АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Модели разделения властей в правовом государстве»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Российской АКАДЕМИИ НАУК
На правахрукописи
БЛАЖИЧ НАТАЛЬЯ ИГОРЕВНА
Модели разделения властей в правовом государстве
Специальность 12.00.01. - теория и истории права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2004
Диссертация подготовлена в Центре теории и истории права и государства Института государства и права Российской Академии наук
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Графский Владимир Георгиевич
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Куркин Борис Александрович кандидат юридических наук, профессор Темное Евгений Иванович
Ведущая организация
Санкт-Петербургский университет МВД Российской Федерации
л/./Л
2004 г. в
/ • 41
часов на
Защита диссертации состоится, заседании диссертационного совета Д. 002.002.07 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук в Институте государства и права Российской Академии наук по адресу: г. Москва, ул. Знаменка, 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН
Автореферат разослан « ' » "7 ■
2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Н.Н.Ефремова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность и степень разработанности темы исследования Принцип разделения властей, несмотря на его длительное существование и авторитет обосновавших его классиков политико-правовой мысли, в современной литературе трактуется неоднозначно. Предлагаются и новые интерпретации этого принципа, которые нередко стирают грань между разделением властей и принципом организационного единства государственной власти.
Предпринятый в диссертации анализ классических положений о разделении властей сопровожден современной юридической интерпретацией тех разновидностей (моделей) разделения властей, которые реализованы в практике развитых в правовом отношении государств.
Диссертационное исследование опирается прежде всего на результаты исследований этой проблематики в работах по истории правовых и политических учений и по истории конституционализма, в которых концепции и трактовки разделения властей обсуждаются в историческом политико-правовом контексте их возникновения и обоснования. В числе этих исследований выделяются научные труды В.Г.Графского, П.С.Грацианского, В.Г.Каленского, В.В.Кизяковского, О.В.Мартышина, Л.С.Мамута, В.С.Нерсесянца, З.М.Черниловского.
В диссертации используются фактические данные и теоретические обобщения относительно разделения властей, содержащиеся в работах по сравнительному конституционному законодательству К.В.Аранов-ского, П. Баренбойма, А.И.Ковлера, А.А.Мишина, В.Е.Чиркина, А.Шайо, Л.М.Энтина, Ю.А.Юдина.
Из теоретической литературы, послужившей основой для диссертации, следует отметить работы по теории права и государства Л.Зидентопа, В.Д.Зорькина, М.Н.Марченко, Л.С.Мамута, В.С.Нерсесянца, В.Острома, АВ.ОбОЛОНСКОГО, П.Пернталера, Л.И.Спиридонова, Р.Циппелиуса, В.АЛетвернина.
Предмет, цель и задачи исследования
Объект исследования - наиболее развитые с точки зрения права современные формы государства, в которых рассматривается организация аппарата государственной власти на предмет выявления организапионно-правового принципа, которому при посредстве законов и правовых прин-
<»ОС НАЦИОНАЛЬНА* БИБЛИОТЕКА
ципов подчинен весь механизм государства. Одним из таких принципов и является принцип обособления и взаимного уравновешивания ветвей власти. При этом разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви (отрасли) власти представляет собой лишь один из вариантов (моделей) правового принципа разделения властей, поскольку есть иные варианты (модели) реализации этого принципа.
Цель диссертации - развернутое истолкование разделения властей как правового принципа организации и деятельности развитого государства, называемого также правовым государством. В качестве принципа институционального обеспечения правовой свободы принцип разделение властей присутствует во всех развитых, рационально организованных государствах. Задачи исследования:
- рассмотреть существующие варианты теоретического обоснования принципа разделения властей и сформулировать критерии, позволяющие обнаруживать разделение властей именно на законодательную, исполнительную и судебную ветви (отрасли);
- определить теоретически возможные и практически реализуемые модели разделения властей и показать, что за пределами этих моделей государственная практика нарушает принцип разделения властей и что возможность разных моделей разделения властей, тем не менее, не тождественна произвольному разграничению компетенции высших государственных органов;
- исследовать основные формы правления в современных развитых государствах с точки зрения их принадлежности к той или иной модели разделения властей и показать своеобразие вариантов проявления одного и того же принципа разделения властей;
Методологическая основа исследования
Методология исследования определяется положениями современной ли-бертарно-юридической теории, разработанной В.С.Нерсесянцем, о дуализме объектов общей теории права и государства и единстве ее предмета (предмета юриспруденции). Это означает, что два разных объекта (право и государство) исследуются в рамках и с позиций юридической науки в качестве двух необходимых компонентов одного и того же, единого предмета этой науки. В свою очередь это предполагает единство сущностных свойств права и государства, принципиальное единство и
предметную совместимость понятия права и понятия государства. Согласно либертарно-юридической теории, право и государство - это всеобщие и необходимые формы бытия и осуществления свободы индивидов, их объединений, организаций и т.д.
Развитые формы государственности (правовое государство) максимально обеспечивают правовую свободу. Следовательно, структурообразующим и функциональным принципом государственного механизма может быть только правовой принцип - принцип максимального обеспечения правовой свободы. И если таковым признается принцип разделения властей, то смысл этого принципа - не просто рациональная организация аппарата государственной власти, а такая, которая позволяет надлежащим образом, максимально обеспечивать и защищать публичной политической властью свободу индивидов и их объединений. Именно с этой позиции следует объяснять принцип разделения властей и оценивать разные варианты его проявления при разных формах правления.
Научная новизна
На защиту выносятся следующие положения:
(1) Специфическая цель разделения властей - обеспечение правовой свободы благодаря содержательному и функциональному рассредоточению единой государственной власти, что предотвращает опасную концентрацию власти в руках одного органа или лица; способ разделения властей - распределение и уравновешивание властных полномочий в соответствии с основными функциями целеполагающей деятельности правового государства.
(2) Следует различать конституционно-правовой принцип разделения властей (рассредоточение государственной власти и распределение властной компетенции) и деловое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебные ветви как один из вариантов реализации этого принципа; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебные ветви - это наиболее понятный и оправданный вариант разделения и обособления властных полномочий, так как в современном развитом государстве доминируют трирода, или вида власти - правовая нормоустановительная, правовая исполнительно-распорядительная (обеспечительная) и юрисдикционная (правовая надзорно-судебная) власти.
(3) В основе такого понимания разделения властей лежит различение
функций правового государства в качестве иормоустановительной (установление правовых норм), юрисдикционной (разрешение споров о нарушенном праве, включая споры в процессе правоустановления) и пра-вообеспечительной (гарантия восстановления утраченного или нарушенного законного права, а также его законного пользования с помощью традиции, убеждения или государственно-властного принуждения)
(4) Наличие отдельных законодательных, исполнительных и судебных институтов государственной власти еще не свидетельствует о полном и надлежащем разделении властей с точки зрения разумности, справедливости или целесообразности; разделение властей в обеспечении режима функционирования правового государства существует в единстве его институционального, функционального и субъектного компонентов (аспектов).
(5) Практическое осуществление конституционной идеи разделения властей в отдельной стране приобретает своеобразную форму, которая в литературе получила название модели разделения властей (британская модель, французская модель)1, системы разделения властей и др. Анализ взаимосвязи компонентов разделения властей с целеполагающими функциями правового государства позволяют обнаружить конкретно-историческое своеобразие каждой из таких моделей.
Значимость и апробация результатов исследования Основные положения диссертации обсуждены на заседании сектора теории государства и общественных организаций Института государства и права РАН. По теме диссертации опубликованы научные статьи.
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕДИССЕРТАЦИИ
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, с выделением подпараграфов, и заключения, а также списка использованной литературы. Разделение диссертации на три главы соответствует трем обозначенным выше задачам исследования.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются
' См., например: Наумова H.H. Французская модель разделения властей (история и современность); Чиркин С.В. Британская модель: уроки парламентаризма// Разделение властей, история и современность. М., 1996, С.100-288.
предмет, цель и задачи диссертационного исследования, его методологическая и теоретическая основы, научная новизна и значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.
В первой главе "Классическая теория разделения властей" анализируется теоретическая конструкция разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В диссертации классической теорией разделения властей называется теория, основанная на учении о разделении властей Ш.Л.Монтескьё и предполагающая именно эти три рода, или отрасли, и три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. (Такая классификация государственных властей ведет свое начало именно от Монтескье, - первого, кто разделил их на законодательную, исполнительную и судебную, хотя у Монтескье было немало предшественников, в числе которых особенно выделяется Дж.Локк Однако в учении Локка еще нет классической триады). Соответственно, любые интерпретации разделения властей, которые предполагают именно классическую триаду - законодательная, исполнительная, судебная -считаются интерпретациями классической теории.
В первом параграфе "Разделение властей как принцип организации аппарата государственной власти", в соответствии с положениями современной либертарно-юридической теории, объясняется, что разделение властей представляет собой необходимый институционально-властный компонент развитой правовой свободы. Цель разделения властей - обеспечение правовой свободы благодаря рассредоточению государственной власти, что предотвращает опасную концентрацию власти в руках одного органа или лица; способ разделения властей - распределение компетенции в соответствии с основными функциями правового государства. При этом отмечается, что конструкция правового государства, с его разделением властей, предполагает достаточно высокий уровень развития правовой культуры. Без этого разделение властей невозможно.
Во втором параграфе рассматриваются "Попытки ревизии классической теории разделения властей". В диссертации показано, что в современной России разделение властей - как принцип организации государственного аппарата - так или иначе признается или хотя бы не отвергается. Но нередко смысл разделения властей искажается.
Некоторые авторы номинально признают разделение властей, а фактически трактуют его так, что получается конструкция не трех взаимно
уравновешенных ветвей власти, а организационного единства государственной власти.
В диссертации отмечается, что ревизия классической теории разделения властей (с позиций теории организационного единства государственной власти) осуществляется по двум направлениям.
Во-первых, делаются попытки "наращивания" классической триады, поскольку триада якобы не соответствует политической реальности. Особенно заметны попытки дополнить триаду "президентской" и "контрольной" властями. Такого рода дополнения известны, начиная с творчества Б.Констана. Однако у Констана "четвертая власть" - это попытка поставить институт монарха, по существу, над разделением властей, отражающая неразвитую в правовом отношении, авторитарную ситуацию во Франции в середине 19 века.
Точно так же современные дополнения триады властей четвертой, "президентской" властью предполагают, что фигура президента должна стоять над законодательными, исполнительными и судебными органами. Но такая интерпретация разделения властей по существу означает принцип организационного единства государственной власти. Что касается конструкции "контрольной" власти, то она не учитывает, что классическая триада, особенно в ее североамериканской версии, предполагает гарантированный конституционной доктриной весьма важный и существенный взаимный контроль всех трех ветвей власти.
Во-вторых, делаются попытки истолковать разделение властей не как их обособление, автономность, а только как их согласованное взаимодействие и функционирование. Имеется в виду, что разделение властей -это всего лишь разные государственные органы, но действовать они должны всегда слаженно и в одном направлении, а иначе власть не будет эффективной. Логическим продолжением такой трактовки разделения властей является утверждение, что нужна направляющая сила, обеспечивающая согласованное взаимодействие и функционирование, например, президентская власть.
Между тем, разделение властей как гарантия правовой свободы как раз означает, что разные властные институты могут действовать рассогласований. Они должны быть эффективными - каждый в пределах своей компетенции, но они не должны действовать исключительно однона-правленно или исключительно совместно (не только однонаправленно,
но, скажем, и синхронно). Поэтому правонарушающий закон может не исполняться, поэтому можно найти защиту в суде от правонарушающих действий исполнительной власти и даже от правонарушающего закона и т.д.
Классическая теория разделения властей не произвольно и не ошибочно настаивает на разделении именно законодательной, исполнительной и судебной властей. В основе такой дифференциации лежит разумно воспринимаемое и обоснованное различение функций государства. Поэтому разного рода попытки дополнить классическую триаду "четвертой" властью нельзя считать новой моделью разделения властей: это попытки приспособить разделение властей к авторитарной ситуации, в которой оно лишено своего разумного существенного смысла.
В диссертации поясняется, что, во-первых, в классической триаде есть своя логика и юридический смысл - разделение или различение институтов, дозволяющих применять силу для обеспечения и соблюдения пользования правами и свободами (законодатель, суд), и институтов, применяющих убеждения, традиции и принуждение (исполнительная власть, администрация). Речь не идет о каком-то произвольном или случайном наборе "властей" - президентской, контрольной, избирательной, учредительной, информационной и т.д. В одном ряду с законодательной, исполнительной и судебной властями никакие президентские и контрольные не стоят, так как разделением этих трех отраслей власти исчерпываются все три "власти-функции" - нормоустановительная, правообес-печительная и юрисдикционная.
За количественным "наращиванием" ветвей власти стоит непонимание самостоятельной юридической природы властей классической триады, отождествление ветвей государственной власти с конкретными функциями государственных органов ("контрольная власть") или с идеологическими фикциями из конституций неразвитых стран ("учредительная власть народа") и, в конечном счете, непонимание логики и вообще отрицание разделения властей как правового принципа организации государственного аппарата ("президентская арбитражная власть, стоящая над другими властями").
Во-вторых, поясняется, что если есть разделение властей, то между институтами разных ветвей власти нет отношений соподчиненности, субординации. Они автономны, самостоятельны и уравновешены. Они
обособлены. Они взаимно дополняют друг друга, но не накладываются одна на другую (конституционно-правовой аспект функционального разделения властей). Ни одна из них не может быть приоритетной, главенствующей, "арбитражной" и т.д. Иначе это будет не разделение властей, а организационное единство.
В третьем параграфе рассматриваются "Компоненты разделения властей". В диссертации показано, что разделение властей включает в себя институциональный, функциональный и субъектный компоненты (аспекты), и при отсутствии хотя бы одного из них нет разделения властей или оно существенно нарушено. Институциональньш компонент -это осуществление разных "властей-функций" разными государственно-властными институтами, независимыми друг от друга. Функциональный компонент означает, что функции разных институтов должны взаимодо-полняться, но не должны налагаться друг на друга. Один институт может соучаствовать в осуществлении функции другого, но соучаствующий не вправе подменять собой другой институт. Например, с точки зрения функционального разделения властей, президент может участвовать в законодательном процессе, но не должен заниматься автономным нормотворчеством, самостоятельно издавать нормативные акты, имеющие силу закона.
Особое внимание уделяется субъектному компоненту, который означает, что при разделении властей одни и те же лица (один и тот же субъект) не контролируют разные ветви власти. Или: разделение властей возможно и осуществляется лишь в той мере, в которой разные государственно-властные институты, с разграниченной компетенцией, контролируются разными субъектами - разными политическими силами. Без этого условия невозможно и функциональное разделение властей. Без него функциональное разделение властей, юридически обеспеченное любыми сдержками и противовесами, превращается в юридическую фикцию.
Допустим, избираемый народом президент (глава исполнительной власти) не имеет права законодательной инициативы, а его вето преодолевается квалифицированным большинством; казалось бы, есть разделение властей на законодательную и исполнительную. Но если лицо, занимающее пост президента, и парламентское большинство принадлежат к одной политической партии, то они могут выступать как одна политическая сила. В этом случае важные законопроекты будут готовиться адми-
кастрацией президента, вноситься в парламент через депутатов соответствующей партии, а затем парламентское большинство будет превращать их в законы. Таким образом, институциональное и функциональное разделение властей может законным образом фиксировать как позитивные, так и негативные (с точки зрения целей правовой государственности) перемены и новации.
Другой пример: функциональное разделение властей на законодательную и исполнительную власти может быть несколько нарушено предоставлением президенту законодательной инициативы (это допустимое нарушение), но при этом не зависимый от легислатуры президент, с одной стороны, и парламентское большинство, с другой стороны, будут принадлежать к разным политическим партиям (партиям-оппонентам). В этом случае разделение властей на законодательную и исполнительную испытывает влияния другого характера, нежели в случае политического тандема президента с парламентским большинством. Законодатель в лице парламентского большинства будет выступать в отношениях с исполнительной властью как единый политический субъект, а президентская законодательная инициатива не будет связывать парламент в политико-организационном отношении.
Таким образом, наличие или отсутствие у президента права законодательной инициативы есть юридическая формальность, и само по себе это право никак не влияет на наличие или отсутствие разделения властей на законодательную и исполнительную ветви.
Четвертый параграф "Концепция Монтескьё и разделение властей в демократическом государстве" посвящен конституционному проекту организации разделенных ветвей власти в доктрине Монтескьё. Представляется, что в этом проекте вопрос о субъектном компоненте разделения властей занимает особое, самостоятельное место. В учении Монтескье разделение властей не есть простое разделение функций между различными государственными органами, это есть разделение (распределение в виде обособления и равновесности) политических сил, совершаемое во имя политической свободы. В том случае, когда органы, осуществляющие различные власти, находятся в руках, хотя и различных, но принадлежащих к одному сословию лиц, свобода, по Монтескьё, находится в опасности. Политическими силами, способными реализовать разделение властей, по замыслу Монтескьё, выступают монарх, аристо-
кратия и третье сословие ("народ"). Народ формирует нижнюю палату парламента, аристократия - верхнюю, причем фактическим законодателем является нижняя палата, а верхняя обладает лишь контрольными полномочиями. Монарх формирует исполнительную власть. Власть же судебная должна быть политически нейтральной, она не отдается никакой политической силе: судьи всякий раз будут привлекаться из народа лишь на время процесса.
В диссертации развивается следующая интерпретация конституционного проекта Монтескьё: учение о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную было сформулировано применительно к социально-историческим условиям постфеодальной Франции. Этот проект не соответствовал уже английской политической практике, поскольку к середине 18 века министры перестали составлять совет при короле и стали вождями большинства в нижней палате; так что применительно к Англии затруднительно говорить о разделении властей на законодательную и исполнительную (в Англии другое разделение властей). Иначе говоря, проект Монтескьё, в котором предполагаются самостоятельные политические силы, требует функционального и субъектного разделения парламента и правительства, чего уже не было в Англии.
Кроме того, разделение законодательной и исполнительной властей в трактовке Монтескьё не вполне подходит для демократии, так как при демократии фактически одна и та же политическая сила (партия) может контролировать одновременно и обе палаты парламента, и высший исполнительный орган.
В конституционном проекте Монтескье особую роль играет аристократия. Аристократия не только противопоставляется третьему сословию как сдерживающая сила в законодательном процессе, она выступает и как сила, противодействующая авторитарно-бюрократическому централизму. Аристократия является носителем местных или региональных интересов, и в этом качестве она, на уровне центральных органов государства (верхняя палата парламента), противостоит тенденции к авторитарно-бюрократическому управлению территориями, защищает местную или региональную автономию2. Таким образом, аристократическая верхняя палата у Монтескьё аналогична верхней палате в современном
2 См.: ЗидентопЛ. Демократия в Европе. М., 2001. С. 3,4,7,9.
федеративном государстве. Следовательно, конституционный проект Монтескьё содержит элемент разделения властей "по вертикали" - рассредоточения государственной власти в территориальном аспекте
В диссертации показано, что с точки зрения более общего принципа рассредоточения власти, разделение властей "по вертикали" неотделимо от разделения властей "по горизонтали". Этот более общий принцип заложен в учении Монтескье.
Все эти идеи конституционного проекта Монтескьё были восприняты создателями Конституции США. Более того, термином "американский федерализм" называют не только собственно федеративное устройство США, но и разделение властей "по горизонтали" на федеральном и региональном уровнях. Согласно Дж.Мэдисону, в США власть, исходящая от народа делится на две системы - власть федеральную и власть штатов
- и в каждой системе власть делится на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Вместо аристократии в смысле Монтескье в американской системе разделения властей была предусмотрена так называемая аристократическая палата - сенат, представляющий интересы отдельных штатов.
Вторая глава "Практика разделения властей и ее отражение в теории" призвана показать, что разделение аппарата государственной власти на законодательную и исполнительную ветви (при том, что всегда должна быть обособленная судебная власть) не является универсальной моделью разделения властей. И в то же время универсальным является воплощенное в классической триаде требование разделения нормоуста-новительной, юрисдикционной и правообеспечительной "властей-функций". Этот вывод подтверждается политическим опытом, который свидетельствует, что разделение властей на законодательную и исполнительную "в чистом виде" почти нигде не было воплощено в жизнь (исключение составляют США, уникальное, в этом смысле, государство
- федерация, президентская республика с судами общего права). Однако отсюда вовсе не следует, что разделение властей вообще - устаревшая, ложная или утопическая концепция. Просто принцип разделения властей по-разному проявляется в разных (развитых) национальных правовых системах.
В первом параграфе ("Вводные замечания") показано, что в проблематике разделения властей основные трудности связаны с проблемой
взаимоотношений законодательного и исполнительного институтов (имеется в виду, что в развитой правовой культуре есть независимая судебная власть, способная контролировать законодателя и правительство). Согласно принципу разделения властей, исполнительный орган не должен определять решения законодательного органа; наоборот, законодательный орган должен самостоятельно, пусть даже при участии исполнительного органа, программировать деятельность исполнительного. Именно такова модель взаимоотношений законодательного и исполнительного органов в президентской республике, образцом которой являются США).
Но в парламентарных странах (парламентарные республики и парламентарные монархии по существу не отличаются друг от друга) взаимоотношения этих органов иные. На этот счет есть две точки зрения. Сторонники первой утверждают, что в парламентарных странах нет разделения властей, а есть лишь сдержки и противовесы, сторонники второй -что разделение властей на законодательную и исполнительную есть, но оно существенно нарушено в пользу исполнительной власти (премьер-министра и правительства). В диссертации показано, что в парламентарных странах, равно как и в смешанных республиках, разделение властей есть, но оно не такое как в президентской республике.
По мнению диссертанта, в странах, наиболее развитых в государственно-правовом отношении (в правовых государствах), можно выделить три основные модели разделения властей, которые соответствуют трем формам правления. Это разделение властей в США, которые считаются образцом президентской республики, в парламентарных странах и в смешанной республике (типа Пятой республики во Франции). Во всех этих моделях предусмотрено институциональное разделение властей на законодательную и исполнительную.
Во втором параграфе "Разделение властей в президентской республике" особенности этой модели рассматриваются на примере США. Правда, США представляют собой уникальную государственно-правовую систему. Это страна с развитой правовой культурой, либеральной демократией, федеративным устройством и с такими традициями независимого правосудия, которые могут быть только в странах общего права. Поэтому в странах, которые пытаются копировать государственно-правовые институты США, получаются не президентские, а "суперпрезидентские" республики.
Автор согласен с тем, что в США существует разделение властей классической триады. Формально, на уровне конституционной модели, здесь проводится строгое разделение законодательной и исполнительной ветвей власти: двухпалатный парламент-законодатель и президент-глава исполнительной власти формируются как независимые институты, функционально самостоятельные, хотя и контролирующие друг друга. Как утверждал В.Вильсон, Конвент 1787 г. пожелал создать конгресс, свободный от подчинения кому бы то ни было, и исполнительную власть, которая не смогла бы стать деспотичной; Конвент считал, что абсолютное разделение этих двух ветвей правительственной системы есть единственно возможное средство для достижения желанных целей.
Вместе с тем, как далее показано в диссертации, конституционная модель разделения властей и реальность взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти в президентской республике США заметно различаются. Во-первых, конституционная модель разделения властей не учитывает принятую в США практику делегирования законодательных полномочий президенту, прямое внесение в парламент законопроектов в виде президентских посланий и практику ''карманного вето". Уже эти фактические законодательные возможности президента не позволяют говорить о строгом разделении властей на законодательную и исполнительную. Во-вторых, и это главное, конституционная модель не отражает политические партии, их место в современном правовом государстве, их роль в президентской республике. С учетом политических партий следует различать два варианта взаимоотношений законодательной и исполнительной властей в президентской республике.
В первом варианте президент и парламентское большинство принадлежат к разным партиям (так называемое разделенное правление). В этом случае есть субъектное разделение властей на законодательную и исполнительную, так как законодательный и исполнительные институты контролируются разными политическими субъектами — партиями. Что касается функционального разделения властей на законодательную и исполнительную, то в этом варианте оно все же нарушено в пользу исполнительных институтов - в силу названных выше обстоятельств, а также в силу возможности президента (правительства) действовать в законодательном органе через депутатов своей партии.
Во втором же варианте, когда президент и парламентское боль-
шинство принадлежат к одной партии, субъектное и функциональное разделения властей на законодательную и исполнительную оказываются под угрозой. Разумеется, депутаты парламента не могут быть одновременно функционерами исполнительной власти, но это не имеет существенного значения, если и те, и другие проводят политику одной и той же партии. Президент же в этом случае становится основным субъектом законодательного процесса. Законопроекты, подготовленные исполнительной властью, имеют шансы превратиться в законы без существенных изменений.
Иначе говоря, во втором варианте президент с его правительством и парламентское большинство составляют одну так называемую партийную власть. "Партийная власть" действует в государственно-правовом пространстве и законодательной, и исполнительной ветвей власти. В диссертации приводятся возражения против того, чтобы считать "неразделенное" правление в США аналогичным европейскому феномену "партийной власти". Но в основном эти возражения сводятся к следующему: правовая и политическая культура в США таковы, что здесь депутаты парламента относительно независимы от партий. 6 связи с этим в диссертации подчеркивается, что независимость от партий дает не конституционная модель разделения властей, а реальная культура. Следовательно, разделение властей на законодательную и исполнительную может быть достаточно четким не в президентской республике как таковой, а лишь в президентской республике США. Сама по себе модель президентской республики не предотвращает формирование "партийной власти".
Есть еще одна специфическая особенность США. Здесь институтам законодательной и исполнительной власти реально противостоит власть судебная. В странах общего права, к числу которых относятся США, судебная власть имеет достаточные возможности противодействовать произволу законодательного или исполнительных институтов, защищать правовую свободу от неправомерного властного вмешательства, поскольку суды общего права связаны не столько законами или правительственными актами, сколько судебными прецедентами.
Также в диссертации показано, что по мере проявления феномена "партийной власти" в политической практике США выработались своего рода компенсаторные механизмы, препятствующие концентрации вла-
ста в рамках партам. Во-первых, избиратели предпочитают "разделенное правление". Во-вторых, происходит процесс деполитиза-ции государственной службы, профессиональной бюрократии, усиливается регламентация государственной службы законом - с тем чтобы обеспечить законность и компетентность в деятельности основной массы исполнительных органов и минимизировать их зависимость от смены "партийной власти" и от партийной политики, не имеющей силы закона.
Третий параграф объясняет "Разделение властей в парламентарных странах". В диссертации делается вывод, что в парламентарных странах модель разделения властей изначально противоречит разделению на законодательную и исполнительную. Здесь есть институциональное разделение властей на законодательную и исполнительную, но, с точки зрения субъектного и функционального компонентов, такого разделения властей нет.
По смыслу парламентарной модели здесь должна быть "партийная власть", которую составляют парламентское большинство, выступающее от имени парламента (нижней палаты), и образованное им правительство. Последнее правит через парламент (нижнюю палату). Если это невозможно, парламент (нижняя палата) распускается, и назначаются новые выборы. Родина парламентарной модели - Англия, где "партийной" власти эффективно противостоят суды общего права. В континентальных европейских странах создаются административные и конституционные суды.
Парламентарные страны характеризуются в европейской литературе как "государство партий", в котором разделение властей достигается только благодаря запрету на партийную деятельность для карьерных чиновников и судей. В европейской литературе преобладает точка зрения, что в парламентарных странах нет разделения властей на законодательную и исполнительную, но есть разделение властей на "партийную" и "административную". "Партийная власть" контролирует принятие законов, определяет внутреннюю и внешнюю политику государства. "Административная власть" (система подправительственных исполнительных органов, компетентная деполитизированная бюрократия) в рамках закона реализует политику государства, осуществляет правообеспе-чительную "власть-функцию". Принципы функционирования "административной власти" - законность и компетентность - проводятся
в законодательстве всех развитых парламентарных стран. Причем "административная власть", хотя и не является властью в том же смысле, что и парламент, правительство, суд, тем не менее, в рамках своей компетенции достаточно сильна, для того чтобы не подчиняться политическим решениям, не имеющим форму закона.
В диссертации отмечается, что разделенность "партийной" и "административной" властей несколько условна, но все же бюрократия представляет собой социальную силу со своими собственными корпоративными интересами, которые могут и не совпадать с политическими интересами правящей партии (коалиции). Но наиболее реальным противовесом власти "партийной" служит независимая судебная власть, обладающая полномочиями не только общей, но и административной и конституционной юрисдикции. Без таких видов юрисдикции суд не может участвовать в разделении властей в качестве самостоятельной ветви власти.
В диссертации сделан вывод, что обособление в структуре государственного аппарата "партийной" и "административной" властей, хотя и не строго, но все же соответствует требованию разделения нормоустанови-тельной и правообеспечительной "властей-функций".
В четвертом параграфе показано специфическое "Разделение властей в республике со смешанной формой правления". К смешанной республике нередко относят страны, в которых есть избираемый народом президент и премьер-министр. По мнению диссертанта, это неверно. К смешанным относятся только те страны, в которых президент и парламентское большинство (и стоящие за ними разные политические силы) могут конкурировать в борьбе за право сформировать правительство. Таких стран немного, и образцом смешанной республики является Пятая республика во Франции.
В смешанной республике в конституционном пространстве деятельности законодательного и исполнительных органов либо возникает своего рода разделение властей на президентскую и парламентско-правительственную ветви ("сосуществование властей", осуществляющих нормоустановительную "власть-функцию") при явном дисбалансе в пользу последней; либо складывается одна мощная "партийная" власть во главе президентом, куда входят и парламентское большинство, и образованное им правительство. Такая "партийная" власть нуждается в
особых противовесах Поэтому, например, во Франции, орган конституционной юрисдикции наделен не только полномочиями конституционного суда, но и полномочиями предварительного конституционного контроля, благодаря которым он выступает как "цензор над парламентом", а фактически - над "партийной властью". Развитие конституционной юрисдикции во Франции подтверждает общую тенденцию в развитых странах: чем сильнее "партийная власть" препятствует обособлению и равновесности законодательных и исполнительных органов, тем более усиливается судебная власть.
В третьей главе "О разделении властей в Российской Федерации" рассматриваются конституционная модель разделения властей 1993 года с последующими изменениями и российское разделение властей в трактовке Конституционного Суда РФ. Проблематика разделения властей в современной России выделена в самостоятельную главу, так как в предшествующей главе речь идет о практике разделения властей в странах, развитых в государственно-правовом отношении. Что касается России, то она пока далека от такой практики, и речь может идти лишь о конституционной модели российского разделения властей и о тенденциях в ее реализации,
В диссертации делается вывод, что первая попытка разделения властей в постсоветской России оказалась неудачной. Во-первых, конституционная модель разделения властей является асимметричной, несбалансированной. Во-вторых, практика показывает, что в неразвитой государственно-правовой ситуации разделение властей "по-российски" все более приобретает черты организационного единства государственной власти. Но если предположить, что парламентское большинство и президент могут принадлежать к разным политическим силам, то российскую модель отношений президента и парламента следует считать аналогичной американской (США) - с той, правда, существенной разницей, что в России нет традиции независимого правосудия. Конституционная имитация парламентской ответственности правительства ничуть не сближает российскую модель с моделью смешанной республики.
В заключении формулируются основные выводы. В частности, подчеркивается, что разделение трех "властей-функций", хотя и по-разному, проявляется во всех трех основных моделях разделения властей. Причем наибольшая организационная обособленность нормоустановительной и
правообеспечительной "властей-функций" существует в президентской республике в условиях "разделенного правления"; это разделение властей на законодательную (парламентскую) и исполнительную (президентскую), за которыми стоят разные партии. В парламентарных странах в конституционном пространстве законодательного и исполнительного органов возможна только "партийная" власть; при такой модели разделения властей правительство участвует в осуществлении и нормоустановительной, и пра-вообеспечительной "властей-функций", но есть противовесы, препятствующие концентрации власти в руках правительства: парламентская оппозиция, обособление "административной власти", сильная судебная власть. В смешанной республике альтернатива "партийной" власти - разделение властей на президентскую и парламентско-правительственную ветви, за которыми опять же стоят разные партии; политическая практика во Франции демонстрирует тенденцию к рассредоточению власти, избиратели предпочитают "сосуществование властей".
Основные положения диссертации опубликованы в следующих статьях:
1. Блажич Н.И., Четвернин В.А. Разделение властей и политическая реальность // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД. 2002. №4 (16). С. 134-139. 0,8 п. л.
2. БлажичН.И. Компоненты разделения властей // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М, 2004. С. 0,9 п. л.
3. Блажич Н.И Форма правления и модели разделения властей // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М., 2004. С. 0,7 п. л.
Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 27.10.2004 Тираж 100 экз. Усл. печ. л. 1,25
Печать авторефератов 730-47-74, 778-45-60 (сотовый)
P233S f
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Блажич, Наталья Игоревна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Классическая теория разделения властей.
1.1. Разделение властей как принцип организации аппарата государственной власти.
1.1.1. Постановка проблемы.
1.1.2. Почему должно быть разделение властей?.
1.1.3. О соотношении понятий "ветви власти'1'' и "функции государственной власти".
1.1.4. Почему должны быть разделены законодательная, исполнительная и судебная ветви власти?.
1.1.5. Могут ли быть разделены законодательная, исполнительная и судебная власти?.
1.1.6. Как должны быть разделены ветви власти?.
1.2. Попытки ревизии классической теории разделения властей
1.2.1. Концепция организационного единства государственной власти.
1.2.2. О "наращивании" ветвей власти и о понятии "контрольной власти".
1.2.3. О координации властей.
1.3. Компоненты разделения властей.
1.3.1. Предварительные пояснения.
1.3.2. Институциональное разделение властей.
• 1.3.3. Функциональное разделение властей.
1.3.4.Субъектное разделение властей.
1.4. Концепция Монтескьё и разделение властей в демократическом государстве.
1.4.1. Аристократия и рассредоточение власти.
1.4.2. Американский федерализм: разделение властей по Монтескьё, но без аристократии.
1.5. Выводы.
Глава 2. Практика разделения властей и ее отражение в теории
2.1. Вводные замечания.
2.2. Разделение властей в президентской республике.
2.2.1. Конституционная модель разделения властей в США.
2.2.2. Практика разделения властей в США.
2.2.3. О противовесах "партийной" власти.
2.3. Разделение властей в парламентарных странах.
2.3.1. Смысловая модель взаимоотношений государственно-властных институтов в парламентарных странах.
2.3.2. "Партийная" власть и парламентская ответственность правительства.
2.3.3. "Партийная" власть, административная власть и судебная власть.
2.4. Разделение властей в республике со смешанной формой правления.
2.4.1. Смысловая модель взаимоотношений государственно-властных институтов в смешанной республике (на примере Франции)
2.4.2. Разделение властей в Пятой республике во Франции.
2.5. Выводы.
Глава 3. О разделении властей в Российской Федерации.
3.1. Конституционная модель разделения властей 1993 года с последующими изменениями.
3.2. Российское разделение властей в трактовке Конституционного Суда РФ.
3.3. Выводы.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Модели разделения властей в правовом государстве"
Общая характеристика работы
Актуальность и степень разработанности темы исследования
Принцип разделения властей, несмотря на его длительное существование и авторитет обосновавших его классиков политико-правовой мысли, в современной литературе трактуется неоднозначно. Предлагаются и новые интерпретации этого принципа, которые нередко стирают грань между разделением властей и принципом организационного единства государственной власти.
Предпринятый в диссертации анализ классических положений о разделении властей сопровожден современной юридической интерпретацией тех разновидностей (моделей) разделения властей, которые реализованы в практике развитых в правовом отношении государств.
Диссертационное исследование опирается прежде всего на результаты исследований этой проблематики в работах по истории правовых и политических учений и по истории конституционализма, в которых концепции и трактовки разделения властей обсуждаются в историческом политико-правовом контексте их возникновения и обоснования. В числе этих исследований выделяются научные труды В.Г.Графского, П.С.Грацианского, В.Г.Каленского, В.В.Кизяковского, О.В.Мартышина, Л.С.Мамута, В.С.Нерсесянца, З.М.Черниловского.
В диссертации используются фактические данные и теоретические обобщения относительно разделения властей, содержащиеся в работах по сравнительному конституционному законодательству К.В.Арановского, П.Баренбойма, А.И.Ковлера, А.А.Мишина, В.Е.Чиркина, А.Шайо, Л.М.Энтина, Ю.А.Юдина.
Из теоретической литературы, послужившей основой для диссертации, следует отметить работы по теории права и государства Л.Зидентопа, В.Д.Зорькина, М.Н.Марченко, Л.С.Мамута, В.С.Нерсесянца, В.Острома, А.В.Оболонского, П.Пернталера, Л.И.Спиридонова, Р.Циппелиуса, В.А.Четвернина.
Предмет, цель и задачи исследования
Объект исследования - наиболее развитые с точки зрения права современные формы государства, в которых рассматривается организация аппарата государственной власти на предмет выявления организационно-правового принципа, которому при посредстве законов и правовых принципов подчинен весь механизм государства. Одним из таких принципов и является принцип обособления и взаимного уравновешивания ветвей власти. При этом разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви (отрасли) власти представляет собой лишь один из вариантов (моделей) правового принципа разделения властей, поскольку есть иные варианты (модели) реализации этого принципа.
Цель диссертации - развернутое истолкование разделения властей как правового принципа организации и деятельности развитого государства, называемого также правовым государством. В качестве принципа институционального обеспечения правовой свободы принцип разделение властей присутствует во всех развитых, рационально организованных государствах. Задачи исследования:
- рассмотреть существующие варианты теоретического обоснования принципа разделения властей и сформулировать критерии, позволяющие обнаруживать разделение властей именно на законодательную, исполнительную и судебную ветви (отрасли);
- определить теоретически возможные и практически реализуемые модели разделения властей и показать, что за пределами этих моделей государственная практика нарушает принцип разделения властей и что возможность разных моделей разделения властей, тем не менее, не тождественна произвольному разграничению компетенции высших государственных органов;
- исследовать основные формы правления в современных развитых государствах с точки зрения их принадлежности к той или иной модели разделения властей и показать своеобразие вариантов проявления одного и того же принципа разделения властей;
Методологическая основа исследования
Методология исследования определяется положениями современной либертарно-юридической теории, разработанной В.С.Нерсесянцем, о дуализме объектов общей теории права и государства и единстве ее предмета (предмета юриспруденции). Это означает, что два разных объекта (право и государство) исследуются в рамках и с позиций юридической науки в качестве двух необходимых компонентов одного и того же, единого предмета этой науки. В свою очередь это предполагает единство сущностных свойств права и государства, принципиальное единство и предметную совместимость понятия права и понятия государства. Согласно либертарно-юридической теории, право и государство - это всеобщие и необходимые формы бытия и осуществления свободы индивидов, их объединений, организаций и т.д.
Развитые формы государственности (правовое государство) максимально обеспечивают правовую свободу. Следовательно, структурообразующим и функциональным принципом государственного механизма может быть только правовой принцип - принцип максимального обеспечения правовой свободы. И если таковым признается принцип разделения властей, то смысл этого принципа - не просто рациональная организация аппарата государственной власти, а такая, которая позволяет надлежащим образом, максимально обеспечивать и защищать публичной политической властью свободу индивидов и их объединений. Именно с этой позиции следует объяснять принцип разделения властей и оценивать разные варианты его проявления при разных формах правления.
Научная новизна
На защиту выносятся следующие положения:
1) Специфическая цель разделения властей - обеспечение правовой свободы благодаря содержательному и функциональному рассредоточению единой государственной власти, что предотвращает опасную концентрацию власти в руках одного органа или лица; способ разделения властей - распределение и уравновешивание властных полномочий в соответствии с основными функциями целеполагающей деятельности правового государства.
2) Следует различать конституционно-правовой принцип разделения властей (рассредоточение государственной власти и распределение властной компетенции) и деловое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебные ветви как один из вариантов реализации этого принципа; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебные ветви - это наиболее понятный и оправданный вариант разделения и обособления властных полномочий, так как в современном развитом государстве доминируют три рода, или вида власти - правовая нормоустановительная, правовая исполнительно-распорядительная (обеспечительная) и юрисдикцион-ная (правовая надзорно-судебная) власти.
3) В основе такого понимания разделения властей лежит различение функций правового государства в качестве нормоустанови-телъной (установление правовых норм), юрисдикционной (разрешение споров о нарушенном праве, включая споры в процессе правоуста-новления) и правообеспечителъной (гарантия восстановления утраченного или нарушенного законного права, а также его законного пользования с помощью традиции, убеждения или государственно-властного принуждения).
4) Наличие отдельных законодательных, исполнительных и судебных институтов государственной власти еще не свидетельствует о полном и надлежащем разделении властей с точки зрения разумности, справедливости или целесообразности; разделение властей в обеспечении режима функционирования правового государства существует в единстве его институционального, функционального и субъектного компонентов (аспектов).
5) Практическое осуществление конституционной идеи разделения властей в отдельной стране приобретает своеобразную форму, которая в литературе получила название модели разделения властей (британская модель, французская модель)1, системы разделения властей и др. Анализ взаимосвязи компонентов разделения властей с це-леполагающими функциями правового государства позволяют обнаружить конкретно-историческое своеобразие каждой из таких моделей.
Значимость и апробация результатов исследования
Основные положения диссертации обсуждены на заседании сектора
1 См., например: Наумова H.H. Французская модель разделения властей (история и современность); Чиркин C.B. Британская модель: уроки парламентаризма // Разделение властей: история и современность. М., 1996, С. 100-288. теории государства и общественных организаций Института государства и права РАН.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих статьях:
1. Блажич Н.И., Четвернин В. А. Разделение властей и политическая реальность // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД. 2002. № 4 (16). С. 134-139. 0,8 п. л.
2. Блажич Н.И. Компоненты разделения властей // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М., 2004. С. 0,9 п. л.
3. Блажич Н.И. Форма правления и модели разделения властей // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М., 2004. С. 0,7 п. л.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Блажич, Наталья Игоревна, Москва
з.з. выводы
В завершение третьей главы можно сделать следующие выводы:
1. Конституционную модель взаимоотношений высших государственных органов в России можно толковать в соответствии с принципом разделения властей, но также можно истолковать заложенную в Конституции РФ модель разделения властей в духе принципа организационного единства государственной власти.
2. Разделение властей достигается лишь в развитой государственно-правовой ситуации, когда требуется, ради обеспечения уже достигнутой правовой свободы, организовать государственный аппарат по принципу рассредоточения власти. В неразвитой государственно-правовой ситуации всегда преобладает авторитарное госу
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 48. Ст. 4657. дарственно-властное управление, и здесь не может быть реального разделения властей, даже если оно провозглашается в конституции. Поэтому, если в авторитарной ситуации декларируется принцип разделения властей, то на деле он получает официальное истолкование в духе принципа организационного единства государственной власти.
Заключение
Диссертационное исследование позволяет сделать следующие выводы.
1. Есть классическая концепция разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В современной России она так или иначе признается или хотя бы не отвергается. Но нередко смысл ее искажается. Некоторые авторы номинально признают разделение властей, а фактически придерживаются концепции организационного единства государственной власти.
2. В диссертации делается теоретический вывод, что в основе принципа разделения властей лежит различение и понимание функций государства в качестве нормоустановителъной (установление правовых норм), юрисдикционной (разрешение споров о нарушенном праве, включая споры в процессе правоустановления) и пра-вообеспечителъной (обеспечение двух первых функций государственно-властным принуждением).
3. В диссертации поясняется, что, во-первых, в классической концепции речь идет именно о нормоустановителъной, правообеспечи-тельной и юрисдикционной "властях-функциях", которым организационно соответствуют законодательная, исполнительная и судебная отрасли или ветви власти (и в этом есть своя логика и юридический смысл - разделение или различение институтов, дозволяющих применять силу для обеспечение правовой свободы, и институтов, применяющих силу). Речь не идет о каком-то произвольном или случайном наборе "властей" - президентской, контрольной, избирательной, учредительной, информационной и т.д. В одном ряду с законодательной, исполнительной и судебной властями (классическая триада) никакие президентские и контрольные не стоят, так как разделением этих трех отраслей власти исчерпываются все три "власти-функции" - нормоустановительная, правообеспечительная и юрисдикционная. За "наращиванием" ветвей власти стоит непонимание самостоятельной юридической природы властей классической триады, отождествление ветвей государственной власти с конкретными функциями государственных органов ("контрольная власть") или с идеологическими фикциями из конституций неразвитых стран ("учредительная власть народа") и, в конечном счете, непонимание логики и вообще отрицание разделения властей как правового принципа организации государственного аппарата ("президентская арбитражная власть, стоящая над другими властями").
4. Во-вторых, поясняется, что разделение властей - то не просто "разделение управленческого труда" и не какое-то произвольное, а надлежащее разграничение компетенции. А именно: если есть разделение властей, то между институтами разных ветвей власти нет отношений соподчиненности, субординации. Они автономны, самостоятельны и уравновешены. Они обособлены, они взаимодополняются, но не пересекаются, не накладываются одна на другую (функциональный аспект разделения властей). Ни одна из них не может быть приоритетной, главенствующей, "арбитражной" и т.д. Иначе это будет не разделение властей, а организационное единство. Разделение властей включает в себя институциональный, функциональный и субъектный компоненты (аспекты), и при отсутствии хотя бы одного из них нет разделения властей.
5. Особое внимание следует уделять субъектному компоненту, который означает, что при разделении властей одни и те же лица (один и тот же субъект) не контролируют разные ветви власти. Или: разделение властей возможно и осуществляется лишь в той мере, в которой разные государственно-властные институты с разграниченной компетенцией контролируются разными субъектами - разными политическими силами. Без этого условия невозможно и функциональное разделение властей. Без него функциональное разделение властей, юридически обеспеченное любыми сдержками и противовесами, превращается в юридическую фикцию. [Например, избираемый народом президент (глава исполнительной власти) не имеет права законодательной инициативы, а его вето преодолевается квалифицированным большинством; казалось бы, есть разделение властей на законодательную и исполнительную. Но если лицо, занимающее пост президента, и парламентское большинство принадлежат к одной политической партии, то они выступают как одна политическая сила. В этом случае важные законопроекты будут готовиться администрацией президента, вноситься в парламент через депутатов соответствующей партии, а затем парламентское большинство будет превращать их в законы. Таким образом, институциональное и функциональное разделение властей без субъектного компонента становятся фикцией. Другой пример: функциональное разделение властей на законодательную и исполнительную может быть нарушено предоставлением президенту законодательной инициативы, но при этом независимый от легислатуры президент и парламентское большинство будут принадлежать к разным политическим партиям (партиям-оппонентам). В этом случае, наоборот, есть разделение властей на законодательную и исполнительную. Законодатель в лице парламентского большинства будет выступать в отношениях с исполнительной властью как самостоятельный политический субъект, а президентская законодательная инициатива утратит смысл. Таким образом, наличие или отсутствие у президента права законодательной инициативы есть юридическая формальность, и само по себе оно никак не влияет на наличие или отсутствие разделения властей на законодательную и исполнительную ветви. Если президент и парламентское большинство принадлежат к разным политическим силам, то формальное право законодательной инициативы фактически ничего президенту не дает. Если они принадлежат к одной партии, то президенту и не нужно это формальное право, так как соответствующие депутаты могут вносить президентские законопроекты от своего имени.] 6. Классическая теория разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную основана на учении Монтескье. Представляется, что в этом учении вопрос о субъектном компоненте разделения властей занимает особое, самостоятельное место. В учении Монтескье разделение властей не есть простое разделение функций между различными государственными органами, это есть разделение политических сил, совершаемое во имя политической свободы. В том случае, когда органы, осуществляющие различные власти, находятся в руках, хотя и различных, но принадлежащих к одному сословию лиц, свобода, по Монтескье, находится в опасности. Политическими силами, способными реализовать разделение властей, по замыслу Монтескье, выступают монарх, аристократия и третье сословие ("народ"). Народ формирует нижнюю палату парламента, аристократия - верхнюю, причем фактическим законодателем является нижняя палата, а верхняя обладает лишь контрольными полномочиями. Монарх формирует исполнительную власть. Власть же судебная должна быть политически нейтральной, она не отдается никакой политической силе: судьи всякий раз будут привлекаться из народа лишь на время процесса.
7. В диссертации развивается следующая интерпретация конституционного проекта Монтескье: учение о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную было сформулировано применительно к социально-историческим условиям постфеодальной Франции. Этот проект не соответствовал уже английской политической практике, поскольку к середине XVIII века министры перестали составлять совет при короле и стали вождями большинства в нижней палате; так что применительно к Англии невозможно говорить о разделении властей на законодательную и исполнительную. Иначе говоря, проект Монтескье, в котором предполагаются самостоятельные политические силы, требует функционального и субъектного разделения парламента и правительства, чего уже не было в Англии. Кроме того, требование разделения именно законодательной и исполнительной властей не вполне подходит для демократии, так как при демократии фактически одна и та же политическая сила (партия) может контролировать одновременно и обе палаты парламента, и высший исполнительный орган.
8. Отсюда следует, что разделение аппарата государственной власти на законодательную и исполнительную ветви (при том, что всегда должна быть обособленная судебная власть) не может быть универсальной моделью разделения властей. И в то же время универсальным является воплощенный в классической триаде принцип разделения нормоустановителъной, юрисдикционной и правообеспечителъной "властей-функций". Этот вывод подтверждается политическим опытом, который свидетельствует, что разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную "в чистом виде" почти нигде не было воплощено в жизнь (исключение составляют США, уникальное, в этом смысле, государство — федерация, президентская республика с судами общего права). Однако отсюда вовсе не следует, что разделение властей вообще - устаревшая, ложная или утопическая концепция. Просто разделение властей - это принцип с изменяющимся содержанием. Его содержание изменяется по мере исторического прогресса правовой свободы, демократии и гражданского общества, и он по-разному проявляется в разных (развитых) национальных правовых системах.
9. В современных государствах с развитой либеральной демократией, с развитыми политизированными структурами гражданского общества основными субъектами политического участия являются партии. Именно партии выступают как политические силы, составляющие субъектный компонент разделения властей в его современных проявлениях. Если законодательный и исполнительные институты контролируются разными партиями, то при надлежащих сдержках и противовесах получается разделение властей на законодательную и исполнительную (уникальный вариант). Если же они контролируются одной партией, то получается так называемая партийная власть (типичный вариант), которую составляют парламентское большинство и высшие исполнительные органы. "Партийной" власти противостоят внепартийные власти - административная (государственная служба, неполитизированная бюрократия) и судебная. Таким образом, в современном "государстве партий" разделение властей достигается только благодаря запрету на партийную деятельность для карьерных чиновников и судей. Это разделение властей на три ветви - "партийную", которая принимает законы, определяет внутреннюю и внешнюю политику государства, административную, которая реализует политику государства, и судебную, которая разрешает споры о праве, в частности, посредством административного и конституционного судопроизводства. Разде-ленность "партийной" и административной властей несколько условна, но все же бюрократия представляет собой социальную силу со своими собственными корпоративными интересами, которые могут и не совпадать с политическими интересами правящей партии (коалиции). Но наиболее реальным противовесом власти "партийной" служит независимая судебная власть, обладающая полномочиями не только общей, но и административной и конституционной юрисдикции. Без таких видов юрисдикции суд не может участвовать в разделении властей в качестве самостоятельной ветви власти.
10. В странах, наиболее развитых в государственно-правовом отношении (в правовых государствах), можно выделить три основные модели разделения властей, которые соответствуют трем формам правления. Это разделение властей в США, которые считаются образцом президентской республики, в парламентарных странах и в смешанной республике (типа Пятой республики во Франции). Во всех этих моделях административная власть играет примерно одинаковую роль.
11. США представляют собой уникальную государственно-правовую систему. Это страна с развитой правовой культурой, либеральной демократией, федеративным устройством и с такими традициями независимого правосудия, которые могут быть только в странах общего права. (Поэтому в странах, которые пытаются копировать государственно-правовые институты США, получаются не президентские, а "суперпрезидентские" республики). В США парламент и президент действуют либо по принципу разделения властей на законодательную и исполнительную, причем формально оно считается "строгим", а фактически нарушено в пользу президента (президент США в любой ситуации является фактическим законодателем "номер один"); либо они образуют "партийную" власть -особенно если президентская партия контролирует обе палаты парламента. Но в любом случае разделение властей в США в целом нельзя назвать несбалансированным, ибо законодательный и исполнительные институты уравновешиваются судебной властью во главе с верховным судом. Здесь суды руководствуются не столько законами или актами исполнительных органов, сколько судебными прецедентами (включая прецеденты толкования закона).
12. В парламентарных странах модель разделения властей изначально противоречит разделению на законодательную и исполнительную. По смыслу парламентарной модели "партийная" власть, которую составляют парламентское большинство, выступающее от имени парламента (нижней палаты), и образованное им правительство. Последнее правит через парламент (нижнюю палату). Если это невозможно, парламент (нижняя палата) распускается, и назначаются новые выборы. Родина парламентарной модели - Англия, где "партийной" власти эффективно противостоят суды общего права. В континентальных странах создаются административные и конституционные суды.
13. К смешанной республике нередко относят страны, в которых есть избираемый народом президент и премьер-министр. Это неверно. К смешанным относятся только те страны, в которых президент и парламентское большинство (и стоящие за ними разные политические силы) могут конкурировать в борьбе за право сформировать правительство. Таких стран немного. В смешанной республике на конституционном поле законодательного и исполнительных органов либо возникает разделение властей на президентскую и пар-ламентско-правительственную ветви ("сосуществование властей") при явном дисбалансе в пользу последней; либо складывается одна мощная "партийная" власть во главе президентом, куда входят и парламентское большинство, и образованное им правительство. Такая "партийная" власть нуждается в особых противовесах. Поэтому, например, во Франции, где орган конституционной юрисдикции наделен полномочиями и предварительного, и последующего конституционного контроля, "партийная" власть уравновешена сильной судебной властью.
14. Таким образом, общая схема разделения властей ("партийная" -административная - судебная) по-разному проявляется в трех основных моделях. В парламентарных странах на конституционном поле законодательного и исполнительного органов возможна только "партийная" власть; в президентской республике есть альтернатива "партийной" власти - "разделенное правление", т.е. разделение властей на законодательную (парламентскую) и исполнительную (президентскую), за которыми должны стоять разные партии; в смешанной республике альтернатива "партийной" власти - разделение властей на президентскую и парламентско-правительственную ветви, за которыми опять же стоят разные партии.
15. Первая попытка разделения властей в постсоветской России оказалась неудачной. Во-первых, конституционная модель разделения властей является асимметричной, несбалансированной. Во-вторых, практика показывает, что в неразвитой государственно-правовой ситуации разделение властей "по-российски" все более приобретает черты организационного единства государственной власти. Но если предположить, что парламентское большинство и президент могут принадлежать к разным политическим силам, то российскую модель отношений президента и парламента следует считать аналогичной американской (США) - с той, правда, существенной разницей, что в России нет традиции независимого правосудия. Конституционная имитация парламентской ответственности правительства ничуть не сближает российскую модель с моделью смешанной республики.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Модели разделения властей в правовом государстве»
1. Автономов A.C. Избирательная власть. M., 2002.
2. Автономов A.C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999.
3. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 2001.
4. Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя сохранять, сохраняя - обновлять // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 2 (31). С. 116-121.
5. Баренбойм П. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьюте-ра.: Учебное пособие. М., 1995.
6. Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988.
7. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Гос. и право. 1992. № 3. С.3-10.
8. Бержелъ Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В.И.Даниленко / Пер. с фр. М., 2000.
9. Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994.
10. Боботов C.B. Конституционная юстиция. М., 1994.11 .Боботов C.B., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М„ 1997.
11. Боер В.М. Правовое государство: Проблемы организации и функционирования государственного механизма РФ. СПб., 1997.
12. Бутаков A.B. Российская система разделения властей: традиции и новации // Правоведение. 1997. № 1.
13. Верховенство права / Пер. с англ. М., 1992.
14. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Под ред. А. В. Обо донского. М., 1999.
15. Государственное право Германии / Изд. Й.Изензее, П.Кирххоф / Сокр. пер. нем. семитомного издания. Т. 1. М., 1994.
16. Графский В.Г. Всеобщая история права и государства. М., 2000.
17. ХЪ.Григонис Э.П. Механизм правового государства. СПб., 1999.
18. История буржуазного конституционализма ХУП-ХУШ вв. / Ред. колл.: В.С.Нерсесянц (отв. ред.), В.Г.Каленский, П.С.Грацианский. М., 1984.
19. История буржуазного конституционализма XIX в. / Ред. колл.: В.С.Нерсесянц (отв. ред.), В.Г.Графский, Л.С.Мамут. М., 1986.
20. История политических и правовых учений. XIX в. / Отв. ред. В.С.Нерсесянц. М., 1993.
21. История политических и правовых учений. XX в. / Отв. ред. В.С.Нерсесянц. М., 1995.
22. История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под ред. В.С.Нерсесянца. М., 2003.
23. Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1998. ЪА.Козлихин И.Ю. Идея правового государства: история и современность. СПб., 1993.
24. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Руководитель авт. колл. и отв. ред. В.А.Четвернин. М., 1997.
25. Лаврухин А.Н. Правовое государство. Екатеринбург, 1996.
26. Лейпхарт А. Демократия. М., 1985.
27. ЪЪ.Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий // Полис, 1995. № 2. С. 140-146.
28. Лившиц Р.3. Теория права. М., 1994.
29. Лузин В.В. Формы правления современных государств. Н. Новгород, 2000.
30. Малько A.B. Правовое государство // Правоведение. 1997. № 3.
31. Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. М., 1998.
32. Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М., 1999.
33. Мишин A.A. Государственное право США. М., 1976.
34. Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996.
35. Мишин A.A. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984.
36. Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955.
37. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Пер. с англ. М., 2003.
38. Нерсесянц B.C. Гегелевская философия права: история и современность. М., 1974.
39. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М., 1999.
40. Нерсесянц B.C. Право математика свободы. М., 1996.
41. Нерсесянц B.C. Философия права. М., 1997.
42. Нерсесянц B.C. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М., 1997.
43. Нойштадт Р. Президентская власть и нынешние президенты. М., 1997.
44. Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002.
45. Оболонский A.B. Феноменологическая альтернатива: государственная служба США // Феноменология государства. Вып. 1. Теория и реалии государственности / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 2001. С. 86-121.
46. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Отв. ред. М.Н.Марченко. М., 1998.
47. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Пер. с англ. / Предисл. А.Оболонского. М„ 1993.
48. Пахоленко Н.Б., Четвернин В.А. Функции и задачи государства: вопросы теории и практики // Феноменология государства. Вып. 1. Теория и реалии государственности / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 2001. С. 62-85.
49. Политические учения: история и современность. Марксизм и политическая мысль XIX века / Ред. колл.: П.С.Грацианский, В.Е.Гулиев (отв. ред.), В.С.Нерсесянц. М., 1979.
50. Поляков A.B. Общая теория права: Феноменолого-коммуникатив-ный подход. Курс лекций. 2-е изд., доп. СПб., 2003.
51. Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С.Нерсесянца. М., 1999.
52. Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999.
53. Романов А.К. Правовая система Англии. М., 2000.
54. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Ежегодник российского права. М., 2001.61 .Сахаров H.A. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
55. Соколов А.Н. Правовое государство: от идеи до ее материализации. Калининград, 2002.
56. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1996.
57. Сравнительное конституционное право / Ред. колл.: А.И. Ковлер, В.Е.Чиркин (отв. ред.), Ю.А.Юдин. М., 1996.71 .Стецовский Ю.И. Судебная власть. М., 1999.
58. Судебная власть / Под ред. И.Л.Петрухина. М., 2003.
59. Сырых В.М. Теория государства и права. Учебник для вузов / Отв.ред. С.А.Чибиряев. (Без указ. места издательства). Былина, 1998.
60. Теория государства и права / Под ред. М.Н.Марченко. М., 1977.
61. Токвшъ А. Демократия в Америке. М., 1992.
62. Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 1993.
63. Черниловский З.М. Правовое государство: на перекрестке мнений // Право и власть / Под ред. М.П. Вышинского. М., 1990. С.41-63.
64. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство. М„ 1993.
65. Четвернин В.А. Идеология прав человека и принципы разделения властей в Конституции Российской Федерации // Становление конституционного государства в посттоталитарной России. Вып. 1. / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1996. С. 13-30.
66. Четвернин В.А. Общество и государство // Феноменология государства. Вып. 2. Государство и гражданское общество / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 2003. С. 5-37.
67. Четвернин В.А. Основы конституционного строя России: доктрина и практика // Становление конституционного государства в посттоталитарной России. Вып.2. М., 1998. С. 4-66.
68. Четвернин В.А. Правовое государство // США: Экономика. Политика. Идеология. 1996. № 7.
69. Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. Учебное пособие. М., 2003.
70. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001.
71. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
72. Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Гос. и право. 1995. № 8.
73. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.88 .Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венгр. М., 2001.
74. Шугарт М.С., Кэрри Дж.М. Президентские системы // Современная сравнительная политология. М., 1997.
75. Энтин U.M. Разделение властей: опыт современных государств.1. М„ 1995.
76. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.
77. Abraham H.J. Freedom and the court: civil rights and liberties in the United States. Oxford, 1998.93 .Doehring K. Allgemeine Staatslehre: eine systematische Darstellung. Heidelberg, 1991.
78. Clinton R.L. Marbury v. Madison and judicial review. Lawrence (Kans.), 1989.
79. Marshall G. Ministerial responsibility. Oxford, 1989.
80. Pernthaler P. Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre. Wien; New York, 1986.
81. VileM. Constitutionalism and the separation of powers. Oxford, 1967. 9%.Zippelius R. Allgemeine Staatslehre (Politikwissenschaft). 13.,neubearb. Aufl. München, 1999.
