Муниципально-правовое регулирование подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов

Трубкин, Николай Владимирович

Муниципально-правовое регулирование подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Муниципально-правовое регулирование подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов»

на правах рукописи

Трубкин Николай Владимирович

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОДГОТОВКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ ПОСЕЛЕНИЙ, ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

005539278

21 НОЯ 2013

Екатеринбург - 2013

005539278

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф.М: Достоевского».

Научный руководитель Казанник Алексей Иванович

заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор, государственный советник юстиции 1-го класса Официальные оппоненты: Невннский Валерий Валентинович

заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет»

Лермонтова Александра Владимировна

кандидат юридических наук, ассистент кафедры государственного и административного права ФГБОУ ВПО «Кемеровский государственный университет»

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Иркутский государственный

университет»

Защита состоится «19» декабря 2013 года в 11:00 на заседании диссертационного совета Д. 212.282.02 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия», 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия».

Автореферат разослан «_»_2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук,

профессор С.Ю. Головина

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время на территории Российской Федерации ведутся масштабные работы по подготовке всех видов градостроительной документации - документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории. В целях успешного поступательного развития Российской Федерации в целом и муниципальных образования, в частности, создания условий для их устойчивого развития, увеличения темпов жилищного строительства и защиты прав и законных интересов всех субъектов градостроительных отношений указанные работы должны завершиться для городских поселений и городских округов не позднее 31 декабря 2013 года, для сельских поселений — не позднее 1 июня 2014 года (не позднее 31 декабря 2013 года - в отношении генеральных планов)'.

В соответствии с ч. 4 ст. 9, ч. 6 ст. 45, ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц, а также случая, предусмотренного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ; не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях. В соответствии с положениями ч. 1.2., 1.З., 1.4. ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2004 года№ 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» положения части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ не применяются к соответствующим решениям в целях размещения объектов местного значения поселений на территориях городских поселений до 31 марта 2013 года, на территориях сельских поселений до 31 декабря 2013 года; положения части 6 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ не применяются к подготовке документации по планировке территории в случаях, не предусматривающих размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, применительно к территориям городских поселений до 31 марта 2013 года, к территориям сельских поселений до 31 декабря 2013 года; положения части 3 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ не применяются к выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства на межселенных территориях муниципальных районов до 31 июня 2013 года, к выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства на территориях городских поселений и городских округов до 31 декабря 2013 года, на территориях сельских поселений до 1 июня 2014 года.

В соответствии с ч. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137.Ф3 «о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» применительно к городским поселениям и городским округам с 31 декабря 2013 года, к сельским поселениям с 1 июня 2014 года при отсутствии правил землепользования

Между тем, на основании информации, поступившей от Департамента стратегического планирования Министерства регионального развития РФ, по состоянию на конец четвертого квартала 2012 года процент утвержденных генеральных планов за восьмилетний период действия Градостроительного кодекса РФ1 выглядит следующим образом: для городских округов - 71; для городских поселений - 50; для сельских поселений - 322. Таким образом, только для сельских поселений за один 2013 год необходимо разработать более 12,5 тысяч генеральных планов (68%). В тоже время невысокое качество уже подготовленных и утвержденных генеральных планов

отмечается на самом высоком уровне3.

Ситуация с документами градостроительного зонирования, документации по планировке территории также остается проблематичной. Например, в республике Татарстан к началу августа 2011 года только в 18 поселениях из 956 утверждены правила землепользования и застройки4. Что касается качества документации по планировке территории и документов градостроительного зонирования, то о его низком уровне свидетельствуют многочисленные судебные разбирательства. В одних случаях они признаются не действующими в полном объеме5, в других - в определенной части6.

и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Срок подготовки документации по планировке территории не установлен

1 ¡Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 20.03.2011 г.) И Российская газета.-2004.-30 дек.; 2011 -25 марта.

2 Минрегион России готовит предложения по системному решению проблем территориального планирования в сельских и городских поселениях // Гарант. Информационно-правовой портал. - URL: httP"//www.garant.ru/news/428406/ (дата обращения: 18.04.2013). _

3 Путин. В.В. Генеральные планы развития городов должны быть продуманы до мелочей. - URL:http://pln-

pskov.ru/politics/93294.html (дата обращения: 10.03.2012).

4 Агаева Н Градостроительная политика: что мы потеряли и что нашли? // URL: http™ gisa 'га/78130.html?searchstrmg=%EA%E0%F7%E5%Fl %F2%E2%EE_%EF%FO%EO%E2°/„E8%EB _|^oE7%E5%^C%EB%E5%EF%EE%EB%FC%E7%EE%E2%E0%ED%E8%FF—%E8—%E7%EO%F1%F2%FO %EE%E9%EA%E8 (дата обращения: 15.06.2012).

5 Определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда 5 мая 2011 года № 334350/2011 // Конференция ЮрКлуба - URL: http://forum.yurclub.ru/index.php?showtopic=309945 (дата обращения: 15.07.2011) - правила землепользования и застройки города Самары признаны не действующими в полном объеме.

6Об оставлении без изменения решения Арбитражного суда Тюменской области от 10 ноября 2011 года которым признано недействующим постановление Главы администрации города Тюмени от 5 июля 1995 года № 13 «Об утверждении проекта красных линий города Тюмени» в части прохождения -красной линии по улице Оренбургской по периметру земельного участка с кадастровым номером 72:23:0221003:79 как не соответствующее п 3 ст. 15 Конституции РФ. [Электронный ресурс]: Постановление ФАС Западно-

На наш взгляд, можно с большей долей уверенности утверждать, что в условиях крайне ограниченного временного периода (один год), за который все поселения и городские округа, не подготовившие градостроительную документацию, должны ее подготовить и утвердить, качество такой градостроительной документации будет оставлять желать лучшего. Это потребует в дальнейшем либо, в лучшем случае, внесения в нее изменений, либо - подготовки и утверждения полностью нового документа. «Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нормативных актов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть мнение населения»1.

Свою «лепту» внес и федеральный законодатель, полностью изменивший в 2011 году, например, состав и содержание генеральных планов поселений, городских округов - возникли новые проблемы подготовки документов территориального планирования.

В сложившейся ситуации, а также в ситуации увеличения антропогенного воздействия на биосферу, интенсификации использования земли, других природных ресурсов, разрастания муниципальных образований, ухудшения экологической обстановки, увеличения численности и плотности населения в крупных муниципальных образованиях муниципальное правовое регулирование градостроительной деятельности приобретает принципиальное значение.

Юридически грамотная подготовка органами местного самоуправления градостроительной документации поселений и городских округов, а также правильное ее утверждение позволит обеспечить безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничить негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и

Сибирского округа от 8 декабря 2011 года № А70-6734/2011. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

1 Захаров И.В., Карасев А.Т., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник, под рел. проф. А.Н. Кокотова. - М.: Юрайт, 2013. - С. 151.

обеспечить охрану и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Современный этап развития российской правовой науки характеризуется повышением интереса к изучению и научной разработке вопросов, связанных с градостроительной деятельностью. Однако в существующих научных работах указанные вопросы рассматриваются, как правило, кратко, в общем виде и преимущественно с позиции общих начал муниципального и конституционного права. Аналогичный подход используется при комментировании федерального законодательства в сфере градостроительной деятельности.

Существенное влияние на формирование авторской концепции сыграли научные труды в области конституционного и муниципального права таких ученых как: С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, Ю.А. Горбуль, И.В. Захаров, А.Т. Карасев, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, Н.В. Постовой, A.C. Саломаткин, A.A. Сергеев, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, С.А. Хлебунова и др.

При исследовании проблем подготовки и утверждения градостроительной документации использованы труды следующих специалистов в области градостроительной деятельности: H.A. Андрианов, А.П. Анисимов, JI.E. Бандорин, С.А. Бурмистрова, Т.В. Варгина, Д.Г. Донцова, А.Н. Королев, В.М. Мякиненков, JI.B. Овчинникова, М.В. Перькова, О.В. Плешакова, С.А. Помещикова, А.Ю. Прохоров, А.П. Ромм, Л.Г. Тарасова, Э.К. Трутнев, Ю.Н. Трухачев, В.А. Шишканов, Н.Г. Юшкова и др.

Труды перечисленных авторов, несомненно, внесли весомый вклад в изучение отдельных аспектов избранной темы, однако комплексный анализ проблем подготовки базовых градостроительных документов - документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, не осуществлялся, что отражается

зачастую и на не высоком качестве источников правового регулирования в сфере градостроительной деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях. Таким образом, необходимо комплексное научное исследование, посвященное правовому регулированию подготовки и утверждения градостроительной документации на уровне поселений и городских округов - самых распространенных муниципальных образований Российской Федерации1. Данная работа представляет собой первое такого рода исследование.

Объектом. исследования являются общественные отношения, связанные с муниципальным правовым регулированием подготовки и утверждения градостроительной документации поселений и городских округов.

Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, правоприменительная и судебная практика в области, связанной с подготовкой и утверждением градостроительной документации, а также различные теоретические конструкции и концепции российских ученых.

Цель исследования заключается в выявлении теоретических и практических проблем, связанных с муниципально-правовым регулированием подготовки и утверждения градостроительной документации поселений и городских округов, внесению научно обоснованных рекомендаций и предложений по их разрешению.

Поставленная цель достигалась путем решения следующих задач:

- дать определение и раскрыть содержание муниципального правового регулирования градостроительной деятельности;

- исследовать основные теоретические подходы к подготовке и утверждению градостроительной документации (документов

' По информации Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации по состоянию на I января 2011 года в Российской Федерации насчитывается 23304 муниципальных образования, из которых количество сельских поселений составляет 18996, городских поселений - 1733, городских округов -515. // Россия в цифрах -2011 r.//Gks.ru: официал, сайт Федеральной службы государственной статистики.

URL:ttp://v™w.gks.ru/wps/wcnVconnect/rosstat/rosstatsite/main/publi4hing/catalog/statisticCollections/doc 1 13507

5100641 (дата обращения: 14.03.2012).

территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории) поселений и городских округов;

- проанализировать действующую градостроительную документацию в нескольких субъектах Российской Федерации на примере поселений и городских округов;

- выявить недостатки действующего законодательства в сфере градостроительной деятельности, и провести их анализ;

- разработать теоретические и практические предложения по совершенствованию правовых норм в сфере градостроительной деятельности.

Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных и специальных методов познания, среди которых можно назвать: формально-юридический, статистический, сравнительно-правовой, исторический, системный, анализ, синтез и иные методы, широко применяемые в правовой науке.

Нормативную базу исследования составил комплекс нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации1, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют материалы судебной практики, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, материалы правоприменительной практики, статистические данные. При написании диссертационного исследования использовался также личный профессиональный опыт работы автора в проектных организациях (ООО «Институт территориального планирования «Град», ООО «Терпланпроект»).

' Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. -1993. - 25 дек.; 2009. - 21 января.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым муниципально-правовым исследованием, в рамках которого автором предпринята попытка комплексного изучения правового регулирования подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов.

В диссертации рассматриваются правовые проблемы, возникающие при непосредственной подготовке градостроительной документации, на различных этапах утверждения градостроительной документации, предложены варианты их решения.

Научную новизну (либо отдельные ее элементы) исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Автором впервые предложена дефиниция понятия «муниципальное правовое регулирование градостроительной деятельности». Под ним следует рассматривать специфический вид деятельности органов местного самоуправления по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемый в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, содержанием которого является реализация нормативно-организационных полномочий органов местного самоуправления при участии местного населения, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

2. С учетом норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, Бюджетного кодекса РФ1, Градостроительного кодекса РФ2

' Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. - 2003. - 8 ноября; 2011. - 25 марта.

автором подготовлен перечень объектов капитального строительства местного значения, необходимых для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения (таблица 1 раздела 1.2.).

3. Соискателем сформулирован исчерпывающий перечень зон с особыми условиями использования территорий (Приложение 1), которые подлежат отображению во всех видах градостроительной документации и, которые в зависимости от порядка их установления делятся на две группы: для установления которых не требуется разработки специальных документов уполномоченными органами; для установления которых такая разработка требуется. К последним, в частности, относятся санитарно-защитные зоны, установленные в предусмотренном законом порядке и отображаемые в градостроительной документации.

4. Диссертантом подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» (Приложение 2), которым, в частности, предусматривается: включение в понятийный аппарат определений генерального плана, существующих и планируемых красных линий; включение в состав генерального плана задач территориального планирования; закрепления правила, согласно которому границы функциональных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной функциональной зоне; включение норм о необходимости опубликования проекта генерального плана, генерального плана в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов; изменение в некоторых статьях Градостроительного кодекса РФ формулировки «с учетом» на «в соответствии»; закрепление оснований для отказа в предоставлении градостроительного плана земельного участка и др.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. от 06.04.2011 г.) // Российская газета. - 1998. - 12 авг.; 2011.-8 апр.

2 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 20.03.2011 г.) // Российская газета.-2004.-30 дек.; 2011 -25 марта.

5. Диссертантом внесено предложение: выделять на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке в составе общественно деловых территориальных зон зону здравоохранения, зону учебно-образовательного назначения, в силу особого социального статуса, которым обладают объекты здравоохранения и учебно-образовательного назначения.

6. По мнению соискателя, в Градостроительном кодексе РФ формулировка «с учетом» должна трактоваться применительно к каждому конкретному случаю, в отношении которого она употребляется, поскольку в некоторых случаях она носит императивный характер.

7. Автор считает, что дифференциация земельных участков и объектов капитального строительства по видам разрешенного использования должна осуществляться в каждом поселении, городском округе индивидуально с учетом социально-экономических и природно-климатических условий. При разрешении вопроса об определении вспомогательных видов разрешенного использования следует исходить из позиции, что к указанным видам следует относить те объекты, на размещение которых не требуется выдача разрешения на строительство.

8. В работе соискатель отстаивает мнение, согласно которому установление городскими округами, поселениями дополнительных требований к лицам, заинтересованным в получении разрешения на условно разрешенный вид использования, недопустимо, а отказ главы местной администрации в предоставлении такого разрешения должен быть мотивирован, несмотря на отсутствие в законодательстве прямого указание на это. Также органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные требования, предъявляемые при обращении за предоставлением градостроительных планов земельных участков - требовать какие-либо документы от заявителей недопустимо. Органы местного самоуправления должны самостоятельно заниматься поиском необходимой для заполнения градостроительного плана земельного участка информации.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования были доложены на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского и опубликованы в научных статьях и монографии.

Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.

II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной для исследования темы, характеризуется степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования. Кроме того, во введении обозначены методологическая, теоретико-правовая и эмпирическая основы исследования, раскрыта его научная новизна, представлены положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость работы, приведены сведения об апробации результатов исследования, изложена структура диссертации.

Первая глава диссертации «Подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, городских округов, проблемы и пути их решения» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе первой главы «Основы муниципального правового регулирования градостроительной деятельности» приводятся определения градостроительной деятельности, муниципально-правового регулирования, в том числе его признаки, определяется сущность местного самоуправления. С учетом изложенного автором формулируется определение муниципального правового регулирования градостроительной деятельности, по которым понимается специфический вид деятельности органов местного самоуправления по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемый в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, содержанием которого является реализация нормативно-организационных полномочий органов местного самоуправления при участии местного населения, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, в данном параграфе рассматривается проблема разграничения предмета ведения РФ и ее субъектов в сфере градостроительства. Отмечается, что, несмотря на то обстоятельство, что законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, именно правовое регулирование градостроительной деятельности на уровне муниципальных образований (муниципальное правотворчество), осуществляемое посредством принятия важнейших градостроительных решений — подготовки и утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, позволяет выявить многие противоречия и неточности законодательства в сфере градостроительной деятельности (предложить варианты их решения), а также обеспечить реализацию его (законодательства) ключевых принципов: обеспечение устойчивого развития территорий Российской Федерации в целом и муниципальных образований в частности; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Во втором параграфе первой главы «Подготовка генеральных планов поселений, городских округов, а также материалов по их обоснованию» определяется структура документов территориального планирования, формулируется определение генерального плана, анализируется его содержание.

Учитывая фундаментальность градостроительной документации, отдельные виды которой определяют развитие муниципального образования на ближайшие 20 лет1, стадия проектной подготовки данных документов рассматривается как отдельная самостоятельная юридически значимая стадия муниципального правотворческого процесса - процесс, представляющий собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание муниципального

' В соответствии с ч. 11. ст. 9 Градостроительного кодекса РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

правового акта. Иные стадии (согласование, публичные слушания и др.) включены в стадию утверждения градостроительной документации.

Рассматривается Федеральный закон от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования»1, исключивший из состава положения о территориальном планировании цели и задачи территориального планирования, что, по мнению автора настоящего исследования, создает дополнительные препятствия при подготовке генеральных планов органами местного самоуправления, что приводит к недостижению устойчивого развития муниципальных образований.

Исследуется содержательная сторона подготовки органами местного самоуправления графической части генерального плана, выявляются ее проблемы. На основе анализа Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, Бюджетного кодекса РФ3, Градостроительного кодекса РФ4 диссертантом формулируется перечень объектов капитального строительства местного значения, позволяющий грамотно подготовить генеральный план, обеспечивающий сбалансированное развитие поселения, городского округа, и рационально использовать местный бюджет.

Автором рассматривается вопрос отображения и изменения границ муниципальных образований и населенных пунктов и делается вывод — генеральным планом не может предусматриваться изменение границы населенного пункта, если такое изменение влечет за собой изменение границы муниципального образования. В генеральных планах могут

' О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования: федер. закон от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ//Российская газета. - 2011.-25 марта.

2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131 -ФЗ // Российская газета. -2003.-8 ноября; 2011. - 25 марта.

3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. от 06.04.2011 г.) // Российская газета. - 1998. - 12 авг.; 2011.-8 апр.

4 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 20.03.2011 г.) // Российская газета. - 2004. - 30 дек.; 2011 - 25 марта.

излагаться только аргументы, объясняющие необходимость изменения границ поселений, городских округов.

Особое внимание в данном параграфе уделяется отображению в генеральном плане, так называемой, планируемой границы населенного пункта, наряду с существующей границей населенного пункта. Диссертантом отмечается, что закрепление последней в генеральном плане недопустимо, так как в противном случае складывается ситуация, при которой отмеченная как планируемая граница населенного пункта является формально-юридически существующей границей населенного пункта, что подтверждается ч. 1 ст. 84 Земельного кодекса РФ (утверждая документ территориального планирования, утверждается граница населенных пунктов). Тогда неясно, что собой представляет отраженная в генеральном плане существующая граница, которая существующей границей, де-факто, уже не является.

Подводя итог изложенному автор отмечает, что закрепляя в ч. 2 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ норму, согласно которой состав документов территориального планирования муниципальных образований устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, законодатель закрепил за последними возможность компоновки карт, входящих в состав генеральных планов с учетом того содержания, которое закрепляет ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, присваивание картам имен собственных и т.п.

Таким образом, определением состава генерального плана является указание наименований тематических разделов генерального плана, перечня карт с их наименованиями, обозначением возможности подготовки фрагментов таких карт применительно к различным частям территории поселения, городского округа и т.п. Дополнять разделы генерального плана, как графический так и текстовый, субъекты РФ и муниципальные образования не вправе.

Кроме того, исследуется вопрос подготовки органами местного самоуправления материалов по обоснованию генерального плана, которые к нему прилагаются. Проведя анализ действующего законодательства, автор настоящего научного исследования систематизировал и сгруппировал все существующие, на его взгляд, зоны с особыми условиями использования территорий, подлежащие отображению в материалах по обоснованию генерального плана, а также в иных видах градостроительной документации (правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории). Рассматривается вопрос определения границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также факторы риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Предлагаются изменения в Градостроительный кодекс РФ.

В третьем параграфе первой главы «Утверждение генеральных планов поселений, городских округов и их реализация» автором исследуются четыре стадии утверждения органами местного самоуправления генеральных планов поселений, городских округов, а также устанавливается последовательность их реализации.

Согласование проектов генеральных планов с заинтересованными органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления осуществляется в рамках ст. 25 Градостроительного кодекса РФ, Постановления Правительства РФ от 24.03.2007 № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований»1.

Формулируется определение публичных слушаний, предлагаются решения по их проведению, стадии, определяются участники публичных

' Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проеетов документов территориального планирования муниципальных образований: постан. правительства РФ от 24 марта 2007 г. № 178 // Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 14,ст. 1б91.;2012-№ 10,ст.1240.

слушаний. В связи с тем, что Федеральный закон от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» исключил из ст. 24 ГрК РФ часть 9, в соответствии с которой проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения, по мнению автора, такое опубликование должно осуществляться в трехмесячный срок проведения публичных слушаний по проекту генерального плана. В противном случае создается барьер для реализации права, закрепленного в ч. 10 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ - заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. Между тем, существует объективная необходимость вернуть норму ч. 9 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ в немного измененном виде: «проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения».

Автором предлагается содержание протоколов публичных слушаний по проектам генеральных планов, заключений о результатах таких публичных слушаний, исследована проблема рекомендательного характера публичных слушаний и их повторного проведения.

Устанавливается, что существенное изменение способа опубликования утвержденных документов территориального планирования, исключительно посредством федеральной государственной информационной системы территориального планирования в сети «Интернет» охватывает преимущественно трудоспособное городское население, оставляя за «бортом» иные категории населения, что подтверждается соответствующими

исследованиями1. Таким образом, предлагается вернуть норму ч. 14 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ в немного измененном виде: «генеральный план подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации».

Исследуются вопросы реализации генеральных планов поселений, городских округов, предложены изменения в Градостроительный кодекс РФ.

Глава II «Подготовка и утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов, проблемы и пути их решения» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе второй главы «Основы градостроительного зонирования, подготовка правил землепользования и застройки поселений, городских округов» отмечается, что в современной России исключительно важную роль в регулировании застройки поселений и городских округов играет деятельность органов местного самоуправления по градостроительному зонированию муниципальных образований, которая должна «...позволить населению соответствующих муниципальных образований эффективнее влиять на процесс застройки территории муниципального образования, отстаивать свои права и законные интересы не только в суде, но и на этапе планирования застройки,...сделать процесс застройки более прозрачным для населения и инвесторов, привлечь дополнительные инвестиции в строительство, снизить издержки и устранить административные барьеры в строительстве»2.

1 Компания «Яндекс» на основе исследований Фонда «Общественное мнение», TNS и RU-Center, а также данных собственной службы новостей и поиску по блогам, представила сведения о развитии Интернета в регионах. Исследование проводилось в двух направлениях: распространение интернета (уровень его проникновения, число доменов на 1000 пользователей и доступность сети) и активность пользователей (уровень развития блогосферы и активность онлайн-СМИ). В соответствии с указанным исследованием такой базовый показатель развития сети «Интернет» в стране как уровень его проникновения для абсолютного большинства федеральных округов России (по состоянию на середину 2009 года) не достигает и 30 %, и в среднем по округам составляет 24,5 % И Rumetrika.rambler.ru: инфор,- аналит. портал. - URL: http://rumetrika.rambler.ru/review/0/3764?article=3764 (дата обращения: 18.04.2011).

2 Боголюбов С.А. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Рассматривается категория «градостроительное зонирование» и ее эволюция в процессе изменения законодательства в сфере градостроительной деятельности. Формулируется определение правил землепользования и застройки, их цели и структура.

Раскрывается содержание первого раздела правил землепользования и застройки — порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений. В составе иных положений о регулировании иных вопросов землепользования и застройки автором предлагается отнести положения о предоставлении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности; о процедурах застройки территории муниципального образования, в том числе процедуры выдачи разрешения на строительство объектов капитального строительства, на ввод указанных объектов в эксплуатацию; об оформление разрешения на установку объектов, не являющихся объектами капитального строительства, их непосредственная установка и эксплуатация и др.

Исследуется вопрос подготовки органами местного самоуправления карты градостроительного зонирования. Автором рассматриваются виды территориальных зон, формулируется предложение по их дополнению зонами учебно-образовательного назначения, здравоохранения, что объясняется особым социальным статусом, которым обладают объекты, размещаемые в этих зонах (больницы, детские сады, школы и т.п.).

Выявляются факторы, с учетом которых устанавливаются границы территориальных зон. При установлении территориальных зон учет существующего использования земельного участка, по мнению автора, должен иметь определяющее значение, несмотря на диспозитивность формулировки нормы («с учетом»). Поскольку изменение существующего использования земельного участка создает для лица, обладающего вещным правом в отношении этого земельного участка, зачастую непреодолимые без внесения изменений в правила землепользования и застройки, условия его использования.

Автор приходит к выводу, что формулировка «с учетом» в Градостроительном кодексе РФ должна, трактоваться применительно к каждому конкретному случаю, в отношении которого она употребляется, что подтверждается рядом норм Градостроительного кодекса РФ (например, ч. 3 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 и ч. 9 ст. 31).

Особое внимание в данном параграфе уделяется проблеме отсутствия в действующем законодательстве требования о том, что границы земельных участков должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной функциональной зоне, закрепляемой генеральным планом поселения, городского округа. Автором отмечается, что в этих условиях отдельные разработчики градостроительной документации, органы местного самоуправления осуществляют подготовку графических частей генерального плана таким образом, что один земельный участок может находиться в нескольких функциональных зонах. Зачастую это приводит к серьезным проблемам, в том числе, невозможности утверждения правил землепользования и застройки. Предлагаются соответствующие изменения в Градостроительный кодекс РФ.

Анализируется вопрос юридического значения отображения в карте градостроительного зонирования зон с особыми условиями использования территорий. Основываясь на действующих нормативных правовых актах, диссертантом делается вывод о существовании двух групп зон с особыми условиями использования территорий: для установления которых не требуется разработки специальных документов уполномоченными органами; для установления которых такая разработка требуется. К последним, в частности, относятся санитарно-защитные зоны. Также автором делается вывод о том, что в правилах землепользования и застройки должны отображаться только те санитарно-защитные зоны, которые считаются установленными в предусмотренном законом порядке, то есть, в отношении которых разработан соответствующий проект (проект санитарно-защитной зоны), на основании которого Главный государственный санитарный врач

РФ либо Главный государственный санитарный врач субъекта РФ устанавливает соответственно Постановлением либо решением и санитарно-эпидемиологическим- заключением размер санитарно-защитной зоны. Между тем, легализация в законодательстве конструкции «ориентировочные границы санитарно-защитных зон» позволит предупредить всех заинтересованных лиц о возможных последствиях, в случае если будет разработан проект санитарно-защитной зоны и, следовательно, введен особый правовой режим ее территории.

В заключительной части первого параграфа второй главы исследуются градостроительные регламенты, приводится их определение, раскрывается структура и содержание.

Автором предлагается определение видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливается их трехзвенная структура. Исследуется проблема отнесения тех или иных объектов капитального строительства, земельных участков к основным или условно разрешенным видам использования, а также проблема определения органами местного самоуправления вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. К последним предлагается относить: гаражи на земельных участках, предоставленных физическим лицам для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или на земельных участках, предоставленных для ведения садоводства, дачного хозяйства; парники, теплицы, бани, летние павильоны, киоски, навесы, стоянки и т.п. объекты и территории. Иными словами, те объекты, на размещение которых не требуется выдача разрешения на строительство.

Также рассматриваются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Во втором параграфе второй главы «Утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов. Порядок предоставления дополнительных разрешений» автором проанализированы три стадии утверждения органами местного самоуправления правил землепользования и застройки поселений, городских округов.

Автором отмечается отсутствие в Градостроительном кодексе РФ прямого указания на необходимость опубликования проекта правил землепользования и застройки. Предлагаются соответствующие изменения в Градостроительный кодекс РФ.

Исследуются особенности проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки. Отмечаются недостатки одной из специфик проведения публичных слушаний, введенной в оборот Федеральным законом от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» - в случае подготовки изменений в Правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в Правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. Приводятся примеры, как указанное изменение может существенно затронуть права человека на благоприятные условия жизнедеятельности.

Исследован вопрос утверждения представительным органом муниципального образования проекта правил землепользования и застройки и опубликования правил землепользования и застройки, а также вопрос внесения изменений в правила землепользования и застройки. Определен круг субъектов, наделенных соответствующими правами по направлению предложений о внесении изменений в правила землепользования и

застройки, а также рассмотрен вопрос реализации правил землепользования и застройки.

Большое внимание в параграфе уделяется процедуре предоставления органами местного самоуправления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, так как во многом от правильности ее проведения зависит успешное применение правил землепользования и застройки, и наступление желаемых правовых последствий (легальное строительство тех или иных объектов капитального строительства, легальное использование земельных участков и т.п.).

В указанной процедуре определяются три стадии, характерные как для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее также -разрешение на условно разрешенный вид использования), так и для предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также — разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства): обращение за разрешением; публичные слушания; принятие решения о предоставлении разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Автором обращается внимание на недопустимость установления органами местного самоуправления дополнительных требований к заявителю для получения разрешения на условно разрешенный вид использования, не предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, так как это противоречит указанному федеральному закону. Кроме того, на необходимость мотивирования решения главы местной администрации о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или отказ в предоставлении такого разрешения, несмотря на отсутствие в Градостроительном кодексе РФ прямого указание на это.

В параграфе исследуются проблемы получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. В качестве одной из таких проблем приводится одно из оснований для получения этого разрешения — размер земельного участка меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков. Диссертантом отмечается, что основание «завязано» законодателем на градостроительный регламент, который может и не содержать указанных параметров, что, в свою очередь, делает невозможным применение данного основания для обращения за выдачей разрешения на отклонение от предельных параметров.

Обращается внимание на отсутствие в Градостроительном кодексе РФ указания на необходимость опубликования решения главы местной администрации о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения.

По всем указанным в настоящем параграфе проблемам предлагаются соответствующие изменения в Градостроительный кодекс РФ.

Глава III «Подготовка и утверждение документации по планировке территории поселений, городских округов, проблемы и пути их решения» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе третьей главы «Основы планировки территории, подготовка документации по планировке территории поселений, городских округов» автором отмечается, что в современной России исключительно важную роль в регулировании застройки поселений и городских округов играет деятельность органов местного самоуправления по планировке территории, способствующая обеспечению прав правообладателей земельных участков, прав публично-территориальных образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), достижению социального и психологического комфорта населения, сохранности компонентов природной среды и т.п.

Указанная деятельность органов местного самоуправления выражается в подготовке и утверждении документации по планировке территории поселений, городских округов - следующий этап реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности.

Раскрывается категория «планировочная структура», «планировка территории». Исследуются три вида документации по планировке территории и четыре способа их подготовки.

Рассматривается содержательная сторона подготовки органами местного самоуправления проекта планировки территории, уделяется особое внимание отображению красных линий. Автором делается вывод, что объект недвижимости не должен выходить за пределы красных линий и соответственно не должен пересекать их. В противном случае он окажется на территории общего пользования, а в силу ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования не подлежат приватизации. Вследствие этого собственник здания, строения, сооружения не вправе будет приватизировать земельный участок, на котором расположено такое здание, строение или сооружение.

Анализируется правовой статус красных линий, в результате которого предлагается ввести в оборот конструкцию «существующие красные линии», «планируемые красные линии». В результате чего, в чертеже проекта планировки необходимо будет отображать существующие красные линии, имеющие юридическое значение и соответствующие ч. 12 ст. 85 ЗК РФ — земельные участки общего пользования не подлежат приватизации. В графической части материалов по обоснованию проекта планировки — планируемые красные лини, позволяющие органам местного самоуправления планировать осуществление градостроительных преобразований территории того или иного муниципального образования, не создавая дополнительных ограничений или запретов для правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, не нарушая их прав и законных

интересов. Но юридически значимых последствий планируемые красные линии не несут.

Рассматривается вопрос отображения на чертеже проекта планировки территории границ зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства, границ зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (далее также - границы зон планируемого размещения объектов). По мнению автора, границы зон планируемого размещения объектов должны соответствовать границам элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов и др.) (совпадать с ними), отображенных в виде красных линий и не выходить за их пределы.

Отмечается, что в составе графической части, так и в пояснительной записке материалов по обоснованию проекта планировки территории возможно дополнение тех схем и разделов, которые предусмотрены Градостроительным кодексом РФ.

Определяются территории, применительно к которым осуществляется подготовка проектов межевания. Рассматривается их содержание, а также отличия от межевого плана.

В данном параграфе третьей главы автором отмечается, что градостроительный план является самостоятельным видом документации по планировке территории, являющийся основанием для подготовки проектной документации; выдачи разрешения на строительство; выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В новых требованиях к форме градостроительного плана1 диссертантом выявляются противоречия требованиям Градостроительного кодекса РФ, которые необходимо устранить.

1 Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка: приказ Минрегиона РФ от 10 мая 2011 г. № 207//Российская газета.-2011.-8 июня.

Во втором параграфе третьей главы «Утверждение документации по планировке территории поселений, городских округов» автором проанализированы четыре стадии утверждения документации по планировке территории. В качестве отдельной процедуры выделяется утверждение и предоставление органами местного самоуправления градостроительного плана земельного участка, подготовленного в качества самостоятельного вида документации по планировке территории.

При исследовании вопроса об опубликовании проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории автором выявляется отсутствие в Градостроительном кодексе РФ прямого указания на необходимость такого опубликования. Между тем, в целях доведения до населения информации о содержании проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории, сделан вывод о необходимости закрепить прямое указание на опубликование указанных проектов.

Исследуются особенности проведения органами местного самоуправления публичных слушаний по проектам планировки территории и проектам межевания территории, подготовленных в составе документации по планировке территории. В рамках указанного исследования автор приходит к выводу о том, что норма ч. 5 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ сформулирована таким образом, что при буквальном ее толковании следует -не требуется проведения публичных слушаний по проекту планировки территории как самостоятельному виду документации по планировке территории, так и по проекту межевания территории, подготавливаемого самостоятельно (отдельно от проекта планировки территории).

Между тем, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства автором указывается, что публичные слушания должны проводиться как по проектам планировки территории, подготовленные в качестве самостоятельного вида

документации по планировке территории, так и по проектам межевания вне состава проекта планировки территории.

Большое внимание в данном параграфе уделено процедуре утверждения и предоставления органами местного самоуправления градостроительного плана земельного участка, подготовленного в качества самостоятельного вида документации по планировке территории. В рамках исследования указанной процедуры диссертантом выявляется, что в действующем законодательстве вообще не предусмотрены основания для отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка, что необходимо исправить.

Автор приходит к выводу, что в качестве основания для отказа в выдаче градостроительного плана органы местного самоуправления не могут использовать факт непредоставления соответствующих документов, которые, по мнению органов местного самоуправления, должны прикладываться к заявлению на выдачу градостроительного плана земельного участка.

Отмечается, что в тоже время в Градостроительном кодексе РФ отсутствуют указание на необходимость предоставления каких-либо документов, прилагаемых к заявлению на выдачу градостроительного плана земельного участка. По мнению автора, в условиях совершенствования информационного взаимодействия между различными органами власти такие требования и не должны к заявителям предъявляться — органы местного самоуправления должны самостоятельно заниматься поиском необходимой для заполнения градостроительного плана земельного участка информации. Указывается, что для этого достаточно обратиться посредством того же информационного взаимодействия к соответствующим структурным подразделениям органов местного самоуправления (например, к организациям, осуществляющим электро-, тепло-, газо- и водоснабжение объекта для заполнения раздела градостроительного плана, отображающего информацию о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения).

В заключении излагаются выводы, полученные диссертантом в результате проведенного исследования, а также формулируются предложения, направленные на дальнейшее развитие и совершенствование действующего законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере градостроительной деятельности. Итоговые предложения сгруппированы и закреплены в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации».

III. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Монографии:

1. Трубкин Н.В. Подготовка и утверждение градостроительной документации поселений, городских округов. Правовые аспекты. М., РИОР: ИНФРА-М. 2013. - 152 с. (10,2 п.л.).

Статьи, опубликованные в журналах, включенных в перечень российских рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук:

2. Трубкин Н.В. Объекты капитального строительства местного значения и их отображение в документах территориального планирования муниципальных образований // Вестник ОмГУ. Серия Право. - 2011. - № 3. -С. 65-69 (0,6 пл.);

3. Трубкин Н.В. К вопросу о правовом статусе красных линий // Юрист. -2012. - № 14. - С. 24-26 (0,4 пл.).

Статьи, опубликованные в иных изданиях:

4. Трубкин Н.В. Разработка генерального плана поселения (городского округа) // Строительный вестник Тюменской области. - 2009. - № 4. -С. 18-23 (0,5 пл.);

5. Трубкин Н.В. Публичные слушания как составная часть подготовки и утверждения градостроительной документации // Управление развитием территории. - 2010. - № 2. - С. 34-41 (0,4 пл.);

6. Трубкин Н.В. Градостроительная деятельность и концепция устойчивого развития // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. -2010. -№11.-С. 42-50(1 пл.);

7. Трубкин Н.В. Градостроительная документация и систематизация зон с особыми условиями использования территории // Территория и планирование. - 2010. - № 6(30) - С. 47-49 (0,4 пл.);

8. Трубкин Н.В. Административно-правовое регулирование градостроительной деятельности // Гражданин и право. — 2011. - № 10. -С. 78-86 (0,9 пл.);.

9. Трубкин Н.В. Правовая природа охранных и санитарно-защитных зон в разрезе подготовки правил землепользования и застройки // Территория и планирование. - 2011. - № 5 (35) - С. 74-77 (0,4 п.л.);

Ю.Трубкин Н.В. Основы муниципального правового регулирования градостроительной деятельности // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия «Экономика и Право. - 2012. - № 7. -С. 93-98 (0,7 п.л.).

Типография ОмГУПСа, 2013. Тираж 110 экз. Заказ 604. 644046, г. Омск, пр. Маркса, 35.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Муниципально-правовое регулирование подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов»

Министерство образования и науки Российской Федерации ФГБОУ ВПО «ОмГУ им. Ф.М. Достоевского»

04201 45621 1 на пРавах Рукописи

Трубкин Николай Владимирович

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор А.И. Казанник

Омск-2013

Содержание

Введение................................................................................ 3

Глава I. Подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, городских округов, проблемы и пути их решения................................................................................... 13

1.1. Основы муниципального правового регулирования градостроительной деятельности..................................................... 13

1.2. Подготовка генеральных планов поселений, городских округов, а также материалов по их обоснованию................................................ 31

1.3. Утверждение генеральных планов поселений, городских округов

и их реализация........................................................................... 71

Глава И. Подготовка и утверждение правил землепользований и застройки поселений, городских округов, проблемы и пути их решения.................................................................................... 97

2.1. Основы градостроительного зонирования, подготовка правил землепользования и застройки поселений, городских округов................. 97

2.2. Утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов. Порядок предоставления дополнительных разрешений................................................................................ 139

Глава III. Подготовка и утверждение документации по планировке территории поселений, городских округов, проблемы и пути их решения.................................................................................... 168

3.1. Основы планировки территории, подготовка документации по планировке территории поселений, городских округов.......................... 168

3.2. Утверждение документации по планировке территории поселений, городских округов......................................................... 193

Заключение........................................................................................................................................................209

Библиографический список используемой литературы..........................................219

Приложение 1..................................................................................................................................................241

Приложение 2................................................................................................................................................245

Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время на территории Российской Федерации ведутся масштабные работы по подготовке всех видов градостроительной документации - документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории. В целях успешного поступательного развития Российской Федерации в целом и муниципальных образования, в частности, создания условий для их устойчивого развития, увеличения темпов жилищного строительства и защиты прав и законных интересов всех субъектов градостроительных отношений указанные работы должны завершиться для городских поселений и городских округов не позднее 31 декабря 2013 года, для сельских поселений - не позднее 1 июня 2014 года (не позднее 31 декабря 2013 года - в отношении генеральных планов)1.

1 В соответствии с ч. 4 ст. 9, ч. 6 ст. 45, ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц, а также случая, предусмотренного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ; не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях. В соответствии с положениями ч. 1.2., 1.З., 1.4. ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» положения части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ не применяются к соответствующим решениям в целях размещения объектов местного значения поселений на территориях городских поселений до 31 марта 2013 года, на территориях сельских поселений до 31 декабря 2013 года; положения части 6 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ не применяются к подготовке документации по планировке территории в случаях, не предусматривающих размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, применительно к территориям городских поселений до 31 марта 2013 года, к территориям сельских поселений до 31 декабря 2013 года; положения части 3 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ не применяются к выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства на межселенных территориях муниципальных районов до 31 июня 2013 года, к выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства на территориях городских поселений и городских округов до 31 декабря 2013 года, на территориях сельских поселений до 1 июня 2014 года.

В соответствии с ч. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» применительно к городским поселениям и городским округам с 31 декабря 2013 года, к сельским поселениям с 1 июня 2014 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Срок подготовки документации по планировке территории не установлен.

л ___

городских поселений - 50; для сельских поселений - 32 . Таким образом, только для сельских поселений за один 2013 год необходимо разработать более 12,5 тысяч генеральных планов (68%). В тоже время невысокое качество уже подготовленных и утвержденных генеральных планов отмечается на самом высоком уровне3.

1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 20.03.2011 г.) // Российская газета. - 2004. - 30 дек.; 2011 - 25 марта.

Минрегион России готовит предложения по системному решению проблем территориального планирования в сельских и городских поселениях // Гарант. Информационно-правовой портал. - URL: http ://www.garant.ru/news/428406/.

3 Путин. B.B. Генеральные планы развития городов должны быть продуманы до мелочей. - URL:http://pln-pskov.ru/politics/93294.html (дата обращения: 10.03.2012)

Агаева Н. Градостроительная политика: что мы потеряли и что нашли? // URL: http://www.gisa.ru/78130.html?searchstring=%EA%E0%F7%E5%F 1 %F2%E2%EE_%EF%F0%E0%E2%E8%EB

_%E7%E5%EC%EB%E5%EF%EE%EB%FC%E7%EE%E2%E0%ED%E8%FF_%E8_%E7%E0%F1%F2%F0

%EE%E9%EA%E8

6Об оставлении без изменения решения Арбитражного суда Тюменской области от 10 ноября 2011 года, которым признано недействующим постановление Главы администрации города Тюмени от 5 июля 1995 года № 13 «Об утверждении проекта красных линий города Тюмени» в части прохождения красной линии по улице Оренбургской по периметру земельного участка с кадастровым номером 72:23:0221003:79 как не соответствующее п. 3 ст. 15 Конституции РФ. [Электронный ресурс]: Постановление ФАС ЗападноСибирского округа от 8 декабря 2011 года № А70-6734/2011. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

1 Захаров И.В., Карасев А.Т., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник, под ред. проф. А.Н. Кокотова. - М.: Юрайт, 2013. - С. 151.

В стране отсутствуют комплексные правовые научные исследования, посвященные проблемам подготовки базовых градостроительных документов - документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, что отражается зачастую и на не высоком качестве источников правового регулирования в сфере градостроительной деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях. Таким образом, необходимо комплексное научное исследование, посвященное правовому регулированию подготовки и утверждения градостроительной документации на уровне поселений и городских округов - самых распространенных муниципальных образований Российской Федерации1.

1 По информации Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года в Российской Федерации насчитывается 23304 муниципальных образования, из которых количество сельских поселений составляет 18996, городских поселений - 1733, городских округов - 515. // Россия в цифрах - 2011 r.//Gks.ru: официал, сайт Федеральной службы государственной статистики. URL:ttp://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/ro^ 13507

5100641 (дата обращения: 14.03.2012).

При исследовании проблем подготовки и утверждения градостроительной документации использованы труды следующих специалистов в области градостроительной деятельности: Н.А. Андрианов, А.П. Анисимов, Л.Е. Бандорин, С.А. Бурмистрова, Т.В. Варгина, Д.Г. Донцова, А.Н. Королев, В.М. Мякиненков, Л.В. Овчинникова, М.В. Перькова, О.В. Плешакова, С.А. Помещикова, А.Ю. Прохоров, А.П. Ромм, Л.Г. Тарасова, Э.К. Трутнев, Ю.Н. Трухачев, В.А. Шишканов, Н.Г. Юшкова и др.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с муниципальным правовым регулированием подготовки и утверждения градостроительной документации поселений и городских округов.

Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты, правоприменительная и судебная практика в области, связанной с подготовкой и утверждением градостроительной документации, а также различные теоретические конструкции и концепции российских ученых.

Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс общенаучных и специальных методов познания, среди которых можно назвать: диалектический, формально-юридический, статистический, сравнительно-правовой, исторический, системный, анализ, синтез и иные методы, широко применяемые в правовой науке.

Нормативную базу диссертационного исследования составил комплекс нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации1, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты

1 Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. -1993. - 25 дек.;.2009 - 21 января.

субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

1. Автором впервые предложена дефиниция понятия «муниципальное

правовое регулирование градостроительной деятельности». Под ним следует

рассматривать специфический вид деятельности органов местного

самоуправления по развитию территорий, в том числе городов и иных

поселений, осуществляемый в виде территориального планирования,

градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-

строительного проектирования, строительства, капитального ремонт

Автор: Трубкин, Николай Владимирович
Город: Омск
Год: 2013
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Муниципально-правовое регулирование подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

Муниципально-правовое регулирование подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов тема автореферата диссертации по юриспруденции

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Муниципально-правовое регулирование подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Муниципально-правовое регулирование подготовки и утверждения градостроительной документации поселений, городских округов»