АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Нормативная основа права социального обеспечения России»
Санкт-Петербургский государственный университет
На правах рукописи
Зеленина Анна Юрьевна
НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РОССИИ
Специальность 12.00.05 — Трудовое право; право социального обеспечения
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 и ¿013 ООбОои*.*-
Санкт-Петербург - 2013
005060226
Работа выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Юридического института ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский Томский государственный университет»
Научный руководитель: Аракчеев Виктор Сергеевич
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения Юридического института ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский Томский государственный университет»
Официальные оппоненты: Дивеева Нелли Ивановна
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры трудового права и охраны труда ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет»
Пашкова Галина Георгиевна
кандидат юридических наук, проректор по учебной и научной работе, заведующий кафедрой трудового и природоресурсного права НОУ ВПО «Томский экономико-юридический институт»
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Омский государственный
университет им. Ф.М. Достоевского»
Защита состоится 24 мая 2013 г. в час. /Ь мин. на заседании диссертационного совета Д 212.232.04 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 199026, Санкт-Петербург, Васильевский остров, 22-я линия, д. 7, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. A.M. Горького Санкт-Петербургского государственного университета по адресу: 199034, Санкт-Петербург, Университетская набережная, д. 7/9.
Автореферат разослан «<2-5 » апреля 2013 г.
Ученый секретарь s-
диссертационного совета 1. ҐЛ
кандидат юридических наук, доцент Л^гі^
LA
B.Cv Иваненко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Норма права является ключевым элементом любой отрасли права, в том числе и права социального обеспечения. Исследование отраслевых норм позволяет лучше уяснить их место в механизме правового регулирования, выявить особенности их регулирующего воздействия на общественные отношения, образующие предмет отрасли, в целом способствует более глубокому познанию самого права и специфики его отраслей. Изучение отраслевых норм также имеет большое значение для практической деятельности законодателя и правоприменителей. Именно по этой причине проблеме сущности, роли, места юридических норм в системе социальных связей людей в специальной литературе прошлого и настоящего времени, правоведов различных стран уделялось и продолжает уделяться самое пристальное внимание. И тем не менее, несмотря на очевидную потребность анализа сущности и особенностей норм права социального обеспечения, который позволил бы дать более полное представление о качестве действующего законодательства, этот вопрос, к сожалению, остается за пределами научных интересов, являясь своего рода теоретическим пробелом в данной сфере правоведения.
Особая актуальность и практическая значимость выбранной темы исследования обусловлена спецификой общественных отношений, на которые направлено регулирующее воздействие норм права социального обеспечения, ибо качество их правовой регламентации напрямую отражается на уровне жизни практически всех граждан.
В ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации провозглашено, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Одним из признаков социального государства является приоритетное развитие социальной политики, основным инструментом осуществления которой выступает право. Таким образом, исследование норм права социального обеспечения обусловлено и тем, что в
них отражается проводимая социальная политика, соответственно, указанные нормы являются показателем ее достижений и промахов.
Выработка общетеоретических выводов относительно сущности, признаков, видов норм права социального обеспечения имеет первостепенное значение в связи с непрекращающимся реформированием данной сферы, регулярным изменением социально-обеспечительного законодательства, свидетельствующем о том, что принимаемые юридические нормы зачастую оторваны от социально-экономических реалий, не способствуют реализации гражданами права на социальное обеспечение.
Существование большого числа норм права социального обеспечения, содержащихся в различных по юридической силе, времени принятия и сфере действия нормативных правовых актах, затрудняет их применение и определяет необходимость разработки вопросов, касающихся, к примеру, специализированных норм права социального обеспечения, в целях повышения эффективности правоприменительной деятельности.
Степень научной разработанности темы диссертации. Проблема юридических норм является одной из наиболее разработанных в общей теории права. К ее исследованию обращались дореволюционные авторы (В.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич и др.), ученые советского периода (С.С. Алексеев, С.А. Голунский, О.С. Иоффе, П.Е. Недбайло, М.Д. Шаргородский, А.Ф. Шебанов и др.). На современном этапе юридические нормы рассматриваются в основном на уровне учебной литературы (учебники под редакцией М.Н. Марченко, Н.И. Матузова и A.B. Малько, В.Д. Перевалова и др.) и диссертационных работ (диссертации JI.B. Афанасьевой, М.С. Шаль мина и др.).
Специальная же литература, посвященная проблемам норм права социального обеспечения, фактически отсутствует: вопросы, касающиеся природы, особенностей, классификации и т.п. норм права социального обеспечения, не подвергаются научному осмыслению ни в монографиях, ни на уровне учебно-методической литературы. Однако то обстоятельство, что в нормах права социального обеспечения отражаются особенности самой
отрасли, обусловило возможность и необходимость использования при написании диссертации наработок представителей науки права социального обеспечения по вопросам, касающимся предмета и метода права социального обеспечения, социально-обеспечительных правоотношений и т.д.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является комплексный анализ нормативной основы права социального обеспечения России, выявление и решение теоретических и практических проблем в данной сфере.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1) показать, что юридические нормы являются основой, каркасом, остовом любой отрасли права, в том числе и права социального обеспечения;
2) исследовать общетеоретическое понятие юридической нормы, выявить признаки норм права, отличающие их от других видов социальных норм, рассмотреть вопросы о структуре и классификации норм права;
3) определить значение норм права социального обеспечения в механизме правового регулирования посредством сопоставления их с иными категориями: социальным обеспечением, правом на социальное обеспечение и самим правом социального обеспечения;
4) выявить особенности норм права социального обеспечения, в том числе специфику субъекта, от которого исходят данные нормы, особенности содержания норм права социального обеспечения и мер государственного принуждения, которыми они обеспечиваются;
5) показать специфику структуры норм права социального обеспечения, провести классификацию ее элементов;
6) рассмотреть виды норм права социального обеспечения, особое внимание уделив дифференциации норм права социального обеспечения на материальные и процедурные;
7) проанализировать некоторые наиболее значимые, по мнению автора, особенности реализации норм права социального обеспечения;
8) выработать предложения по совершенствованию нормативной основы права социального обеспечения.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе нормотворчества и правоприменения в области социального обеспечения.
Предметом исследования являются нормы права социального обеспечения Российской Федерации, их особенности, структура, виды и реализация.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования были использованы философские (диалектический, логический, системный и др.), общенаучные (анализ, синтез, аналогия, сравнение и др.) и специально-юридические (формально-юридический, исторически-правовой, сравнительно-правовой и др.) методы познания.
Использование в диссертационной работе метода, основанного на умозаключениях от общего к частному, способствовало выявлению особенностей юридических норм как разновидности норм социальных и формулированию их определения. Наложение же общих признаков юридических норм на нормы права социального обеспечения позволило автору определить специфику последних.
Теоретическую базу исследования составили работы отечественных ученых по общей теории права, по конституционному, административному, гражданскому и трудовому праву (С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, С.Ю. Головиной, В.М. Горшенева, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, O.A. Кузнецовой, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, П.Е. Недбайло, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, В.Н. Протасова, Н.Г. Салшцевой, В.Н. Скобелкина, М.С. Строговича, Ф.Н. Фаткуллина, С.Ю. Чучи, М.Д. Шаргородского, А.Ф. Шебанова, Б.В. Шейндлина, Л.С. Явича и др.), а также исследования представителей науки права социального обеспечения (Д.В. Агашева, Е.Г. Азаровой, B.C. Андреева, B.C. Аракчеева, К.С. Батыгина, М.О. Буяновой, К.Н. Гусова, И.В. Гущина, Л.А. Евстигнеевой, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, А.Е. Козлова, М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой,
Д.И. Рогачева, В.К. Субботенко, В.А. Тарасовой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др.).
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное исследование, посвященное нормам права социального обеспечения России. Для цели выявления значимости этой проблемы впервые в науке права социального обеспечения было проведено сопоставление норм права социального обеспечения с такими категориями, как «социальное обеспечение», «право на социальное обеспечение», «право социального обеспечения». На основе анализа действующих норм права социального обеспечения, исследований по общей теории права и специальной литературы были выявлены специфические признаки указанных норм. В рамках данного диссертационного исследования впервые были рассмотрены элементы структуры норм права социального обеспечения, проведена их классификация.
Также впервые была осуществлена классификация норм права социального обеспечения. За основу была взята дифференциация указанных норм на два больших блока: материально-правовые и процедурно-правовые. Указанные группы норм были подвергнуты дальнейшей самостоятельной классификации на основе как общеправовых, так и специальных критериев. Был рассмотрен вопрос о некоторых особенностях реализации норм права социального обеспечения. На основе сделанных выводов сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Основные положения диссертационной работы, выносимые на защиту и одновременно отражающие научную новизну, сводятся к следующему:
1. Юридическая норма является основой, первичным элементом любой правовой системы и ее других внутренних структурных элементов: субинститутов, институтов, а соответственно, и всех отраслей права. По этой причине автор ставит под сомнение тезис о том, что основу права составляют его отрасли. Юридические нормы, соотносясь с правом (отраслью права) как часть и целое, заключают в себе признаки, присущие всему праву (отрасли права и иным его структурным элементам), поэтому исследование правовых
норм - это наиболее целесообразный путь познания самого права (отрасли права), в том числе и права социального обеспечения.
2. Несмотря на различное толкование и существование в современной юриспруденции разных школ правопонимания, диссертант придерживается «классического» подхода к определению понятия юридической нормы как самобытного явления социальной жизни, в соответствии с которым под ней понимается исходящее от государства общеобязательное, формально-определенное правило поведения общего характера, направленное на регулирование общественных отношений, соблюдение которого обеспечено силой государственного принуждения. Также обосновывается, что структурными элементами юридической нормы являются гипотеза, диспозиция и санкция, однако не все нормы права являются трехзвенными: количество элементов конкретной юридической нормы зависит от ее функциональной направленности и целевого назначения.
3. Впервые в юридической литературе поставлена и решена проблема соотношения норм права социального обеспечения с такими категориями, как социальное обеспечение и право на социальное обеспечение. Такой новый для теоретических исследований подход позволил автору прийти к следующему заключению. Социальное обеспечение, понимаемое как система государственных мероприятий по материальной поддержке и содержанию нуждающихся лиц, утративших способность к самообеспечению, за счет общественных и (или) обобществленных средств, всегда облечено в правовую форму: оно возникает, существует во времени и пространстве только в правовой форме, без норм права, вне правовой формы социального обеспечения априори не может быть. Таким образом, в этом аспекте нормы права социального обеспечения являются формой социального обеспечения: социальное обеспечение неотделимо от его формы, обеспечение только тогда становится социальным, когда оно юридически оформлено, то есть закреплено правовой нормой. С позиции же соотношения норм права социального обеспечения с правом на социальное обеспечение указанные нормы являются единственно возможным способом реализации данного права, так как
конституционное право на социальное обеспечение должно конкретизироваться в соответствующих юридических нормах, закрепляющих право на пенсию, пособия, социальное обслуживание и т.д., в противном случае оно будет декларацией.
4. Появление и существование норм права социального обеспечения обусловлено глубинными объективными факторами: с одной стороны, в человеческом обществе всегда есть субъекты, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно удовлетворить свои жизненные потребности, с другой стороны, государство в целях поддержания своего существования обязано взять на себя заботу о таких субъектах, соответственно, должно принять юридические нормы, устанавливающие основания, условия, размер и порядок предоставления мер социального обеспечения. Каким будет содержание данных норм, зависит от воли законодателя - и в этом проявляется субъективная сторона процесса возникновения норм права социального обеспечения.
5. Нормы права социального обеспечения исходят и должны исходить непосредственно от государства: социально-обеспечительные отношения могут регулироваться только на государственном и муниципальном уровнях, что вытекает из конституционных положений о гарантированности социального обеспечения государством (ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации). Поощрительное отношение государства к добровольному корпоративному и индивидуальному обеспечению, провозглашенное в ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации, не превращает это обеспечение в категорию «социальное обеспечение». Развитие добровольного обеспечения следует приветствовать, но оно может быть только дополнительным источником, поэтому представляется недопустимым снижение уровня социального (государственного) обеспечения, в противном случае право социального обеспечения превратится из императивного в рекомендательное, а социальное обеспечение будет заменено благотворительностью.
6. В ряде случаев нормы права социального обеспечения фактически принимаются государственными внебюджетными фондами, хотя данные
субъекты в силу их статуса не должны быть наделены таким правом. По этой причине диссертантом предлагается признать за государственными внебюджетными фондами статус органов государственной власти, что должно положительно сказаться на реализации гражданами права на социальное обеспечение, а именно: на нормативные правовые акты, издаваемые данными субъектами, будут в полном объеме распространяться действующие правила опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти1 и правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации2. Кроме того, признание государственных внебюджетных фондов органами государственной власти даст основания обжаловать их решения в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации3 для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
7. Содержанием нормы права социального обеспечения, как и любой другой юридической нормы, является общеобязательное правило (модель) поведения. При этом общеобязательность норм права социального обеспечения в основе своей носит односторонне-направленный характер: данные нормы, как правило, обязывают только государство в лице конкретных органов, организаций или должностных лиц. Однако по характеру веления отмеченные нормы преимущественно являются управомочивающими, то есть акцент в них сделан на праве нуждающихся лиц получить социальное обеспечение в предусмотренных законом случаях, а обязанность государства прямо не закреплена. Более того, соответствующие органы и организации в законодательстве именуются, как правило, уполномоченными (управомоченными), в этой связи обосновывается необходимость изменения их
1 См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
2 См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
3 Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
правового статуса путем включения в него указания на эти органы как на обязанных субъектов.
8. Уровень социального обеспечения по смыслу конституционных положений должен обеспечивать «достойную жизнь» и «свободное развитие человека». Представляется, что законодатель в этом вопросе должен исходить из того, что относительно объективным показателем уровня, который можно номинировать в качестве «достойного жизненного уровня», является уровень не ниже международных стандартов, признанных в цивилизованном мире, в частности определенных Конвенцией Международной организации труда (МОТ) № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»4, в этой связи политика нашего государства должна быть направлена на создание необходимых (прежде всего экономических) условий для ратификации этой Конвенции в самое ближайшее время.
Особенно остро вопрос о минимальных нормах обеспечения стоит в пенсионном праве. Следует отметить, что в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р5, в качестве одного из ожидаемых результатов закреплено достижение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости до 40 процентов утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате, тогда как Конвенцией МОТ № 102 установлено следующее количественное соотношение между продолжительностью стажа и размером пенсии: за тридцать лет трудового (страхового) стажа размер пенсии должен достигнуть не менее 40 процентов стандартного или наиболее характерного прежнего заработка. Как представляется, при существующей очевидно крайне усложненной системе исчисления страховых (трудовых) пенсий достичь таких показателей будет весьма проблематично, поэтому, по нашему мнению, минимальный размер страховых (трудовых) пенсий возможно определить
4 О минимальных нормах социального обеспечения [Электронный ресурс] : Конвенция Международной организации труда от 28 июня 1952 г. № 102 // КонсультантПлюс : справ, правовая система. Версия Проф. Электрон, дан. М., 2012. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации : распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р//Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53, ч. 2. Ст. 8029.
следующим образом: законодательно установить, что фиксированный базовый размер, входящий в состав всех страховых (трудовых) пенсий, не может быть ниже величины прожиточного минимума. И если сегодня государство не может обеспечить соотносимость этой части пенсий с величиной прожиточного минимума, то необходимо закрепить данную норму как ориентир, к которому нужно стремиться, и принять план поэтапного доведения уровня фиксированного базового размера пенсии до уровня прожиточного минимума.
9. В работе делается акцент на одну из важнейших особенностей норм права социального обеспечения: большинство из них являются регулятивными, поэтому их структура преимущественно состоит из гипотез и диспозиций, и лишь немногие нормы права социального обеспечения обладают собственными санкциями. При этом санкции норм права социального обеспечения устанавливают принудительные меры (часть которых вообще не являются мерами юридической ответственности) только в отношении субъектов-получателей. В работе обосновывается предложение о введении штрафных санкций, которые бы закрепили меру ответственности в отношении органов социального обеспечения за невыплату (задержку выплаты) социального обеспечения, имеющего денежную форму, или непредоставление социального обеспечения, имеющего натуральную форму (в виде процентов от невыплаченной суммы или стоимости неоказанной услуги, непредоставленного овеществленного вида социального обеспечения).
10. Нормы права социального обеспечения подразделяются на две большие группы: материальные и процедурные. Это одна из их специфических особенностей, поскольку право на тот или иной вид социального обеспечения требует своего обоснования. Материальные нормы права социального обеспечения представляют собой общеобязательные правила поведения, в которых закрепляется само право на тот или иной вид социального обеспечения, определяются субъекты данного права, основания и условия его возникновения, размер, объем социально-обеспечительного предоставления. Процедурные нормы, являясь служебными, вспомогательными, способствуют реализации материальных норм, закрепляющих право на социальное
обеспечение, посредством регламентации порядка деятельности нуждающихся лиц по обоснованию своего правопритязания (закрепляют последовательность действий; перечень документов, необходимых для предоставления; сроки для совершения отдельных действий и т.п.), а также правоприменительной деятельности органов социального обеспечения, то есть данные нормы устанавливают порядок действий как управомоченного субъекта (в связи с тем, что реализация права на социальное обеспечение носит заявительный характер), так и обязанного.
11. Нормы права социального обеспечения закрепляют только право на защиту; реализуется указанное право на основаниях, условиях и в порядке, предусмотренном гражданско-процессуальными или административно-процессуальными нормами, закрепляющими механизмы защиты нарушенных прав и законных интересов. По этой причине автором обосновывается тезис, что право социального обеспечения не «располагает» собственными юридическими нормами, которые бы регламентировали деятельность по рассмотрению споров, вытекающих из социально-обеспечительных правоотношений: социально-обеспечительное законодательство не закрепляет специального социально-обеспечительного процесса (нет специальных органов, особых процедур, средств обеспечения решений и т.д.).
12. В последнее время в литературе все чаще обсуждается вопрос о необходимости принятия Социального кодекса. На наш взгляд, такая необходимость объективно назрела, однако в текущем историческом отрезке развития нашего государства для принятия Социального кодекса не созданы необходимые экономические, политические и идеолого-теоретические предпосылки. В работе обосновывается, что в настоящий момент усилия нормотворца нужно сосредоточить на разработке федерального закона «Об основах законодательства Российской Федерации о социальном обеспечении», в котором бы нашли закрепление, в частности, общеустановительные нормы (нормы, отражающие цели, задачи права социального обеспечения), нормы-принципы, дефинитивные нормы (нормы, определяющие виды социального обеспечения, субъектов социально-обеспечительных отношений, основания и
условия права на социальное обеспечение), коллизионные нормы и, что особенно важно - нормы, разграничивающие полномочия в сфере социального обеспечения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления.
13. Реализация права на тот или иной вид социального обеспечения и реализация норм права социального обеспечения соотносятся как цель и средство ее достижения: посредством претворения в жизнь предписаний норм права социального обеспечения удовлетворяются потребности нуждающихся лиц, то есть конечным результатом и целью реализации норм права социального обеспечения является осуществление права на социальное обеспечение. В работе сформулировано авторское определение понятия реализации норм права социального обеспечения, под которой диссертант предлагает рассматривать деятельность управомоченного лица (нуждающегося) и компетентных (обязанных) органов социального обеспечения по претворению в жизнь закрепленных в них предписаний в целях осуществления этим лицом права на социальное обеспечение, представляющую собой единственно возможный способ реализации данного права.
14. Установлено, что преимущественной формой реализации материальных норм является правоприменение. Правоприменительная деятельность в сфере социального обеспечения характеризуется следующими признаками: а) инициируется, в отличие от ряда других отраслей права, преимущественно самим нуждающимся лицом; б) осуществляется органами, для которых предоставление социального обеспечения является основной функцией их деятельности, а также субъектами, для которых данная функция не является главной (в частности, работодателями), как правило, в определенных процедурных формах; в) результатом правоприменения является соответствующий акт, на основе которого и происходит реализация права на конкретное социально-обеспечительное предоставление; г) чаще всего носит регулятивный характер. Особенность реализации процедурных норм права социального обеспечения заключается в том, что воплощение в жизнь предписаний указанных норм происходит как в ходе правоприменения, так и
без него, при этом в любом случае они осуществляются в непосредственных формах (чаще всего в форме исполнения).
Практическая значимость работы. Качество норм права социального обеспечения определяет уровень гарантированности государством права на социальное обеспечение нуждающихся лиц, а их познание способствует повышению правоприменительной деятельности, позволяет выявить недостатки действующего законодательства, определить способы их устранения, в целом оказывает положительное воздействие на механизм реализации данного права. Отдельные положения настоящего исследования могут быть использованы при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Право социального обеспечения России», в научных исследованиях.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре трудового права и права социального обеспечения Юридического института Томского государственного университета. Основные положения работы докладывались на всероссийских конференциях, посвященных правовым проблемам укрепления российской государственности на современном этапе (в 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 гг.), а также на иных научно-практических конференциях и нашли отражение в опубликованных работах. Кроме того, результаты научной работы использовались автором при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Право социального обеспечения России».
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяется степень ее научной разработанности, формулируются цели, задачи, объект, предмет, методологические и теоретические основы диссертационного, исследования, дается краткая характеристика новизны полученных результатов, аргументируется теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Глава первая «Общая теория юридических норм» состоит из трех параграфов, в которых анализируется понятие норм права, их признаки, исследуется структура и видовое разнообразие юридических норм.
В первом параграфе «Норма права как первичный и основной элемент права» обосновывается тезис о том, что юридическая норма является основным регулятором наиболее значимых общественных отношений, первичным элементом, клеточкой права. Такой вывод является верным для любой школы правопонимания. Однако по результатам рассмотрения разных подходов к определению понятия права диссертантом предложено в рамках данного исследования основываться на нормативном подходе.
Изучается вопрос о соотношении права и его норм. В этой связи анализируются существующие в литературе позиции по указанному вопросу, в частности, подход, в соответствии с которым юридические нормы признаются содержанием права, и позиция, согласно которой нормы права выступают формой права. В целях верификации этих точек зрения в работе исследуются проблемы формы и содержания права. Делается вывод, что юридические нормы не являются ни формой права, ни его содержанием, между ними существует взаимосвязь иного характера: право и его нормы необходимо, как представляется, рассматривать через призму категорий целого и части. Таким образом, правовые нормы (части) имеют признаки, идущие от целого, а также свои индивидуальные признаки, поэтому изучение норм права (частей) - это наиболее целесообразный вариант познания самого права (целого).
Во втором параграфе «Понятие, признаки и структура юридических норм» выявляются признаки, присущие правовым нормам, и на их основе формулируется определение последних, также исследуется структура норм права. Право является одним из видов социальных регуляторов, а его нормы являются разновидностью норм социальных - из этого с необходимостью следует вывод о том, что юридические нормы обладают некоторыми родовыми признаками, присущими всем разновидностям социальных норм. Объединяет все социальные нормы то, что они являются правилами поведения общего характера, направленными на регулирование общественных отношений. Признаки, содержащиеся в данном определении, и есть родовые признаки правовых норм. При рассмотрении указанных характеристик, как присущих правовым нормам, диссертантом установлены особенности их проявления.
Видовыми признаками юридической нормы следует признать следующие ее черты: норма права преимущественно исходит от государства, является общеобязательной, охраняется от нарушений силой государственного принуждения. Кроме того, к этим внутренним характеристикам юридической нормы необходимо добавить признак, характеризующий их форму - признак формальной определенности. По результатам рассмотрения родовых и видовых признаков норм права формулируется их определение.
Юридическая норма, являясь элементом системы права, в свою очередь сама может быть представлена как система, обладающая собственной внутренней структурой. Вопрос о структуре правовых норм традиционно является дискуссионным. В диссертации анализируются различные подходы к решению данной проблемы и делается вывод о том, что юридические нормы могут быть «разложены» на одни и те же составные части: присутствует часть, указывающая на те юридические факты, при наличии которых норма начинает действовать (гипотеза); есть часть, формулирующая само правило, модель поведения путем установления прав и корреспондирующих обязанностей (диспозиция); наконец, можно, как правило, выделить часть, закрепляющую меры принудительного воздействия, которые необходимо применить в случае отклонения одной из сторон от установленной юридической нормой модели
поведения (санкция). Однако количество элементов реальной структуры юридической нормы как правового регулятора предопределено ее функциональным назначением, специализацией права.
В третьем параграфе «Классификация юридических норм» рассматриваются отдельные виды правовых норм, выделение которых имеет значение для выявления специфики норм права социального обеспечения.
Анализируется классификация юридических норм на материальные и процессуальные. Материальные нормы права составляют базу правового регулирования: они устанавливают содержание прав и обязанностей субъектов правоотношений. Что касается процессуальных норм права, то среди правоведов нет единого подхода к вопросу о том, какие юридические нормы относятся к данной группе. Решение этой проблемы напрямую зависит от того, что понимать под процессом вообще. Диссертантом критикуется теория «единой процессуальной формы». Делается вывод о том, что всем юридическим процедурам присущи следующие признаки: во-первых, закрепление определенного порядка действий, во-вторых, урегулированность правовыми нормами и, в-третьих, направленность на достижение определенной цели, а именно - реализации юридических норм, регулирующих основное материальное правоотношение. Однако не всякая юридическая процедура является процессом. В этой связи представляется правильным дифференцировать нормы права на материальные и нематериальные, а последние, в свою очередь, на процессуальные, процедурные и организационные.
Исследуется классификация юридических норм по функциям права на регулятивные и охранительные. Обосновывается, что регулятивные нормы права по характеру устанавливаемого ими правила поведения (в зависимости от характера субъективных прав и юридических обязанностей) делятся на управомочивающие, обязывающие и запрещающие. Несколько обособленно от регулятивных и охранительных находятся специализированные нормы права. Доказывается, что специализированные нормы права необходимо признавать юридическими нормами: они обладают всеми признаками последних, однако
некоторые из них характеризуются несколько иным содержанием, что и обуславливает выделение указанных норм в отдельный вид. Думается, таким признаком является направленность правовых норм на регулирование общественных отношений: специализированные нормы оказывают не непосредственное регулирующее воздействие, а опосредованное.
Также рассматривается дифференциация юридических норм на императивные и диспозитивные. Обосновывается, что необходимо различать такие категории, как «диспозитивные нормы» и «диспозитивность (принцип диспозитивности)». Кроме того, исследуются рекомендательные и поощрительные нормы права.
Глава вторая «Нормы права социального обеспечения как исключительная форма существования социального обеспечения» включает в себя три параграфа, в которых проанализировано значение и место норм права социального обеспечения в механизме правового регулирования, рассмотрены особенности указанных норм, специфика их структуры.
Первый параграф «Соотношение норм права социального обеспечения с иными категориями» посвящен исследованию проблем соотношения норм права социального обеспечения с социальным обеспечением, правом на социальное обеспечение и правом социального обеспечения и состоит, соответственно, из трех подпараграфов.
В первом подпараграфе «Нормы права социального обеспечения и социальное обеспечение» рассматриваются различные подходы к определению понятия «социальное обеспечение» и анализируется взаимосвязь социального обеспечения и норм права социального обеспечения. Диссертантом утверждается, что сущность социального обеспечения как правовой категории лучше всего отражает позиция, согласно которой оно рассматривается как государственная система или система государственных мероприятий по материальному обеспечению граждан в старости, при потере кормильца, нетрудоспособности и в других предусмотренных законом случаях за счет общественных и (или) обобществленных средств. Указанное определение верно отражает форму существования социального обеспечения -
государственную форму. Таким образом, социальным может быть признано только обеспечение, идущее от государства, то есть закрепленное в юридических нормах, им издаваемых. Мы исходим из того, что нормы права социального обеспечения представляют собой исключительную форму существования социального обеспечения. Данный тезис подтверждается историей становления и развития социального обеспечению в России. В обоснование этого положения также рассматриваются антропологические, социальные предпосылки появления системы взаимопомощи, выявляются факторы, обусловившие переход к системе социального обеспечения. Утверждается, что возникновение правовых норм, регулирующих социально-обеспечительные отношения, представляет собой, с одной стороны, объективный процесс, так как он обусловлен природой человека и социальным назначением государства, однако каким будет содержание данных норм, зависит еще и от воли законодателя — в этом проявляется субъективная сторона процесса возникновения норм права социального обеспечения.
Второй подпараграф «Нормы права социального обеспечения и право на социальное обеспечение» посвящен исследованию вопроса о том, что собой представляет право на социальное обеспечение, какова его природа, в чем проявляется взаимосвязь права на социальное обеспечение и норм права социального обеспечения. С этой целью диссертант обращается к теории публичных субъективных прав. Обосновывается, что право на социальное обеспечение является субъективным правом особого рода: его конкретное содержание вытекает из действующего законодательства. Норма ст. 39 Конституции Российской Федерации не закрепляет право на конкретный вид социального обеспечения и соответствующую обязанность государства его предоставить, а закрепляет, во-первых, обязанность государства конкретизировать указанное право — принять соответствующие нормы, которые устанавливают основания и условия появления права на определенный вид социального обеспечения, а также нормы, регламентирующие порядок реализации данного права, то есть создать систему социального обеспечения; во-вторых, лишь общую обязанность обеспечить ее функционирование: при
наличии юридических фактов, закрепленных в данных нормах, предоставить социальное обеспечение в установленном порядке и предусмотренных размерах. В этом, как представляется, проявляется суть гарантированности социального обеспечения государством. Следовательно, право на социальное обеспечение должно конкретизироваться в соответствующих юридических нормах, которые закрепляют право на пенсию, пособия, социальное обслуживание и т.д. — и это единственно возможный путь реализации данного права, в противном случае оно было бы декларацией.
В третьем подпараграфе «Право социального обеспечения и его нормы» исследуется соотношение права социального обеспечения и его норм как целого и его частей. Диссертантом рассматривается вопрос о том, присущи ли правовым нормам признаки, на основе которых данные нормы объединяются в единую отрасль права (право социального обеспечения), изначально или они возникают только при их объединении в соответствующую отрасль права (то есть идут от «целого»). Для решения данной проблемы анализируется процесс формирования отрасли права социального обеспечения. Обосновывается, что оно изначально формировалось как самостоятельное явление путем распространения правовой регламентации на ту часть социальной действительности, которая ранее не была объектом правового регулирования. Таким образом, нормам о социальном обеспечении имманентно присущи определенные черты, признаки, объединяющие их в единое целое, выявляя и раскрывая которые, мы сможем углубить свои знания о самой отрасли, выявить ее сущностные признаки, определить тенденции развития и пути ее совершенствования.
Второй параграф «Понятие и особенности норм права социального обеспечения» посвящен выявлению корпоративных особенностей данных норм. Утверждается, что особенности норм права социального обеспечения могут быть «вскрыты» при рассмотрении субъекта, от которого они исходят, содержания и последствий их несоблюдения.
Субъектом, от которого исходят нормы права социального обеспечения, является, как уже было отмечено, только государство. Обосновывается, что
даже когда фактически юридическая норма принимается негосударственным органом (органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами), ее все равно следует признавать исходящей от государства. Доказывается, что в сфере социального обеспечения локальное и индивидуально-договорное регулирование может быть только в качестве дополнения к государственному. Нельзя отдать на откуп институтам гражданского общества, частным структурам решение вопросов социального обеспечения, так как только государство, являясь всеобъемлющей организацией, обладает всеми необходимыми механизмами для решения этих вопросов.
Содержанием нормы права социального обеспечения, как и любой другой правовой нормы, является общеобязательное правило (модель) поведения. Однако общеобязательность норм права социального обеспечения, можно сказать, носит односторонне-направленный характер: данные нормы, как правило, являются обязательными только для государства в лице конкретных органов, организаций или должностных лиц, а также иных уполномоченных государством субъектов (муниципальных образований, работодателей). В отношении же второго субъекта нормы права социального обеспечения носят преимущественно предоставительный характер, закрепляют за ним права. Государство, закрепляя свою обязанность по социальному обеспечению граждан, ограничивает ее определенным пределом: в нормах права социального обеспечения закрепляется объем (размер) социально-обеспечительных предоставлений.
Еще одна особенность норм права социального обеспечения заключается в том, что указанные нормы предусматривают принудительные меры в качестве неблагоприятных последствий их нарушения, как правило, только в отношении одной стороны правоотношения - субъекта-получателя, при этом число таких мер невелико, и они носят специфический характер, обусловленный особым статусом этих субъектов.
Сделан вывод о том, что форма вины субъекта-получателя (умысел или неосторожность) влияет на вид и уровень обеспечения, но не на объем
ответственности, что представляется не совсем справедливым. Думается, что форма вины должна учитываться при определении ответственности, следовательно, необходимо изменить действующие нормы права социального обеспечения, закрепив для тех ситуаций, при которых возможно совершение действий как умышленно, так и неосторожно, дифференцированный подход к определению размера (объема) ответственности.
На основе выделенных особенностей формулируется определение норм права социального обеспечения.
В третьем параграфе «Структура норм права социального обеспечения» исследуются структурные элементы норм права социального обеспечения, проводится их классификация.
Обосновывается, что одной из особенностей гипотез норм права социального обеспечения является то, что большинство из них содержат указание на субъектов, в отношении которых они действуют. Это положение вытекает из принципа адресности. Нормы права социального обеспечения, как правило, обладают сложными гипотезами, так как закрепляют, как минимум, два юридических факта: основание и условия возникновения права на тот или иной вид социального обеспечения. В редких случаях право на социальное обеспечение возникает без условий. Гипотезы норм права социального обеспечения практически всегда являются определенными. Представляется, что наличие относительно-определенных гипотез, скорее всего, необходимо и неизбежно, ибо предусмотреть, к примеру, все причины, которые порождают трудную жизненную ситуацию, невозможно, но к этому способу закрепления социально-обеспечительных юридических фактов следует прибегать как можно реже.
Диспозиция норм права социального обеспечения закрепляет право лица на определенный вид социального обеспечения и обязанность государства в лице уполномоченных органов или должностных лиц предоставить это обеспечение нуждающемуся лицу в определенном объеме, то есть закрепляет норму обеспечения. Большинство норм права социального обеспечения обладают простыми диспозициями, так как предусматривают только один
вариант поведения. Таким способом четко очерчиваются рамки применения норм права социального обеспечения, закрепляются круг субъектов-получателей, основания и условия социальной алиментации, определяется конкретная мера, которая, по мнению законодателя, необходима в данном случае. Некоторые диспозиции норм права социального обеспечения носят альтернативный характер, что чаще всего обусловлено стремлением законодателя не допустить «сверхобеспечения» в тех случаях, когда у нуждающегося лица одновременно возникает право на несколько однопорядковых видов социально-обеспечительных предоставлений.
Также исследуется классификация диспозиций норм права социального обеспечения по изложению (выражению) содержащихся в них правил поведения на прямые, отсылочные (ссылочные) и бланкетные. Делается вывод, что гипотезы некоторых норм права социального обеспечения изложены по тем же принципам, что и отсылочные или бланкетные диспозиции.
Большинство норм права социального обеспечения являются двухзвенными (содержат только гипотезу и диспозицию), однако некоторые из них имеют в своей структуре и санкцию. При этом санкции норм права социального обеспечения, как правило, закрепляют принудительные меры, возможность применения которых предусмотрена в отношении граждан (субъектов-получателей). Указанные санкции могут быть классифицированы по характеру неблагоприятных для нарушителя последствий на правовосстановительные (компенсационные) и правоограничительные. Для норм права социального обеспечения не характерны штрафные (репрессивные) санкции. Думается, что такие санкции необходимо установить, но только в отношении органов социального обеспечения за невыплату (задержку выплаты) денежных средств или непредоставление социально-обеспечительной услуги.
Третья глава «Виды норм права социального обеспечения и специфика их реализации» состоит из четырех параграфов, в которых исследуется проблема классификации норм права социального обеспечения, а также рассматриваются некоторые особенности их реализации.
В первом параграфе «Классификация норм права социального обеспечения» обосновывается, что нормы права социального обеспечения, в первую очередь, должны быть дифференцированы на две большие группы: материальные и процедурные. Необходимо иметь в виду, что само право социального обеспечения по своей сути является материально-процедурной отраслью. Практически любая материальная норма права (за исключением запрещающих) требует реализации, при этом она не может быть осуществлена автоматически: необходим определенный механизм. Данный механизм, то есть порядок совершения действий в целях реализации материальной нормы, и закрепляют процедурные нормы права. В праве социального обеспечения процедурные нормы способствуют реализации норм материальных, устанавливающих право на социальное обеспечение, посредством регламентации деятельности нуждающихся лиц по обоснованию своего правопритязания, а также правоприменительной деятельности органов социального обеспечения.
Доказывается, что в праве социального обеспечения нет процессуальных норм. В случае нарушения права на социальное обеспечение возникает охранительное правоотношение, основным содержанием которого выступает охранительное правомочие на защиту; регулируется это отношение нормами отраслей права, которые предусматривают механизмы защиты нарушенных прав (гражданским процессуальным и административным правом), но не нормами права социального обеспечения (в социально-обеспечительном законодательстве нет специального механизма, в отличие, например, от трудового законодательства).
Во втором параграфе «Материальные нормы права социального обеспечения» исследуются сущность, значение и виды материальных норм права социального обеспечения.
Рассматривается классификация материальных норм права социального обеспечения по форме выражения содержащихся в них предписаний. Праву социального обеспечения присуща детальная нормативная регламентация и минимизация свободы субъектов по самостоятельному регулированию своего
поведения, в связи с чем диспозитивные средства используются здесь законодателем крайне осмотрительно и специфично. Таким образом, большинство материальных норм права социального обеспечения являются императивными, что обосновывается необходимостью обеспечения равного подхода и соблюдения принципа социальной справедливости, ибо речь идет об общем (социальном) интересе. Изменения в экономической сфере, в частности развитие всех форм собственности, обусловили также появление рекомендательных норм права социального обеспечения. Анализируется вопрос о существовании в праве социального обеспечения материальных поощрительных норм.
Исследуется дифференциация материальных норм права социального на регулятивные и охранительные. В большинстве своем нормы права социального обеспечения являются регулятивными, в связи с чем право социального обеспечения относится к регулятивным отраслям права. Число охранительных норм крайне незначительно, так как практически отсутствуют нормы, закрепляющие меры государственного принуждения.
Среди регулятивных материальных норм права социального обеспечения наибольший удельный вес имеют управомочивающие нормы, что обуславливается природой регулируемых ими общественных отношений, суть которых сводится к удовлетворению жизненно необходимых потребностей нуждающихся лиц. Обязывающих материальных норм в праве социального обеспечения в этой связи немного. Запрещающие правовые предписания не характерны для права социального обеспечения, что объясняется сущностью социально-обеспечительных отношений, в рамках которых реализуются соответствующие права нуждающихся лиц.
В диссертации исследуются проблемы, касающиеся специализированных норм в праве социального обеспечения.
Анализируется деление норм права социального обеспечения по уровню принятия на федеральные, региональные и местные (муниципальные). Следует отметить, что в последние годы увеличилось число юридических норм, закрепляющих децентрализованные начала в сфере социального обеспечения.
Однако, как представляется, децентрализация правового регулирования не должна привести к ущемлению прав граждан. При передаче полномочий по принятию норм права социального обеспечения от центра к регионам и муниципалитетам характер указанных норм не меняется и, главное, не должен меняться. Помимо федерального, регионального и муниципального уровней, выделяются и рассматриваются еще два: международный и межрегиональный.
Третий параграф «Процедурные нормы права социального обеспечения» посвящен выявлению сущности процедурных норм права социального обеспечения, их дифференциации. Материальные нормы права социального обеспечения, предусматривающие право на тот или иной вид социального обеспечения, могут быть приведены в исполнение только в случае законодательного закрепления процедуры их реализации.
Процедурные нормы права социального обеспечения классифицируются по форме выражения предписаний. Следует отметить, что большинство процедурных норм права социального обеспечения (как и норм материальных) являются императивными, что объясняется тем, что назначение юридической процедуры — закрепить обязательные для исполнения требования о порядке реализации прав и обязанностей. Диспозитивные процедуры закрепляют несколько вариантов поведения. Представляется, что такой подход необходимо использовать в том случае, когда это будет способствовать реализации нуждающимся лицом его права на социальное обеспечение. Рекомендательную форму закрепления предписаний процедурно-правовых норм права социального обеспечения на основе действующего законодательства выявить не удалось. Поощрительные процедуры не характерны для права социального обеспечения, в отличие, например, от трудового права, в связи с тем, что в соответствующих материальных поощрительных нормах так называемая поощрительная санкция (мера поощрения) либо четко не сформулирована, либо реализуется с помощью процедурных норм других отраслей права (например, право на налоговые льготы обеспечивается процедурами налогового права).
Выделены управомочивающие и обязывающие процедурные нормы права социального обеспечения. Если материальные нормы права социального
обеспечения закрепляют в основном права граждан, то процедурные - в основном обязанности данных лиц, так как в процедурных правоотношениях лицо, претендующее на тот или иной вид социального обеспечения, как правило, должно обосновать свое правопритязание. Запрещающие процедуры являются редким явлением в правовой действительности вообще и в праве социального обеспечения в частности, что вполне естественно, так как процедура закрепляет именно порядок совершения определенных действий.
По юридической силе процедурные нормы права социального обеспечения классифицируются на нормы законов и нормы подзаконных актов.
В четвертом параграфе «Некоторые особенности реализации норм права социального обеспечения» анализируются формы реализации норм права социального обеспечения. Предлагается различать реализацию права на тот или иной вид социального обеспечения и реализацию норм права социального обеспечения. Реализация права на социальное обеспечение в любом случае невозможна без установления соответствующих материальных и процедурных норм права социального обеспечения и претворения в жизнь их предписаний, то есть реализация норм права социального обеспечения — это единственно возможный способ осуществления права на тот или иной вид социального обеспечения.
В ходе диссертационного исследования было установлено, что для раскрытия особенностей реализации норм права социального обеспечения особое значение имеет их классификация на материальные и процедурные.
Так, преимущественной формой реализации материальных норм права социального обеспечения является правоприменение. Диссертантом выявляются особенности и проблемы правоприменительной деятельности в сфере социального обеспечения.
Особенность реализации процедурных норм права социального обеспечения заключается в том, что воплощение в жизнь предписаний указанных норм осуществляется как в ходе правоприменения, так и без него, при этом в любом случае они реализуются в непосредственных формах. Исходя из того, что в основном нормы, закрепляющие указанные процедуры, являются обязывающими, их реализация гражданами осуществляется в форме исполнения (соблюдения - в широком его смысле). Однако возможны и другие
формы реализации: например, в форме использования реализуются юридические нормы, предоставляющие нуждающемуся лицу право выбора одной из процедур.
В заключении диссертации формулируются основные теоретические и практические выводы проведенного исследования.
Основные положения диссертационной работы отражены в следующих опубликованных работах:
Статьи, опубликованные в журналах, включенных в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:
1. Зеленина А.Ю. Философско-правовой подход к проблеме соотношения содержания и формы права социального обеспечения Российской Федерации // Российский ежегодник трудового права. - 2010. - № 6. - С. 432—440. - 0,5 пл.
2. Аракчеев B.C., Зеленина А.Ю. К вопросу о некоторых аспектах понятийной характеристики юридических норм права социального обеспечения РФ // Вестник Томского государственного университета. — 2011. — № 342. — С. 128-131.-0,5 пл./0,3 пл.
3. Зеленина А.Ю. Правовое регулирование процедур в праве социального обеспечения // Вестник Томского государственного университета. - 2012. — № 357. - С. 126-129. - 0,5 пл.
4. Зеленина А.Ю. Применение как основная форма реализации норм права социального обеспечения // Вестник Томского государственного университета. Право. - 2013. -№ 7. - С. 96-103. - 0,6 пл.
Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:
5. Непомнящая (Зеленина) А.Ю. К вопросу о понятии источников права // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сборник статей всероссийской научно-практической конференции. - Томск, 2009. -Ч. 42.-С. 141-142.-0,1 пл.
6. Непомнящая (Зеленина) А.Ю. Особенности классификации источников права социального обеспечения по юридической силе // Российское правоведение: трибуна молодого ученого. - Томск, 2009. — Вып. 9. - С. 133-134.-0,1 пл.
7. Непомнящая (Зеленина) А.Ю. Проблемы местного правотворчества в сфере социального обеспечения // Проблемы развития современного общества: экономика, социология, философия, право : сборник материалов международной научно-практической конференции. — Саратов, 2010. — С. 5—7. — 0,2 п.л.
8. Непомнящая (Зеленина) А.Ю. О некоторых аспектах соотношения федерального и регионального социально-обеспечительного законодательства // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сборник статей всероссийской научно-практической конференции. — Томск, 2010. -Ч. 45. - С. 133-134. - 0,1 п.л.
9. Непомнящая (Зеленина) А.Ю. К вопросу о целесообразности принятия Социально-обеспечительного кодекса РФ // Настоящее и будущее трудового права и права социального обеспечения : сборник статей научно-практической конференции. - Томск, 2010. - С. 70-72. - 0,1 п.л.
10. Зеленина А.Ю. Специализированные нормы права социального обеспечения России: теоретические проблемы // Наука и современность - 2011 : сборник материалов 9 международной научно-практической конференции : в 2 ч,- Новосибирск, 2011. - Ч. 2. - С. 226-230. - 0,3 п.л.
11. Зеленина А.Ю. Федеральная целевая программа - новый источник права социального обеспечения? Н Студент и научно-технический прогресс : сборник материалов 49 международной научной студенческой конференции. -Новосибирск, 2011. - С. 112-113. - 0,1 п.л.
12. Зеленина А.Ю. К вопросу об особенностях норм права социального обеспечения России // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сборник статей всероссийской научно-практической конференции. - Томск, 2011. - Ч. 48. - С. 108-110. - 0,1 п.л.
13. Зеленина А.Ю. К вопросу о дефинитивных нормах права социального обеспечения России // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сборник статей всероссийской научно-практической конференции. - Томск, 2012. - Ч. 52. - С. 70-71. - 0,1 п.л.
14. Зеленина А.Ю. К вопросу о соотношении права социального обеспечения и его норм // Актуальные проблемы частного права : сборник статей. - Томск, 2012. - С. 59-67. - 0,5 п.л.
Подписано в печать 16.04.2013г. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,7. Тираж 100 экз. Заказ № 3063.
Отпечатано в ООО «Издательство "ЛЕМА"» 199004, Россия, Санкт-Петербург, В.О., Средний пр., д. 24 тел.: 323-30-50, тел./факс: 323-67-74 e-mail: izd_lema@mail.ru http://www.lemapnnt.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Нормативная основа права социального обеспечения России»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
На правах рукописи
04201356790
Зеленина Анна Юрьевна
НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РОССИИ
Специальность 12.00.05 - Трудовое право; право социального
обеспечения
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент Аракчеев Виктор Сергеевич
Томск - 2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
1 Общая теория юридических норм 16
1.1 Норма права как первичный и основной элемент права 16
1.2 Понятие, признаки и структура юридических норм 26
1.3 Классификация юридических норм 41
2 Нормы права социального обеспечения как исключительная
форма существования социального обеспечения 55
2.1 Соотношение норм права социального обеспечения с
иными категориями 55
2.1.1 Нормы права социального обеспечения и социальное обеспечение 55
2.1.2 Нормы права социального обеспечения и право на социальное обеспечение 65
2.1.3 Право социального обеспечения и его нормы 70
2.2 Понятие и особенности норм права социального обеспечения 76
2.3 Структура норм права социального обеспечения 97
3 Виды норм права социального обеспечения и специфика их реализации 116
3.1 Классификация норм права социального обеспечения 116
3.2 Материальные нормы права социального обеспечения 124
3.3 Процедурные нормы права социального обеспечения 148
3.4 Некоторые особенности реализации норм права
социального обеспечения 161
Заключение 175
Список использованных источников и литературы 178
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Норма права является ключевым элементом любой отрасли права, в том числе и права социального обеспечения. Исследование отраслевых норм позволяет лучше уяснить их место в механизме правового регулирования, выявить особенности их регулирующего воздействия на общественные отношения, образующие предмет отрасли, в целом способствует более глубокому познанию самого права и специфики его отраслей. С.С. Алексеев в этой связи справедливо отметил: «...едва ли можно сомневаться в том, что особенности отраслей права отражаются, кроме того, на конкретных юридических нормах»1. Изучение отраслевых норм также имеет большое значение для практической деятельности законодателя и правоприменителей. Именно по этой причине проблеме сущности, роли, места юридических норм в системе социальных связей людей в специальной литературе прошлого и настоящего времени, правоведов различных стран уделялось и продолжает уделяться самое пристальное внимание. И тем не менее, несмотря на очевидную потребность анализа сущности и особенностей норм права социального обеспечения, который позволил бы дать более полное представление о качестве действующего законодательства, этот вопрос, к сожалению, остается за пределами научных интересов, являясь своего рода теоретическим пробелом в данной сфере правоведения.
Особая актуальность и практическая значимость выбранной темы исследования обусловлена спецификой общественных отношений, на которые направлено регулирующее воздействие норм права социального обеспечения, ибо качество их правовой регламентации напрямую отражается на уровне жизни практически всех граждан.
В ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации провозглашено, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
1 Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 81.
свободное развитие человека. Одним из признаков социального государства является приоритетное развитие социальной политики, основным инструментом осуществления которой выступает право. Таким образом, исследование норм права социального обеспечения обусловлено и тем, что в них отражается проводимая социальная политика, соответственно, указанные нормы являются показателем ее достижений и промахов.
Выработка общетеоретических выводов относительно сущности, признаков, видов норм права социального обеспечения имеет первостепенное значение в связи с непрекращающимся реформированием данной сферы, регулярным изменением социально-обеспечительного законодательства, свидетельствующем о том, что принимаемые юридические нормы зачастую оторваны от социально-экономических реалий, не способствуют реализации гражданами права на социальное обеспечение.
Существование большого числа норм права социального обеспечения, содержащихся в различных по юридической силе, времени принятия и сфере действия нормативных правовых актах, затрудняет их применение и определяет необходимость разработки вопросов, касающихся, к примеру, специализированных норм права социального обеспечения, в целях повышения эффективности правоприменительной деятельности.
Степень научной разработанности темы диссертации. Проблема юридических норм является одной из наиболее разработанных в общей теории права. К ее исследованию обращались дореволюционные авторы (В.М. Корку нов, Г.Ф. Шершеневич и др.), ученые советского периода (С.С. Алексеев, С.А. Голунский, О.С. Иоффе, П.Е. Недбайло, М.Д. Шаргородский, А.Ф. Шебанов и др.). На современном этапе юридические нормы рассматриваются в основном на уровне учебной литературы (учебники под редакцией М.Н. Марченко, Н.И. Матузова и A.B. Малько, В.Д. Перевалова и др.) и диссертационных работ (диссертации J1.B. Афанасьевой, М.С. Шальмина и др.).
Специальная же литература, посвященная проблемам норм права социального обеспечения, фактически отсутствует: вопросы, касающиеся природы, особенностей, классификации и т.п. норм права социального обеспечения, не подвергаются научному осмыслению ни в монографиях, ни на уровне учебно-методической литературы. Однако то обстоятельство, что в нормах права социального обеспечения отражаются особенности самой отрасли, обусловило возможность и необходимость использования при написании диссертации наработок представителей науки права социального обеспечения по вопросам, касающимся предмета и метода права социального обеспечения, социально-обеспечительных правоотношений и т.д.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является комплексный анализ нормативной основы права социального обеспечения России, выявление и решение теоретических и практических проблем в данной сфере.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1) показать, что юридические нормы являются основой, каркасом, остовом любой отрасли права, в том числе и права социального обеспечения;
2) исследовать общетеоретическое понятие юридической нормы, выявить признаки норм права, отличающие их от других видов социальных норм, рассмотреть вопросы о структуре и классификации норм права;
3) определить значение норм права социального обеспечения в механизме правового регулирования посредством сопоставления их с иными категориями: социальным обеспечением, правом на социальное обеспечение и самим правом социального обеспечения;
4) выявить особенности норм права социального обеспечения, в том числе специфику субъекта, от которого исходят данные нормы, особенности содержания норм права социального обеспечения и мер государственного принуждения, которыми они обеспечиваются;
5) показать специфику структуры норм права социального обеспечения, провести классификацию ее элементов;
6) рассмотреть виды норм права социального обеспечения, особое внимание уделив дифференциации норм права социального обеспечения на материальные и процедурные;
7) проанализировать некоторые наиболее значимые, по мнению автора, особенности реализации норм права социального обеспечения;
8) выработать предложения по совершенствованию нормативной основы права социального обеспечения.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе нормотворчества и правоприменения в области социального обеспечения.
Предметом исследования являются нормы права социального обеспечения Российской Федерации, их особенности, структура, виды и реализация.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования были использованы философские (диалектический, логический, системный и др.), общенаучные (анализ, синтез, аналогия, сравнение и др.) и специально-юридические (формально-юридический, исторически-правовой, сравнительно-правовой и др.) методы познания.
Теоретическую базу исследования составили работы отечественных ученых по общей теории права, по конституционному, административному, гражданскому и трудовому праву (С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, С.Ю. Головиной, В.М. Горшенева, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, O.A. Кузнецовой, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, П.Е. Недбайло, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, В.Н. Протасова, Н.Г. Салищевой, В.Н. Скобелкина, М.С. Строговича, Ф.Н. Фаткуллина, С.Ю. Чучи, М.Д. Шаргородского, А.Ф. Шебанова, Б.В. Шейндлина, Л.С. Явича и др.), а также исследования представителей науки права социального обеспечения (Д.В. Агашева, Е.Г. Азаровой, B.C. Андреева, B.C. Аракчеева, К.С. Батыгина, М.О. Буяновой, К.Н. Гусова, И.В. Гущина, Л.А. Евстигнеевой, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, А.Е. Козлова,
М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, Д.И. Рогачева, В.К. Субботенко, В.А. Тарасовой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др.).
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное исследование, посвященное нормам права социального обеспечения России.
Основные положения диссертационной работы, выносгшые на защиту и одновременно отражающие научную новизну, сводятся к следующему:
1. Юридическая норма является основой, первичным элементом любой правовой системы и ее других внутренних структурных элементов: субинститутов, институтов, а соответственно, и всех отраслей права. По этой причине автор ставит под сомнение тезис о том, что основу права составляют его отрасли. Юридические нормы, соотносясь с правом (отраслью права) как часть и целое, заключают в себе признаки, присущие всему праву (отрасли права и иным его структурным элементам), поэтому исследование правовых норм - это наиболее целесообразный путь познания самого права (отрасли права), в том числе и права социального обеспечения.
2. Несмотря на различное толкование и существование в современной юриспруденции разных школ правопонимания, диссертант придерживается «классического» подхода к определению понятия юридической нормы как самобытного явления социальной жизни, в соответствии с которым под ней понимается исходящее от государства общеобязательное, формально-определенное правило поведения общего характера, направленное на регулирование общественных отношений, соблюдение которого обеспечено силой государственного принуждения. Также обосновывается, что структурными элементами юридической нормы являются гипотеза, диспозиция и санкция, однако не все нормы права являются трехзвенными: количество элементов конкретной юридической нормы зависит от ее функциональной направленности и целевого назначения.
3. Впервые в юридической литературе поставлена и решена проблема соотношения норм права социального обеспечения с такими категориями, как социальное обеспечение и право на социальное обеспечение. Такой новый для теоретических исследований подход позволил автору прийти к следующему заключению. Социальное обеспечение, понимаемое как система государственных мероприятий по материальной поддержке и содержанию нуждающихся лиц, утративших способность к самообеспечению, за счет общественных и (или) обобществленных средств, всегда облечено в правовую форму: оно возникает, существует во времени и пространстве только в правовой форме, без норм права, вне правовой формы социального обеспечения априори не может быть. Таким образом, в этом аспекте нормы права социального обеспечения являются формой социального обеспечения: социальное обеспечение неотделимо от его формы, обеспечение только тогда становится социальным, когда оно юридически оформлено, то есть закреплено правовой нормой. С позиции же соотношения норм права социального обеспечения с правом на социальное обеспечение указанные нормы являются единственно возможным способом реализации данного права, так как конституционное право на социальное обеспечение должно конкретизироваться в соответствующих юридических нормах, закрепляющих право на пенсию, пособия, социальное обслуживание и т.д., в противном случае оно будет декларацией.
4. Появление и существование норм права социального обеспечения обусловлено глубинными объективными факторами: с одной стороны, в человеческом обществе всегда есть субъекты, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно удовлетворить свои жизненные потребности, с другой стороны, государство в целях поддержания своего существования обязано взять на себя заботу о таких субъектах, соответственно, должно принять юридические нормы, устанавливающие основания, условия, размер и порядок предоставления мер социального обеспечения. Каким будет содержание данных норм, зависит от воли законодателя - и в этом проявляется
субъективная сторона процесса возникновения норм права социального обеспечения.
5. Нормы права социального обеспечения исходят и должны исходить непосредственно от государства: социально-обеспечительные отношения могут регулироваться только на государственном и муниципальном уровнях, что вытекает из конституционных положений о гарантированности социального обеспечения государством (ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации). Поощрительное отношение государства к добровольному корпоративному и индивидуальному обеспечению, провозглашенное в ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации, не превращает это обеспечение в категорию «социальное обеспечение». Развитие добровольного обеспечения следует приветствовать, но оно может быть только дополнительным источником, поэтому представляется недопустимым снижение уровня социального (государственного) обеспечения, в противном случае право социального обеспечения превратится из императивного в рекомендательное, а социальное обеспечение будет заменено благотворительностью.
6. В ряде случаев нормы права социального обеспечения фактически принимаются государственными внебюджетными фондами, хотя данные субъекты в силу их статуса не должны быть наделены таким правом. По этой причине диссертантом предлагается признать за государственными внебюджетными фондами статус органов государственной власти, что должно положительно сказаться на реализации гражданами права на социальное обеспечение, а именно: на нормативные правовые акты, издаваемые данными субъектами, будут в полном объеме распространяться действующие правила опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти1 и правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной
1 См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
регистрации1. Кроме того, признание государственных внебюджетных фондов органами государственной власти даст основания обжаловать их решения в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации2 для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
7. Содержанием нормы права социального обеспечения, как и любой другой юридической нормы, является общеобязательное правило (модель) поведения. При этом общеобязательность норм права социального обеспечения в основе своей носит односторонне-направленный характер: данные нормы, как правило, обязывают только государство в лице конкретных органов, организаций или должностных лиц. Однако по характеру веления отмеченные нормы преимущественно являются управомочивающими, то есть акцент в них сделан на праве нуждающихся лиц получить социальное обеспечение в предусмотренных законом случаях, а обязанность государства прямо не закреплена. Более того, соответствующие органы и организации в законодательстве именуются, как правило, уполномоченными (управомоченными), в этой связи обосновывается необходимость изменения их правового статуса путем включения в него указания на эти органы как на обязанных субъектов.
8. Уровень социально
