристами и практическими работниками прокуратуры - С.Н. Бабаевым, В. П. Беляевым,
C.B. Беляковой, В. Г. Бессарабовым, И. П. Виноградовым, С. П. Желтобрюховым, Л. И. Коптевой, H.H. Лапой, В. В. Милинчук, А.Я. Мыцыковым, С.Н. Назаровым, В.И. Рохлиным, А.П. Чугуно-вым и др.
Степень разработанности темы и круг источников. Рассматриваемая в диссертации тема является комплексной. Она включает в себя методологические, теоретические, эмпирические и политико-правовые аспекты. Отдельные стороны изучаемой проблемы в той или иной мере были объектом анализа ряда ученых. Однако в такой постановке вопроса о месте и роли прокуратуры в механизме государства эта проблема в общей теории государства и права не изучалась.
Исходя из того, что тема диссертации непосредственно касается вопросов общей теории государства и права, автор активно использовал труды известных дореволюционных ученых-юристов и практиков - А. Градовского, В.М. Грибовского, И.В. Михайловского, Н.В. Муравьева, Б.Н. Чичерина, а также советского и современного периодов - А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, A.A. Атаева, М.И. Байтина, В.П. Беляева, И.П. Блищенко, А. Ю. Винокурова, Б. Г. Вишнякова, А-. М. Витченко, А.И. Денисова, И.Ф. Демидова, Э.Н. Жевлакова, С.П. Желтоб-рюхова, Ю.М. Козлова, В. В. Копейчикова, Г.Н. Манова, В.М. Манохина, Л. А. Морозовой, М.Н. Маршунова, В. И. Рохлина, Ю.А. Тихомирова, A.B. Черноголовкина, В.Е. Чиркина и др.
Нормативные источники исследования - Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство. Для сравнительного анализа были привлечены нормативные правовые акты СССР, зарубежных стран, включая СНГ и международно-правовые акты.
Предмет, цель и задачи исследования. Объектом авторского внимания являются теоретико-эмпирические аспекты, характеризующие место и роль прокуратуры в системе органов власти Российской Федерации.
Цель настоящей работы обусловлена тенденциями совершенствования механизма государства и состоит в определении статуса прокуратуры в Российском государстве.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
- выявить тенденции развития современного механизма Российского государства и сформулировать его понятие;
- изучить и описать принципы организации и деятельности механизма государства;
- установить особенности прокуратуры как органа государственной власти;
- провести сравнение законодательства, регламентирующего компетенцию прокуратуры;
- определить функции прокуратуры и формы их осуществления;
- проанализировать способы реализации функций прокуратуры;
- разработать предложения по формированию концепции развития прокуратуры и внести рекомендации по совершенствованию законодательства.
Научная новизна и практическая значимость диссертации.
Диссертация представляет собой комплексное общетеоретическое исследование места и роли прокуратуры в механизме Российского государства.
В работе анализируются новые тенденции в подходе к понятию и формированию структуры механизма государства, формулируется определение механизма как внутренней системной организации и функционирования политической власти. Поэтому структура механизма государства базируется не на производственно-отраслевом, а на институционально-функциональном подходе и включает в себя самостоятельные подсистемы -функционально-институциональную, организационноинструментальную и ресурсную.
Анализ функций прокуратуры и норм действующего законодательства позволил автору сформулировать вывод о том, что прокуратура - это специальный, самостоятельный орган государственной власти. Вся деятельности прокуратуры направлена на обеспечение единства законности и территориальной целостности страны. Данное положение позволяет рассматривать принцип законности.в качестве основания для применения института федерального вмешательства в деятельность субъектов Федерации.
Большое внимание уделяется проблеме коллизий законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры, вносятся предложения по их предупреждению и устранению. Выявленные противоречия норм права стали предпосылкой для постановки вопроса взаимодействия прокуратуры с институтом президентской власти. Это способствовало формулированию вывода, что прокуратура России приобрела статус, который был зафиксирован еще Указом Петра I, то есть прокуратура - «око и рука президента».
Новым аспектом в характеристике прокуратуры является вопросы ее взаимоотношений с органами муниципального управления . Наиболее полно они выражаются через функции надзора и информирования, что подтверждается обобщением практики работы прокуратуры Пензенской области.
При описании функций прокуратуры и правовых форм их осуществления заостряется внимание на определение их через деятельность. Между тем это разные логико-теоретические конструкции. Автором предлагается по-новому рассматривать правовые формы осуществления функций прокуратуры - как юридические средства и способы внешнего выражения деятельности прокуратуры по обеспечению законности.
Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы: во-первых, для устранения коллизий в действующем законодательстве и его совершенствования; во-вторых, для оптимизации структуры государственного аппарата и прокуратуры; в-третьих, для придания принципу законности «статуса» правового инструмента и основания для федерального вмешательства; в-четвертых, для теоретического обоснования научных исследований, проводимых по данной тематике и принятию практических мер по разработке доктрины развития прокуратуры в России; в-пятых, для чтения лекций в юридических вузах.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач в диссертационной работе автор активно применял основные положения диалектического метода научного познания в объяснении места и роли прокуратуры в механизме государства. В границах диалектики автором были применены функционально-рациональный и институциональный подходы к характеристике большинства явлений, используемых для установления места и роли прокуратуры в механизме государства, что способствовало активному привлечению материала общей теории государства и права, специально-отраслевых правовых наук и юридической практики.
В процессе написания работы диссертант активно использовал обширный круг источников права, в том числе Конституцию Российской Федерации, а также нормативные правовые акты зарубежных государств.
Положения выносимые на защиту:
1. Определение механизма государства как внутренней системной организации государства, обеспечивающей материализацию и функционирование политической власти в стране для решения задач, стоящих перед обществом.
2. В качестве оснований формирования структуры механизма государства предлагается использовать институционально-функциональную, ассоциативную и инструментально-организационную подсистемы, которые способствуют эффективному функционированию политической власти.
3. Уточняются методологическое и эмпирическое значение принципов механизма государства с позиции юридической практики. Эти начала ^могут быть как формально-юридическими, так и программно-доктринальными.
4. Выдвигается идея о том, что проводимое реформирование прокуратуры может привести к утрате ею самостоятельного статуса в системе органов власти.
5. Изучение функций государства используется в качестве основания сравнения компетенции и содержания объема деятельности прокуратуры.
6. Прокуратура - один из органов государства, обеспечивающий не только единство законности, но и целостность страны.
7. Обосновывается идея о самостоятельной роли юридических способов деятельности прокуратуры.
8. Разработаны предложения по внесению поправок в действующее законодательство с целью устранения коллизий в вопросах регламентации работы прокуратуры.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права. По теме диссертации автор неоднократно выступал с докладами и сообщениями на научно-практической конференции в г. Пензе в 2004 г. и круглом столе, проводимом журналом «Правоведение» в 2007 году в г. Саратове. Результаты работы изложены в научных публикациях и используются в учебно-методической работе .
Структура диссертации. Состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Кошлевский, Валерий Демьянович, Саратов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Системное исследование места и роли прокуратуры в механизме государства позволяет глубже и всесторонне, понять тенденции развития механизма государства в новых условиях глобализации, когда формирование аппарат государства, осуществляется не на основании производственно-отраслевого построения, а переходит на функционально-институциональные начала. Этот обстоятельство позволяет вести речь о механизме государства как о системной внутренней организации государства .
Проведенное исследование предоставляет возможность с достаточной долей уверенности утверждать, что прокуратура, несмотря на тенденцию ее децентрализации, - это самостоятельный орган государственной власти. Статус прокуратуры закреплен в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Однако вопрос о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей не имеет четкого законодательного определения. Поэтому в научных публикациях предлагаются самые разные варианты решения изучаемой проблемы. Автор на основе юридической и политической практики: предлагает рассматривать прокуратуру в качестве самостоятельного института президентской власти - своеобразное «око и рука» государства.
В какой-то мере об этом свидетельствует современная политико-правовая действительность, порядок и условия назначения и освобождения от должности Генерального прокурора страны, функции органов и учреждений прокуратуры. Именно через функции реализуются полномочия прокуратуры. Функции прокуратуры являются объективно существующими условиями организации и деятельности прокуратуры в системе органов государственной власти. Это тот фактор, без которого единая система прокуратуры не сможет существовать в механизме государства .
Важным в характеристике прокуратуры является не только формально-юридическое закрепление ее компетенции, но и проблема полноты и точности определения функций прокуратуры. Это исходное условие для формирования структуры органов и учреждений прокуратуры и их ответственности за решение поставленных государством задач, что лишний раз подчеркивает основополагающее значение функций в изучаемой теме.
К сожалению, объем диссертации не позволил в полном объеме проанализировать все функции прокуратуры. Остались не рассмотренными такие вопросы, как первичные и производные функции прокуратуры, осуществляемые в рамках государственно-властной деятельности, не проведен сравнительный анализ внутриорганизационных и государственных функций прокуратуры .
Относительно участия прокуратуры в правотворчестве и правосудии, то, на наш взгляд, они не являются самостоятельными направлениями деятельности. Прокуратура не обладает теми полномочиями, которые позволяли бы ей принимать окончательные решения в процессе осуществления нормотворчества и правосудия. Проведенный в диссертации анализ полномочий прокуратуры выступает следствием реализации функций надзора и уголовного преследования.
Участие прокурора в правотворчестве государства ограничивается формально-юридическими рамками. Оно выражается в реализации ряда правомочий. К ним относятся: вынесение протеста в отношении актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, внесение предложений в соответствующие органы власти по изменению или отмене нормативных правовых актов, не отвечающих требованиям законности, работа в комитетах Государственной Думы Российской Федерации и др.
Бесспорным фактом представляется внутреннее нормотвор- ■ • чество, но оно не относится к государственным функциям прокуратуры. О чем свидетельствует Приказ от 19 апреля- 2004 г. № 9 Генерального прокурора Российской Федерации «О систематизации законодательства в органах прокуратуры», которым введена в действие инструкция «О порядке систематизации законодательства в органах прокуратуры».
Без сомнения важный вопрос, который не был описан в диссертации, - это вопрос о природе надзора. В этой связи прокуратура является органом надзора за законностью или органом конституционного надзора. Однако это самостоятельная проблема, требующая своего комплексного исследования. На данный аспект обращают внимание многие ученые.
На наш взгляд, прокуратура является специальным органом надзора за законностью, так как она в рамках своих полномочий разрешает возникающие правонарушения, юридические споры. Причислять прокуратуру по формальному основанию к органам конституционного надзора, когда всей полнотой полномочий по законному разрешению юридических конфликтов и нарушений конституции обладает Конституционный Суд Российской Федерации, было бы не совсем правильно.
Тем не менее системный подход к изучению комплекса вопросов по месту и роли прокуратуры в механизме государства, позволяет сделать вывод: во-первых, прокуратура Российской Федерации - это самостоятельный орган государственной власти, обладающий специальной компетенцией; во-вторых, прокуратура - это правозащитный и карательный орган, одновременно осуществляющий государственные функции по надзору за законностью и уголовное преследование.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Место и роль прокуратуры в механизме российского государства»
1. ОФИЦИАЛЬНО-ДОКУМЕНТАЛЬНЫЙ МАТЕРИАЛ
2. Основной Закон (Конституция) СССР. Утвержден Постановлением 2-го Съезда Советов СССР 31. 01. 1924 г.- М. : Гос. изд-во «Сов. зак-во», 1934. -32с.
3. Конституция (Основной Закон) СССР. М.: Издание ЦИК СССР, 1937. -28с.
4. Конституция СССР и развитие советского законодательства. М.: Юрид. лит., 1983. -608с.
5. СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы / Сост. А.Л. Адамишин, Ф.Н. Ковалев, Ю.М. Колосов, B.C. Крылов, В.М. Чхиквадзе. М.: Междунар. отношения, 1989. - 712с.
6. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием)/ Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М.: ИНФРА-М, 2005. -622с.
7. Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. В 2 т./ Подред. С.Г. Кехлерова. Тула: Изд. Дом «Автограф»,2004. Т.1. -768с. Т. 2. -672с.
8. Федеративная Республика Германия. Законы. Гражданское процессуальное уложение Германии.Вводный закон к Гражданскому процессуальному уложению/ Пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2006. -472с.1.. НОРМАТИВНЫЕ ИСТОЧНИКИ
9. Конституция Российской Федерации// Российская газета. 1993. 25 дек.
10. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1 «О Конституционном Суде Российской Федерации»// Соб-ранние законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
11. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
12. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1. «О судебной системе Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
13. Федеральный конституционный закон от 19 июня 2004 г. № 4 «О Правительстве Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2478.
14. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1«0 прокуратуре Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
15. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации// Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4921.
16. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
17. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58 «О системе государственной службы Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
18. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 107 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации// Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3024.
19. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
20. Ардан Ф. Франция: государственная система/
21. Пер. с франц. Л.С. Филиппова. Отв. ред. Л.М. Энтин. М. : Юрид. лит., 1994. -176с.
22. Управленческая деятельность: Практика и резервы организации. М.: Экономика, 1988. -252с.
23. Сущность и основные функции социалистического государства.- Саратов, Изд-во Сарат. ун-та, 1979. -303с. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», 2006. -400с.
24. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации).- М., Юрид. лит., 1976. -198с. Социальное воспроизводство и государственное право.- Л.: Изд-во Ленинград, ун-та, 1991. -112с.
25. Внешние функции социалистического государства. М.: Юрид. лит., 1970.- 176с.
26. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.):Очерки теории и практики. М.: Городец, 2001. -508с. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений.- Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1974. -164с.
27. Денисов А.И. Советское государство. Возникновение,развитие, сущность и функции. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1967. -427с. Общее учение о государстве. - СПб. Изд-во «Юрид. центр Пресс», 2004. -752с.
28. Копейчиков В.В. Механизм советского государства. М.
29. Юрид. лит., 1968. -216с. , Турусов А.И. Политическая юстиция в
30. СССР. М.: Наука, 2000. -366с. Конституция Российской Федерации. Проб лемы реализации.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002 -688с.
31. Государство и политическая организация общества. М.: Изд-во «Наука», 1974. -320с.
32. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М.: Юрид. лит.,1970. -208с Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование.-М.: Юристъ 1997. -296с.
33. Проблемы механизма государственного управления на современном этапе: вопросы теории и методологии// Гос-во и право. 2005. № 3. С. 97-102.
34. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти//Жур-нал российского права.2002.№ 8. С. 27-33.
35. Колесников Ю.А. Бюджетный контроль в России и в субъектах РФ, его организационно-правовые формы //Вестник МГУ. Серия 11 Право. 20.02. № 4.
36. Коренев А.П. Правовые формы деятельности органов государственного управления// Правоведение. 1974. № 6., С. 23-30.
37. Конституционная жалоба:традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности// Журнал российского права. 2003. №8. С. 19-29.
38. Сравнительно-правовой анализ основных форм парламентского контроля// Журнал российского права.2004.№ 2.С.107-111. Прокурорская власть// Гос-во и право. 2002. № 2. С. 14-20.
39. Прокурорский надзор самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России// Гос-во и право. 2003. № 5. С. 34-41.
40. Беляев В.П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: общетеоретические проблемы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Белгород, 2000. 30с.
41. Белякова C.B. Правовой статус органов судебнойвласти в механизме Российского государства (общетеоретический аспект): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 30с.
42. Ветютнев Ю.Ю. Государственно-правовые закономерности: вопросы теории и методологии: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 26с.
43. Желтобрюхов С.П. Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве (проблемы теории и практики): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 1999. 26с.
