АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития»
р Г Б ОД
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАЛ ЕМ ПЯ
На прана.х рукописи
Ф.чдсеп Владимир Инанонпч
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССНЙСКОП ФЕДЕРАЦИИ: ЛРОПЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ--И РАЗВИТИЯ
Специальность: 12.00.02 - юсударотисниое «рано я- управление;. сопетскос строительств; административное право; финансовое право
Апторефграт дисссртацли (научный доклад) па соискание ученой степени доктора
• !ОрП,ПН';ССКПХ ПиуГ.
Моекпа - 1У')4
Диссертация 1; форме научного доплада подготовлена иа кафедре тсударстисшют н муниципального црапа России Московской шсударсгвснноП горкднчсскоН академик.'
Официальные сппонслть1 заслуженный делтел*. иаукн РФ . доктор юридических наук, профессор
доктор юридических наук
доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация - Юридическш"! факультет
Москоцского университета пи. -МВ, Ломоносова
:¿,1 1у>, г. г: часоп
па заседании'снециалнзнрОЕаннр:« сонета по присуждению ученой степени доктора юридических наук Д - 053.07.il3 при Московской шсударгшмшой юридической ¡академик по адресу: 123286. Москна, ул. Садоиая-Кудрилская, д.9
С научным.' трудом*. днссертацчч. ;,ш;:сно ознакомиться ¡; библиотеке Московской государст ьапшш юридической академии.
Научный доклад, пьпшлншощип • функции ' автореферата, разослан "—2994 г.
Ученый секретарь специализированного содета Д - 053.07.03 при Московски!! государственной юриднческой аки.цсмни
доктор юридических наук,
'профессор Н-А. Михалева
К.Ф. Шеремет МЛ. Красно:: 10.И. Скуратов
Актуальность тем;»!. Важнейшая задача современного этапа разлития российской тсударсткслноели — формнроиаиис иомл\ по существу ripanonoii системы, как необходимого условий обретения Россией качаете ирапо/.-от гссударстиа. Про;умтгл коренною переустройство экономнческогч и политического строя. происходящие .сегодня з РосснПстй Федерации u грсЯуизщне, естсстг.енно. сноеы праппнога оформления, ооуслшншиают не только необхеди-мость изменения и обнпнленнн действующего паконодазельстна, по к .стимулируют позннкнопошс.полых ниститутоп и отраслей jфана. К. числу таких' правовых образований, иылипнных к ж:::»:;:; ' реформированием системы госудзрстиеииой пласгп и признанием КонсллуцнсИ Российской Федерации местного самоуправления а качеегэе самосгоягедшот. и специфического уронил аластн, сгносмтс.»; мушшштльнос лрапо, которое молсет быть определено как прзпо местного самоупрлиленид. В стадии етаноидепня пиходи.'сд л одноименная научна:! дисциплина. изучение ко горой лредуемитрнпа'от учебные планы мисп». юридических вууов. Формирование рлзплтпе ' специальной мраионой отрасли п научной дпецшизтнл му/шпипального ираиа - одни из п.скнсн-чнix факторов, споссбс: пуйхцнх: созданию и функщкширомажпо п :-.!cii стране зфф'ектпнноН системы местного самоупразле»iия. 1 ¡сотому нзулплд разработка и анализ осшлзикimcmiymi«, категорий мушнишалапого нрава относится ее,--дня к числу наиболее актуальшлх проблем российского гоеудпретаопеденнл.
Игнорирование -з течение десятилетий отечественною, а также зарубежного опыта муннцппяльнога управлении.как неприемлемой; ; дня ' советского. государственною строптельегиа'. нрнпело по существу- к забаенше- иаучны.х Доепкхсшт 'в области устного самоугцлиилгш'л, принадлежащих ученым и"деятелям^движения ■дорсйолгодкоппсй России. Многие дискуссионные сегодня проблемы (такие, как, природа местного' самоуправления, его соотношение с • государстпеишлм унраадишем. л чу;.) были и свое -.иремя .разработаны : н нссдсдиланы с . иеиользооаннем зарубежною н OTvHCCircJHWio м\нлц;шал;-ниго опыта в /' 'фундаменталысыч нг/чщд.ч 1 рудах 1Гело6р,' о -a, A.M. Васильчнкопа, Б.В. Всселов-cko'io, АД. Градглсссош, U.M. Коркуноаа. В.И. Лешковп, i 1.И. Л:пл-р^счото, МЛ J. CurtuiHtKC?! л ггр.
У
В советский .период ризтгагя изшсИ государсшктостп • иеяоегребозапным так;ке оказался и лучший опыт аапуСоалою му1т»,ипалйзмгл,';сотор14н исиоиьзооался a советском тсудзрепюве-"дtrnui, как правкою, ';:агаь в критическом нлане. Вместе с тем надо О'шстптб, что п выводивших и -л'от период, работах, и которых :.рассматрпсаллсь вопросы местного' самоуираилепнл аарубеалпах стран, несмотря па иззестнум "задашюсть" их иъшояон, .обуелеллен-ny:o íTnesu.íyui.ccTucniio классовой трактовкой проблем муниципального управления, содержалась лсоилод»мая Апфирлдсцпя, дающая предстаплснпе .об оеибс ¡ шос ¡ я.ч различных' тип cm местного 'самруправлсшiй 'зарубежных ¡:гран, тиндящнял развития местного 'самоуправления в системе унрмшешш .оСщсстьом п 'государством, cru изашмадейетн! с ип:ударстгх;шы..м управлением и т.д. Эт вопросы pacCMaipJíü.'UJHCíi и ияуты?; трудах Барабашег.а, В.А. Баран'шкоиа, B.B. Батурелю, ИМ. Паилл, Д.И. Васильева, ! U.C. Крыловой,B.C. Шкяашпа.Л.П, t'Iaaaoaoü.li.n. Сспсбреиияко-ва, Е.Е; Смнрнопа, Н.С. Тпмофссна, A.A. Транш'.п, 'АЛ-;Лкркасша ¡i др. '_.;'■'..'
•' ;• Диссертант, критически одсчишаи ' накопленный опыт научных 'исоюдаизний местных орг.нмт coacrcaoîi пяастм, считает имеете с .ve?i,- что он предсгйспяст мисрсс дал форишропогша гиушщгшгшь-•ïioro нриъл, нб»> псторическал нрссмстаешюеп. аыступаат одним ю cyiyecracíinw:; прн:шаког. лкуЗой пауки. .Сладуотметить п стаи
С зым рй'2о?Ы по нроол- MUM органнхни.'Н И Деди'ЛЫЮСТН месшыл
орг&юз 'лкаетн, ныхпцдашие -л сетего.нП период пашей истории, •":¡q¡;v. ученых, как: НА. Алопши, С.А. Ааапьяи, Г.В, Варабашаа, A.A. Баушоя, ЕЛ1. Васильев, Р,Ф. Баеаласа, Л.А.Грогорли, А.Н. Кдм, H.H..Козлова, O.E. Куг«фш, ¿'Л.А. Красно;;, AM. Лукья-. 'СП, ■ AÍL Яспсллапз, . ВА. iK'p-гц!;;;, 'лДК Слуплтоа, Ail. Спква,. .H.ÎV Сгародойзов^ Я.Н. УмьнснкП, 'ЦФ. ■ Щир;-мст и • др. .Ва>;;шс дцачспи.с Для разрабо!кн .исследуемгл.ч луоОлсм ¡¡г.нлот ноя-лплкле-Ад 1 последнее врсчия научные публикации С Л. AuaKí.nna, Г.В. Барабг-шсьа, -B.V1. Ifociuiboita, !0.А. Дмифксйа; В Л". Колдлеаа, г ДА. -Красно;«, В.А, Крнлслоаа, Е-МаропшНлелко, UM. Оачии:пп:о~ щ, А Я.; Сддол, АА. Торшсшзд КлА Шеремета л др.. к которые "нсследуютск д^гллнн-чыедд'лрось; реформировал»« местной Аластп f'jpoacm*..,: ' 11 ..-.•■ А. . А . ' А ' '•'"
Л:луллы;осп. избранной 1смы обусдоолёиа ire только необходимости« научно:; рпзр.ч&уукн проблем реализации i;o)! сп ivни 01 и ton г ш местного •симеу:¡pa«лeiiпя, lai.-ojюдател ьегг.а•' о местном спмсутграллсшш, но о строП 1'0грсйн0са>ю.гссугцарстия п оГкдссп;а в (•ысонокя^ифтгпр.'^ичнч.н; •.•и-циалнг.гах к области. муниципал^"-нот y;!par';v-:H!i;i. ;::с ::ro;i нпсущноП задача лзирямук»
ежглиа с процессам фпрм^^апмт:: самостоятельной отрасли • научных зи6ш;н и ;-еСпо;а.курса. •
Цел?. ые : иеслсдоааин«. -.Главная" цель работы
состоит: я ссдчат;;: ;:сш»сшпш мушшшгздьпого прана как нопо/Г I ( ¡si ис.цнплнны; и исслсдс^-а'.
i 1 inn права. Цгдь нсследозаг
"5адп»г,'рйшсине которых . 1с ним «ггиусятся: ::атегорнП п , гюнатхн''
мугшщ»яйлк10пз чрлва.
f \тн:цппа;:ы10Г0 "драна п-г I (и 1 -»аса. ' ■■ ■ ' ■.;
I Ii ) 1 , ппгнсацпч и дглтельпост;'
место го самоунраалрпид :г России. * -
t I it >pj пцпп »пасти на и
сонсгсгаШ. нгрдод. развитии нашего госудоретпг».
5. Лидли:; исторнкй-творетчсских . оспой позииииовепия • и разантия мсат.сю самоупраклспна.
Тс0(?гппс0*?(ггодопог:'ч«:к!иг а' источ«я!:о:>едчсс«а;г Лаза' пгшия. Методологической ocaOuoii н.еелодовинпч служит аищепауч-' ный диалектический метод познания. Исполиюпаны и опецпгль-ные методы: дот'кский, исторический, системно-сгруктуриый, стру.чтурл0-фуикцпопалшыЛ, сра:!нНтсл(Л5П-пр.1аоеб11,: конкретно'' социологический.' Положен»» д пмводы диссертации осио»ы«з)отсч на изучение Конеттуции'. Российской Федерации,'' федеральных законодательных п н«ы:: иорматирио-ирап'опых ,-..:;тоа, ¿акоаода-
' ТеЛЬСТПО СуЙЪСКТОВС РОССИЙСКОЙ Федерации, НОрМ.: ; ИП1ТО-Пра:;015Ыл
актов органов местного самоуираплсппЛ, регулирующих стгошкиня, составляющие "предмет' муниципального ripana России. Диссертантом . проанализированы . законодательн'ые • акты -; по. мсстяому самоуираплеитио зарубежных; стран.. Были, изучены труды, отечес-
таенных и зарубежных. ученых а области организации 'пласта на местах, а также философия, политологии, теории' государства, и прапа. ■;■- : '. 'г. :
Научная новизна. исглслошшкя*. Диссертация , состоящая ш монографии "Муниципальное ' ирам» России*, брошюр. •'•»» ...ряда научных статей, представляет собой одно на периых.в. российской юридической науке комплексное копцептуальное^ мсследивание .основных проблем муннщп1аш.нот нраиа.-В диссертации.разработана концепция муниципального нраиа как комплексной .отрасли., праг.а н научной дисциплины, исследоаапы осноиныа институты муниципального прапа, еформули'ронайы яредаойл-ния по резшщпо законодательства о местном елмнунрлклеш-ш. ' ", •
Положения, {пдкоеимые на з:нц«ту. Диссертантом выносятся на защиту -следующие основные п&кккешш: ' .v
3. Муниципальное право - 'отрасль нраиа, сноеобрааь'с. которой ' проявляется' '.а' ..то»«,., что она носит комплексный характер п 'лчлнстся производным',' иторнч.ным' праьоаым" образованием у системе; njpása России, возникшим и результате разится .местного самоуправления, обособления ero и системе управления общсстиом и государством.'■';
2. Предметом муниципального ¡¡pana яплнютаг .отношения, позиккающее; в процессе 'организации и деятельности местного самоуправления в. городских, сельских .поселениях .и на других территориях. Особенность этих отношений и' том, что она носят комплексный характер, возникают на местном территориальном уронне н обязательным субъектом этих отношений выступает либо население данной территории, либо орган местного самруправДе-'. пая.
3. Система муннцшь'шьного праьа как сомплексиои отрасли прапа. агагючаюг. а) систему, принципы и функции местного самоуправления; б) рснопы • местного самоуправления' (терпнторн-алънал, организационная, фниацеоио-згономическая)-; п) полномочия местного самоуправления;. г) гарантии. у ответственность местного самоуправления. .
4. Научная дисциплина муниципального . нраиа -- это цопая отрасль-научных знании, которая рсногч.таетг'я на принципиально иных, нежели наука советскою ст<юнтел1.ст«а, нзглмдах и. идея;-;'об
организации власти на местах. Эти отличил проанализированы г» работе. ■
5. Муниципальное право — это праао местного самоуправления. Местное самоуправление — ото составная часть демократической
; системы управления — системы аласш народа. Субъскьями. ' реализующими ллас-ть народа, »ыстукают: народ, непосредственно осущесп^чнощин ссого ¡сласть через выборы. референдум; органы государственной пласт;;; органы местного самоуправлении.
6. Возможны различные подходы л исследованию понятия "местнос самоуправление": зго анализ п качестве: а) стпух'приого элемента оспоя коиституцноинога строя, оситюиолагаипцего принципа ссутссгг-чстхя лластн народа: б) и рала граждан, мест;;:сообщсста (населении данной территории) на сачостол-гелс-нсс: (г: од сиого отпеготгегшость) гаылование местными дедами; л) фор;.??»!, сиособо организации п осуществления населением пласта к а местах.
7. Б диссертации сформуинроланы н нооенопапы принципы местного самоуправления — обусловленные ¡¡¡м:рол<н"» местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие л оеноне орпчкпацпл н деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осущссппнпощпх управление местными делами. Диссертант к ним относит: а) самоегоятельиоетъ р енлч населением (непосредственно, через органы местного самоуправления) всех войрссоа местного значения; 5) организационно« обособление местного самоунрапления в системе пласт» народа; у) многообразие организационных форм осу;цесп;ленля мест песо самоуправления; г) соразмерность полномочий я .функций местного самоуправления матерпдльио-фннзпеойым ресурсам; л) «пнстстиенность органон меепкмо самоуправлении перед населением. (местным сообществом}; а) гласность деятельности местного са.моунранлення.
Диализ природы местного самоуправления, зако»н»дательстпа о нем позволяет ¡доделить следующий функции местного самоуправления: а) ебгепочечиге растил населения и решеинн местных дез; б) управление' мушщшгапькоП собственности./;- фпнансоным'-• р«<арсами местного самоуправления; п) обеспечение рачнпнп .. соотсетсгвующеГ! 'территории: г) обеспечение потребностей п.лч ле-чяня з социально-кулыуП5Ь!х, коммунально-бытовых и других
жизненно важных услугах; д) . охрана общественного порядка,' * обеспечение режима законности на -своей территории; е) -защита интересов и прав местного- самоуправления '(населения), гараитнро- '.• ванных Конституцией ' Российской • Федерации, и федеральным законодательством. Функции, -как' основные'. направления муниципальной дс-ятельности, обусловлены природой местного елмоуправ-.'. лешгя, его принципами, а также теми, целями и задачами, к .достижению которых стремится местное самоуправление. •
9. Органы местного самоуправления занимают особое место п демократической системе управления обшесгвом и государством: а) органы местного самоуправления — это' органы "местных самоуправляющихся территориальных ■ сообществ, которыми они формируются и -перед которыми .оцн несут, ответственность .за . надлежащее, осуществление своих полномочий; б) органы местного самоуправления обладают властными полномочиями п. могут наделяться законом отдельными государственны ми полномочиями; и) органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата - они реализуют власть в форме местного самоуправления; т) принципы взаимодействие органов местного самоуправления с государственными органами иные, нежели принципы взаимоотношении государственных органон.
•10. Полномочия местного . самоуправления — это • права и обязанности, закрепляемые нормами муниципального нрава 'за. населением, выборными г*, другими органами местного самоуправления, необходимые для реализации- задач и функций, местного самоуправления па данной . территории. Полномочия .местного , амоуправленна включают: а) Чюбствениые*. полномочия местного самоуправления; б) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоунравле-. н»я. Большинство полномочий реализуется органами' местного самоуправления и петому выступает составной частые компетенции муниципальных'органов.
Г]. Система гарант»» прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих на реализацию и правовую Заш,нту. Она включисн общие гарантии (чкоик.уи-. чсскас, политические отношения, д\л»вные устои н ценности
а "
общества) и специальные '(юридические) гарантии: а) обеспечивающие оргатишццоппую и матсрннльно-фпнансомто слмоекытсль-ность местного самоуправления; С») судебную н иные прааоаые формы защиты местного самоуправления.
12. Отзетстаенносгь урганои местного еамиулраг.лслпл - ото . псбллгспрнлтпые правозыс последстапл за принятые ими противоправные решении, ненадлежащее осущестление емшч чадач и функций. Отястеткешюеть орпнгоп .'.¡сетного самоуправления может наступить перед:
а) населением данной территории, а 'кнокс гра;;;длпамн, предприятиями, учреждениями и организациями, а случая;; . предусмотренных нормами .муниципального нр- па;
б) госуларстао.м а лицо его. соигсетстиуалцих органов за ярннл'зыо т-.п» противоправные решения.
Тсззг!:: .з'зз;:! и ора:г:лчесаал аиачпмосп. исс.чедоп.тка. Г'ззр-а л; иа п исследование ' ос: саны:-: лроблег.1 мушщипалыюш права лредстапллет собой . еамостолчсльное и перепек шпиое папраагоппг ссг.ргмещюго госудзрствшеденпи. Выкоди и предложения, содержащиеся исследовании, мшут быть исио.чьзонг.ны дли разлито:? законодательства о местном самоуправлении, формировать'-: утебного :сурса муниципального лрана и юридических л иных учебных згьеденнл?:, ведущих* подготовку' споиналк.; -тт ¡г области муниципального управления. Положения диссертации мор/т сыть • использованы о . нрелодананли смежных учебных диен,пилил государственного и' зям:шиегратизного Ирана. .-
Несомненный-. интерес диссертация (содержащийся- л .¡ген аиалю дейсгиующего законодательства, практики) представляет-и •'для дснутатоп, муниципальных служащих. .л • . ■<■ . '■-'.'
••' АпроЗацвя ' резулг-тстов мсслсдсшання. Основные . положения '•диссертации и выводы- нашли'скос отражение и научных пуЗаи ка-' ' цилх автора н. учебных изданиях.
."'.,. Положения диссертации и ооюйиые выводы апробированы: -
1. Пр1* чтении лекций, проведении практических семинарских ' занятий ', по муницппаледгому праву Российский Федерации я ,. ■ Московской 'государственной • юридической академии. . ■ з
,зГ.'. ' ' -л ■ у..
2. В методических рекомендациях • ко. муниципальному • правуА Российской Федерации для студентов Московской 'госуяарстиениой '• академии, А -, ' ' А -А А.
3 При чтении лекционного спсцкуреа "'.Компетенция органов .' местного самоуправления" для студентов Московской государствен-' йоге юридической академии. \
4. В соответствующем разделе учебного' - пособия 'Основы-; государства и прага" (М.: Юрист,- 1994. г.), подготовленного кодлек- ".'; тчаом аг.тороз МГЮД. . ' ' .. , -. Положения диссертации и оспопные вывода докладывались:' : . I. К а . Российско-германском семинаре по проблемам местного ' самоуправления (Моекпэ. 22-24 июня 1993 г.). ■ • .*• .
7л На заседании кафедры грсударетчшого и '-'муииципальноа) .'..у-нрасэ МГЮА' -- Москва,- 1994' г. ,'... .'' А
Диссертант участноаал в разработке' проекта нового федерально-, ¡о закона об общих принципах организации .местного самоуправления в Российской Федераций.. -(входит в состав .рабочей группы Миннацл России, к состав объединенной рабочей группы,' создан-; ноП, по распоряжению Руководителя Администрации Президента-. РФ от 7.00.94- г.). '■-.•. ■■ ■ А
Содержание раГ.атм
Диссертационная работа прецетанлена в ляде монографии ''Муниципальное праио России", -брошюр и научных у статей, объединенных с-днлым предметом' иеследокашы. Материал, анализируемой диссертантом, систематизировал на оеиолс структуры названной кьпне монографии, А
' . $. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИГА ВО V. : КАК КОМПЛЕКСНА» ОТРАСЛЬ Ш»А«А . и 2САК НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА
1. Понятие 'муниципальное нраш" - покос для нашего (оеударетвоведсиия, хотя -ионрисы -.муниципальной». упраияеяпя, муниципального хозяйства- л; - «вою ¡¡рем;; н«лились предметом
исследования дореволюционных юристов и деятелен земского движения, а также отдельных ученых 20-х годов".
Слово "муниципалитет" происходит от латинского "niumopíum". П ргепуодикппа.ую эпоху римской истории так на «.¡иалиек города, ногн.-ицтвцшеся правами са>чп'и paвл еi¡ и л. i.! настоящее время "муннцни.чл.чгеты" ~ зто нчоир.чемое городе»;«'*; и сельсм>с само\н-рлал.ппе, хоти надо имел» н виду, чп> в некоторых странах (иангч'.мер, в CUIA) муниципальным именуется лини, городское управление.
Кочсти-р.цня Pw.*.4HicMH'i Федерации не испольчуе! поняшя *ммпч»мнапнгет\ ''муниципальные opi.uü.f, "муииц/.иалыаге пр.Н'о". Понижает впирпг:; насколько оправдано в згом с.тучае вьеление в наш научи:.firtjpOT клгеп >рнн "мунин.шальное ир.пчГ.'
Ooi'jíw,;: 3'<---оп России уширейляет ношгпш "местное Самоуправление", "•-•pr.-.iü»! местного самоуправления. i to вместе с тем. » -.-ü.-tnre «иной из 'роем с уствешшст» Конетитлцня Российской •Федерации закрепляет муниципальную пзйсп-.ешвч-ть, усгвнавлив.ы, •п<! право ев;.'.о тоя тельного уиравдечи:' муниципал:,но:: собственное «•»> прппадлслиг органам местного самоуправления «имеется а виду lípr.tHí»' wet ною ¿'вмоунр.твлсипя как городские, кж ¡i ;ел: : к Отсюда можно сделан, вывод, что понятие
"г.! vi ! ! »¡и i на .'».нос управление" применимо у нас как к нлродаком-. самоуправленик> и его органам. так л еамяунра» • -.шно, оеущес-ткляемому з сельски», поселение и в.: лруии территорияч. Понятие 'мтннцип.'ь-цггег", "муниципал ьпьн". комитет" иенольчуюгея в отдельных указах П резидента Российской Федерации но вопроса;/, местной» самоуправления'. Все л о дает основание, по мнеанш янссертан г;,, для наименования попон отрасли нрава муниципальным правом, кпгорос по существу янлиен-я правом местного самоуправления.
Г\(.. работу Л А. "VKvom.I ,о ■ ; ■ .< v ¡ > >л: и г.С 'к' :
Г.1. « Г O'OIB.M St«r>4> ."!¡' ?Д!11>ИНЯ .1 ib .111,1 1't.V Ч.КЛО llli:,.Ml"l>. >i;li4!¡lli¡„ ll-'jW IIJ)>.)' И
целим*.
См.: Сс.Ср.!«чс а югом »iucütj a !îji.«>itie.-iu:)»m Гисчм.'иы»! >Kmc(>.i(.i><>. JW. .V» -U, ti 41S". ИЛ. Х> и, ст. 41Кл.
2)' Понятие "муниципальное.' право" ' имеет-/ два . оенолныл значения. Во-первых, оно характеризует отзн;снтельно'спмеегоягель-иое праяоиое образование -и -сисгсмо. права Российской Федерации, л, ио-вторых, так именуется научная дисциплина, шучаю/цая нормы муниципального Ирака а - регулируемые ими общестаецные
о'шощсшш. - ; " ' , ■ - '
В диссертации, делается былод, что муниципальное нра»о-'как. правовое образование чго относится к. числу оснс.ннь!/. отраслей нрава. Его. место в системе драка определяется тем, что мушщи-'." пальиое .право - эго' вторичное;*; производное образование, возникшее на базе .основных отраслей права ¿-результате' развития .местного самоуправления, его обособления, и системе, управления обществом и государством, а также •' пояиленнн ' специального., законодательства о местном самоуправлении. Муниципальное право относится, к комплексным, отраслям права,'особенности которых рассмотрены, а частности, в трудах С.С..Алексеела'ч Для муниципального права как комплексной отрасли прав а характерно, что многие сто нормы как -бы распределены "но' двум • адресам". •' Во-" першдх, они аыстулгют как. -нормы неполных отраслей права (прежде всего государственною, административного и др.). Во-л;орьгх, данные/нормы,, будучи,нормами основных'отраслей, права и оставаясь такое,ыми, ьмесге с тем. входит но ьторичиую праноную. структуру - муниципальное право. Комплексный характер данной отрасли праиа обусловлен особенностями ее предмета: отношениями возникающими в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях м па других территориях.
3) Б чем же специфика данных отношений? Прегдце неего надо' ¡я'.четать. что речь идет об отношениях, возникающих на местном территориальном уровне. Ведь местное самоуправление — зто особый (местный) уровень. власти. Другой • признак этих опюше- . пни - это комплексный характер, ибо он;: включают в себя отношения различных сфер местной хчнзни:, экономической,
• 1 С:м..- Алексеев С.С. Структура советского приьа.-.М.,- 1^75, с.'ЗМ;' его СХицаи теория ирзал. Курс-.и -двух-томах. - М.,' 1931'. - ТЛ, «.252-259; . • ,
П ''' "..'■' '•■■''.: ' -'->-:' ■ ; Ф-.
.,- бнушетно-фииансовсШ к лр. Эти особенности предмета муниципал ь-- «ото права отмечаются з тех немногих работах ни муниципалы«)- , . '•;•• ' му г:рапу, которые полнились п последнее ирсмя'. Диссертант полагает, что следует также выделять еще одну черту, присущую .- - .- отношениям, составляющим '• предмет муиищгаапьпо-праиоглло • регулирования: оояаатслъмыМ субт.ептом этих отжипегпш выступает лнбп население города, п'иеелка. друга й территории местной, самоуправления (местное сиобтбстяо), либо орган мее тише ' самоуправления. •
Диссертант.определяет муниципал ьпо-ираиовые «ушошеиня как урегулированные нормами муниципального орала общественные у отношения,' »озникающие в процессе орглшпсиуи н деягелыллтл, Н '.'•' местного самоуправления.
Рассматривая пои рос о предмете муниципал ы'юго орана, автор оснозккается иа. анализе природы местного еомоуяраилепк.-г, его места а демократической системе управления обществом и ■■ государством.
Суть местного'самоуправления - я праве населения - (местного . ' сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, еамп.ло-..'. ятелыш.-к под спою отлетпнеилогль решать вопросы меет.чого •" значения, Б процессе осуществления местного еамоуиракаелн:: реализуются, ао-лервм'х,- "собственные" нолномо" л«' местчол\л '.' самоуправлении (т.е. те, которые необходимы .для решечия -- вопросов местной жизни и.признаны государством) и, во-г.тпрмч, отдельные государственные полномочия, которыми могут наделят;.-' р. ся законом органы местного самоупразлепия. Поэтому можно V выделить п предмете муниципального права лае группы отьчлле-. шил а) отношения, г-о шикающне р процессе реализации' "еобсгвсч-них" полномочий месткою • самоуправления; . о), отношении,, возникающие и процессе' реализации отдельных государственных : полномочий, который»! могуг наделяться законом органы местного
. ■ ■* ' . ■ у ■ ' -'■'," .■'. 1.
' ' 1 См- •Тори.'скгга ЛЛ. Мрящкпаяыюе права - Российской Федерации. Курс .. :.'' ''.-яегсГЛЯ. Вып.! - Емгсрш^рг.'-1 Д954. - 0.6; Дмитриев Ю.. Коалчса 3. Мутти-'•ггййыю« прззо: гпиЗлсчы . стаязавеих* .•. огр<!сзд • //' Праы» и ~ •
; - -гт.~ -I. -С49, я; ■ : лу'. р/;.^;:;' .,
самоуправления. Однако такая классификация носит слишком общий характер. Более* полное предстаплсипе о структуре предмета муниципального Ирана даст ею подразделение- на следующие рассматриваемые и диссертации группы общее)-ленных отношений, понижающих н процессе орпшичацин .и* деятельности. -местного самоуправления:
а) отношения, лотншлнощле л процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления путем непосредственного лыралсепии сгосн голи;
б) отношения, сыпанные с деятельности местного самоунраа-лета;, его орпшол по управлению муниципальной собственностью, муниципальных холяйстиом, формированием, и исиолнением бюджета, управленческой и контрольной деятельностью л раалич-лмх сферах местной житии;
н) отношения, колннкающне в процессе -осущссгиления органами местного сахтунраилеиш; отдельных госуларетшлшых полномочий, переданных им и соотьегетипи с ::;1ьонодагельег)юм, а также организации и . исполнении ими заьонода-.елып.ьч и пражжы.ч актин федеральных органон лласгп н орпшоа пнлетн субъектов Российской Федерации;
г) отношении, енлзлппме с реализацией оркшами местного самоуправления конституционного upaua на судебную -..-¡щиг/, на компенсацию расход»», ыгшнкоющи.ч » стаи; с улпч'.чшша» на лих дополнительных полномочий, а ••пидке ь ciaras с неправомерными деистнпямн органон государственной нлаетп,
<) По мнению ал-гора, субьсктами отношения, козпнкающн:. ь процессе осущсстнленпя мест шли спмиунрапяснкл, ылступамт: а) паееленпс Данной территории местного са; лоунрааленлл; б) краагдпнин; а) пыПорныс и другие аргалы меешого елмоуирагле-нин. Участниками данных опкпьепий иилшогс« .также: орган ь; государственной здасти; предприятия, чмртеденп:-., ортни.'ми-и различных форы собетьеннчстп; доС>ршлнп„п/.>.- обьедписть: (ассоциации и союзы) оргапог, местною самсллра;; ¡сил;,; оришь; территориального сбщсстъсишж) самоуправление; общестпетл-.е объединении.
В соответствии с общей концепцией полномочии местного самоуправления, отстаиваемой к диссертации, диссертант рассматривает паселенне « качестве основного субтехта местного самоуправления, Именно население является носителем признаваемых н гарантируемых Конституцией .Российской Федерации полномочии мсет/'ого самоуправления которых производил компетенция органов местного самоуправления. Населенно и соответствии с Консзззтуцией Российской Федерация определяет структуру органон местного с а г. ) оу п р з !л 1 ' п. I ! л, а -так/а' посредством различных форм прямого волеизъявления (референдум н др.) решает другие вопросы местное значении. Иногда при характеристик1: осноьимго субъекта местного самоуправлении используют псиитпм: "месшие сообщество", "еамоупра;;ля:о:цсссл территориальное соо0щсс:!«у. .которое по суя: равнозначны потшио "население"1. Pîootomv днссерташ- с-щ тает, что под местным сообществом (если дапп;.!л .'срм!:д пенользо лат:> л законодательстве) следует понимать население территориальный единицы, п границах которой ;>. соотнотс.впк с Конституцией Российской Фгдерашш осутлггчлйсп'м местное сам оуп равл ci ! ; se. При этом следует иметь к гиду, что реп. одет о граг-гедпплх Российской Федерации, ¡¡По па сто щтмо ?:~тст часть вторая статьи 130 Конституции Российской Федерации. Таким образом, иностранцы п .чина бс гражданства, постолнио про:::ипз:ощпе а России, прапо участвовать г; осущее-■ïwn-uiui местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого водензгашленнл, через выборные и другие органы местного слмоуаригг-итип не пмсгот. Кроме того, большой интерес иредегазлпет вопрос сто из пгззгдап Российской Федерации ппраое участвовать л ропкинш роиросо?- местного зпачепн/! на данной территории? Резусскч'но, что зтнм нравом обладают псе граждане ?оесш*!с,\чн1 Федерации, до.птншне 13-негиего возраста и щшяющпеод дееспособным;;. Участие гражданина а местном
1 См, вапрцмгр: Стагьм û 3 Сл:иг»<ного польодмк* о четюм п*уд:ч>-епденпом управления и мсслюм самоуп^аменпн а Московский оЬздс-м. утаеи*.'.«)«-:toi.- Укмои Президент.» Российской Федерации от -Т окта'ря 19П г. // Cef^SiOie е&тоа ПрезшЬита u. npjsirrcin.i.aa-Российской ч\-дсрпц>|«. V''>.V 44. <л.418?.
самоуправлении обусловлено также фактором его постоянного проживания на соответствующей территории.
Возможны и иные решения данного вопроса. Так, в зарубежных странах, . как пранило.■■ членим коммуны является чслоаек, имеющий в коммуне постоянное. место жительства, а также, владеющий пли управляющий . в коммуне '/недвижимым имуществом пли являющийся на этой территории предпринимателем'-. • ' - ..' • ' . "•
Представлйстся, • что федеральное законодательство о местном самоуправлении должно предусматринать. возможность решать дзмиый вопрос субъектам Российской Федерации с учетом особенностей. •• -их экономического, исторического, культурного, национального .развития и местных традиции.
Гражданину Российской Федерации - субъекту отношений, ноаиикающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, должна быть траптирована вся полпота праг, на участие в решении населением вопросов местного значения без каких-либо ограничение*!. Это право предполагает закрепление законодательством возможностей гражданина:
- участвовать в непосредственном (п\тем референдума, счода) решении населением вопросов местного значения;
- избирать и быть избранным в выборные органы местного самоуправления;
- поступать на муниципальную службу;
- получать -информацию .о деятельности орган«« местного ' самоуправления;
-. обращаться £1 суд :за защитой своего трава на участие в местном самоуправлении;
- обращаться- лично, а так;;:е направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.
Органы государственной власти, предприятия, учрелдсннл, организации различных форм собственности, общественные оСгьедйнепкя выступают участниками муниципальных отиынеиип
5 См.: Кимму):;^».!;«; в С Iп.л.¡к.'! но. — лг;;,.г.!.а.п, !''г~\
» тех случаях, когда' о:ш пзаимодейси^ют. с органам» мес-пито самоуправления, осугцестол ятощим« елок фупкалн п •дуи.чн.
Так, оргоны местного самоуправления и органы государечтел-TTOñ власти танмодемстеуюг при реализации констчгуционпььх положений о 'наделении ьрганол местного самоунрпклсння отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных л финансовых средств. При это« государетнениbsc органы осуществляют контроль за реализацией переданных полномочии. Органы местного самоупрзиленнл летупа гот по гтимоотношепня с государегьеп п ы >н? •органами п процессе формирования местного Глоджс.'д. реадпа.-щпл 2«Л»стшуниоиною . прала па компстен;.' ю»' • дополнительных расход«';«, возникши:; е- результате решении, принятых гесу,да:а ;пенной пласт?!, а тоске а другим случаях. предусмогреиных заишода-
тсльстпом,
Ззпнмодейстиио органов месиого самоуправления с нредцрчя-тнлмн, учреждениями л организациями, расиолоасс иными на длинен территории, сиязаио с обеспечением комплексного сонная ь-г'.о-скс'ломптсслого разшггпл территории и рационального яспольло-ылшл .земель, охраной общесткешкнхг порндка и т.д. Хроме том.:, участниками отношений, регулируемых нормами муниципального прала выступают органы территориального обществ- muro самоуправления, ассоциации и союзы органон местного -силоупраплешп!. ягуночая и доброполъпые- объединения экономического !<д:ш моден • стоил органов местного самоуправления.
у 5") Как у:ке отмечалось, особенность мг.огнх норм мушщипаль-« ноп) ярааа состоит в том, что они'однонременпо иыетунают и л качестве нор основных отраслей прана, и и го же время ириищ'к:-г.:ат к мудищшальному прлгу. Тсснал cit.-ru. еущесглует ме.кду . лгу*шципал w tt<tм правом и такими отраслями нрааа, как государ-• с.лешшг н административное, ибо »опросы организации и осуществления вллегм на местном уролле регулировались нормами .этих, двух основных отраслей пряла. Они и сегодня щрпьи пеДущую р-одь - в праышом закреплении основных .принцитт функционирования местной пдаетн - местного евмиунрагиенця. Кроме тога, в содержание муниципального ирапа г-ходя г отдельные нормы финансового, зкодагмчеекого, земельного и друглч <лр.а\лен
прааа, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных, сферах местной жизни. Ведь нормы муниципал ЫЮПЗ права воздействуют на разнообразные . отношения (управленческие, финансовые-. . земельные, экологические и др.), которые связаны с реализацией задач и функций местного елмоуправления, решением местных дел.'
Диссертант с учетом трех уровней правового регулирования выделяет следующие основные группы истопников муниципального права. Вогпервых, .нормы муниципального права содержатся и федеральных нормативно-правовых актах: Конституции Российской Федерации, Законе Российской Федерация о местном самоуправлении в Российской Федерации .(1993 г.). указах Президента-по вопросам • местного самоуправления и других актах. При этом следует учитывать, что федеральный уровень правового раулирова-' нпя муниципальных отношении предлагает прежде всего установление общих принципов организации местного самоуправления (пункт "н" ст.72 Конституции Российской Федерации)- Автор диссертационной работы считает, что необходимо официальное толкование данного конституционного ■'положении, ибо вопрос о пределах »разового регулирования вопросов местного самоуправления федеральными органами государственной сдаст» неизбежно возникает при принятии соотсет.стиуюи щх актов. Во-вторых, источниками муниципального права выступали- ' нор.матиино-крааовые акты субъектов Российской Федерации: конституции республик, уставы других субь-ектов РФ, законы, положения о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления и т.д. Наконец, существует оде один уровень правового регулирования муниципальных отношений: речь идет о норматив-ло-лраяо»ых актах, прншшаемых и соответствии с законодательством ' органами местного самоуправления' (уставы, положения о местом самоупргшлсшш города, поселка, другой территориально?! единицей и т.п.), , ■ ".
Основной 'источник" щйищюмимот прааа как отрасли права --'Конституций : Российской Федерации' Она • закрепляет . общие принципы орпПшз.шнп.ц денгельиосга местного самоуправлении, его горашш:. Одним из: важнейших источников муниципального права является !гдксн .Российской Федерации о местном
is :
самоуправлении в Российской Федерации; от t> июли 199! г. Однако многие его наложения в настгинцес время утратили силу л свял) с принятием .новой . Копегитуцни Российской Федерации, а такл.с с изданием в конце 1993 г. ряда укааов Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. К ним относятся: "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерация' от 9 октября 1993 г.: "О .реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 2в октября 1993 г.; "05 утверждении Основных положений о выборах г; органы местного самоуправления" от 29 октября )9-0 г., л. также Укал Президента Российской Фсдсранип "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г., которым были нрнзнан'ы иечсйствун:! цн мв ряд полоязлг.'.й Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации от н w.wm 199i v. Вес am указы были иЧ",аиь> до вступления и силу новой Конституции Российской Федерации (она. вступила в силу 25 декабря 1993 г. - со дня официального <.с опубликования uo результатам всенародного голосования) в рг,.да>: тех полномочий Пречндснта Российской Федерации, которые Пыли определены его Указом от -21 сентября 19'-;.: г. "О чотппноп конституционной реформе в Российской Федерации".
В укала;х Президента Российской Федерации но вон росам местного самоуправления предусматривалась, что они долины быть, сшсссны па рассмотрение Федерального Собрания Российской Федерации. Новая Конституция РФ не и ре. ¡.усматривает подобной процедуры. Однако Государственная Дума дала оценку данным указом Президента РФ, обсуждая вопросы обеспечения пабпратодь-■ иых upas граяедан. Государственная Ду.мз обратила внимание Президента РФ па иесоиглетстиие его указов по вопросам местного самоуправления новой Конституции РФ1. Президент Российской Федерации издал' 21 марта IVM г.. Указ "О мерах пи обсспсчени:-.: реформы' местного самоуправления". .« котором, » частности, дел поручение. Государегвскио-прзвовому управлению Президента Р<1» ' з Месячный срок пред ставить. предложения о приведении ' актов
' См.: Росс«««»« гз-члта.- 19ЗД. - 14 <{«»¡>.vw.
to
Президента РФ но вопросам -местного -самоуправлении в соотоет-еп-м« с Конституцией Российской Федерации1, Однако надо отметить, что данные указы. Президента РФ послужили основой д.1:я прилития субъектами РФ собственных иормативно-иравовыд актов но . местному самоуправлению. В результате появились ■нормативные акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, которые также вступили в противоречие с Конституцией РФ. ^Оказался не выполненным и Указ Президента РФ от 23 марта 1994 г. к част/н < * приведения актов Президента РФ и Правительства РФ в соответствие с Конституцией РФ. На этом обратила внимание Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации з постаиоплении "Оо обеспечении канет птуцнон-ч;ых оран населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов - в Российской Федерации" ог 10 гноил Р'У4 л Л Складывается, таким образом, ситуация, когда полое здание местного самоуправления погтодитси на "ущербной* с точки зрения права, Конституции' Российской Федерации основе. Представляется, что лишь принятие нового федерального закона о местном самоуправлении может исправить ото положение с прззоион базой местного самоуправления. Необходимо такл-.е дать толкование ряду конституционных статей о местном самоуправлении , содержащихся в главе К. Консппуцнп России., в целях правильного и однозначного ох понимания государствен!!ымн органам» власти (и федеральными н еуб'вектог, федерации).
Современный этан формирования правовой основы местного самоуправления характеризуется также тем, что субъекты Российской Федерации приштниЯ акты по вопросам местного самоуправлений, которые обладают разной юридической силой; ь-то к закинь:. (например, в Удмуртия), это н положении- (например, в' Московской области). При .зчом, в одних случаях, данные акты принимаются пре.ц<л?8ьч«дышми оргаиами власти, в другой -- они были
1 См.; Собрание актоь Президента в И^аг.нтсдьства 'Лкчашскчй Федерации.- »»<>4 г. № 23, ст. 5а5. ' . - -
2 См.: Россяп'.кая гаамл.—Ю'М 'г.- 21 ыг.ьч,.
приняты главами администрации (например, в Хабаровском крас). Представляется, '¡то вопросы организации и деятельности местного самоуправления должш.г, регулироваться законодательным!! актам;: субъектов. Федерации, лрцнимаемыми со«Уп»стст»уи>;»и1ми нредсгим;-тсльиымп органами в я a en!. По мнению диссертанта необходимо принимать эти акты росле ирс-днар«:тсл ы:ого широкого обеуждеппз их проекте.'? на собраниях (съездах) представителен ; .рга.нсв местной) самоуправления. Значительную пол!, могли бы играть в отом процессе ассоциации органов местного (.имоуцр.жлсшгм.
Одним из налнсГнпих пегонникоа муниципал ьнанч» орав,; япля.'отся положения (усталы) о местном самоуправлении принимаемым либо непосредственно паселеннем, либо нведенаьп-тельиым органом местного самоуправлении, й:>зм»Г/Г.поаь внесения проекта положения (устава) о местном сачоупраплетш на рассмотрение пкедетавн тельного органа местного еамоунранлени,: ;y«uum> быть предосгапдена как -ра^таиам, так и их обы-дтилт-ям, а такГке'' местного самоуправления.
Положение (>стап; о местом самоуправлении дожкео гид-. жать порN55..?, уст анлвдшлло'лис а ая-твотсгвпп с тлконода голье: ьоы конкретные организационные формы реаднтацнп местного еаллоупраглеипя, зраннцы террторнн местного самоуправления, формы отсстетеениоещ opvanot»' • жегнои"» само," • раплешн! и должностных лиц перед населением, пеобенносгн орохиждепг.,: муниципальной службы п тд. Следует предусмотреть особу к> нравоиую защиту этих акгоа.
6) Муниципальное право как . отрасль орана имеет (.»ой систему, з которой выдел а «угол комплексы- однородных норм . муниципального права, р'Луянрукяцпх определенные группы 00гг;ес7веинь}>; огпот-хтй, акс.щпшх .в его пред*в:г.
Система 'чупнцпиального права, оеноныва^цаяея па логическом,' последовательном разделений попы мушпцшатьногп прапп. характеризует а.за'и'мосназь и взаимообусловленность правопого регулирования вопросов местного самоуправления как пелостново ' социального явления..-. .'
На систему .муниципального . «р.ша, естественно, ок.чльшае г слияние структура федерального закона о местком' сами;, правлении.
С учетом этого можно выделить' следующие части системы муниципальной! права:
1. Система, принципы и функции местного" самоуправления.
2. Осноны мг&шого самоуправления: территориальная, организационная, (финансово-экономическая.
3. Полномочия местного самоуправления.
4. Гарантии и ответственность местного самоуправления. ■ .
В заключении можно дать следующее определение мущщипаль-пого права Российской Федерации: муниципальное право - это комплексная отрасль . орана, нормы которой, закрепляют и регулирулот отношения. саязал лыс с организацией л'деятсльпоетыо местного самоуправления в городских, сельских поселениях iv.ua других территориях с учетом исторических и иных местных традиций1.
7) Научная дисциплина "Муниципальное право Российской Федерации прсдстагляет собой совокупность' знаний, идей, теорий о местном самоуправление о фермах его ■осуществления, истории развития муниципального'прав».
Научная дисциплина муниципального права' изучает нормы муниципального' 'права н регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему нашему государ-ствоведепню научные методы: исторический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический и др. Следовательно, муниципальное право Российской Федсраци и как отрасль права (взятая в се развитии) является предметом муниципального права как научной дисциплины — 'составной части российской юридической науки.
Для правильного -понимания содержания научной дисциплины муниципального 'права важно понять, в чем суть идее местного самоуправления, чем оно отличается от' прежней организации власти нэ листах,' характерной - дли советского периода развития пашей государственности и нплнишеПся предметом изучения советского строительства — учебной дисциплины, возникшей па
1 1 Вопрос о территориальной истин честш) с.'.моущит-чснИ!! ¡-;и см-л римег-
I >-. р треп .ем раадос. дисссрт.!!»готк■(< ,
стыке,наук, государственного 'и адыннисгратияного права. Б" работах составивших в своей совокупности диссертацию автор;-., покатано,. . что местное самоуправление — тге составная часть системы власти народа' — народовластия . (ст.З Конституции РФ). Признание местного самоуправления предполагает определенную децентрализацию . управления (степень децентрализации п разных странах различна). Для местного, самоуправлении характерно также организационное обособление. в системе управления обшеством и государством (форм 1.1 и способы такого обособления так;.«: различаются 'п разных странах).' Конституция Российской Фсдсрл-ции не относит органы местного самоупрг.аясння к снегом-органов государственной власти (статья 12). запрещает какие-либо 'ограиичснгпс прав местного самоуправления, . установленных Конституцией Российской' Федерации н федеральными законами. Таким образом, местнойсамоуправление. - что децентрализованная форма. демократического утфпвчеппя. 'составная' част», снег.мы власти парода,, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов власти, которые выступаю; органами населения данной территории — местных сэм»-унр:т:|«к> .щихся территориальных-сообществ и ¡.с входят в сниему орыпов государственной власти. Поэтому научная дисцчилипа мунициналь-ного. права - это новая от расль научных зн . ни, штили* основывается на принципиально иных. похев.п наука советского строительства, взглядах я идеях об органн <;:цпи власти на местах.
Предпринятый диссертантом анализ организации и деятельности органов власти йа местах в пашей стране (который опирался, в частости, и на работы эитора, посняшепиые истории ппукп советского строительства) позволил сделать следующие 'выводы, которые во многом обьясялют необходимость перехода к новым принципам организации местной (.ласти.
•В течение многих десяти четий после Октябрьской революции 1417 г. органы ..'власти на местах, .каковыми до начала 'лк.х годов были местные .Советы, н их исполнительные комитеты, являлжь ' структурной' частые централизованного государственного мечанитыл управления. И зто трактовалось в Советском государегион«;,¡снип как' единственно возможное. решепж* проблемы »занмхопюпвлепн центра и мест, ибо '.позволяло, согласно теории государе: всьчвв о
права, исключить двойственное западным страдам противопоставление государственной власти а виде полновластных агентов центральною правительства на • местах местными выборным органам - муниципалитетам. Однако практика советского госуднр-етвепного строительства показала, что .широко пропагандируемое полновластие Сонетов, составлявших единую систему представительных органов гасудлретвенпой власти, служило лишь прикрытием всевластия партийно-государственногоаппарата управления .и проблему самостоятельности местных - органов не решало.
Возаикиояение п разглггпе научной дисциплины советского строительства по многом было обусловлено Наличием' единой системы представительных органон сласти — 'сонетов, достроенных на общих принципал: единства Советов г.сех .уровней как органов государственной власти; ид серховенстна ы полновластия в системе государственных органов (которые носили, однако, -'формальный характер); демократического централизма, . проявляющегося в действительности в жесткой бюрократической концентрации и централизации власти, иерархической соиодчинс!!иости местных органов, их подотчетности вышестоящих органов н др.
Предметом изучения научной, дисциплины муниципального права является не единая система представительных .органов государственной вяасги, а организация и фуч и.циои и рованпе местного самоуправления, проблемы сиз правового регулирования. Теоретическую базу муиицинальнод; права состав; \ во-первых, фундаментальные научные труды ученых и пидньгч деятелен земского движения дореволюционной России;- во-вторых, общепризнанные ценности современной муниципальной демократии, нашедшие свое отражение, г. частности, к Европейской Хартии местного самоуправления (1985 г.) и, п-трстьих, научные работ/,;, поеыидешгые проблемам местного управлении в советский период развития н щей государственности. Конечно, накопленный за десятилетня опыт научных исследований'-организации и деятельности местных органон власти, научный инструментарий но многом устарели; Однако представляется, что научная дисциплин;.', муниципального права не должна' отбрасывать опыт научных исследований местных органов советской власти, как некогда был отброшен но существу опиат дореволюционной шмьнл оп-чествен-
шло госуд&рствоиедсния. Ведь паука, справедливо указыпает Н_А. Богданова, "как приведенное и систему достоверное, логически- обоснованное знание имеет историческую нрееметьеиност!. одним из существенны;: ' признаков своего раинггия'д Научные-работ!>1, посвященные проблем .м местного управления в советский период развитие нашей государственности, в качестве источников ирсд»;гавлятот интерес для формирования муниципального права по крайней мере по двум основаниям: но-пераы.х. надо учить:ваз«., что в изучении организационных форм и методов работы.мсегпы.ч представительных н исполнительных- органов власти, и я правового регулирования имелись определенные' достижения, когорые не потеряли саиего .значения л сегодня. ¡1, во-вторых, вл;кнос.* мест» В процессв 'форМИрОНШШЯ и развития НауЧНОЙ дисциплины муниципального права занимает критический анализ всего слипа исторического развития местных органов власти г> нашей стране, что также предполагает обращен'«: и исвользивание научнь'.х работ прелхин.х лет.
В последние, годы появились работы по вопросам местного самоуправления, которые нмекзг большое значение для формирования научной дисциплины муниципального права и в силу лиг,! относящиеся >., ее теоретическим' источника».!. Они использовались автором при рассмотрении проблем муниципального права.
Муниципальное 'право как научная дчеиииддна ~ зго непросто совокупность знаний, идей, теорий и тд., а система знаний, под которой понимается лошчгская последовательность изучения вопросов, соеташппоших ее содержание. Система научной дисциплины муниципального права имеет в своей основе структуру отрасли нрава, коюру;о она случает. "Вместе с тем, к ней выделяются разделы, которые отсутегвузот » системе одноименной отрасли права. Система учебной дисциплины муниципального права, по мнению• дисссрганта. имеет следующие составаi.ie чае-гн:
I. Введение а муниципальное право, о атом разделе рассматриваются вопросы: понятие му;чщшыльного прзча ник отрасли права
Bc>f;ta>î.->fij Н.-Д Kjvkj гонегекмто 'го'.-у.-мрегйемного ni/:4.j. V-H-Ti'pnm»-тес-р^тичесхое.- »KWior-iitae.-. M., I'A9, с *>.1,
и научной дисциплины, предмет и источники : мунш.цниотьнсго права как отрасли права м парной:дисциплины, а,также вопросы'-истории муниципального -права. * "■
2. Понятие и функция местного самоуправления. Муниципальная демократия. В рамках этот раздела 'изучаются' 'вопросы: понятие, система, принципы и функции местного самоуправления; соотношение в системе /местного самоуправления прямой я •
, представительной демократии; -выборные и иные,органы местного -самоуправления; ассоциации и объединения 'органов местного самоуправления.
3. Основы деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление -• это самостоятельное -. решение • населением .' вопросов местного значения' (под свою ответственность), что возможно при наличии определенных/условий.' Такимипеоблоди-мымй условиями реализации местного самоуправления .'выступают. основы деятельности местного .самоуправления: территориальная, организационная, финансово-экономическая и правовая.
4. Полномочия местного самоуправления. В: данном разделе рассматриваются вопросы: понятие полномочий местного самоуправления; компетенция органов местного еамоуправиення в различных сферах жнзнедеягельиости населения.
5. Гаранты!! местного самоуправления. Ответственность местного . самоуправления. • В этом'- разделе изучаются вопроси:" понятие и система гарантий местного самоуправления:; гарантии, обеспечивающие организационную и материально-финансовую самостоятельность местного самоуправлении; судебная и шиле правовые'формы защиты местного самоуправления: а также ответственность местного самоуправления перед 'государством, . - населением, гражданами, предприятиями, учрежленпямн и организациями, расположенными на .территории местного самоуправления,
8) Развит-те муниципального права, его институтов 'неразрывно связано с возникновением и эволюцией' местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теорети- . ческих концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего мунпциналыою деятельность. Диссертантом проанализированы псторико-тсорегпнескмс основы местного самоуправления. • - е
Традиции общинного, городского самоуправления уходя своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. Однако'основы местного самоуправления, правовых муниципальных систем большинства европейских стран, включая и дореволюционную Россию, а также США, Японию и другие, государства, был заложены в XIX Пеке в ходе муниципальных реформ. Однако муниципальные реформы XIX века, как отмечал Г.В, Барабашсв, основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением 'купленным или отвоеванным у федеральных властителей, в панцире.''сословного городского самоуправления пс-сли зародыш буржуазного'муииципализма1.
Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая Французе зя революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центра. Требование последовательного проведения начал местного самоуправления логично вытекало из основных принцип»» коп титуциомиого правового государства, которое приходило на смену полицейскому, бюрократическому государству зиохп абсолютизма. Местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе•' государственной' власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ прошлого века.
В первой половине XIX века в трудах Токвилн, Гпейета, Штейна и др. разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Так, Токвиль, французский государственный деятель, историк .и литератор в своем..знаменитом сочинении "Демократия в Америке" '(1835 г.) писал: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и
1 См.: Бпрлбашсн Г.Н. MjnиЩ'-Ча.и.чi.tc органы сы>рсчсшшги капкт.шк-ти'н'с-Koi-o государства,- М., 1971.
начальные школы для науки; 'они открывают- народу путь к свободе к учат. его • ««дьзмфты'я этой еиооодоН... Без'-'оршинных институтом чацкя ко;кг еформи ропать .свободное пракнтельетио,. однако истинного духа свобод она так ч-не приобретает'',1;
Значительный вклад а'.'.разработку оснокных панра;;леиц!л а теории мсетггою самоуправлении висела германская юридическая школа. Первоначально немецкие учетное, обоеиоиынад природу и . сутчкость мсеп.-ого, общинного самоуправления., аыдылнулн теория» "свободпод общины" нал иначе - теорию • сстссгвеннкх .'яра» ofiuxí'Hbt, основные качала которой они заимствовали из французскою и бельгийского права. Как известно, бельгийская. Конституция 1831 г. содержала саециальк^гз статыо, носашцениую. общинному управлению Колее тот, Крнстнтунйн 'народу, с законодательной, исполнительной и судебной »¡.частями призпаьала илагп, четиер-тую - муниципальную. Идеи организации общинного управления, нгшедшке отражение в белыппекой Конституции, были ныражешл ранее французом Турэ, которьп: si 1790 г. обосновал их а споем докладе по законопроекту . о - реформе 'местного улранлкиия а Национальном собрании Франции. Тура сформулировал дне сспанные проблемы учении о местном 'самоупракленин, которые »последствии получили слое ризт-ггие и . различных. теориях мсегпсио самоупраьлспня: а) понятие о собстаеин.ых общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению; б) понятие о делах шоударстиелньи, которые передлютея государством органам местного самоуправления.
Осиоиываясь на этих положениях,, теория "слободнон общины" доказывала,• что поило общины' зикедовпть;еиоим» делами имеет такой же ссчсстигнпии п неотчуждаемый характер, как -и. орала, скобод»л челолека, ибо община исторически возникает рапыпе государс-газ, которое должно уиажать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи сстсетиеппого праьа. -
Плел неагчу^чаемоста, пеприкостлалтоети лрал общин, характерная ¡tдя данной 'теории, была,однако, доеглточно унзнпма,
1 ToKMUib А. Д|'.мик»<;Г|-НН -в rVtri>llk.C.~- М . 1-.65.
ибо трудно обосновать неотчу^хдлсмость прлл, например, круш:ы\ территориальных самоуправляющихся единиц ¡Департаментов, областей и др.), установленных государством, со ссылкой я а ну естественный характер.
На смену •гсор'.'.и свободней общины приходит обшсствениая теория самоуправления, з.оторан гак ааг, кои прежняя тетрил, исходила из противопоставления государств.-! "« общества, н'> принципа признания свободы (.-еутцсстпл-л.ия елонч задач ыса~и.:-мн .сообществами и союзами. Данная теория с к.зчсс гее хараго-р-пых признаков .местного самоуправления называла нсгосуда;^-•!;'. ц-ш-л»1 и преимущественно хозяйственный харпкгер дснтел.з:ос'.-); оргацоя местного самоу яраг.лин»1. Однако практика показа.:;., ни. органы самоуправления осуществляли функции, ноонп.не п.: тил.-.ио частно-«:расовой, по и публичный характер, сг-оисгаеиные органам ■ публичной получая свои полномочия от государ.;ты>. Кроме
того, оказалось, что ноль я дать -точном". раз>ран>е;-. та а еобст.зонно ' общинных (.'лестных) и ' дел госуд.-грсич.ч:>ы.\. порученных дл- исполнения общинами.
На основе зтпх взглядов получает мое разнигпе государс -ч н-пая теории самоуправления, основные гюл-пзчгпя которой быт г разработаны Лорепцом Штейном и Рудольфам Пюйстом. СЧпласп^ огои -.сорни самоуправление' — это. одна из форм орггн;;г;ш;и местного госудлрсгаеипого управления. Вес полно:- , ша а с.Спк-.стн местного самоуправления даны гоеударсти>м, имеют ис;о-.г,ял>ы государственную' • влзсп.. Однако • в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных кителей, •¿аинтс-ресоваины.ч в результате местного управления. Вместе- о. том, Гпеист . н -Штейн ь нахождении отличительных признаке» местного самоуправления -расходились, что послужило основанием "..для . формирования -двух основных направлений в рамках общей государитвен«ой" теории самоуправления - г.плнти-чесг.ого ДГиейет) и юридического (Штейн). Больпопалаю учены \ ' Подчеркивали' позицию Штейна, который видел пенопзщ я самостоятельности.'-органов местного самоуправления и гом. чп они '.являются', пе з-'неносредст'всчщыми органами - государства, а органами местного сообщества, на- которые государство ио.оыгаст
осуществление определенных задач государственного управления. Последователи Штейна рассматривали-•общину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного нрава. .
Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдышутые и обоснованные в трудах Токвпля, Штейна, Гнейсга, Лабанде и других ученых XIX века, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место к роль в демократической системе управления обществом. Современные. зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управленце как относительно децентрализованную (|к)рму государственного управления на местах. Вместе с тем отмечается, что ' "нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права иа самоуправление, и представлять его как первоначальный субьект общественного правления"1, ибо .традиции местного самоуправления старше традиций государственного управления. Обосновывается вывод о двойственном характере муниципальной деятельности, па что указывал еще в 1790 г. Турэ. Этот нзгляд лежит в основе теории дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной адмщшетра-ции.
В дореволюционной России были сторонники как общественной теории самоуправления (разработчики Положения о Земских учреждениях 1Я64 г. и Городоцого наложения 1870 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления), так и государственной теории самоуправления, которая послужила теоретической основой для изменений Положения о земском и городском самоуправлении при Александре ш,
В начале XX пека в России наибольшее распространение получила государственная теория самоуправления. Один из видных идеологов этого направления п государстповедении был H.H. Лаз,з-
1 Коммунальное управление* Фмилянлшг - Xj.ü.ciihkii. 1%5.
рспский, который давал следующую характеристику местному самоуправлению: "...самоуправление есть система децентрализованного государственного управления, еде действительность децстра-лизацнн оСосиоиывастся рядом таких юридических гарантий, которые, офлткдла самЬгквгге.' ыюеть оркнвав местного управления, имеете с тем создают к тсспул) их связь с данной местностью и се населением"1. П советский период развития нашей государственности • мунтщ.чалнзм отвергшей как бурл.уатиып принцип, неприемлемый дли советского государства, ибо плев местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализагопо власти ;; самоетс.ягольность местных. органов, вступила в противоречие с И;лц;т>.-.чсе:;цмн задачами государства пролетарский диктатуры, являющегося по самой природе своей государством пситраин «ничнн.н.- С основу организации власти па местах пыл нолод.си принцип единства систем! : Советов как органов государство: н^-й власти с ::;сст>..м"; соподчннеиноетыо нижеетоищпх ' рганов вышестоящим. В советской юридической литературе л;о,ветвуынил пыла точки трепни, соизасно которой буржуазное местное самоуправление в силу обособленна его от государственной ляьегл л зграст роль совещательных органов при действительно : .лаелнах агентах центрального правительства, назначаемых центр«!м п только ему подчиняющихся 2. По- тому взгляды ученых, пнеашппх о .хюстпы.х Советах как ой o¡ i шач местного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стране, рассматривались в литерл?урс как- прямое извращение природы Советов. Внимание к проблемам самоуправления возросло лишь ■по второй половине пЗ-:: годов, что было связано с началом реорганизации государственной власти в нашей стране. В тги ¡иды появляются работы, носапщсишле самоуправлению народа, региональному самоуправлению. Привычное понимание государственной власти перестало быть абсолютным. Стал утвср;кдаться
1 Лдгц^Ьч-гий И.И. Дгхции nt> 'русскому гисударстгюнаом) ii|>.tuy. - i IT", um.-. TZ'-'Ч I. с. 51.
* См.. Conercw'ic ггхЬллрансниис tt¡>a¡¡o. Учсйник.- M , Jv-iS. c.n^-W.
взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти1
')) Автором рассмотрены различные тины местного самоуправления. В Великобритании- родЛне классических муниципальных форм - сложился тип местного самоуправлении, получивший название англосаксонского. Одна из' характерных черт этой муниципальной системы - отсутствие па местач полномочных представителей правительства, опекающих• местный органы власти. Муниципалитеты при этом рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. В Великобритании утвердило! принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что-им прямо разрешил закон. Это предопределило роль британского парламента в формировании муниципального права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти.'
Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления а ряде зарубежных государств действует муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного управлении, Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления п самоуправления. Это проявлялось в развитии система! едмтшегратнвшно контроля центральной власти над местным;, органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест, Высокоцснтрализопан-
1 См. ои этом: К|>.т.'!;<ш ЫЛ Местное государе шейкой и.и:
оОшестмт.ос Ц Совсгсьсс государство в право.- N1.. 10»'иЛгг К), ПораЛпшеи Г.С. Сонат в мэр и сдмсуп{ынл«пие // Иаро.'ЖмГ: дгну-
г.:т. - Ы., 195),' X" Крл'жко!» ¡¿.Л. Местна- «мирргккнве: ирасл.и.:
рстулкрипснкс и структур« // Сот «кос госулпрс.ио ;; «раки.- М., -X1 1, с.16-'¿-'■\ Мирошниченко К. Шаш к с^мг^ирлолс»!!» // Нарсдкмк длзутаг.- М, Л; V, ЫЗ-52; Оичшшикоь 11.1 *. ?Лй«у,ос евмоуиргидкш:« хомгтнтуцй.нто-нрайОваа осной» ¡¡»орм^родмш;« .// Кснетатииюиаиа сТрик 5оссии.— М., \ч)1. - Вмс.Ц с.161/169, Ошва Л.Д. Нора вогпрсигатш) в инр. О,- систкми Сои-гн}* к парламента ршму в местному самоуправлению // Ицч&миб ксп)тгт.- М- У--, К' 2. с„М-и>.
лап система упрапдепня по Франции нросущестнонала почти 200 лет — п 80-е годы О'.тл реализован ноиын политический курс, предусматривающий доцснтрал¡секции иласти. Однако центральная плаеть сохранила, достаточно еильпые ночиции па места:-;. Осножж местного самоунрашидиьч но 'Франции яилнются коммуны. Каждая коммуна имеет' спой Сопет, которьнЧ набирает мэра. Map осуществляет спои полномочии под кшприлем муниципального Сонета и административным контролем • иредеташггелн государ?! uu « дстмртамсите.-кысгуипя одновременно а качестне п государстигпио-го служащего и сланы мсссни\> самоунраплепод.
Самоуправление, coi л а ело, современной германской доктрине, означает, что и»сударп ленные аадачи решаю!ал ¡орндпчеекимн лицами публично:« праал. Иначе шпоря, пыударстно делегирует часто а,-*,пх функций органам самоуправлении,. 'Федерация и :":г!лд даллллс:; ое едпнеггеппыми субгексамп íосударс i плиьло \лры-ланпя: общин?-! п районы ныполюлог подложенные на лпч функции либо как ипетнчугы самоунраиленнл, либо иг имени '.оеударе'"»:» а рамках делегированных нм полномочий.
Определенными елец л филее л; пап качестнами муниципальной оргачнтлиии отличаются та>;:;:е Пгалня, Япония, другие страны, .■'"ото ;•••> многих 'ы рубежи ы% странах иргатпацня муниципальной» управлении имеет :i снос ti оеноге начала с; оуиранчепия, свойственные рассмотренным ныше мупицииачьиы л тле тема; i.
Лпапт аакоподагелоетиа о мсспнтм самоу иранленпп ларубе.к-цых стран тшо.чист сделать диссертанту следующие иьнюды:
— upaüuuvio оспой;/ муниннпальпото унраняения состаа'иног конституционные положения, а также нормы текущего алкоиода-тельстпа. При атом надо иметь л аилу, чш далеко не но tices странах статус местного сами} правления уетаианлпаается п Осношпш законе;
■- обычно попросы ортаппаацнп местной! самоунранления детально регламептрнунпел н специальных аакоиах о местном упраиленин, а также и некоторых отрасдены.ч тнконодлтелькьп актах. При атом и одних eipaiiaN дспстпуст единый такой о местном .самоуправлении, а н других - жоашы об (ндельпыч пилах органон самоуиранления;
- федеративные государства (США, ФРГ), как правило, ие имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации право осуществлять в полной мере■законодательное регулирование вопросов местной) самоуправления; ■■ .
- многие государства имеют достаточно высокую степень унификации построения, системы местной) самоуправления, что находит свое отражение и « законодательстве (Франция, Италия а др.). В других странах организация местного самоуправления предполагает многообразие еш форм (например, в США, ФРГ).
Таким образом, зарубежный опыт муниципального управления, правового регулирования местного самоуправления многообразен и нельзя абсолютировать. л у нлн пнуто модель, обращаясь к практике решения вопросов организации меспило самоуправления и зарубежных странах.
Своеобразием отличалась организация меаииго самоуправления и в дореволюционно«"! России. Развитию местного самоуправления в нашей стране дали толчок земская и городская' реформы Александра И, хогя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и па более ранних зтаиа.к исторического развитии российской государственности'. Зги неф.ipr.ua, включая и судебную, явились, по словам М.М. -Ковалевского, поворотным пунктом во внутреннем развитии ' России, ибо они ввели tí- ограниченна, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. При атом, если одни авторы доказывали, что самодержавие несовместимо с самоуправлением, то другие обвинили их а непонимании испив iосударетвешгост»2, Споры о роли земского самоупраьленив в печорни России велись п îî'i'W !f<"'7 .'. а ■■•aii ¡с. ai; ап-е- a;,;... : "Земство явилось па'.уоныы учреждением для России' - делал вывод архиепископ С-сраром (Ow.. .•.>) u i и и» "Гулл.ач к.ч .'-.ло; п.. (1У34 г). Пс мисипю V. Cw .лик. :-, .-loe,,.-¡ ¡cicaí и • в.вву-
' См.: Лалтсиа »¿-IB в-^-,;;:.: в VotouB- 1'.•/'.,
* См.: оО сю;п: Vihu>s:;íjhi« --Í-B. ¡\í¡.:i.:;.\)rn:¡a:.i-; п>с) дареi*емrnxtь - t'Hß..
m;, csíh&S. ■-- ■
эхавкс, и самоуправление неизменно поддерживали друг друга - только наследие крепостного права изСнню ату традицию. Реформы Александра И были только олень бледной тенью старинного земского самоуправления Москвы. Самоуправления, равному московскому, не имела тогда ui одна страна в мире'.
Для дореволюционной России было характерно сочетание губернского и уездного государственного управления с губернским, уездным, земством и городским самоуправлением. Земские и городские• органы согласно Положению о зе.мскил учрежденияч (3864 г.) и Городовому -Положению (1870 г.) не были подчинены местной коронной администрации, однако свою деятельность она осуществляли пол контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел н губернаторов. На волостном уровне земских учреждений - не. было. . Пересмотр Положения о земских учреждениях в г. и Городовой-, положения в 1,Я</2 г. преследовал цель установил, единства и согласие в действиях правительственных и земских властей. При атом выдвигалось предложение nt.лзпать земское дело делом государственным. По .мнению' Н.М. Коркунова. -'никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала достигнуто не было, Только равновесие прежнего, последовательно выдержанного дуализма было нарушено в смысле усиления нрагительствспного воздействия на земское дело'. Органы - самоунравл зшя попадало под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех иди иных действий по осуществлении своих функций. Сегодня 'иногда'идеализируют земский опыт, предлагал перенести его на современную почву.
Но.для этого (если, конечно, речь идет не о простом переименовании органов местного самоуправления) потребовалось бы воссоздать'весь строй общеетвешю-зкопомичеекой, государственной
■} См.: Coao:ii»tfH И. Нзрофим ммчмпна.- М, сА"
'" См.; Ки-рчуиои Н,М. Русское •• ПК'.-, г'с-т- !.?л
и духовной жи'яш дореволюционной России, что просто нереально. Думается, что опыт земств для нас интересен и поучителен сегодня прежде веса) решением .вопроса о- соотношении и взаимодействии земских учре/кденйй и государственных - коронной администрации, разграничения между ними предметов ведения на уровне губернии, уезда, города.
¡1. ПОНЯТ Ш- 11 ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
Nii'liIЩI!I1AJ1ЬНАЯ 'ДЕМОКРАТИЯ
1) Понятие "местное самоуправление" отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию. Диссертантом анализируются три основных аспекта данного понятии.
Местное самоуправление рассматривается, мьпервы.х, в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государства, который наряду с принципом разделения вл.детей определяет систему управления демократического правового государства. Признание местного самоуправления в качсствс-'одпого из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условных централизации и копценграливащщ власти) основ взаимоотношении центра и мест, центральны*, региональных и местных органон власти, Во-вторых, дастся характеристика местного самоуправлении как права граждан, местных сообществ (населения данной территории ) на самостоятельное заведование местными делами. Признавая это право, государство признает самоггоятслыюет'ь местной) самоуправления в пределах cm полномочий, берег л а. себя обязанность создавать необходимые условия для пч оеущес-тнлсния. В-третьих, местное самоуправление характеризуется и как форма, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая должна обеспечивать самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом . исторических, национальных, местных н иных традиций.
Научная дисциплина муниципал!.ноги прлал, исследуя местное самоуправление, но мнению диссертанта, должна учитына'п. асе аспекты данного социального янлеппя. В cania с чтим штюжнм различный определения местного самоуправления. Для напало нсследонання прежде acero интерес представляет ет рукту рно-фу и кциои ал ьн ы й метод апллнаа местного самоупраилеиня. Полому диссертант определяет меемюе самоуправление так систему орпипплшт л £|«}>пелмичпгм граждан (мсситго сопГчцеетпа), обеенечтппошую "рамостонтелыюеть (иод спою от тс гстисиность) решение населением* аолросоа мсаного лпачсипд. унраплсии; муниципальной собстненностио, псм»н« па иптересон лсех ал г, ел ел данной территории.
Эта система предп а.чдяет собой соаокуш.юсп. орпяш lannomibiN форм л н.чеппугоа прямого колет ьакдсипя, г.мборных и других орталол местного са.чоунранленн»,' m »средством ы>геры\ реа.'нпуюг-ск прлпцпны и функнин'месиюгч с»мо\нр«е.лспип. В очткгтетвии и к'опе'пп уцисп Российской 'Федерации и ч.н.онодатедьстгом местное самоуправление ксицесч анкеты? гражданами: а) ¡пасм референдума, г.ыборон, черел собр.оооц счо.чм и другие формы прямого нпл< на ала лепил; б) черсч ¡отборные л др>ше органы мег5,лчч> са'-мппрлнлсллж Ii системе мсонот ежмоуиранлепил образуются и функционируют также органы те) я горнндьпого оГнцеетненного самоуправлении, ооьедшь .чгк (ассоциации, стон,/ и др.') opianoü местного еамоунраилеппя.
2) Дискуссионным яиляегсл и iraincíi ли i срачу ре «опрос о природе местного самЬупраплснпя, о соотпоикчшп его с государ-стиеши im уираилениеч. Одни ученые пнюрят о иегосударстиепной природе мeel ноги самоуправлении, другие, наиротпн, полагают, ч то концепция -iteiосударсшейной природы местного самоунранде-ния --миф, который мы со'.дали, наш устареншую тачадную копцепил.'о местного еамоупралленпя. Треи.п оьмечают дуалнтм местного самоуправления, полагая. чн> моегное самоуправление сочетает я себе дна начала - с одной стороны, ичуырегненпии тип 'самоуправлении, а ("другой - ойщееггенное самоуправление.
Высказывается также 'мнение, изо местное самоуправление - это государственная власть особого рода'.
Тенденция противопоставлять органы самоуправления централь-, поп государственной власти, как уже отмечалось,' проявляется -в той пли иной мерс по существу во всех -теориях, местного' самоуправления. Она отражает старую борьбу против чрезмерной централизации управления и современном 'государстве, против сосредоточения работы по управлению в. центре, против увеличения бюрократического аппарата и увеличивающийся и нем зависимости положения и деятельности местных должностных лиц и органов от центра2. Новая Конституция Российской Федерации, закрепив, что органы; местного .самоуправлении- не входят в систему органов государственной власти (стать;; 12), дала основание некоторым авторам сделать вывод, что "мы вновь вступает в период возрастающего влияния общественной теории местного самоуправления, основанной па негосударственной природе его органов'. Вместо с тем отмечается, что несмотря "на формальной лишение" органов местного самоуправления "качеств органов государственной власти фактически и юридически они обладают ими"1. Не очень понятно, правда, кто же "формально" лишил их этих качеств, а кто "юридически" признал их? "Формально лишать", так же как "юридически признавать" может в ->п»м случае лишь государство. Представляется, что столь противоречивый вывод не был бы сделан, если бы автором при атом в полной мерс
' См.: Местное евмоуирамдгдше н 1'гл сии. Теория а врасти».» // Государство •а право.- ДОЗ.- Кг 6. -с.141-Ы7; Красны*. МЛ Вве-лсинс а мушцишалыюе прайс.-- М.. 1993, с.10.
^ Си.: Колесников Л. Начало ¡киыинс'ниитвккчЧ ш нтр:;.ц|щцт> и самоуправления и соирсмонюм государств // СОораик т|«,:ч« госудоратьсино!».' Иркутского ¡1Ш:К|1С!!1с:д.- Иркутск, !3ын 2, е.'М.
3 См.: .Дмшрш-ь ЮЛ. Коянешыя »•цчиои-якл»» » с-.-пргмиший Росооь Автореферат диссертации (научм,!;; л<а-:ла.Н на С1»Н'К»Ш1С }чеи«Ж сгстчнп дох гора юридических наук,- М., Г>;4, с.25
4 См.: Там с.:?.
учитывались положения статьи 3 Конституции Российской Федерации. Государственная власть, как следучп ич Конституции Российской Федерации, не единственная форма публичной пласт - пдасти народа, которая осуществляется ¡люкс народом непосредственно и через с,чаша местного самоуправления'. Субъектами, осуществляющими осу власть ныст>пап>п народ (референдум, выборы); государственные органы и органы местного самоуправления. Власть народа — это общий источник властных полномочий (ото нонвтне "¡властные полномочия", а не "гоеудар-стиенно-'ллястныг" исиояьзус г стать;; 3 Конституции) органов государсгвсиинП ииастн и органов местного самоуправления. Поэтому модлю еделг.ть вывод, что .чесав«' самоуправление интегрировано не в систему орган:);; государственной ншк-ш, а н систему гчасгл народа - народовластия. При атом следует иметь в виду, <ввв иод народовластием поиимаеия лшнь влаогизл В/ЛВ/'С'ВB'oCih народа (референдум, выборы; совещательные же формы прямой демократии сюда не включаются) органов государ-сглашой пласт и ыеспгого самоуправлении.
в'естпое самоуправление, его органы не являются струнгуриой члетв; j централизованного государственного )правления, по местное само/, р.-.;.лгггпе ого а ие "государство в государстве". Они не может быть отнесено также, по мнению автора, исключительно к институт:!?! гражданского общества, ибо место« с;.¡.'.»управление его по просто форма самоорганизации населения для решении своих целей ¡е задач. Эн> форма осуществления публичной власти, власти народа. Поэтому деятельность органов местной! самоуправления характеризуется чертами, прпсушнми государственной зласгп: наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений дли всех физических, юридических лиц и организаций, находящихся из' определенной территории и т.д. Местное
1 При пом слсл)ст )чнт!,и1.!Г!.. ч го .м/ысп. намола, оошеотичнсчзя и форчц местного самоунрзплгнмх Оогпр.и нкичупаст как fiu чег»<:|чч>й ист** млга клрода иарялу с се трем* вещ* «и пкуларсч«синий »a.u-t»), »устоя к а» Henri'*тедсгвеино населением, так и органами местiiumi езчччираилгнп*. И u er». же
народа В CG Л>Су.11фСП<С. ЮЙ рсалтчегоя IIUC" очи ; . . im.11ч
аолеитьяаленмя. народа. тая м <wp«a орг.шм iticy.wpcii-.rinu-.t игл и»
самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны - у них единый источник:, власть парода, Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами. Однако несмотря на тесную взаимосвязь местного "самоуправлении' и государственной власти - ото разные формы осуществлении власти народа - народовластия.
По мнению диссертанта, необходимо вводить в наш научный оборот и исследовать такие понятии, как "публичное право", "публичная власть", "публично-властная деятельность", "публично-властные полномочия", которые, в частости, позволяют более определенно решить вопрос о природе местного самоуправления, полномочий местного самоуправления. Местное самоуправление является не только формой ¡рл/кдаиекон самостоятельности п активности, но н формой осуществления публично;'! власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации. Статья 3 Конституции РФ даст основание дли такого вывода.
3) В этой же части диссертационного исследования рассматриваются принципы местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения (местного сообщества),- формируемых им органов, самостоятельно управлюощих местными делами.
Принципы местного самоуправления отражают характер взаимодействия государственных органов н местного самоуправления; населения (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Можно выделить следующие основные принципы местного самоуправления: а) самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом н государством; в) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; г) соразмерность полномочий и функций местного самоуправления материально-финансовым ресурсам; д) ответственность органов местного самоуправления перед населением (местным сообществом); е) гласность деятельности .местного самоуправления, •
4) Рассматривая вопросы понятия местного самоуправления, его содержания, природы, диссертант обращается к анализу функции местной) самоуправления - основных направлений муниципал!.-, ной'деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, ' к достижению которых стремится .местное самоуправление.
Мссшос самоуправление способствует осуществлению демократических идеалов п ценностей, и также призвано обеспечить потребности населения в .различного рода услугах, реализацию социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных 'единиц, оптимальное сочетание местных и общегосударственных интересов. Можно выделить в связи с зтлм следующие основные функции местного самоуправленк i: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальной собегвеинпстыо, финансовыми ресурсами местного самоуправления; в) обеспечение развития сооткетстиукн дсП территории; г) обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; д) охрана общественного ¡¡орндка, обеспечение 'режима законности на своей территории; v) защита интересов и првп местного самоуправления (населения), гарантированных Конституцией российской Федерации и федеральным законодательством.
Как/относятся функция местного самоуправления с функциями государственными? Ответ »а хгог вопрос лаже» для решения проблемы: - что следует отнести к вопросам местного значении, о которых говорит статья Ш Конституции Российской Федерации. Возможно ли законодательным путем установить вопросы 'чисто" .'лестного значения? Диссертант полагает,'что решение большинства вопросов местного значения (как. и осуществление фушлпш местного самоуправления) иметуипег >ак бы продолжением реализации государственной' политики па мести'л уровне, но в иных негосударственных формах. Попытки строго разграничить государственную дсительносо (государственные вопросы) от деятельности органов местного самоуправления (местных вопросов) едва, ли м'нут быть успешными. Об этом свидетельствует и опыт .земского wjff^-плг.л4,)иис .хРасгки. Гдз^мсч* - четко parpa-. 'eró.*т.., полномочия государственных органов и органов местного
самоуправления. Beдь вопросы местного значении ~ ото те вопросы, шторые еще недавно государства признавало местными государственными вопросами п пыталось решать с иомощыи централизованного государственного аппарата. Сегодня государство признало за населением право самостоятельно решать зти вопросы. Но при этом следует иметь в виду, что данные вопросы решаются не только : органами местного самоуправления, по г. другими субъектами гражданского общества к во многих случаях в тесном взаимодействии с государством (например, охрана общественного '-порядка, образование, медицинское обслуживание, местные налоги и тд.). Поэтому 'следует стремиться г.е уставов-ленто в •¡»акоиодатеныггве некоего . "ськщснното" списка местных вопросов, функций, запретных, для государствен»«« деятельности, а и четкому эахреклешио пределов государственного воздействия на местне. самоуправление.
S) IÎ орпшпздцдц местного самоуправление напа-одсе ярко выражас-тек • идеи лр:-:бдпжспш; шпили к пароду. Эффективнее осуществление .задач меспюго самоуправления, его функций ¡' полномочий вред налагает оптимальное сочетание п «зп;» вздсГ.ступс на местном уровне институтов прямой п преде;;.": su; гельной демократии. Формами прямой: демократии, .»иередптеоы которых население непосредственно решает вопросы местного значен:;;;, выражал свою обязательную для исполнения волга, выступав г . референдум, выборы, сгорание (сход), рассматриваемые в диссертационном исследовании.
Местный |>сфсре1-?хум явллетсд высшим непосредственным выражением воли насслевнд данной территории. On проводится для решения наиболее важных дел местного' самоуправления. Кпд показано с днеосртацнк, течение многих десятилетий в нашей ' стране референдумы не проводились; ни на федеральном уровне, ни на местном; Болсо того, конституционное тел
. предусматривало возможности проведения лишь союзного и республиканского референдумов; право проведения местных . референдумов 'законодательство не закрепляло. Положение измечидс ;ь в конце SO-к — начале 90-й годов, когда начался процесс реформирования сиссмы государственной власти. На I лозном н республиканском' уровне и рш о г м а клея законы >
референдуме. В Конституции появляется- положение о возможности проведения и местных референдумов, однако порядок л;, проаеде-ння закоиодптсльстлом не был определен, В некоторых регионах .предпринимались попытки проведения местных референдумов, одиагсо- юридическая сила решений, принятых путем голосования' населения по тем или иным вопросам была неясна. И их правильнее рассматривать как опросы населения. Действующая Конституция Российской Федерации закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местногосамоуправления ■ (ст.120). В ряде субъектов Российской Фсдёрациг) действуют удз законодательны«' акты о местом референдуме (например, б Чувашской Республике); В связи с тем, что на федеральном урогне lie определен ни порядок проведения референдума, ни хруг вопросов, которые мог,x был» вьшссгиы па референдум, им 'юридическая сила - .решений, принятых путем референдума, возможны сущестг.еппыс отличил в регулировании этил вопросов различными субъегсгамн Российской Федерации. Это проявляется ' уже сегодня, например, законодательство Удмуртской Республики продуематрнвает досрочное прекращение полномочий представ;'.- . тельных органов местного самоуправления путем принятия данного ' решении местным референдумом. В то же время Закон Чувашской Республика О местном референдуме (1<?1>4 г) не допускает позмо«-.-пость решения вопроса о досрочном роспуске или прпоета.ноз. лил полномочий замято избранных органов местного самоуправления путем референдума, Принципиальное значение имеет вопрос о то: -, лто принимает решение о проъечепин референдума, ;:оаа;ожно ли обязательное прозедеиие референдума но требовпншз , • раг тан. Конечно, ¡-се :;тн и другие вопросы должны регулировать-ел с-ргянп.мп злости субвелтов Российской -^сдерзннл. Вместе с тем • представляется, что федеральное, законо,дателье во долхио вавреоллть исходьые ¡ю.чожтм о г-1 с ста е о î референдуме в качестве гарантии непосредственного 'оеувцестлленля грж:;д.шамп местного, самоуправления. • - ''.,'•
высшим ьсппсрслссвеппвнт выручением по.пг -населения впллвмея гакв;.: выборы органов местного самоуправления. О жигихчщес врг.т-ы г.'дег лроцес.; «Армирован";: новой правовой осиплы прснедсчдя выверив. ':< совсален'по. втот процесс базируется
на соотнетстиующих указах ■'Президента Российской Федерации, принятых в конце 1993 г. и во многом не сштпасгиующнх ноной Конституции России. На ато обращала ы ломаное Государстпеипая Дума; это было пришано я самим Президентом Российской Федерации в его Укало от- 2! марта 1W4 г. "О мерах но обеспечению реформы местного самоуправлении*. Ападпт праиоиы.х актои субьек-топ Российской Федерации по запросам организации местного елмоунраилепия позноляет сделать актору следующие пьтоды: а) резко сократился численный еостап предеттниггельпых органон местного самоуправлению по сраипеппю с прежними 'местными Советами; Г») кандидаты г, нредегаянтелн а органы местного самоуправления иыДипгаются пзбпрателкпыми об'ьсдппс-нпамн и группами избирателей; и) допускается фнпанспропднпс выборов с и'сшшйл капнем собственных средетл кандидата п добровольных денежных ьзноеон; г) выборы проводятся, как правило, па основе цажорнтарноП истемы, однако - допускаете!! ьс:л'.;о;;;лость проведения выбор»»»' па основе пропорциональной системы и смешанной (нройорциошишт-мажоритарной) системы; д) как правило,. не устанавливается каких-либо положений о наказах избирателей н огчешх представителей перед.избирателями, а также праао последних отзыва,к предепияпелей (однако право отзыва представителей предусматривает, например, законодательство некоторых республик п составе России).
Формой непосредственного решения населением вопросов местной жшлш, осуществления местного самоуправления являются собрании, сходы граждан - традиционный способ управлении местными делами для нашей стр.am,:. Однако традиции сельских сходов, столь сильные в дореподюцношмн России и сохранившие-, с я и нерпые годы советской шмети, постепенно предавались забвешио. Этопбьлс'нялось чем,- что по,еле Октябрьской революции 1917 г. была пакта лиши; на уменьшении роли сладок и м-и.шщпе позиций сельских Советов п деревне. В ведении сходов до последнего времени ' находился довольно узкий круг .'«опросом (избрание органов общественной -самодснтслынктн, решение вопр"са j самообложении сельского населении,- выдвижение 'кандидатов в; денут' гы носслковыч н се.'Пски\ советов, нзорлние !. .родных ааседагелеп районных (городских).народных судов). L
настоящее время роль собрании, сходов граждан • с Системе местного самоуправлении существенно изменяете:). Если г а не с они сон,пылись по мере необходимости и действовали наряду с местными органами власти, то сегодня сходы и небольших городских и сельских поселениях могут в1.|стуиат1. как бы непосредственными органами населения и вместе с выборным главой месшого самоуправления в полной мере осуществлять все .функции местного • самоуправления (представительного органа-местного самоуправления в данном случае не образуется). Вопрос о летальной регламентации порядка созыва и проведения еобра-' пни, сходов граждан перешел сегодня,!! ведение органов власти субъектов Российской Федерации.
По мнению диссертанта, принятие субъектами Федерации решений 'об использовании схода как организационной формы решения вопросов местной» значения вместо представительного органа власти соответствующего населенного пункта должно основ,¡зваться па мнении населения, а не навязываться сверху. При зтом должны учитываться исторические и иные местные традиции.
К формам непосредственной 'демократии в системе местного самоуправления относятся также и такие ее формы, как обсуждение населением вопросов мссшого значения, проектов решений органов местного самоуправления, опросы ■'ющеетвеиного мнения п др., служащие выявлению общественного мнения. Эти фор» л прямой демократии позволяют максимально учесть интересы населении при принятии органом местного самоуправления того или ¡¡него решения. .3 определенных случаях следовало бы установить процедуру учета .мнения населения при решении госудярсгзенпыми орланами вопросов, затрагивающих интересы местного нвеелепп::. Конституция Российской Федерации предусматривает тихой случай: изменение границ территорш", в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения, соответствующих • территорий. Но что ото значит: с учетом мнения населения? -Что вьпч каст из этого кии :пттуииоаиоп) положения? Какие юридические т.следствия для госугзрггменньг; органов? Обязательно проводить в зтом случае опрос гр.ьлцан? Видимо, да. По как быть, если принимается решение, мггорос везуиаег в противоречие с мнением граждан,
выраженного■ путем опроса? Следовало бы закрепить в законодательстве положение, что в атом случае местное сообщество, сто органы вправе обратиться в суд об отмене данное» решении. Это не означает, что суд примет такое решение, ио что является основанием для судебного разбирательства данного спора.
б) Особое положение п демократической системе управления обществом и государством занимают органы местного самоуправления, анализу которых:уделено большое значение в диссертационном исследовании. Ик природа, особе; и ¡ости, характер взаимодействия с государственными органами во многом обусловлены спецификой местного самоуправления '*- самостоятельиоГГ формьi осуществления сласти народа.
Органы, осуществляющие власть народа в форме государственной власти (органы государственно:; власти) выступают структурными единицами 'государственного. аппарата. Органы местного самоуправления таковыми не являются - на ото прямо указывает, о статья 12 .Конституции Российской Федерации. Таким образом, органы местптх) самоуправления организационно обособлены в системе управления, обществом и государством. Из эгого вытекает: а) отсутствие ..иерархической соподчпнснноегн но отношению к ' государственным 'органам. Не должно быть такой соподчшнлшоетп и между органами местного самоуправления,- б) государственные органы не вправе осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки лрения целесообразности'-той или .иной их деятельности (если, конечно, зга не предусмотрело законом при наделении органоа местного самоуправлении-' отдельными государственными полномочиями). Контроль'осуществляется'только за законностью деятельности органов местного самоуправления; в) ответственность органов местного самоуправления прежде, всего перед населением, хотя как будет пок'азано ниже возможны и иные формы ответственности органов честного самоуправлении; .г) самостоятельность населения при решении вопроса о структуре органов местного самоуправления. Особенности структуры it форм деятельности ор'лншь'местного_самоуправления здкр'лзля. -лсу в- положении (уставе) о местном .ч^м^равдейип' данной самоуправ;'чсццеися территориальной едиикны.
Вместе с тем было бы ошибкой утверждать о независимости местного самоуправления я делом и его орпшов от государства. Как известно, первоначально проект Копггптуиин ' Российской Федерации в огатье 5 содержал следующее положение: "Отделено от государственной власти и действует независимо и самостоя! ель-" но местное самоуправления л ештемс власти вызвала справедливые критические замечания. Мы мол:см говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел, учитывая при этом их значительную фипяпсопуго зависимость от государства. Органы местного самоуправления (как и впрочем местное сообщество в целом) не еЗдэдгпот правом устанавливай, слало собственную компетентно. Они действуют па основе и в рамках законов, принимаемых органами в»еу,?вретвенпоП ■■ласт;: л не вправе выходить та рамки ■.ел полномочно, которые устаиат'липает закон, определяя их. вемпетенцпак
Огг.шы местного самоуправления — зги органы пластн, формируемые путем псеп'щего голосования па длиной территории. И ссовввтст:;;;'! с законодательством они вправе принимать и пределах езоей вомпетсицпн нормат'гв:о-вс;>вввые акты, облзатель-«;ые для нсполнетгя лег ми сувв евтвчл, vany они адресованы, "'anenmwf.i Рое-яГн:! ой '.'•елепзин'л пг^пусматптаст наделение (ч I ' (пыглл государ-
■в
• таете;! особ: ni ! оупрлвлеиия с
т > 1ЧИ1.-ТУ. иолнпмо-
1 i "СЛЫВЯ госудвр-
ввп р; вг .:вввв; •'••.вв.в .au'1: о левовв: гемо;. нрапяетщ 'ВВВ -, ■..: с ; л" '.ВВевв.ЛП'а СИ CM:MU
> 'ВВ в. в, ;в".. :. в' ; в; . .вв 'в .■орвгввв-: •' в î'вввсг'В:о;:ое са»в:вт-; !':■::".":; в в ; в ' . в в в . : фр в :4>фвв вв (с:-: оды),
о;;вв " .в-.', вчвв: вр.вв-в тврт ввв|вв<в:в:гт'0 общее: ;.-вмсв:в- . виввв: О.твн'п ввд вв 'комчветв! и т.д.У.
:ВВ О; к.и;.; ■ .•. о i: и. го г "В10СТт::г:;С!В)
!' :"-vip .;)J; |//ÏV Ч'уЛП; О ■ .1) п ¡>р;;:ч\ — iВ-0.
Осуществляемая сегодня реформа местного самоуправления предполагает уточнение места и роли территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления. Собрания и сходы граждан - традиционная форма территориального общественного самоуправления - сегодня уже выступает основной формой 'Осуществления местного самоуправления ;; 'небольших населенных пунктах. В. 'Лом случае собрание (сход) граждан осуществляет по существу функции представительного органа власти, который при игом не образуется. О новом законодательстве о местном самоуправлении необходимо определить, во-первых, принципы - взаимодействия органов местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением ( за органами местного самоуправления следует закрепить право координировать деятельност ь органов территориального общественного самоуправления)- Во-вторых, следует установить, что же относится к территориальному обще,пышному самоупраяд! ыпо (какие органы, где и кем онл образуй)гея . и т.д.). Наконец, надо определиться с данным термином - г.;ожег следует его заменяй, дру!лм? Бель понятие даст основание для вывода, что параду т общественным территориальным самоуправлением существует и другое самоуправление - .государственно«.;? Раньше использовалось понятие "органы общественной самодеятельности'. Может быть, след,уст вернуться к нему? Более подробно шшросал. организации и деятельности общественного территориального самоуправления должны регулироваться либо специальным законодательным актом, либо зти вопросы могли бгт найти отражение в новом законодательстве .об общественных обьсяпиецшьч.
8) Как иокыываа) современный зарубежный (да и отчасти отечественный) »»nur функционирования местного самоуправления, важным алемевгом системы мссгного самоуправления'вьктупвкл добровольные объединения (ассоциации) . оришоа ...есль.гч самоуправления, Право городов, иоселкоп, сельских населенных" '■пунктов обьедигозться в ассоциации в целях более зффектшшого осуществления сышх нрав и . интересов ''закрепил в свое время Заков Рс.сийский Федерации о местном самоуправлении от 6 июля 1901 г, (ст и>я» Я). Практика реализации' лого нрава П ставила перед так;»подателем ряд вопросов:,а) кто обьешияето;
л ассоциации — населенные пункты, пли органы местного самоуправления? Кто принимает решение об объединении - население? Орланы местного самоуправлении?; б) идет ль рель об объединении в границах данного субъекта федерации, либо .чошо.жиы межрегиональные, всероссийские объединению. в) нвля-' юте в ли данные объединении.обтест венными организациями, либо речь идет только об'обьедпнепнлх, преследующих cyiyóo -лашоми-, ческне цели? Вопросы эти по существу остаются без о света. Нет соответствующего законодательства. Практика же сложилась такая; п 1991 в. Министерством "юстиции Российской Федерации был • зарегистрирован Устав Союза малых городов России. Союз малых городов представляет собой форму объединения финансовых, материальных, нигеллектупд ы ibtx и . других ресу рсов ¡¡сболыплх городов для преодоления п.ч соцналь?л)-е;;ололн)лсс!:о!; отсталое, а и обеспечения необходимых условий для . саморазвития. 3 настоящее лремд действ)ет также Союз российских городов, объединяющий крупные города -- региональные центры; ассоциации 'малых и средних городов л различны;; регионах страны. Познндзют та клее ассоциации и со.'шы, сбгедшипощт: !юсс;!сппые нунмы определенного тина и вида (теширадм и т.н.). Данные добровольные оГгьединсинд ро нетрлруюгел «зрга.ча.мн ¡сстпцнн как ебшествеииые организации, хотя их правовая природа не совсем чела; оин обжедиилют ндседс.шыс ждчлтт з лице их ортаноз î.sc.nroiT» самоуправлении. Видимо, требучтеп принятие специальных закснодательиых акточ, определяющих пх. иракокой статус. Правда, Правительство Российской Я'едеряг.нч «»оим постановлением от 16 сентабрл Î9');, г. утвердило Оремсште положение о чорчдче формиропанич, регистрации н дсжгельностн добровольных г бт-единен.а л (вссоцщщпл) лап ¡ом л легкого юпимодсЙсттгя субъектов федердц-гд л орган«» местной» самоупрзг-еиия. Хо«я, строго говори, ;жчджжчжлж юдшенбзваичы:-, пчедоз н ассоциаций •городов выходит за рамки 'л.оиомип'.скоь» ¡¡таимо рейсшин.
ыг. 'ч'о населенных пунктов на оГождщклнж может быть ГЧ1.ЖЖЧЖЧЧ- :• ъчых формах. Так, на территориях, ;ч:джчзялцнх ! ж;мюл л; г-'рочч'Л! и ж.:: ,." о ; лосчлсччч, солглеетпым решенном, оргжчд- местного сачс\ н;жччеппл может быть создан единый орпш MCC'íHíUO TTO-UK ! : ЖЧ!:Ж : л; Ч РоОТ ХЧТ с"! чу нч ци \ тсррн.гориП. На
договорной основе ему передается органами местного самоуправления часть их полномочий но реализации определенных функции местного самоуправления. Наконец, возможно обьединспис населенных пунктов в единое местное сообщество с созданием единых полноправных органон, местного самоуправления. Однако необходимое законодательное определение такого местной) сообщества, установление порядка нритегпя данного решении, закрепление нрава. того или иного населенного пункта на выход кз такого сообщества. Псе эти вопросы дол;кнь; подробно рыулиро-ват'ьея законодатсльетвом о местном самоуправлении.
•Ш. OCUCUM .дкятоьпо.спг МЁСПНОГО САМОУПРАВЛЕНИЕ
Реальное и зффекпншос местпле самоуправление возможно лишь при наличии определенных условий, среди которых особог значение имеют: территориальная, орпшиз.ацпопш-.а, финансово-экономическая н правовая основы местного самоуправления, анализу когорых и посвящена. дайна» часть диссертационной работы.
1) Развитие pciiituiom е.чдгоуираиления на местах иредиол.агое.' пришшняально ¡авале подходы к решению вопроса о территориальной ось-ове мсониг • самоуправлении в Российской Федерации. Б свое дремч, опрел.:ляя территориальную- оеиову местного 'самоуправления, нналщтатедь исходил из существующего ньше адм1ШГ.етратны1ч-терри ¡орявльпого делении. Но насколько соотаетствус) прпиыик-м самоуправлечшк'такой подход, исходящий. и о сути ¡rt uwauwii системы взаимоотношений еонодчинеип:: opjauoo антшг ;t> евмошрашн-нни различных уровней: Поселковые, сельсыы, городские пороло» районного подчинен;:::), местного самоуправлении находились и сегодня находятся по сути • в прямой аанно ¡мости от районных органов мссп:оп> самоуправления.-
Выскг чаиалччЧ. мнение, чп) органы, местной) самоуправления, должны быть обра-огипь,; на. базе не просто административно-
террптортггшьттой тгдтттщы, а населенного пункта'. Этот подход реализован п проекте федеральною закона об общих принципах организации местного самоуправления л0?гстс1лленис>; р^сьеп
Групп ой /'"СЧС ИЧ. ЛГАпИОС П Р в Ч И ?
ДОИЧРГ* "ПС^Ав » ч*< ^«<¿>«1* с необходимостью приводит. -к выгоду об изменении (или пересмотре) роли и функций района (районных- органов, власти) в системе управления, б.сзп^х^С ли • местное самоуправление на районном урпйне, учитывая размеры его территории, численность населения, расположение г. границах района нескольких самоуправляющихся территориальных единиц? ч Как и этом случае решать проблему взаимоотношений районных органов власти и органов власти населенных пунктов, расположенных па территории района? Каковы функции района з данном случае в системе местного самоуправления? Водимо, отвечая на ■ эти'вопросы,- не следует абсолютизировать тот или иной принцип организации местного самоуправления, считая, что местное самоуправление возможно лишь и том случае, когда в его основу положен исключительно "поселенческий" принцип. Опыт отечественного земства и зарубежного муниципального управления свидетельствует и о возможности иного решения проблемы территориальной основы местного самоуправления. Сегодня важно не разрушать действующую систему управления, а предпринять попытку сочетать сложившуюся властную структуру управления с местным самоуправлением. Том более, что Конституция Российской Федерации дает основание для такого решения, ибо закрепляет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Проблемы территориальной организации местного самоуправления, как ..мы видим, тесио взаимосвязаны с вопросом об административно-территориальном устройстве, который отлссен сегодня к компетенции субъектов федерации. Думается, что вопросы о .месте п роли районного звена в системе управления, сочстаинн На районном • урозие функций государственного управления и самоуправления , должны решать субьекты федерации. Видимо, целесообразно Было.бы предоставить
1 Си.: Красно» МЛ. Местное самоуп|>а1«еш!е:-госуда|ктн<ж<1ой или обществ?«» ¡1<'.е//Сопстскэс' государство и пряно. - ГЛО, ' 10, сЛЙ.. ■ ' ' /
• • субъектам .самоуправления к.-районе (городским -и сельским местным сообществом) право на договорной основе,- .путем '..объединении cucííx усилий для решения общих проблем в рамках гракнц существующих сегодня районов создавать координирующие районные органы, делегируя им часть своих полномочий, при этом четко'определять государственные «функции, осущсепшисмые isa территории района, л также органы, объединяющие всю работу tro реализации государственных функций в рамках района. Такими органами могли бы стать те структуры, которые создавались бы на. догапорнон oeiwse местными сообщесгиами для - координации. функций местного самоуправления.
Весьма сложной проблемой .шушстся! орлши.зпн»я -местного самоуиразлснип в-крупных городах с. районных: делением. Моалго ли .троя в целом, его население в этом случае рассматривать как единое местное сообгцсгти«, - целостную самоуправляющуюся . территориальную единицу ' Видимо, да. Но окончательное решение ...по организации местного самоуправления в этих городах должно принимать население. Горазд» сложнее зта ироОлема для Москвы п Петербурга, ибо эти города являют«.*! субъектами ' федерации*. ■Городские органы власти и г Москве, • и в Петербурге являются органами -гоеударегиеипой власти. Для -этих городов та:з:;с необходим поиск (как л для района) оптимальпот сочетания .гоеударсгшшо:а упржнижи « самоуправления. Вполне иазмаътэ, что часть функций мест ¡toro самоуправления должны осуществлять городские органы власти. .
Мохзю заключить, что "другими территориями", па которых согласно статье 131 Конституции российской Федерации осуществляется местное самоуправление, могут выступить- территория сельсовета; территория района к городе; территории района, а "та-.окс территория, ¿клшчаияцие несколько городских пли сельских поселений, органы шегиого самоуправления которых • припили . решение о сощанки единого органа местного самиу'ираг.ле1шя данных территорий. '• ...
. 2) Важнейшим условием зфф°' -шшости местного самоуправления явл *етсм его орпшязацпоиная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления,
служить оптимальному сочетанию местных, ' 'региональны*., и ••• государственных интересов. . С'
Лиализнрул эти вопросы, диссертант покапывает в свеем исследовании, что переход к организации власти на местах па началах самоуправления, начавшийся и .1090—1901. гг., имел в своей' основе организационную структуру, формы работы, сложившиеся в пашей стране, за Солее чем 70-летипй период ее развития после .
. 19 ¡7 г. Для этой системы было характерно наличие представитель- ■ него органа власти - местного Совета, достаточно многочисленного по споему составу, основной формой работы которого дшылась • сессия. Сессия созывалась председателем Совета, избираемым из числа депутатов тайным голосованием. Совет избирал кз- числа депутатов постоя иные комиссии. НспОлинтсдьно-расгшрядите/'ьные функции осуществляла местная администрация (ранее исполнительный комитет). Становление меетиот самоуправления в Российской; Федерации сопрспоиадалось переходом от исполкомов-' ско-коллегиальной фору,ы исполнительной. деятельности принципу единоначалия я руководстве местным исполнительным • • аппаратом'.. Анализ практики взаимоотношений' местных Советоз •и. глав местных администраций, сложившейся на оено.'-с - Закона Российской.. Федерации о местном, сагнзуправлсляи ' (1591 г.), приводит автора . к выводу, ' что - в законе была предпринята попытка установить своеобразную "систему сдержек я противовесов/ в ¡местном' самоуправлении. Принцип' разделения властей нллюл свое отражение- л системе взаимоотношений органов местного' самоуправления. .-,. . .
Начавшийся осенью' 1993 г. процесс реформирования местпсЗго , самоуправления:! Российской Оедсрадпи по-но!:сму рец:ает многие : попроси: структуры к организационной основы местного елмоунрав- '. ле'ння. Прса-'л? всего'напо отта-пш-., 'гго. сугцестлеп: ым .образом изменяется характер . вааимодействи'г.' предстааительно'го органа местного самоуправления' п главы •'пямшщст?а>гти- который согласно' Указу Президента Госсн^с;;;'/! Федерации от "'.б отгтлбр.ч
1 См.: Ба1)яСт.пгя П Сект •< *ир "а ; с-!^учр.!£-.-;::: 1;«//1!с.5ч•:^:П
лепутзг; \ст. Нз '11. сЗ-'«. • . '. ■■■•■ ■.-■■■.■'.- .->•; ;
1993 г. "О реформе местного самоуправления" именуется сегодня главой местного самоуправления. По существу (как показывает анализ действующих нормативно-нравоных актах о местном самоуправлении) утверждается приоритет администрации а се взаимоотношениях с ередставитсльным органом местного самоуправлении. Это нашло свое отражение н бедующем; а) главы": местных администрацэй получили статуе 'глав местного самоуправления; б) выборный прсдстаинтСльний орган местного самоуправления созывается иа свои заседания соответствующим главой местого самоуправления (главой администрации); л) решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, устапоатснием пли отменой местных налогов н сборов, принимаются выборным представительным органом ■ местного самоуправлении но представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации); глава местного самоуправления предее •.а.тельстьует на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и ;-,.-'. тд. Что же касается статуса, организации работы представительного органа местного самоуправления, то следует отмстить, что: а) резко сократился численный состав представительных органов; б) представительные органы местного самоуправления именуются по-разному; с) представители работают, как правили, па непостоянной основе; г) созывает заседания представительного органа, председательствует и подписывай- его решения глава местного самоуправления. Хотя следует иметь в виду, что в субъектах федерации по-разному решаются вопросы организации и деятельности представительных органов, их взаимодействия с администрацией. И это следует признать закономерным явлением. Тем более, что , Конституция Российской Федерации не предопределяет решение ' данной проблемы, оставляй ■ возможность выбора -различных организационных структур^ ибо говорит лишь о "лв'б'рш.г-других органах местного самоуправления" (статья 130), не расшифровывая, что следует под этим понимать. К компетенции же федеральных органов власти в отой сфере относится установление общих принципов организации местного самоуправления (статья 72). Следует тагче ушгшвать, что "структура органов местного самоуправлении опред_ляется населением самостоятельно" (стоп : *
М ^ • .-л. " . • ■ ■■■■:,...■■.■.
131). Однако зю конституционное положение нуждается б толковании: каковы пределы этой "самостоятельности/и формы реализации •данного права населения?1 Кто и п каком иорядке./Защищает нарушение дунпого права населения? Вправе ли гражданин обратиться п суд в случае, если' данное право нарушается? По' мнению диссертанта, население может реализовать свое конституционное право либо' непосредственно (утверждая,'например,-путей референдума устав местного самоуправления), либо .через представительный орган местного самоуправления. -
Важнейшим по просол» организационной деятельности местного ' самоуправления является муниципальная служба. Сегодня пет ясности в том, • в компетенцию каких органов входит право закреплять основы '-муниципальной- • службы. Каковы пределы регулирования вопросов муниципальной службы органами местного самоуправления? Конституция Российской Федерации не использует понятое "муниципальная служба". Она шпорит об органах местного' самоуправления, их должностных лицах (например,- статья 14). закрепляет право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе -(статья .32). Представляется, что общие принцнгил муниципальной службы 'должны закрепляться па федеральном, уровне, ибо это затрагивает вопросы регулирования и • защиты нрав п спобол .граждан (кляедыЯ гражданин должен иметь право разного доступа- к муниципальной- службе), а также имеет прямое отношение к установлению общих принципов .организации местного самоуправления.'
3)' Признание и гараптнпояаг.пость '•• государством .местного'. самоуправления предполагает, чао государство берет себя
определенные обязательства по созданию необходимых экономических н финансовых услоппй и предпосылок для развитии, местного' самоуправления. Реальность и оффективность местного самоуправления . определяется - прежде всего млтсркаЛьно-флнансоными ресурсами, имеющимися в распоряжении местного самоуправления.
' Я сно«Г|. р:.Г>и1« ТаранШь нрав неепкчэ' самоу прае.-* ник з РогсшК-ксЙ Ф-:лс|ц<л1И1|" (М, ¡'¡'М г., С.20- - Ч) лма-ерганг:'. критачс-скй оценивает попытку Госулппг ущ|.-голпмя 1 .'вег'пл'-'н га РьсснПско»! Фе;:е|1»:ин< определить-
п.-ынпр щи«н'о каг .*и,*к.,1>о'нле.'и.!|<!4 -йо.щ« к.чччтстЫ".
Констатуция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет 'экономические условия местного самоуправления, Это находит свое -выражение' прежде всего: а) в признании н равной правовой защите наряду с другими \ формами собственности' муниципальной собственности; 6} в прайс органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной - -собственностью;.'в) в праве, органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнят;, местный, бюджет, устанавливать . местные налоги и сборы. Муниципальная собственность, порядок ее образования, ' владения,'. пользования и распоряжения закрепляется Законом Российской Федерации о: собственности" в. -Российской Федерации от 24 декабря 1990 г.. Законом .Российской Федерации о самоуправлении а Российской '■Федерация от 6 июля 1991 г., ' друшми правовыми', актами. Владение,, пользование и распоряжение муниципальной ссосшшшостмо до.т.лЛо осуществляться органами ^местного-самоуправления в 'интересах населения. Население вправе непосредственно рстиать вопросы управления муниципальной . собствен костью, используя референдум, другие формь; прямого волеизъявлений. Процесс формировании муниципальной собствен- . •иости сдерживался из-за' отсутствия необходимых нормативных документов о - разделе прежней государственной шбствениости, которые бы определили порядок формирования муниципальной собственности. Соответствующие нормативные акты появились только г; конце 199! - начале 1992 г, Порядок 'формирования муниципальной „собственности был закреплен Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от'27-декабря №4 г. "О . разграничен!:;: государственной собствснностн с Российской .Федерации па федеральную ' ' собственность, государственную ' : собственность республик в составе Российской -Федерации, краев, областей, . автономной области, автономных. - окру»о», городов Москвы ц Сашст-Петсрбурга г. муниципальную собственность". Приложение .N'5 3' к данному посгановлепнЮ содержит перечень . объектов, - "относящихся- ' к у, муниципальной . собствен ■ к ¡его. В развитии этого акта Президент Российской Федерации своим -' Распоряжением, от Ш .марта • 1^/2 г. утвердил ' Положение об определен ти иообъект! но 'состава федеральной, государственно!
и муниципальной собственности п порядке оформления np-.se собственности". Муниципальное имущество подлежит пообт.ектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Право .и обязанность ведения реесгра (функции реестродер- , жателя) но объектам, переданным в муниципальную.собптгеннпси», подлежат соответствующим комитетам по управлению имуществом. • Действующие нормативные акты содержат также следующие . важные положении,- которые должны найти отражена'} .в когем'. законодательстве о местном самоуправлении: а) перечень «бгектоз.. (имущества), составляющих муниципальную собст?.енг.осгп» * соотпетсгвпи с Приложением К!> 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабри 1591 г.,'органы местного самоуправления утверждают самостоятельно; б) передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, й государстке:лг/:о . ссбстленность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность, осуществляется с согласия органов местного самоуправлении,. либо но решению суда; в) решении органовч местного самоуправления о включении объектов (имущества) в состав мушщинальисП собственности могут Сыть оспорены . ..'з судебном, порядке.
Формирование 'муниципальной еобстзеинсетп тесно взаимосвязано с процессе!?.; 'призатизацип, иг который, однако, как показано л диссертационной работе, органы местного самоуправлении (прежде всего городоа районного подчинения, сельских населенных пунктов) практически не оказывают существенного тшияиия м поэтому лишены возможности и должной мерс защищать' ; интересы населения. Имеет место практика проееденпя лриватизз-- ■ тдии производственных. и иных объектов без ведома и согласил , органов местного самоуправления. Право органов местногот самоуправления принимать спои местные программы прнватиза--'' дни, по мнению автора, не меняет существа дела, ибо перечень, объектна, приватизация которых допускается только з еоответстьйи с местными программами, не 'очень велик (бани, прачечные и др.). При этом встает такой вопрос: почему Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации предусматривает установление вышестоящими органами государственной власти заданий местным органам 1
власти по приватизации объектов муниципальной' собственности, .обязательную '•' приватизацию ряда объектов и предприятии > муниципальной собствен в ости 7 Насколько ото соответствует ..кояституциогшому. .. праву ., органов местного самоуправления, самостоятельно управлять муниципальной собственностью? .'■:'''-
Рассматривая «опрос о финансовых ресурсах местного, самоуправления, которые составляют, бюджетные и внебюджетные .. средства, получаемые кредитные ресурсы, валютные• средства,, диссертант отмечает, что самостоятельность местного бюджета как части бюджетной системы ■•Российской .Федерации обеспечивается: а) наличием собственных источников доходов; б) правом определять направления использования и расходования бюджетных средств,- 'в).''правом' использовать по своему усмотрению доход!,: : местного бюджета, получешше-'донечшительно л: ходе, его исполнения, г) правом на компенсацию 'дополнительных расходов, возникших к результате решений, принятых органами госудг.р-;.ствсипой власти. Расходы местных бюджетов. офцествляютоя .за счет их доходов, а также дотации и субвенции, полученных из бюджетов вышестоящего территориального уровня. Действующее, законодательство предусматривает возможность объединения финансовых ресурсов органом 'местного самоуправления на договорной основе со средствами предприятии, учреждений, организаций и граждан для финансирования '• строительства, ремонта .и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры. В соответствии с законодательством представительный орган местного самоуправления .. вправе принимать решение о& образовании целевых внебюджетных фондов, а также "'. валютного фонда. ;
Местные бюджеты, 'являясь частью -бюджетной системы • Российской Федерации, прочно связаны с бюджетами вышестоящего территориального уровня. Поэтому хотя Конституция Российской . Федерации, федеральные законы, закрепляют самостоятельность органов .местного--' самоуправления в вопросах сформирования местного бюджета, эта самостоятельность, • - однако, имеет свои пределы. .' згализ практики показывает, что из местных бюджетов зачастую изымаюгег вез более, или менее стабильные источники с; ;дсте. ' Сущесгвующ-.й механизм регулирования мсе-тных
бюджетов, при котором отчисления от. доходов устанавливаются индивидуально г. од планируемые расходы вышестоящими органа,-ли власти, не заинтересовывают органы местного самоуправления заниматься бюджетом г: зтпм самым подрывается принцип самостоятельности местного самоуправления, его органов но' вопросам, формирования, утверждения п. пополнения .' своих бюджетов. Отсутствует законодательный механизм .согласования проектов местных .бюджетов - с вышестоящими финансовыми органами. Вот почему все больше сторонников находит плел установления минимальных государственных сотщальных стандартов, которые должны -использоваться для. формирования минимальных расходов по местному бюджету. Данные стандарты должны быть обеспечены соответствующими доходными источниками. К сожалению. пЬиыткн реализовать тгу идею пока не удались. Так, Постановление Верховного Совета РСФСР 'О порядке введения в действие Закона РСФСР "О местном самоуправления я РСФСР" ог 6 июля 1991 г. содержало 'рекомендацию Верховным Советам республик л составе Российской Федерации установить временные нормативы бюджетной обеспеченности на одного жителя республики в соответствии с методикой расчета • ти;< нормативов. Однако эта рекомендация практически не Слала реализована. 15 апреля 1493 г. был принят Закон" Российской Федерации "Об основах бюджетных нрав и прав по формированию и. использованию лиебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы, и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", который должен бы;? я питься важным шагом на пути обеспечения самостоятельности местного самоуправления, укреплении -гго финансово-бюджетной основы. Данный закон «водил такое понятия, :са2-;: минимальный бюджет, минимальные социальные финансовые нормы г. нормативы. Он предусматривал та:;же, что урееень закрепленных д.«ходов местного бюджета должен' составлять не менее 70 процент«!» , .оход.чой части без учета •> пей дотаций и субвенций. Однако зтот закон, который, официально ас гунн л в. силу в полном обтеме с 1. января 3994 г.,' пока та к н не реализуется. КопетнтуЦ'ви'шое положение о самосто-
<п
' ятельноети органов''местного самоуправления- при формировании ■ местного бюджета нельзя, однако, понимать так, что местное самоуправление 'должно быть независимым в финансовом плане от'государства. Это — .утолил. Зарубежный опыт свидетельствует, что государственные субсидии ло-нреяснему составляют значительную часть финансовых средств местного самоуправления. Например, в Великобритании 39,2% доходов мест пело бюджета формируется за счет субвенций и безвозмездных грантов центрального . бюджета, что дает основание исследователям говорить о патерналистском характере взаимоотношений между центром и местами1. Действующая Конституция Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги н сборы..' Однако . надо' учитывать, что возможности органов местного самоуправления пополнять свои бюджеты за счет введения дополнительных местных налогов не очень велики, •учитывая снижение жизненного •' у ровня значительной части ..населения нашей страны.
-Л - IV.'.ПОЛНОМОЧИЯ- УСТНОГО-САМОУПРАВЛЕНИЯ
' .. 1) Кокотитуцш! Ротнк'кой Федерации,"признавая н-гарантируя местое самоуправно!ше, определяя его статуе в системе управления обществом, и государством, использует, в частности, понятия: "полномочия местного .самоуправления" (статья 12 Конституции 'устанавливает, что местное самоуправление в пределах евонг полномочий само сто л тс ль ко), "права местного самоуправлений" (статья 133 Конституции содержит запрет на ограничение прав местного самоупрамеиил). Следовательно, государство признает за, самоуправляющимся территориальным образованием (местным : сообщество.«) - определенную совокупность полномочий' необходимых для .реализации задач и функций местного самоуправления.
• • Даниил часть диссертационного исследовании посвящена анализу шнетату-циопных положений о ..полномочиях, правах
См«- Финансовая база местных ергаьоь еластич.чпадних сц пн- - М., 1У04 ' Си . ■"• -
местного самоуправления. Автор рассматривает также, - как соотносятся' понятия: "полномочия местного самоуправления", "компетенция органон «лестного самоуправления". "« ,
Толковый словарь русского языка определяет 'полномочие* как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведение дел. Юридическая наука использует термин "полномочия'' ала. характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица:, он в равной степени охватывает и права, и обязанности. Полномочия местной.) самоуправления - это . закрепляемые нормами муниципального права {федеральным законодательством,- правовыми актами, субъектов '?Ф и оргопоо. местного насспсния) ла населением (местным сообществом) права и обязанности, необходимые для реализации задач .и функций местного самоуправления из данной территории. Полномочил местиого самоуправления (местного сообщества) реализуются: а) непосредственно населением городских, сельских поселений и друтих территорий (путем референдума, выборов, .через .другие формы прямого г.олсиз-ьявлсппя); б) через выборные и другие органы местного самоуправления. Полномочил местного самоуправлении определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью. Полномочии местного самоуправления включают: а) "собст-ченчке' полномочия местного самоуправления, т.е. тс полномочия, чоттллле прпзнг.ет за местным самоуправлением (уместным • — ' V,}} - •'""ч.л"' с I щцаютсамостоятельное
, г < < . " ч ' > ач'енпл. Большинство'.
> < пюго самоуправления
I р V * > I 1С!генцаи муниципаль-
* олиомочпя, которыми самоуправления.
< 1 'орстлчеелле аспекты « с I I (Д|( ю рассматривались в
•> ^ I ззарсси, -Н.И.Козловой, I . ( 'В ил) пп.тх работал, , правило, о компетсн-1 ! ч п , что содержащиеся к
! < л' структуре компетенции
вполне применимы и к органам местного самоуправления. Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается па предметов ведения, прав и обязанностей. Под. предметами веления следует понимать сферы общегшениой лопни, в которых действует данный орган местного'. .самоуправления, .'» которых он юридически компетентен...Предмет ведения - структурный элемент попятил "компетенция* • — выступает таким образом как с»юсоб'|оридическо-го обозначения тех общественных отношении, тех сфер местной 'жизни,'.которые определяются л: качестве'- предмета властных действий органа местного самоуправления.
В '.зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно нпдразделить на: а) органы общей.компетенции'(к ним отосятеи органы .местного.самоуправления,- предметы ведения которых охватывают большинство, вопросов местной жизни; местная- администрации, представительные . органы- местного, самоуправления); б) органы специальной компетенции (к ним относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни пли выполняющие отдельные функции 'и .отношении, всех Или многих областей местной жизни,- например, отдел образования и др.).
• Второй злемент . клыпеичщшг - праиа и обязанности. Они выступают основным, главным ее содержанием. Свои функции и задач« органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих., ци пр;;. и обязанностей. В юридической
науке и в. законодательство- ори' характеристике' второго злемепта компетенции часто используется понятие -'полномочия", охватывающее" ь равной степени и . права, и обязанности. Тем более, ч то право органа меспюго самоуправления выступает одновременно и "как его обязанность! Орган местного' самоуправления "не должен уклоняться от реализации своих прав и обязанностей и выходшь за иУ пределы. .'Вместе, е.. тем, .как справедливо отмечается в литературе, нрава и обязанности сохраняют а рамках компетенции относительно, самостоятельный характер. Права дают органам возможность выбора решения того или иного вопроса; обязанности . же такой свободы гыбора при решении конкретного вопроса не-ьредггавллют, жестко ^¿гламептпруя действия органа.
. .
«
Полномочия, осуществляемые органами местного самоупралле-нпя, можно' подразделить па: а) полномочия общего s'apainepn; б) полномочия конкретной) характера. '- - •'■ ■
По мнению диссертанта, компетенция органов местного самоуправления произподиа ог полномочий местного самоупраплс-' ння .(MeCTiUn'° сообщества), которые признает и.' гарантирует Конституция Российской Федерации и которые не могут быть ограничены'- федеральными органами государственной алое то, -органами государственной власти субъектов Российской Федерации. " Данные полномочия обеспечивают решение вопросов местной ' ' жизни. Кроме того, надо иметь • а' виду, что в компетенцию выборных и других органов местного самоуправления входят полномочия, связанные: а) с организацией исполнения федепаль-■ ных законов, указов Президента Российской «Федерации, постановлен ни Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых экгоз субъектоз Российской Федерации; б) с оказанием содействия федеральным органам государственной власти, расположенным па и,ч территории, и органа?.; государственной власти субъектов федерации. Компетенция органов местного самоуправления может быть расширена за счет отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом. Наконец, органы :.:еетлсго самоуправления могут па договорной основе передавать' часть споил полномочий другим органа?.; местного самоуправления. Однако органы местного самоуправления по вправе принимать но собстйсшшй ишщпатпло :-: своему рассмотрению вопросы, отнесен-., ныч к компетенции других органов местного самоуправления, . 2) В диссертации англизирует;'::: проблема реализации нолномо-. - чип местного самоуправления, С;?лззна".е «опросом о соотношении : компстепнпп прздетацитздьпего' органа местного самоуправления" :-:омяетеп;;:::г местпо;! а;-:..л:п:стрзп:гг:,-4 В солгтеяип период С разтпп:::; ча:-:с:; госудгфст. еннесг i Пыла разработана 'концепция' "ед.чпе;" хоглщггепцш: Сслета-', готорпя наводила cace отражение п •• "еаопедателтетзе, .Сааз заж.-олдало компетенцию см-сгисго: Совет/ "г.-: ажжажнос;;., лееч _ сепе::п'ы\ ло.-щомочцй .во', псе:; -сферах г.-::;:•; пс:': а -.vía о ж- у г теге, осущеотзл *тл 'ли ОТН полномо-
ч.'-ц сам Сог ег :.:лч era Л'Л;ол:-:ом, отдели .и -'упрззлення' (нее : "зпплежжтзпе:./ за Соплом). пеполнптелыпдм
комитетом признааалось право решать нее вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением 'тех, 'которые должны были решаться только на сессиях Совета (так-называемые "пеключитсль-' кыс" полномочия Сонета). Сонет же был вправе принять к своему рассмотрению н решить любой вопрос местного значения (статья 12S Конституции РСФСР 197t» г.). Опираясь на эти законодательные положения, многие государетвпведы рассматривали местный Сосет как , своеобразный механизм, состоящий из ' собственно Совета (дгесии Совета), исполкома, его отделов и .управлений, депутатских постоянны* комиссий. Отсюда компетенция- местного' Совета трактовались как объединение всех прав и обязанностей Совета и его органов. Данная концепция опиралась на конституционный принцип полновластия, ■■иср.чоееисгвл Советов б системе государственных органов. Однако ни признание за Советом права рассматривать и решать на сессиях любой вопрос, отнесенный к его ведению, ни закрепление перечня неключнтель-' ,шлх полномочий Совета не могли изменить реального, фактичсско-..., го соотношения компетенции Совета н его исполкома. А еоотиоше-uns 3iо было отнюдь па л- пользу Совета. Исполнительные . комитеты _ осуществляли большинство полномочий, которые •> законодательство закрепляло за Советами и фактически полностью ' .подменяли .Советы.
В конце KQ-x годов была предпринята попытка изменить характер взаимодействии исполкома и Совета: была реализована старая идед (высха-юунал' н обяснованппя еще в 30-е годы) о . президиумах местны.ч Со лето:;. Предполагалось, что президиумы - местных Советов займутся конресамц организации работы Советов, исполкомы же будут осуществлять лини, нснолнителыю-распирадн-.. ..тельные функции и таким образом Советы, наконец, освободятся Г irr опеки исполкомов и могу:- осуществлять, опираясь па . своп "президиумы, /фйстьгниый контроль за ними. Однако_ начались 'затялкые, л часто довольно острые, конфликты между президиумами и исполкомами. ' ,
• Становление местного самоуправления в Российской Федерации у 'сспрсчожмюсь. переходомttr нсполкомивско-коллегиальной формы исполнительной дсттсльпостн к принципу единоначалия в . р^ководегис местным наполнительным аппаратом, п таюки : *
-:лл г^п-детг.г.кгсльчош органа местного. самоуправления.. установленный Указом Президента Росенйской Федерации1. ч
Диссертантом проанализированы полномочия opianoi: местного, самоуправления, практика и\ реализации а ра «личных сферах местной ллр.нпЧ Основываясь на атом анализе можно сделать. следующие выводы: а) полномочна органон местного самоуправления закрепляются 'не только и федерал!.пом законе о местном самоуправлении, законодательных актах субтсктов федерации о местном самоуправлении, по и и других -(мпотчлелеипид} аахонал, норматинио-нратцзых актах, затрагивающих различные аспекты ' MCCTiiofi дачзнн. Это, конечно, вносит определенные трудности в прогресс реализации .данных полномочии; G) не так у;к. редко складываются -сигу-щии, когда отдельные положения захо- a не действуют л силу тою, что либо требустса для их реализации принятия соответствующих правительственных или ведомственных ануса (как, например, л случае утверждении методики расчета нормативов 5к>дх:етчой обеспеченности па олиого ;кптелл), либо нопплтыс ведомственные якгы по существу лп!нают орга;нл местного самоуправлении тех или иных прав, усталоалепньо; тлноиом (например. закрепленное л с:чв! Зачина РФ о местном самоуправлении (ГчН г.) пологчедне о том, что н.татечл: предирпя-
тай 13 С-> ТСД Ч ii г .-Т .1 П :г ' О -(J V С Л <Д " п■■ -Ч I. / ,,ЧЧ</,н
■ носче других структурных их ч подразделений из а
мтччччлснного порчдкд п'чггеччч но -ртт^лотчу не действует);
"Р" - в ол е, не ветла с 'лчтнноетл. гтп/ннчмм--г- чплпночлтелгпыл:н
<1 1 м "• пляются
1 ' -1 Ч' ''ЧШЫВаЯ
j "м тает, п i ^ т ,-пплеппя
' ! > ДОЛЖНЫ
г щьнйе "
■ I : вправе
• требовать компенсации дополнительных .расходов, возникших и результате решений, принятых органами -государственной • власти.
• Следовало Бы.также закрепить право органов местной» са.моуирав-••'леная отказываться от исполнения тех передаваемых ям полномочий и функций, которые не обеспечиваются -при зтом необходим ыми 'средствами; г) требуется принятие специальных законов: о ; муниципальной службе; о муниципальной собственности; о муниципальных землях и т.д., д) вопросы компетенции органов ■ местного самоуправления должны решаться только путем принятия закона.
-'••'..'.'.v. гарантии местного. самоуправления.' .' ■ ' . отвбтсшлшость МЕСТНОГО самоуправления
. '; 1) Система гаранта прав местного-самоуправления, закреплен-кал муниципальным нравом, охваты.-ист всю совокупность- условий -. ■} и ¡средств, ■О0саи:чт>иющпк их реализацию ;; правовую' защиту. "еГ< Она включает, но мнению дпссертннта, общие гарантии, к которым ,■' ч. относятся экономические, политические и специальные (собстгдлшо юридические) гарантии. - ■' 'г
• .Ошцис. гарантии. Деятельность орланов мачною самоуправле-ник, реализация их прав осуществляется'и'определенных социально-экономических, политических условиях, которые, выступа« в качестве важнейших ос-итв жизнедеятельности людей 1; обществе . , •и государстве, могут ои\.л>ш;;гп, как позитивнее, так и негативное влияние па процесс самоуправления. Поэтому в качестве чццх • гарантий ярд» местного самоуправления автор рассматривает те экономические., политические счгьнг.ення. духовные устои ;:'. ценности.общества, которые: а) служ..т предпосылками сгимуляро-еашш развития местного сауоуьразлеик»; б) обеспечивают определенную устойчивость и сьаткп -ность а деателыюезн органов 'местного самоуправления; в) ¡„.он;.г реальные возможности для ' наиболее полной реализации пор.м. уставаллчыпечцих компетенцию органов, местного самоуиранлсн;-:;!. При у?<т необходимо утты--вать, :.'чтр тшце. общество я государство переживает ссгцгшя -сложный процессрсгЧ»рмирожшня, перехода к новому качественно-- '. Ы" сеаоп .ию, и по-тс. гу те основы и принципы политдчее'кт\.:'.-;я'
экономической . и духовной организации оощества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, также нуждаются в поддержке и. укреплении. Это возможно лишь, на пути формирования демократического, правового государства, в котором в полной мере 6уд\т' созданы и обеспечены необходимые условия для развития'
• местного самоуправления.' На этом пути . пока сделаны' липгь первые, но очень важные, определяющие вектор нашего "общее-, твениого развития, шаги. * ■ ' . , '."
2) Особое внимание а диссертаЦ'лоином исследовании уделено специальным'(юридическим) гарантиям местного самоуправления, - которые 'представляют собой нравов,ые средства обеспечении деятельности 'Местного самоуправления, устанавливаемые как из
• федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Кроме, того, надо иметь а виду, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного > самоуправления• (положение, уставы о местном самоуправлении и. ■ Мрф . • : " '
Диссертант делает вывод, что целевое назначение гарантий.' состоит н том, чтобы обеспечить правовыми средствами: а) оргапп-зацнонпую и материально-финансовую самостоятельность органов. местного самоуправлении в решении вопросов местного значения; о) защиту прав местного самоуираииеии.ч и создание благонрнмт-. лык ' возможностей для их наиболее полкой реализации.' В связи с эти:,; о диссертации выделяется два вида юридических гарантий мес-гиого самоуправления. Во-пееп;;«, гарантии, обеспечивающие' орпшпзацченную н магери:«ш.но-фппа,.сопук> 'самостоятельность меептого самоуправления. Дн гее рта: по:; . проЬпадч'знрова.чы:' а) конституционные гарантия орпин.'воцчонпого обоеобмеяил сзмостоугтельнаспгмеетного самоуправления з системе-управления : сещестг'ом и -государством.- Даниог обособление не, исключает, естествен!к\ тесной гоалмосчязн органов уссяюго /лмоунрзилсияи с госудорстг.еиньп.ч;' органами; б) га'рантиир' обсене.чшдяопше ежнжмччесху.'О и финансовую сачн>стоятсдьность. местного ■ еяыоупраглещт {рта сзмосто.'п ел '.нос «,, кик уже отмечалось шшс, лмсет есол "пределы); Гя»-отор.«.:х, гаранта;«, сбсенечн-зтощнс
судебную и иные правовые формы защиты местного самоуправления.
Диссертант полагает,-что необходимо законодательное •.-.акреиле-нис нолойссиия о то.м,' что местное самоуправление как форма организации'осуществления власти народа ненрнкосног.сш.'.!. 7:ы, статья 131 Конституции Российской Федерации'дзет основание для вывода, что каждый город, его население имеет право на самоуправление. И вместе с тем в Положен пи о местном самоуправлении к Московской области на период поэтапной конституционной реформы (утверждено решением Московской областной Думы от 3 февраля 19У4 г.) • установлено, что местное самоуправление действует- г. сельских населенных пунктах, сельских' округах, поселках, городах (кроме городов н поселков, являющихся районными центрами), районах.: что в городах .и поселках, являющихся районными центрами, органы местного самоуправления не образуются, их функции исполняют орган;.! самоуправления района. Таким образом, население городов и поселков (валяющихся районными центрам.»:) лишено нрав самоуправления. Ü законе должно быть четко . определено, в каких случаях возможно 'прекращение деятельности той или иной территориальной самоу.чрзиляющейсд единицы (как показывает, например, опыт Германии, -это возможно, .к частности, в случае принятия иакона о новом адмшпи^фативно-терригориальиом делении.. Однако органы местного самоуправления в данной ситуации мор,-, обратиться т коиегйтуцнопный суд.-. Подобная гарантия должна быть закреплена б законодательстве о местном самоупранленнф.
3) .Местное самоуправление, о основе которого .лежит право граждан, пх территориальных сообществ самостоятельно решать «опросы 'местного значен»»;,. п. также обособление органон местного • Самоуправлении к системе управления, предполагает их ответствен-ность за осуществление своих (функций и тмнммоч.:-.'. пог.-ке различные виды контроля. .
ОтиетсткенНость' органов местного самоуправлении - aro неблагоприятные правовые последствия за принятые ими ироти-Bonpasiuc4.решения., ненадлежащее '.осуществление своих задач г. функций. Она имеет непосредственное отношение к вопросу о : фан-тля нрав мсс ного самоуправления,. ибо призвана, л
. л ; ': : '
. частности, обеспечигь''деятсдь'пость-органов. местного самоуправления' в интересах 'граждан, местных сообществ, общества s целом. • .. /По мнению диссертанта,- ответственность -органов- местного.-.самоуправления, их-должностных- лиц возможна, во-первых, перед,- ' государство?.!. Государство, признавая и обеспечивал Прага местного -самоуправления, выступает гарантом . законности,; правопорядка, -. защиты прав - и .свобод человека и гражданина на всей своей -.*.. «.: территории. ' Органы- местного самоуправления, осуществляя сыт полномочия, не должны нарушать Конституцию, .законодательство. . Думается, что законодательство мо-хет - предусматривать возмож- ■ ' кость досрочного прекращения .полномочий выборных органов 'местного самоуправления. з установленных, законом случаях. Данное решение мог бы .принимать, соответствующий орган ■ государственной • власти субъекта федерации на основании заключение конституционного суда данного субъекта или Конституционного ' ■ Суда РФ. Зарубежный. муниципальный опыт свидетельствует, что в ряде стран контроль государства за деятельность«» органов ч местного самоуправления обеспечивается возможностями.'лркмене-.. див санкций против местных властей (роспуск муниципалитетов,.. ; принудительная отставка муниципальных служащих и .'др.). • Возможность досрочною прекращения полномочий предстг.знтел.ь;. ¡юго органа -местного самоуправления (местного Совета) 2. случае - ' неоднократного' нарушения лип: законодательства до 22, октября ' -1992 г. содержал Закон. Российской Федерации о местном" еймоуп.- у наплети» (159] г.). Это решение вправе был принять Парламент,. Российской. Федерации иди республики з составе России . на/ . основании заключения Конституционного Суда РФ. .
Обеспечение надзора.за еобл;од.еллем законности деятельности'. -: органом местного самоуправления закон, возлагает па прокуратуру.л; Если протест прокурора на незаконное решение'органов местного;/ самоуправления, их должностных л:щ не рассмотрел в. устаноЗлсн-v- ; пын срок или отклонен, то Прокурор вираже.обратиться а суд. : ."-• ло-аторых, органы местного ' самоуправления должны' нести-;ч ут*ч;тс'hsihivctu : л ос/аулггняепий тоздоледных па них задач' и ■ (■унлц.о; лега;; нас-зле:;• л л (местным сообществом):. Формами;.-::-::;'; о va счетамч-четч ;::ел;са;л досрочное прекращение шкшомо-ч-\чччч;ч мс.мдог-., онмлул лчмчдол', их должностных -лиц .'по . ч
" '.'о
решению данного местного сообщгспм, .Для 'внесения изменений 22 октября 1992 г. в Закон Российской' Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) в нем содержалась норма, устанавливаю« .щая, '.что ' досрочное прекращение: полномочий местного Совета может произойти в результате местной» референдума. 8 настоящее время в субъектах федерации этот' вопрос' решается' по-разному. . Например,' уже упоминавшийся Закол Удмуртской Республики о местном самоуправлении от 27 января 1994 г. закрепил 'порядок о тзыва депутатов, досрочного прекращения полномочий представительного органа - и ¡лазы местной' администрации.
В-третьих, органы местной? самоуправления мшут нести ответстаеипость также перед предприятиями,' учреждениями, • организациями и гражданами, если ил? нанесен ущерб а результате решений, принятых органами местного- самоуправления; '■Ответственность наступает п судебном порядке, ;
• г ■ Система гарантий, оисспечцвоющча ответственность местного самоуправления, его реальность должна быть закреплена'в носом закокодатедьегг-о с месте:-". са;-.;оутгравлеии».
дакош.т тсорст .не; -с к .'научно-практические' иоложепнй работу пс , * старыми '• диссертант продолжает. -
Ш-
Основные положения диссертации изложены'».работах:
... Монографии, учебные пособия, брошюры
1. . .Муниципальное право России. -- М., 1994, __ — 10.5 Д."
"2. ' Советское .строительство как паука: станов- ,
лепке и раэонтс (1937-1936 п\) - М., 1ОД&. " -. 4,5 л.
3. Участие .советских граждан в формировании ..и деятельности местных Советов народных . - .. депутатов. - М., .1959. •' '"-3.5.7.
4. ; Гарантии прав местного самоуправления з ■: , .-.',.
... РФ. - М., 1994. . • -32 л.
5. . -Представительные к исполнительные орга- ; ф . а и'ы власти л системе местного .самоуправна-. ' ф'-,'.- "'<.
;.. лил Российской Федерации. - М., 1994.. . . - 2' л..:'■
•Чоллсгктц.'^ньг М0мбг{.--««рии и пск^ня - .
Организации ц деятельность оргапбп 1/але7'-• скоп .власти па местах: становление пауки . о Советах//Станоплсн ис и развитие советского государстленедеппя: нсслсдоиапня ученых 20-х годов. - Часть 1. ~ М., 1930. Реформа- .-организации' ■ ' государственной власти з СССР//2чонстптуцно1шая реформа: поиски и решения. . 'Проблемы власти: полнтр.^г^&ск^г.'^е«?^ ты//По.ллтпчс-с;-::иг ' па\'ха в России'..-- М., Зал?. - ' .
Сонояьт государства л права; Отз. редакта- ' : О.ЕЛСутлфнп, С„Л.Солдитов (отдельные \ глазтт). - РЖ'.. -с . .
Ос;ала-.; госу/рзрег :а н арааа. Отл. редактор' " .0 иЛСутаф-лн (гллсльпыо глагы). — М., .1933. •'.--Сслопьт гоеударс'гол и права! Под ред. О.ЖО.тафона. а-е лад, перераб. а допол. (смлслапжи - I'}. - -
' 1 :л.-ч
7.5 л/
Г - -г л.
- Ь Л. ;'
Cutí л, тсгпеы докладов и научных сообщений
U
Y
¿2
23
ív вопросу о специфике государетвсиио-пр.а-воо»* отн< шс нш/'/Вестиш; МГУ, серия 11, 19о , \
Koii4.ii.Ti х<\ СССР о принципах сзанмоот« -iu.i е. i Со тс:-;ого государства п грахсда-« i <»/, » u .чгсжс вопросы реализации .W Сиауд СССР. - М, 193?..* ^ > ц.-u, i, « «уки советскою строительства 17- „ » ¿//Советы идальнейшая дсмо-, тí- ♦ i советского -общества. М., .1988. '' '»с i » <у;й; советского строительства *> »//Советы-и перестройка. - М.,
>5
,'Л -t..< i
а сойотского «роцтельства//Сад-юуп-. а и практика: - М., 1991. i гарантии депутатской
//Советская юетццпд (п соас-' :.er.y¡7íDCbíNí), 1933 г., № 1. • :я;;;ат//05ц;сствсниые науки {'г соавторстве с Л.ЗМухв-í . 4 г''.-- Jv
/ • п в грщ-;лс/шс: анализ современ-с ч» » о и á//i.íccnioc самоуправление: к i и ь т-шит. - М, 1993. у< »• . s к 5СолЬ-изу;,пп//Челоеек а <д . 4 i ¡j-cTue с МЛЛкасаым), 199-5.
Л i.' I.
I v i } paúteme в Российской Фе-
I >//ьс зек « закол,. 1994, Ni 9. . К м» i. <.4"¡ : шпора:: мушщипалыюго н, .л // П»>а о а жизнь", 199-5, Я-' 5 (в пена-
Сьек т ia,r4¡n:¡í местного самзуьравд::-t //":"»[ и и хшзиь", 1994, j\3 7 (в печати).'. • - ':•■■■'.." : .'.-
- as л.;
- 0;2 л, -- 1л, .
- j ,:.'
- i л.
- 0,1 л.
- 0.S л.
- 1 л.
t
- 0,5 л, I л.
j..
- 2,0 ;:,'
■■ V Статьи в' псрподпчсши' -иэдаипях
24.. - Концепция местного самоуправления (про- . - г:гт)//Фсдеральль!е • новости(в соавторстве
с Я,М.Марковь?м),. М., .1994, 16. ; *t;- : ;. - . Са :л, 25.--,. Ззкои, которого все ;кдуг//Фгдералы!}ле " по;сстн;'.Мч .1994, JVs 20. . : /' ,Я
СоПЦШ . рбЪСМ '.публиглцпй' 54Д атгфрш«'. ЛИСТОВ: •
