АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законодательное регулирование муниципальной службы в Российской Федерации»
На правах рукописи
Санеев Василий Александрович
Законодательное регулирование муниципальной службы в Российской Федерации
Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва
2009 и
003461574
Диссертация выполнена на кафедре административного права и государственного строительства ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им 11 А Столыпина»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Братановский Сергей Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации Кабышсв Владимир Терентьевич
кандидат юридических наук, доцент Косолапова Наталья Валерьевна
Ведущая организация ГОУ ВПО «Волгоградская академия
государственной службы»
Защита состоится 04 марга 2009 года в 17 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 521 077 01 при Московском новом юридическом институте по адресу 107564, г Москва, Погонный проезд, д 7 «а»
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского нового юридического института
Автореферат разослан « в1 » 2009 г
Ученый секретарь
диссертационного совета />
кандидат юридических наук /пу — Н Н Анисимов
Обшая характерно i ика работы
\к1\адьно(ль темы исследования Конституция Российской Федерации, принятя в 1993 году, провозгласила с качеств очно» из основ консппуциоиио-го строя местное самоуправление «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление Местное самоуправление с пределах своих полномочий самостоятельно Органы честною самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст 12)
Невключение органов местною самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного о г государственной службы корпуса профессиональных управленцев реализующих полномочия в opianax местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования 1ак, впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба
Будучи значительно более мотодым организационно-правовым институ-юм, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во мно-юм была упрощенной копией первой Это вполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местною самоуправления в Российской Федерации» 1995 года «впредь до принятия соот-ве!Сгвующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих» Впрочем, и принятый тремя годами позже специальный федеральный закон о муниципальной службе был фактически «братом-бдизнецом» федерального закона о государственной службе
Однако со временем муниципальная служба все бо iee и более обособлялась от государственной Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного сгроя России какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом ф\нкциониро-
¿ания местного само>праз1С1шя, та^ ¡¡ укрепления в его c«ctc\ic кадрового потенциала и кадровой политики1
Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан стартом проводимой с напала XXI в нашей стране административной реформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления По справедливому мнению А Ф Ноздраче-ва «повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы Принятие Закона № 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации»2
Подготовка и утверждение Федерального закона <'0 государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г явились несомненным шагом в сторону формирования служебного права В отличие о г действовавшего ранее Федеральною закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в новом законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государс1 венной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственно! о служащего
Закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на совершенно иной концепции В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен», которые так характерны для Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от стагуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является го, что замещение должностей муници-
' Пьпин В В Некоторые аспс-лы реформирования м>ницчпальной счгжбы ' Государственная г. меть и местное само>правлс]1ие '/2006 Aü7
" Ноздрачев Л Ф Преобразования б системе гос\дарствсннои ст- кбы в контексте адмшшетраи-вной реформы Законодзтетьство н эконом i'.d 2006 2
пальнем") службы осуществляете? на основе трудовою договора (контракта), а не служебного контракта, как эго предусмотрено для государственных 1раждански\ служащих Российской Федерации Данное положение законопроекта являе1ся одной из его концептуальных основ, поскотьку позволяет не дублировать в зако-нодагельстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудопои договор с работодателем, на муниципальных служащих в настоящее время будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе
С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" стало важным шагом по формированию ее новой организационно-правовой модели Все это делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы па новом этапе административной реформы
Объектом исследования в диссертационной работе выступают правоотношения, складывающиеся в процессе реализации муниципально-служебньк отношений
Предметом исследования является муниципальная служба как ор1анизаци-онный и правовой институт
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка 1ео-ретической концепции правового регулирования муниципально-служебных отношений на современном этапе, разработка научных ночожений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства
[¡остановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и состарило содержание данной работы
- определение понятия и особенностей муниципальной службы как пуб-лично-иравовою института, обоснование необходимости усиления публично-правовых начал в се регулировании,
- рассмотрение теоретических основ закреплечи« принципов муниципальной службы и вопросов, связанных с их реализацией в действующем муни-ципально-служебном законодательстве,
- построение целостной модели правового статуса муниципального служащего, изучение отдельных его элементов,
- рассмотрение процедуры и предпосылок реализации права на доступ к муниципальной службе,
- изучение процедур прохождения муниципальной службы,
- рассмотрение общих и специальных оснований прекращения муници-пально-служебных отношений,
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования муниципальной службы на современном этапе
Состояние научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научныл трудов, и.асющнх важное методологическое значение
Как таковые вопросы правового регулирования муниципальной службы сравнительно мало исследовались в российской правовой науке, что обусловлено относительной новизной данного социально-правового института Среди авторов, специально изучавших данные вопросы, можно назвать Л М Володина, С М Гращенкова, В В Еремяпа, С А Казакова, Л А Капиничснко, В А Козбаненко, АН Козырина, НВ Колесникова, ОЕ Кутафина, ВС Мокрою. В Б Муравченко, А А Немчинова, В С Нечипоренко, В В Пылина, А А Сопоева, С Ю Фабричного, В И Фадеева, Т С Червснщука и других
Отдельно следует сказать о таком фундаментальном научном труде как диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук «Муниципальная служба в Российской Федерации Проблемы теории и практики», подготовленная С Ю Фабричным Однако данное диссертационное исследование, также как и большая часть научных работ в данной сфере, было завершено до принятия нового Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"
Муниципальная служба, как известно, тесно связана с государственной
службой Большое теоретическое значение для настоящей диссертации имели
6
тру Дм в оГласти государе 1 венчой службы, 'осударствечного управления и служебного права гаких ученых, как В Б Аверьянов, Г В Атамаичук, ИЛ Бачило, Б Н Габричидзе, А А Гришковец, Н М Казанцев, В А Козбаненко, Ю М Козлов, Б М Лазарев, В М Манохин, А Ф Ноздрачев, А В Оболонский, МВ Пресняков, Ю А Розенбаум, И А Смагина ЮН Сгарилов, Ю А Тихомиров, С Е Чаннов, А Г Чернявский и др
Муниципальная служебная деятельность осуществляется в органах местного самоуправления В связи с этим в диссертационном исследовании использовались работы специалистов, занимающихся изучением организационных основ местного самоуправления С А Авакьяна, С Н Братановского, В И Васильева, А Н Кокотова, О Е Кутафина, А Я Сливы, В И Фадеева, В И Шкатуллы и др
Теоретико-методологическая исследования Методологической основой исследования являются апробированные мелоды познания, выявленные и разработанные юридической наукой Использованы общенаучный диалектический метод познания, и вытекающие из него частнонаучныс методы логический, нсто-рико-юридичсский, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, сис-темио-структурный и системно-функциональный Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы Конституция Российской Федерации, федеральные, региональные и местные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов, резульгаш социологических исследований и официальные статистические данные
Достоверное 1Ь полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методоло! ических положений по исследуемой проблематике, комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставтенных задач, применением различных методов научною познания, адекватных задачам исследования, анализом нормативных право-
вы\ актов и правоприменительной практики последних лег, а также апробацией результатов исследования
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфсрс организации муниципальной службы, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее ее совершенствование
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов организационно-правового регулирования муниципалыю-служебных отношений В работе предпринята одна из первых в российской юридической науке попыток целостного рассмотрения правового регулирования муниципальной службы с учетом формирования нового законодательства, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию, как законодательной базы, так и правоирименшельной практики
В результате проведенного исследования па защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения
1 Муниципальная служба, так же, как и государственная служба, является специфическим видом трудовой деятельности Данная специфика обусловлена ее публичным характером, то есть направленностью на достижение общеполезных целей Все эго делает необходимым формирование единых подходов к государственной и муниципальной службе с постепенным отходом от частно-правовых начал регулирования в пользу публично-правовых Оптимальным в этом смысле представляется принятие базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы, принципы построения и функционирования публичной службы, основы права на равный доступ к публичной службе, соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами, правила исчисления стажа государ-
швеннои и муниципальной службы, общие принципы оплаты ipyva юсударст-вепных и муниципальных служащих и др
2 В диссертации обосновывался вывод о том, что хотя Консштуния Российской Федерации dejure не закрепляет право граждан на равный доступ к муниципальной службе, он присутствует в ней de facto В связи с этим нет необходимости прибегать к сложным процедурам шменения Конституции Российскои Федерации для его формально-юридического в ней закрепления, как это в настоящее время предлагают многие ученые Более важным на современным этапе является разработка административно-кадровых процедур, обеспечивающих его реализацию данного права на практике
3 Важным способом повышения эффективности управленческого труда муниципальных служащих представляется использование на муниципальном уровне особого порядка оплаты труда, аналогичного предусмотренному законодательством о государственной гражданской службе Муниципальным образованиям должно быть предоставлено право устанавливать в отношении отдельных муниципальных служащих особый порядок оплаты труда, при котором их денежное содержание будет зависеть от конкретных показателей эффективности и результативности наполняемости месгною бюджета собственными доходами, обеспеченности населения услугами в сфере образования, здравоохранения и культуры, объемов дорожного строительства и тп Все эго, по нашему мнению, позвотит реально приблизить местное самоуправление к государству, что и является основной целью муниципальной реформы
4 В работе обосновывается вывод об отнесении к элементам правового статуса муниципального служащего его прав, обязанностей и запретов Поощрения и ответственность муниципального служащею, будучи, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам
Ограничения, закрепленные в ст 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", по сути, являются обстоятельствами, при Н&1ИЧИН которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы В связи с этим их нельзя рас-
9
сматривать и качестве элементен правового статуса муниципального стукащего Представляется, что они должны быть исключены из главы 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащею» и включены в главу 4 «Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения» под назьа-нием «Обстоятельства, при наличии которых iраждлшш не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе», которое более точно отражает их правовую природу
5 Одной из основных административных процедур, связанных с прохождением муниципальной службы, является аттестация служащих Представляется, что новый закон о муниципальной службе недостаточно удачно регулирует вопросы, связанные с освобождением от процедуры аттестации некоторых категорий муниципальных служащих В частности, речь идет об освобождении от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора, учитывая, что ст 59 1К РФ содержит 20 оснований заключения срочного трудового договора В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию Вряд ли наличие подобной нормы способствует реализации цели и функций муниципальной службы В связи с этим мы полагаем, чго федеральный законодатель должен исключить п 5 из содержания ст 18 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"
6 Недостаточно урегулированными в действующем законодательстве о муниципальной службе выглядят также вопросы об обязательности решений, принимаемых аттестационной комиссией В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации Так, абсолютно неясной является степень обязательности для представителя нанимателя решений и рекомендаций аттестационной комиссии Как нам представляется, решения аттестационной комиссии, во всяком случае, являются обязательными для представителя нанимателя Что же касается рекомендаций, то сама семан-
ю
ti.kj ггого слова наводит на мысль о том, чю иредсгавнтеть нанимателя не связан такими рекомендациями Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначною ответа на этот вопрос
В связи с этим, по нашему мнению, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации Так, по смыслу рассмотренных выше норм, представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности сею согласия в том случае, если аттестационная комиссия принимает решение о том, чю муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности В то же время, если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении ею на повышение квалификации вместо понижения в должности Если же муниципальный служащий но результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении При наличии же соответствующей рекомендации аттестационном комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего
7 В диссертационном исследовании отмечается правовая неопределенность, связанная с особенностями нрекра'цения трудового договора с главой местной администрации муниципального образования, являющимся муниципальным служащим Действующая редакция ст 37 Федерально! о закона от 6 октября 2003 тда№ 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сформулирована таким образом, что при буквальном толковании не позволяет прекратить контракт с главой местной администрацией, по основаниям, установленным как трудовым законодательством, так и законодательством о муниципальной службе Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательст-
воч, так и основания увольнения муниципального служащего, установленные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации"
Теоретическая значимость работы заключается в лом, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся с задаче выводы и положения имеют общетеоретическое значение для наук муниципального и административного права
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию муниципального и административного права в части, касающейся правового регулирования муницииально-служсбных отношений Кроме того, данная работа может стать особой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследовании
Содержащиеся в работе теоретические выводы могут бьиь использованы для разрабоши учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсам «Муниципальное право России», «Административное право», «Служебное право"
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложении и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ регулирования муниципалыю-служебных отношений, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики
Апробация результатов исследования Основные положения диссертационного исследования обсуждались на совместных заседаниях кафедры конституционного права и кафедры административного права и юсударственного строительства Поволжской академии государственной службы им П А Столыпина и отражены в 9-ти публикациях Отдельные положения диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях, проводимых в гг Саратове, Волгограде и Пензе в 2005-2007 гг «Социальная политика государства и возможности ее реализации в условиях региона» (г. Пенза, ноябрь 2005 г), «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе (I Саратов, декабрь 2006 г ), «Современное общество актуальные проблемы и тенденции развития» (г Волгоград, апрель 2006 г), «Тенденции и противоречия российскою права на современном этапе» (г 11енза, декабрь 2007 г)
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных материалов и литературы
12
ОСИОШЮК СОДЕРЖАЛИ* РЛЬОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы работы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, характеризующие новизну проведенного исследования
Первая глава исследования «Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации» посвящена научному анализу сущности муниципальной службы и рассмотрению ее места в системе служебной деятельности В первом параграфе «Понятие муниципальной службы как вида публичной службы» автор анализирует понятие службы как особого вида профессиональной трудовой деятельности Опираясь на позиции таких авторов, как Л А Гришковец, В А Козбанснко, Л Ф Ноздрачев, Ю Н Старилов, А Г Чернявский он приходит к выводу о том, что муниципальная служба явтяегся важнейшей составляющей системы публичной службы Российской Федерации
Публичный характер муниципальной службы определяется прежде всего ее целями и функциями, которые направлены на удовлетворение потребностей жителей муниципального образования, и, следовательно, носят общепотезный характер
Поскольку муниципальная служба является разновидностью социальной общеполезной управленческой деятельности функции муниципальной службы логично вытекают из функций социального управления в целом Поэтому применительно к муниципальной службе по мнению автора, следует говорить о следующей цепочке функции социального управления - функции мест ною самоуправления - функции органов местного самоуправления - функции муниципальной службы
Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составном частью системы публичною управления С Ю Фабричный в принципе справедливо указывает, что "мы можем говорить о муниципальной службе как о системе, состоящей из собственной структурной базы в вице статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной
13
СЛулбы ВХОДЯЩСЙ На ПОаоаХ ПОДСнСГС \1ы Б С^|С1С^<у меСТлиГО С-гГмОухвЛс^
В го же время, по мнению автора, муниципальная спужба являеюя подсистемой не только системы местного самоуправления, но и ряда более сложных систем публичной службы, публичного управления и др
Построение оптимальной системы муниципальной службы возможно лишь в случае полномерного учета всех систем вышестоящего уровня В связи с этим встает вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы в таким видом публичной службы как государственная служба
В последние годы в научной литературе все чаще высказываются мысли о формировании единых подходов к регулированию государственно-служебных и мунициналыю-служебных отношений Соглашаясь с мнениями таких авторов как 10 М Ьуравлсв, В А Козбаненко, А Ф Ноздрачев, Ю Н Старплов, С Е Чаннов, диссертант указывает, чго доводы в потьзу следующей позиции могут быть следующие
- и государственная и муниципальная служба являкнея публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага,
-- оба этих вида службы связаны с реалнзациеи их субъектами властных полномочий,
- государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах,
- правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи
В связи с этим законодательство о государственной и муниципальной службе, хотя и не может быть полностью идентичным, должно строиться на единых принципах На современном этапе административной реформы было бы целесообразным наличие единого законодательного акта, направленного на регулирование публичной службы Российской Федерации
См Фабричным С Ю ЧКнниитлиии емжеч е1 Ро^спиской Фе^рашш Проочсмы !Сорли и прчкткн Дне д раюрид н?)к Р 00 02 М 2005
В связ" с в^'Ц'еизложеиРЫ" второй параграф дчесертгциснпото чсстслора-нпя — «Принципы организации и функционирования муниципальной службы» посвящсн рассмотрению сорременнмх принципов муниципальной службы закрепленных новым Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» Отмечая несомненную близость указанных принципов с принципами государственной гражданской службы, автор одновременно осганавлива-етсч на их специфике применительно к службе муниципальной В частности, при рассмотрении принципа равного доступа к муниципальной службе отмечается, чго данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления В то же время Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие ог аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст 32)
Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными Однако, по мнению автора, на современном этапе нет необходимости менять конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления данного права Право на равный доступ к муниципальном службе, непосредственно вытекает из Конституции Российской Федерации вполне может базироваться на законодательных положениях Более важным в настоящее время представляется закрепление в законодательстве норм, способствующих реализации данного принципа При этом принцип равного доступа на муниципальную службу должен рассматриваться только во взаимосвязи с другим принципом - профессионализма и компетентности муниципальных служащих Практически это означает, что установление равных возможностей доступа граждан Российской Федерации к муниципальной службе не должно мешать установлению различных квалификационных требований, предъявляемых к лицам претендующих на занятие должности муниципальной службы Вместе с тем, по мнению диссертанта, квалификационные требования к должностям муниципальной службы должны быть несколько ниже, чем требования к аналогичным должностям государственной службы Эго определяется опподь не меньшей значимо-
15
стью муниципальной службы, а существу'гОиЫ*> дефицитом кадров, особенно в сельских поселениях
Другим важным принципом муниципальной службы является принцип правовой и социальной защищенности муниципальныл служащих указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах мест ною самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае ею смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т и К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время с реализации данного принципа имеются серьезные проблемы, связанные с недостаточными финансовыми ресурсами муниципальных образований Так, денежное содержание муниципальных служащих в Саратовской области в 2-3 раза меньше, чем государственных служащих, замещающих аналогичные должности в органах государственной власти и выполняющих схожую работу Существующая ситуация способствует оттоку наиболее квалифицированных кадров с муниципальной службы и падению престижа как самой службы, так и всего института меспгого самоуправления в целом Однако в этом плане новый закон не только ее не улучшил, но, в отдельных аспектах способствовал ее ухудшению, отменив присвоение муниципальным служащим квалификационных разрядов, а, следовательно, и выплату надбавок за эти разряды
В заключительном параграфе первой главы речь идет о современном состоянии правового статуса муниципального служащего Автор отмечает, что центральным элементом законодательства о муниципальной службе является массив норм, посвященных правовому статусу муниципального служащего И это вполне логично ведь именно правовой сшгус муниципального служащего в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица, обладающего властными полномочиями Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельное!и, а муниципального служащего,
соответственно, от обычного работника И, наконец правовой статус муници-
16
пальногс служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сбтжает сю с государственным служащим
По вопросу о составе (перечне) элемешов правового статуса в юридическом литературе высказаны мноючисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами Конструкции статуса включают от 2-3-х до 6-7-ми элементов
В работе обосновывается вывод, что правовой статус муниципального служащего является по структуре более сложным, чем правовой статус обычного гражданина Чаше всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений
Рассматривая элементы правовою статуса муниципального служащего в широком смысле, их можно подразделить на предстатусные, статусные и послес-татусные Собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты Что же касается закрепляемых главой 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» ограничений муниципапьно1 о служащего, то, но мнению автора, они не являются элементами правового статуса муниципального служащего, а должны рассматриваться в качестве предстатусных этементов, тк предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений
Анализ прав, закрепленных Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что их можно разделить на четыре группы функциональные, права-гарантии, права, связанные с развитием муниципального служащею, дефензитивные В целом закрепленные в законе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный характер В общем-то это довольно чогнчно, гак как нормативный документ, закрепляющий общие для
17
всех без исключения муниципальных служащих, независимо от занимаемо1,» ¡»ми должности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без существенной детализации
Следующим, не меьее значимым элементом правового статуса муниципального служащего, являются его обязанности, также определенные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст 11) Автор констатирует, чго большая часть этих обязанностей носит формальный характер и ничего, по существу, не добавляет в правовой сгатус муниципального служащего
По мнению диссертанта, к обязанностям, которые действительно реально отражают особенности правовою статуса муниципального служащего можно отнести лишь следующие
- представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а гакже сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему па праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера,
- сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного т осударства в день приобретения гражданства иностранно! о I осударства,
- соблюдагь ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами,
- сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобною конфликта
Все они носят действительно статусный характер, так как отражают публичный характер муниципальной службы и особые требования, предъявляемые к лицам, ее осуществляющим
Наконец фетьнч элементом правовою сгатуса яз.шотсч установленные статьен 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" запреты Поскольку данные запреты (в прежнем законе они именовались правоограничениями) уже достаточно широко изучались в научной и учебной литературе, в работе рассматриваются только те из них, которые были впервые введены новым законом о муниципальной службе либо подверглись в нем серьезном трансформации
В целом, автор отмечает что существующий правовой статус муниципального служащего не в полной мере отражает особенности муниципальной службы как публичного вида трудовой деятельности Большая часть элементов правового статуса, закрепленных в главе 3 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" мало отличается от элементов правового статуса работника, закрепленных в трудовом законодательстве Российской Федерации Между тем будущее муниципальной службы за отходом от частно-правового режима регулирования и переходом к публично-правовому
Во второй главе диссертационного исследования «Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным характером» рассматриваются вытекающие из специфики муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности особенности поступления на муниципальную службу и ее прохождения Первый ее параграф - «Особенности поступления на муниципальную службу» посвящен анализу условий, которым должно соответствовать лицо, претендующее на замещение должности муниципальной службы
Автор отмечает, что новым требованием, которое ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, юсударственным языком Российской Федерации
Отдельного внимания заслуживают ограничения, связанные с муниципальной службой По мнению диссертанта, указанные ограничения, в отличии от запретов, представляют собой условия которым должен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе Запреты же включают в
19
себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при прохождении муниципальной службы Отсюда - и различия в последствиях нарушения соответственно запретов и ограничений
Законодатель не всегда носледовагелен при нормативном закреплении 01-раничений, связанных с муниципальной службой Гак, гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе при наличии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения Нужно заметить, что аналогичная норма закрепляется в отношении гражданских служащих Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Однако в настоящее время перечень заболеваний, препятствующих прохождению как траж-данской, так и муниципальной службы отсутствует По мнению автора, вряд ли вообще возможно предусмотреть перечень заболеваний, препятствующих исполнению должностных обязанностей но любой должности муниципальной службы
Основанием для отказа в приеме на муниципальную службу (увольнения с муниципальной службы) является наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение соответствующей должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому В целом с позиции целей и задач муниципальной службы данное ограничение представляется вполне оправданным Однако, как отмечается в специальной литературе, на практике данная норма иногда вызывает сложности в правоприменении Например, нередкой является ситуация, когда муниципальные служащие, связанные непосредственной соподчиненностыо вступают в брак и соответственно уже не могут замещать прежние должности Действующее законодательство не содержит правил разрешения данной ситуации В описанной ситуации возникает вопрос кого из таких муниципальных служащих следует уволить Теоретически нужно расторгать трудовой договор с ними обоими, однако целесообразность такого решения весьма сомнительна Кроме того, в ряде ситуаций существует возможность перевести муниципального служащего на иную
20
должности, коюрая уже не будет связана с непосредственной сопоч^чнеимостью родственнику Вопросы, связанные с данным ограничением должны получить правовую регламентацию в специальном подзаконном акте
Во втором параграфе второй главы «Правовое реагирование работы с кадровым составом на муниципальной службе» анализируются административные процедуры, направленные на реализацию приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы К таким процедурам, по мнению автора исследования, прежде всего относятся конкурсный отбор на замещение должности муниципальной службы, аттестация муниципальных служащих и формирование кадрового резерва муниципальной службы
Следует отметить, что из названных процедур только аттестация носит обязательный характер Конкурс на замещение вакантной должности и работа с кадровым резервом предусмотрены лишь на уровне потенциальной возможности
Ранее порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы устанавливался как региональными, гак и муниципальными правовыми актами Теперь федеральный законодатель прямо указал, что порядок и условия проведения конкурса могут определяться исключительно представительным органом местного самоуправления В этой связи названные законы, но всей видимости, подлежат отмене, поскольку порядок и условия проведения конкурса могут определяться исключительно представительным органом местного самоуправления
По мнению автора, соответствующий акт органа местного самоуправления должен включать в себя следующие положения
• перечень должностей муниципальной службы, которые замещаются на конкурсной основе так и случаи внеконкурсного назначения на должность,
• положения о форме и способе извещения ¡раждан о проведении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы,
• положения о составе и порядке формирования конкурсной комиссии,
• процедуру проведения конкурса
В работе особо отмечается слабость методических разработок проведения
конкурса Проблема в данном случае имеет две стороны с одной процедура
21
оценки должна быть объективно", что предполагает участие квалифицирован!.ых экспертов (например, для оценки личностных качеств - специалисте области психологии; С другой стороны участие таких экспертов и их роль в проведении конкурсного отбора, должно предусматриваться соответствующими нормативными актами
В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, аттестация является обязательной процедурой В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссиеи и рекомендации по результатам аттестации Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том, соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует Рекомендации касаются поощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащий-Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе пли в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия
В работе отмечается, чго при этом неясным остается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии В связи с этим, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации Так, по смыслу рассмотренных выше норм, представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с ею согласия в гом случае, если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности В то же время, если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципалыюто служащего на повышение квалификации, то представитель нантшателя может принять решение о направлении его
на повышение квалификации вместо понижения в должности
22
Сети же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении При наличии же соответстьуюшеи рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего
Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы В работе проанализированы некоторые из этих положений Указанный анализ позволяет сделать вывод о том, что многие из них не соответствуют федеральному законодательству Автор отмечает, что с точки зрения формирования единых подходов к формированию муниципальной службы федеральному законодателю следовало бы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это например, сделано в отношения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы
Заключительный параграф второй главы - «Соотношение общих и специальных оснований прекращения муницииально-служебных отношений» - посвящен анализу оснований прекращения трудового договора с муниципальным служащим Общие основания предусматриваются трудовым законодательством и закрепляются в статьях 77, 81 и 83 Трудового кодекса Специальные основания предусматриваются ст 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»
В работе исследуются вопросы разрешения коллизий между общими и специальными нормами, закрепляющими основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим С одной стороны, согласно правилу общей и специальной нормы, применению подлежит специальная норма и лишь при ее отсутствии могут применяться общие нормы Однако с другой стороны, подобная коллизия может быть выражена неявно и обнаруживаться лишь при смысловом толковании взаимосвязанных положении закона Так, согласно прямому указа-
23
нию ex 19 (ч 21 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего достигшего предельного возраста допускается не более чем на один юд Вместе с тем, статьей 58 Трудового кодекса предусматривается, что в случае, когда ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудовою договора в связи с истечением срока сю действия и работник продолжает работу после истечения срока действия трудовою договора, условие
0 срочном характере трудового договора утрачивает силу и трудовой договор считается заключенным на неопределенный срок В работе ставится вопрос должна ли данная норма распространяться и в отношении муниципальных служащих достигших предельного возраста пребывания на муниципальной службе9 Представляется, что высшие судебные органы должны дать официальное разъяснение по применению указанных положении Закона о муниципальной службе и
1 рудового кодекса
Имеет место коллизионная проблема соотношения общих норм Трудового кодекса и специальных норм Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в части предоставления увольняемому муниципальному служащему государственных гарантии Эта проблема связана с тем, чю при увольнении по отдельным основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом, увольняемому работнику предусматриваются определенные социальные гарантии Например, в ряде случаев предусматривается выплата выходного пособия Согласно ст 178 Трудового кодекса выходное пособие в размере двухнедельного среднего заработка выплачивается работнику при расторжении трудового договора в связи с отказом работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинским заключением, либо отсутствием у работодателя соответствующей работы (пункт 8 части первой статьи 77 Г К РФ) Однако, наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения является одним из ограничений, связанных с муниципальной службой В этой связи, следуя правилу общей и специальной нормы представитель нанимателя обязан уволить муниципального служащего не по п 8 сг 77 ТК РФ. а по и 3 ст
"Ч
¡Ч Закона о муьиЦипальчОй столбе, 1 с б связи с наличием ограничений, свялам-ных с муниципальной службой При этом, с ¡едуя букве закона, муниципальный служащий лишается указанных выше гарантий
Однако по мнению автора раб01Ы, муниципального служащею прцоиав-ленных шн,1м работникам прав и гарантий, не обусловленное цепями и задачами муниципальной стужбы как особого вида профессиональной деятельности противоречит принципу равенства, закрепленному Конституцией Российской Федерации Данная проблема дотжна быгь решена путем внесения изменений в действующее законодательство
Значительными особенностями обладает прекращение трудового доювора с тлавой местной администрации муниципального образования В отношении этой категории муниципальных служащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрегпенных с г 37 Федерального закона от б октября 2003 года № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
На основе анализа норм указанного закона в диссертантом делается вывод, что перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации носит исчерпывающий характер и не может бьпь расширен в том числе и федеральным законом Возникает вопрос применимы ли в данном случае основания увольнения, предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальной службе7 Если исходить из буквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходится дать отрицатечьный ответ Однако, в таком случае глава местной администрации не может быть уволен, например, за прогул или появче-ние на службе в состоянии алкогольного опьянения что представдяется абсурдным Кроме того, это означает, что глава местной администрации может не соблюдать бопьшинство 01раничении и запретов, связанных с муниципальной службой В связи с этим автор отмечает, чю в указанную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, чю помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством так и основания увольнения муниципального сдужагцего установленные Федерального
ъ
ííhona «О муниципальной службе в Российской Федерации»
В заключении автором делаются выводы по итогам проведенного исследования и даююя конкретные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики
По теме диссертации автором опубликованы работы:
Публикации в изданиях, предусмотренных перечнем ВАК России-
1 Санеев В А Изменение законодательства о муниципальной службе как составляющая реформы местного самоуправления // Вестник Саратовской государственной академии права Саратов ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007 № 4 (56) - 0,4 п л
Публикации в иных изданиях-
2 Санеев В А Правовое регулирование работы с кадровым составом на муниципальной службе М , «Научная книга», 2007 -3,5 и л
3 Санеев В 4 Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой // Вестник Волжского упиверситсга им ВН Татищева Серия «Юриспруденция» Тольятти, из-во ВУиТ, 2007 Выи 68 - 0,3 п л
4 Санеев В А Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации М , «Научная книга», 2007 - 2 8 и л
5 Санеев В А Основания прекращения муниципальной службы // Качество жизни населения в транзитивном российском обществе правовые, социокультурные и социально-экономические аспекты Сб научн ст Пенза, 2008 - 0,3 п л
6 Санеев В 4 Аттестация муниципальных служащих//Качество жизни населения в транзитивном российском обществе правовые, социокультурные и социально-экономические аспекты Сб научн ст Пенза, 2008 - 0,3 п л
7 Санеев В А Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе // Вестник Волжского университета им ВН Татищева Серия «Юриспруденция» Тольятти, нз-воВУиТ 2009 Выи 71 -0,3 п л
8 Санеев В i Понятие и виды запретов для муниципальных служащих /' Вестник Волжского университета им В Н Татищева Серия «Юриспруденция» Тольятти, из-во ВУтП 2009 Вып 71 -0,3п л
Санеев Василий Александрович
Законодательное регулирование муниципальной службы в Российской Федерации
Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано к печати 26 01 2009 г Формат 60x84 71ь Бума1 а офсетная Гарнитура Тайме Уел печ л 1,63 Уч -изд л 1,5 Тираж 100 Заказ 1875
Отпечатано в типографии ООО «Литера»
