АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Налоговая полиция как орган дознания»
ид
"> I о Г - I Лй|
Министерство внутренних дел
Российской Федерации Нижегородская высшая школа
На правах рукописи
ПОЛЯКОВ Михаил Петрович
НАЛОГОВАЯ ПОЛИЦИЯ КАК ОРГАН ДОЗНАНИЯ
Специальность: 12.00.09 - уголовный процесс,
криминалистика и судебная экспертиза
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
впив
П2ЯП30
нвивяи
дШ1
завзпа
■■вавя ВВП В Я
Нижний Новгород 1995
Диссертация выполнена на кафедре уголовного процесса Нижегородской высшей школы МВД Российской Федерации.
Научный рукоьодителъ • заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор В.Т. Томин
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор Еожьеь В.П. кандидат юридических наук, доцент Гришин С. П.
Ведущая организация: Казанский государственный университет
Защита состоится £7 сентября 1995г. е " час. на заседании диссертационного соЕета (К-05?.09.01) по присуждению ученой степени кандидата юридических наук Нижегородской высшей школы МВД ВГ (603600, г. Нижний Новгород, ГСП-Ебв, ул. Лкку-диновское шоссе, Я).
I' диссертацией манко ознакомиться в библиотеке Нижегородской высшей школы МВД Российской Федерации.
Автореферат разослан " 1935 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент В.А.Толстяк
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития Российской Федерации характеризуется интенсивными темпами политических, социальных и экономических изменений во всех областях жизни государства и общества. Не остается в стороне от перемен и антисоциальная сфера. Масштабы преступности и ее тенденции к росту, как указывается в заключении Совета-Федерации по парламентским слушаниям, опасно деформируют ход реформ, угрожают основным устоям Российской государственности, конституционной-законности, безопасности граждан1. Наряду с увеличением числа традиционных преступлений, происходят качественные .изменения преступности. Многочисленные реформы, в целом, направленные на прогрессивное развитие, объективно повлекли за собой возникновение новых отраслей применения "преступных талантов" и,как следствие, появление новых преступлений, что, в свою очередь, еще более обострило противоречие между потребностями- общества в обеспечении социальной справедливости в стране средствами уголовного судопроизводства и возможностями правоохранительных органов. В связи с этим, Президент России в ежегодном послании 15 февраля 1995' г. подчеркнул необходимость повышения качества кадрового состава и работы всех звеньев правоохранительной системы 2-Сложившаяся ситуация обусловила для преступников снижение уровня риска уголовно-процессуального преследования, что. представляет собой существенную социальную опасность. В связи с этим, как никогда обостряется потребность активизации уголовно-процессуальной деятельности по целому ряду направлений и прежде всего.за счет вовлечения в уголовное судопроизводство государственных ор-
1. Российская газета. 1994. 19 апреля.
2. Российская газета. 1994. 17 февраля.
ганов, непосредственно сталкивающихся с новыми проявлениями преступности.
Количественный рост имеющихся преступлений и вынужденная криминализация новых деянии балансируется законодателем умножением органов дознания. Особенно явно эта тенденция обозначилась в последние пореформенные годы. Так, демократические перемены конца 80-х - начала 90-х годов обусловили либерализацию.государственной политики в отношении перемещения граждан через границу. Это повлекло за собой всплеск контрабанды, что,в свою очередь, предопределило решение вопроса о наделении в 1991.г. таможенных органов правом производства дознания по этой категории уголовных дел. Появление новых форм собственности, принципиальное обновление налоговой политики, обусловленное необходимостью обеспечения устойчивой доходной базы бюджетной системы России, и обнаружившее себя массовое уклонение налогоплательщиков от участия в формировании государственной казны, побудили законодателя предусмотреть уголовную ответственность за некоторые виды налоговых деликтов. Необходимость борьбы с неизвестной ранее категорией преступлений, именуемых ныне налоговыми, вызвала к жизни новые органы. В 1992 г. для решения задач по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений было создано Главное управление налоговых расследований при Государственной налоговой службе РФ, впоследствии преобразованное Законом от 24 июня 1993 г. "0 федеральных органах налоговой полиции" в Департамент налоговой полиции с системой региональных и местных аппаратов.
'Колоссальные темпы роста налоговых преступлений говорят о необходимости активизации борьбы с этим социальным пороком. Так, если в 1993 г. было зарегистрировано 3175 налоговых преступлений
и правонарушений, связанных с сокрытием доходов от налогообложения в крупных"''и особо крупных размерах, то з 1994 г. эта цифра достигла 8312. Таким образом, рост налоговой преступности составил 261 %. И это только "верхушка айсберга". По экспертным оценкам бйлее 60% плательщиков налогов либо-уклоняются от их уплаты, либо скрываю? истинные размеры своих доходов и других объектов налогообложения3.
Специфика и высокая латентность налоговых преступлений опре- \
...
деляют необходимость особого подхода к организации борьбы с ними. Международный опыт и практика деятельности налоговых служб развитых государств убедительно свидетельствуют, что наивысшие достижения в деле борьбы с этой разновидностью преступлений объ- Г ективно связаны и предопределяются деятельностью специалкзиро- ^ ванных розыскных и следственных подразделении в надлежащей коор- > динации с иными правоохранительными учреждениями- В этой связи , I появление новых органов дознания в лице Федеральных органов на- || логовой полиции оправдано и своевременно. ^
-Возникновение специфического круга преступлений, и обусловленное этим появление в системе субъектов дознания принципиально новых правоохранительных органов,в очередной раз,актуализируют потребность в концептуальном осмыслении проблем досудебного этапа уголовного судопроизводства, связанных с деятельностью органов; дознания вообще и налоговой полиции (в этом статусе), в частности.
Степень научной разработанности рассматриваемой проблемы.
Теории и практике деятельности органов дознания в уголовно-про-
3. Сокол М. Ответственность за нарушение законодательства о налогах с физических лиц // Хозяйство и право. 1993. N 7. С. 139.
цессуальной науке уделено большое внимание.
Эти исследования велись в двух направлениях.' Первое охватывало общие проблемы института дознания ( работы А.И.Бастрыкина, Ю.Н.Белозерова, С.В.Бородина, Б.А.Викторова, А.К. Гаирилова, И.М.Гуткина, A.M. Донцова, А.Я. Дубинского, М.С.Дьяченко, С.П. Ефимичива, В. А. Иванова, А. П. КругликоЕа, И.Ф. Крылова, Л.В Пав-лухина, A.A. Петуховского, В.А.Похмелкина, Ф.А.Томасевича, A.A. ЧуЕилева, С.П.Щербы, Р.Х.Якупова и др.), второе заключалось в исследовании правового регулирования и практики деятельности отдельных органов дознания, в первую очередь милиции (работы М.И.Баранова, З.Ф.Ковриги, Е.Д. Лукьянчиксва, И.В.Михайлова и др.), а также органов государственного пожарного надзора ( работы А.П. Рыжакова), начальников исправительно-трудовых учреждений (работы E.H.-Анастасова, З.Д.Смитиенко, Н.Г.Шурухнова), начальников следственных изоляторов и лечебно-трудовых профилакториев (работы О.В.Мичуриной).
Отдельные аспекты деятельность таможни и налоговой полиции как органов дознания затрагивались в немногочисленных научных статьях (П.Яни, В.Зажицкий ). Специальному монографическому исследованию деятельность налоговой полиции как субъекта уголовно-процессуальной деятельности не подвергалась.
Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка на основе полученных эмпирических данных и теоретических знаний предложений по совершенствованию уголовно-процессуального и иного законодательства, регламентирующего деятельность органов дознания в целом и налоговой полиции как субъекта расследования, в частности, а также выработка научно обоснованных рекомендаций, способствующих совершенствованию их деятельности.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
1) разработать инструментарий исследования, в частности, определить понятие субъектно-процедурного обеспечения досудебного этапа уголовного судопроизводства и понятие органа дознания специальной (отраслевой) компетенции;
2) обосновать необходимость сохранения полисубъектности досудебного этапа судопроизводства и умножения субъектов расследования за счет органов дознания специальной (отраслевой) компетенции;
3) исследовать вопрос о влиянии субъектов досудебного производства на дифференциацию уголовно-процессуальной формы в отечественном уголовном процессе;
4) показать особенности выполнения процессуальных функций органами дознания специальной (отраслевой) компетенции;
5) проанализировать деятельность налоговой полиции как органа дознания в связи с непосредственным обнаружением признаков налоговых преступлений и иных поводов к возбуждению уголовного дела; '
6) обосновать необходимость наделения налоговой полиции правом производства предварительного следствия по делам о налоговых преступлениях;
7) определить характер, Форш, виды и условия взаимодействия налоговой полиции с иными правоохранительными и контролирующими органами, а также с населением.
8) сформулировать и аргументировать практические рекомендации по совершенствован™ законодательного и ведомственного регулирования деятельности налоговой полиции как органа дознания.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного
исследования является теория и практика деятельности opi аноя дознания е период реформирования досудебного этапа у: олгкнстс о уд с n рс г.. г. or. о г е а.
Предает исследования включает в cet.":
- факторы, определяющие суцостгувщув систему органов дознания и с.-нс.?,нь!е тенденции с г- ра^скткя;
- нормы угслсвнс-процессуального законодательства. непосредственно регламентирующие проигг,одстяс дознания;
• нормы Закона Р*Г "Q федеральных органах налоговой петиции". у гслот.нстз, гражданского, таможенного и ¡¡йоге законодательства, регл&ментирующие иные ( непосредственно приммкакгаи« дознанию) направления деятельности органов дознания сг.е-циалпюй (отраслевой,! компетенции.
- правовая ( г-акснсдательная ) и аедсмстьенная регламентация взаимодействия налоговой полиции с иными правоохранительным»: и контролирующими органами.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической оснсвсй работы явллетсл диенлекткке мат-гркаг.ис • тический м-атод: лсонания. Крем* того, при подготовке ¿«ccepiarai: были испол:.оовань! истерический. логико -юрйдич«сгаш, сракнителъ -нс-правсьсй и статистичесгап! методы.
Теоретической основой диссертации послужили научкке рагра-боткп науки уголовно-прецре^уальнех'о, уголовного, административного, гражданского права, общей теории права, криминалистики, криминологии и социологии.
Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснован-нсстъ выводов, сделанных но результатам диссертационного ncr.jir- • доБания обеспечен« ' комплексным подходом в сосре чмкирич^тогс: материала. ■
Для получения максимально разносторонней информации о деятельности налоговой полиции автором по специально разработанным опросным листам были проинтервьюированы: сотрудники органов налоговой полиции (112 чел.), следователи органов внутренних дел (56 чел.) и прокуратуры (38 чел.). В целях изучения среды функционирования налоговой полиции к опросу были привлечены предприниматели (72 чел.) и граждане, не задействованные з сфере предпринимательства (356 чел.). По проблемам взаимодействия налоговой полиции и органоЕ внутренних дел проанкетировано 138 руководителей Горрзйорганов внутренних дел из 17 регионов России. При работе над диссертацией использовались официальные статистические материалы Департамента налоговой полиции, з также результаты деятельности различных региональных и местных органов налоговой полиции. Изучены материалы процессуального производства по делам о налоговых и др. экономических преступлениях, расследованных 1993-1995 г.г.в Нижегородской,■Владимирской и Пензенской области ': 108 уголовных дел, 123 отказных материала. Кроме того,.проанализировано 87 материалов проверки финансово-хозяйственной деятельности.
В процессе исследования автором широко использовался такой информационный канал, как переписка с сотрудниками различных территориальных органов специальной (отраслевой) компетенции (налоговой полиции и таможни).
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна исследования вытекает из теш диссертации и заключается,прежде всего,в том, что автором впервые на монографическом уровне проведено комплексное исследование процессуальных и организационных вопросов осуществления налоговой полицией функций органа дознания. ■
На защиту выносятся следующие положения:
1. Сформулированное автором-понятие субъектно-процедурного обеспечения досудебного этапа уголовного судопроизводства.
2. Основные направления реформирования досудебного этапа уголовного судопроизводства увеличение числа субъектов досудебной подготовки.материалов и умножение ее форм ("Два У")
3. Множественность субъектов дознания исторически присуща отечественному уголовному судопроизводству.
4. Понятие специальной (отраслевой) компетенции как синтеза специфических полномочий и специальных знаний, умений и налыкоЕ субъектов.
5. Максимальное приближение момента обнаружения преступления к началу расследования за счет вовлечения в уголовный процесс органов, обладающих специальной (отраслевой) компетенцией.
■ 6. Возможность использования в научном обороте понятия "отраслевые расследования" в качестве имеющего самостоятельное содержание, на основании которого определяется правовой механизм выявления и расследования преступлений, посягающих на специфические отрасли государственной деятельности (система налогообло-'жения, таможенное дело).
7. Целесообразность выделения в системе правоохранительных структур постоянных и ситуативных органов.
8. Повышение оперативности налоговых расследований за счет использования на досудебном- этапе уголовного судопроизводства всех видов компетенции налоговой полиции.
9. Необходимость создания в органах налоговой .полиции самостоятельного следственного аппарата.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования заключается в следующем:
- и -
Результаты диссертационного исследования позволили обосновать концепцию функционирования налоговой полиции в качестве органа расследования (досудебной подготовки), определить ее компетенцию и установить четкие условия взаимодействия с другими государственными органами и средой своего функционирования.
Содержащиеся в работе конкретные предложения по совершенствован™ законодательства тлеют прикладное значение и могут найти применение при разработке новых законопроектов.
Теоретические выводы и практические рекомендации по результатам исследования могут быть использованы работниками оперативных аппаратов и подразделений органов дознания налоговой полиции и иных правоохранительных органов, тлеющих аналогичные аппараты.
Диссертация представляет интерес в качестве учебного материала при подготовке практических работников правоохранительных органов.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования.
Основные положения диссертации изложены автором в учебно-практическом пособии и четырех научных статьях.
Отдельные результаты исследования стали предметом обсуждения на научных конференциях, проведенных в Тюменской вксшей школе-МВД РФ е 1991г., Нижегородской высшей школе МВД РФ з 1992, 1993. 1994 гг.
Материалы диссертационного исследования применяются при подготовке лекций, письменных консультаций, а также при проведении семинарских и практических занятий по уголовному процессу и "системе правоохранительных органов" в Нижегородской высшей школе МВД РФ.
Структура диссертации и способ изложения материала. Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из
-нее-.задачами.. 'Диссертация.состоит "из-введения/ двух глав (шести параграфов-)', заключения, списка использованной литературы и приложений.
■ . -.Длясистематизации..изложения автором • Применена, -.рубрикация ' текста.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ - ' 'введении обоснована- актуальность -'темы,' определены -таль и • "задачи диссертационного исследования, ■ раскрыта эмпирическая и методологическая основа работы, * ее - научная•новизна, теоретическая -и'практическая значимость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
. -Первая-глава ^ "Субъектно-процедурное обеспечение досудеб-' . ного этапа уголовного судопроизводства в период его реформирования" 'посвящена-исходным понятиям (инструментарию) "исследования, анализу основных факторов,- влияющих на формирование и функционирование механизма досудебного производства, определению основных путей его -реформирования. " ' •'
Автор"полагает, что взаимосвязь субъектов и процедур досудебной подготовки делает целесообразным введение в научный оборот понятия субъектно-процедурного обеспечения-уголовного судопроизводства: как совокупности процессуальных-процедур и процессуально уполномоченных субъектов, интегрированных в единый механизм, ."инициирующий (при наличии-определенных условий) возникновение- уголовно-процессуальной'деятельности и обеспечивающий движение -уголовного процесса к' его цели.. Применительно к досудебному этапу-судопроизводства это; по мнению -диссертанта/ прежде •всего .'двуединство процессуальных досудебных .процедур и субъектов их осуществляющих. »
-.-Конвергенция. основных - составляющих .субъектно-процедурного
обеспечения позволяет синтезировать основные пути их реформирования по условно},г/ направлен™ "Два У" - увеличение числа, субъектов досудебной подготовки и умножение ее форм.
Автором рассматриваются различные подходы к определению досудебной подготовки. Анализ вариантов употребления названного термина и его синонимов (досудебное производство, подготовительное производство, досудебная фаза процесса) приводит диссертанта к Еыводу, что Есе многообразие позиций может быть сведено к двум - рассматривающим досудебную подготовку в узком и широком смысле. В широком смысле, досудебная подготовка охватывает все виды деятельности, которые предшествуют судебному рассмотрению вопроса об уголовной ответственности обвиняемого. В узком смысле, это понятие совпадает со следствием и дознанием.
Разделяя позицию, что досудебная подготовка понятие более широкое, нежели предварительное расследование (Г.В.Дроздов, М.Цесляк и др.), автор (применительно к нуждам исследования) определяет ее как деятельность компетентных органов, начинающуюся с момента получения ими иг источников, установленных законом, криминальной "информации, обязывающей проявить уголовно-процессуальную активность и заканчивающуюся принятием законного решения по материалам или делу.
Досудебная подготовка не может рассматриваться как сугубо "длясудебная" деятельность. Поддерживая А.Я.Дубинского, автор не соглашается с довольно распространенным суждением, что досудебная подготовка осуществляется "до суда, вне суда и для суда". Анализ статистических данных приводит диссертанта к выводу, что, во-первых, далеко не по всем заявлениям о преступлен™ возбуждаются уголовные дела и, во-вторых, значительная часть уголовных дел заканчивается их прекращением.
Значительное место в диссертации отгеденс рассмотрению понятий субъекта досудебной подготовки и органа дознания. Последнему уделено наибольшее внимание. Диссертант, проанализировав терминологию законодательства, точки зрения ученых и информацию (об органах дознания), содержал5уюся в проектах УПК, цриходит к выводу, о том,что понятие органа дознания целесообразно конструировать исходя не из функциональных посылок (как вида деятельности органа), а из объема процессуальных полномочий в принятии юридически значимых решений.В связи с этим, соискатель считает, что под органом дознания следует понимать руководителя государственного учреждения, либо само учреждение в лице его руководителя и предлагает внести соответствующие изменения в ст. 117 УЖ РСФСР.
Выделив в качестве классификационного признака, компетенцию (определяемую как совокупность полномочий, ограниченных определенным кругом дел), диссертант подразделяет органы дознания на органы универсальной и специальной компетенции. В числе факторов, обусловивших вовлечение в сферу уголовного судопроизводства органов дознания специальной компетенции, по мнению диссертанта, следует Еыделить и такой, как: наличие специфических преступлений, посягающих на охраняемую им (органом)сферу (отрасль) деятельности (например, сфера налогообложения). Круг этих преступлений составляет отраслевую компетенцию органов, обозначенных автором соответственно органами дознания специальной (отраслевой) компетенции . В качестве классических представителей указанной группы диссертант называет налоговую полицию и таможню.
Далее в диссертации формулируется основная проблема досудебного этапа уголовного судопроизводства - низкая производительность труда (В.Т.Томин) и предлагаются два инструментария ее разрешения: материально-правовой и процессуальный. Первый, по
мнению автора, заключается в последовательной декриминализации деяний, не представляющих большой общественной опасности, второй, в расширении начал диспозитивности в уголовном процессе и в увеличении субъектного состава судопроизводства.
Соискатель отвергает экстенсивный путь, заключающийся в количественном увеличении штатов тлеющихся органов и обосновывает необходимость вовлечения в уголовное судопроизводство субъектов, сталкивающихся с преступлениями в ходе осуществления своих непосредственных функций. Проанализировав потенциальные процессуальные и кадровые возможности, а также практику деятельности ряда органов, в числе первых обнаруживающих признаки преступлений (в частности налоговых инспекций), автор говорит о том, что умножение субъектов, ведущих досудебное производство, оправдывает себя лишь в том случае, если осуществляется за счет "процессуально пригодных" органов.
Диссертантом рассмотрены причины объективного и субъективного свойства, образующие в своей совокупности группу факторов, прямо или опосредованно детерминирующих необходимость полисубъ-ектности досудебного этапа уголовного судопроизводства. В качестве таковых автором называются:а) объективная невозможность единого органа расследования оперативно реагировать на все преступления; б) многообразие видов преступных посягательств; в) широкий круг специальных субъектов преступлений; г) ограниченность источников информации (потребность в данных оперативно-розыскного характера).
Для аргументации необходимости полисубъектности уголовного судопроизводства, автор обращается к историческому аспекту проблемы функционирования органов предварительного расследования. Экскурс в судебно-пореформенные годы второй половины прошлого
столетия подтверждает выеод автора от том, что множественность '"субъектов досудебного производства исторически присуща отечественному уголовному процессу.
Автор признает, что одно только умножение субъектов досудебной подготовки не в состоянии решить проблему уголовного судопроизводства без одновременного расширения ее форм. В качестве определителя множественности форм досудебной подготовки, по мнению' диссертанта, выступает цель уголовного судопроизводства. Быстрота процесса, как неотъемлемый элемент цели, предопределяет необходимость дифференциации процессуальной формы. Автором рассматриваются различные основания дифференциации и дается заключение, что ведомственная принадлежность субъектов досудебной подготовки не оказывает влияние на досудебные процедуры в рамках конкретной формы расследования. Однако это утверждение, по мнению соискателя, является справедливым применительно к досудебному производству в узком смысле. Если же рассматривать досудебные процедуры пире: как совокупность действий, Еключающих в себя помимо предварительного следствия и дсзнания, также операции, предшествующие вынесению акта о возбуждении (отказе) уголовного дела, то оно (утверждение) перестает быть столь категоричным. Диссертант считает, " что досудебное производство, осуществляемое органами дознания специальной (отраслевой) компетенции неизбежна несет на себе отпечаток иных (кроме уголовно-процессуальной) функции. Тагам образом, говоря о подготовке материалов (для суда) об отраслевых деликтах, автор полагает необходимым выделять в системе досудебных процедур отраслевые расследования - специфическое производство, базирующееся на всех Еидах компетенции его производителя ( органа отраслевой компетенции).
-Рассуждая о необходимости поиска новых процессуальных форм,
'. диссертант-одновременно-акцентирует внимание .. на ..-нецелесообраз-- ности отказа от'- имеющихся процессуальных: институтов и , в частности, . от дознания по делам," по которым предварительное следствие не обязательно.
" -Во .второй главе. "Субъекта-процедурное. обеспечение досудебного. производства по дедам о налоговых преступлениях" дается уточнение терминологической связки "налоговые -преступления", не . -получившей-пока:официального признания в-уголовном;законодательстве и используемой только в отраслевых.источниках права ( Закон-'"О-федеральных органах, налоговой полиции"). Определив круг прес-"туплений, ' которые, необходимо относить к налоговым, .диссертант приходит к следующему, еыеоду : не смотря на то, что законодатель не счел необходимым относить налоговые преступления к числу тяжких -(ст. 71 УК РСФСР) можно, с'уверенностью констатировать, что они (преступления)" попали в разряд одних, из наиболее - неугодных для государства. На истинность данного утверждения, . по мнению гавтора; указывает'специфический круг субъектов.-их• (преступлений) -выявления- и расследования,", а .также предопределяемые "спецификой названных деяний особые полномочия этих субъектов.
. -Необходимость обоснования" данного вывода-заставляет'соиска-.-теля-.обратиться' к. исследованию и анализу становления- опециализк-. -рованных органов налоговых расследований. . Рассматривая-тенезис ■ .субъектов досудебного производства, по делам о -налоговых .гпреступ-лениях и правонарушениях, .автор делает заключение^ -что одним из .. основных факторов," повлиявших на создание, специализированного • лравоохранительного' органа - налоговой полиции'послужил острый дефицит информации (и прежде всего.оЬеративной).о _.посягательст-.-.вах'. на установленный ■ законом порядок' в. сфере "налогообложения.
. Анализируя круг полномочий органов налоговой .полиции и ком-
петенцию её предшественников (Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе), диссертант резюмирует, что законодатель и государство не намерены скупиться на материально-правовые, процессуальные и оперативные формы реагирования на налоговые преступления. Предусмотрев уголовную ответственность за наиболее значимые налоговые правонарушения, законодатель одновременно уполномочил подразделения Главного управления налоговых расследований ( ныне Департамента налоговой полиции РФ) производить дознание по данной категории уголовных дел. Публичный интерес государства к успешному выявлению, предупреждению и расследованию налоговых преступлений, связанных с сокрытием доходов (прибыли) и иных объектов налогообложения в особо крупных размерах, особенно рельефно проявился в нормах, дополнивших Закон "Об оперативно-розыскной деятельности в РФ". Так, если ранее проведение оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих охраняемые законом тайну переписки, телефонных и иных переговоров, телеграфных сообщений, а также праЕО на неприкосновенность жилища, допускалось лишь для сбора информации о лицах, подготавливающих или покушающихся на тяжкие преступления, совершающих, либо совершивших тяжкие преступления (ст. 8 Закона) , то после внесения указанных дополнений проведение названных действий, существенно ущемляющих конституционные права граждан, стало возможным в отношении лиц, допустивших уклонение от уплзты налогов либо сокрытие доходов от налогообложения в особо крупных размерах (преступление, не относимое к. категории тяжких). Более того, е статье 7 Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" появился пункт 13, наделивший органы налоговых расследований правом " в порядке, установленным законодательством РФ ...осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выяв-
ления предприятий, ' учреждений, организации- и граждан, уклоняющихся от уплаты налогов' или занижающих доход (прибыль)".
Автор критически оценивает последнее положение, поскольку если толковать его буквально, то фактически оперативные полномочия указанных органов распространяются на все случаи сокрытия доходов, в том числе, и не преследуемые в уголовном порядке, а наказуемые административными-средствами, что существенно противоречит ст. ст. 2, 7 Закона РФ от 13 марта 1992 г. "Об оперативно-розыскной деятельности в РФ". Поэтому в порядке ае 1е?е 1ле-гепс!а автором предлагается уточнение названной нормы. : в виде указания на крупный и особо крупный размер занижения доходов (прибыли) и неуплаты налогов- как фактическое основание производства упоминаемых действий.
Рассматривая правоохранительный характер деятельности налоговой полиции, автор возвращается к определению правоохранительных органов вообще. По его мнению, в системе названных органов необходимо выделять постоянные и ситуативные органы дознания. Налоговая полиция относится к постоянным органам дознания.
Значительное внимание в диссертации уделено анализу норм отраслевого законодательства и положений УПК РСФСР, характеризующих уголоено-процессуальный статус налоговой полиции. Делается еывод о том, что Закон "О федеральных органах налоговой полиции" нуждается в редакционных и содержательных изменениях. В частности, диссертант аргументирует .необходимость закрепления за органами налоговой полиции не только права производства неотложных следственных действий, но и дознания в полном объеме, а также подготовки материалов об отдельных налоговых преступлениях в протокольной форме.
Подвергается критике современная редакция ст.117 УПК, кото-
рая по мнению диссертанта, на сегодняшний день еыглядит весьма архаично. Помимо Главного управления налоговых расследований, преобразованного в Департамент налоговой полиции, устарели наименования таких (содержащейся в ней) государственных структур как органов государственного противопожарного надзора и государственной безопасности , именуемые ныне соответственно государственной противопожарной службой и федеральной службой безопасности . В связи с этим, автор считает, что необходимо привести названную норму в соответствие с вновь принятыми законодательным]! и иными нормативно-правовыми актами.
Диссертантом дается характеристика процедур досудебного производства по делам о налоговых преступлениях. Названные процедуры поименованы им налоговыми расследованиями, под которыми он подразумевает деятельность органов налоговой полиции, начинающуюся с момента получения (ив источников, установленных законом) , криминальной информации, обязывающей проявить уголов-но-процесоуальнув активность (ориентировать весь коьтлекс полномочии на достижение цели уголовного процесса), и заканчивающуюся принятием законного решения по материалам или делу.
В качестве каналов информации о криминальной стороне деятельности налогоплательщиков автором выделяются; а) канал, основанный на применении оперативных средств и методов; б) сообщения должностных лиц и граждан, действующих ex officio или в силу прямого указания закона (иных нормативных актов); в) от граждан, предоставляющих информацию налоговой полиции добровольно, без побуждения к тому правовыми или должностными велениями.
Основным каналом информации о налоговых преступлениях, отличающихся высокой латентностью, по мнению автора, выступает оперативно-розыскной канал. Легализация оперативных сведений,
как правило, сводится к проверке финансово-хозяйственной деятельности субъекта, обоснованно заподозренного в сокрытии доходов (прибыли). Проанализировав практическую деятельность органов налоговой полиции, диссертант приходит к выводу о том, что наиболее предпочтительными для реализации оперативных данных являются проверки, проводимые наюговой полицией и налоговыми органами совместно. Совместная реачизация оперативных данных позволяет в дагьнейпем избежать дублирования ряда контрольных процедур при проверке оснований к возбуждению уголовных дел, содер-жаддтая в материачах, поступающих из органов натсговой службы.
Рассматривая такой информационный качал, как добровольное информирование органов налоговой полиции, диссертант останавливается на значительных трудностях использования методов правой агитации и, в частности, средств массовой информации. Переход к рыночной экономике, предполагает основной упор с гражданско-патриотической мотивации перенести на рационалистические установки граждан, т.е пире использовать возможности материального премирования за предоставляемые сведения, разработать механизм выплаты лицу, "поделившемуся" информацией о сокрытии объектов налогообложения, 10% от суммы сокрытых налогов.
Отмечая, что основные сбои в досудебном производстве о налоговых преступлениях происходят на стадии возбуждения уголовных дел (по материаязм, содержащим информацию о фактах сокрытия доходов (прибыли) в крупных и особо крупных размерах уголовные дела возбуждаются лингь в 30 % случаев) особое Енимание в диссертации уделено вопросам проверки поводов и оснований к возбуждению дела. Автор указывает на процедурную неурегулированность стадии возбуждения уголовного дела, дает оценку возможности использования налоговой полицией при проведении проверочных действий пол-
номочий, предоставленных ей как контрольно-фискальному органу. Рассматривается также специфика получения сведений,' содержащих банковскую и коммерческую тайну. По мнению соискателя для .органов налоговой полиции следует установить такой порядок получения сведений, составляющих коммерческую тайну, который предусмотрен законодателем для таможенных органов (ст. 344 ТК РФ) и,допускающий истребование названных сведений, если того требуют интересы дела, при условии использования их исключительно в служебных целях.
Далее анализируются такие формы налоговых расследований как дознание и предварительное следствие. Основываясь на результатах собственных исследований, официальных материалах Департамента натогоЕой полиции, а также публикациях в средствах массовой информации, автор делает вывод о том, что налоговые расследования проводятся в сложной социально-психологической атмосфере, при минимальном количестве союзников. Проблемы расследования, прежде Есего, обусловлены трудностями установления фактических обстоятельств, которые связаны с еысокой латентностью налоговых преступлений и ах спецификой. Автор указывает на необходимость постоянного оперативного обеспечения всех форм досудебного производства по данной категории уголовных дел. Предполагаемые пути снятия остроты проблем налоговых расследований видятся диссертанту: во-первых, в создании в органах налоговой полиции собственного следственного аппарата, во-вторых, в оптимизации форм досудебной подготовки. Наделение органов налоговой полиции правом производства предварительного следствия должно привести к преодолению ведомственной разобщенности оперативных и следственных подразделений, к повышению специализации. Сосредоточение' внимания исключительно на налоговых преступлениях, по мнению ав-
тора, позволят сократить адаптацию следственных работников к новому виду преступлений до минимума, повысить заинтересованность, и как следствие, результативность налоговых расследований. При этом, еетор далек от мысли уповать только на предполагаемые успехи налоговых следователей. По его мнению, необходимо погышать эффективность всех имеющихся форм досудебной подготовки. Это возможно, прежде всего, за счет повышения специальных (процессуальных, экономических к пр.) знаний сотрудников налоговой полиции. Идеальная модель специальной (отраслевой) компетенции представляется диссертанту не иначе как синтез процессуальных полномочий по расследованию уголовных дел о специфических преступлениях и специальных знаний, умений и навыкоЕ, "необходимых для эффективного ах осуществления.
По мнению автора, определенное им направление" повышения эф--фективнссти уголовного судопроизводства ("Два У") может рассматриваться и в более широком аспекте: как сасширение потенциалького круга субъектов доказывания. Поивлечение максимума ппавоохрз-нительннх органов и населения к доказыванию, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности Фопм досудебной подготовки. Если абстрагироваться от многоаспектности.процессуального понимания фермы судопроизводства и рассматривать ' ее как деятельность, направленную на получение заданного результата (цели процесса), то расширение функциональных возможностей органа расследования за счет компетенций иных органов-союзников можно фигурально рассматривать как умножение форм досудебной подготовки. Таким образом, в качестве способа оптимизации досудебного производства, автор рассматривает взаимодействие органов налоговой полиции с иными контролирующими и правоохранительными органами, с населением. В диссертации дается авторское понятие
взаимодействия в узком и широком смысле, рассматриваются его (взаимодействия) цели. Анализируется понятие экономической безопасности как цели-идеала. В качестве самостоятельных выделяются функциональные цели взаимодействия.
Определив круг субъектов и формы сотрудничества, диссертант особо останавливается на функциональном взаимодействии налоговой полиции с Государственной налоговой службой и органами внутренних дел. Анализируются условия и виды взаимодействия названных органов применительно к различным этапам расследования преступлений. Акцентируется внимание на спорных вопросах, касающихся выделения специалистов и обмена информацией. На основе эмпирического материала предлагается практическое разрешение ряда проблемных ситуаций, возникающих в процессе совместной деятельности, вносятся предложения о нормативном урегулировании взаимодействия. Помимо налоговых органов.и органов внутренних дел указывается на необходимость сотрудничества с органами федеральной службы безопасности и таможней.
В заключении автор излагает краткие теоретические выводы и конкретные предложения по совершенствованию уголовно-процессуального и отраслевого законодательства, регламентирующего участие органов налоговой полиции в уголовном судопроизводстве.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Повышение эффективности борьбы с контрабандой // Актуг^. альные проблемы правоохранительной деятельности на современном этапе. Н.Новгород: НВШ МВД РФ. 1952. 0,1 п.л.;
2. Некоторые аспекты повышения эффективности дознания по отдельным категориям уголовках дел /./ Современные проблемы правоохранительной деятельности. Н.Новгород: НВШ МВД РФ. 1993. 0,13
