АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Нормотворчество в органах внутренних дел»
МВД РФ
НИЖЕГОРОДСКАЯ ВЫСШАЯ ШКОЛА
На правах рукописи ЕЛЕОНСКИЙ Владилен Олегович
НОРМОТВОРЧЕСТВО В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
( теоретические основы )
Спбциальность-12.00.01-теорпя и история государства
н права;история политических п правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Нцжпий Новгород 1093
Работа выполнена ка кафедре государственно-правовых дисциплин Высшей юридической заочной шкода Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Научный руководитель - доктор юридических наук,
профессор Вит,рук Н.В.
Официальные оппоненты: - доктор юридических наук,
профессор Карташов В.Н. ' - доктор юридических наук Кожевников С.Н.
Ведущая организация - Екатеринбурга;^ высшая
школа МВД РФ
Защита состоится 27 ноября 1992 г. в 16®час. не. заседании специализированного совета K-052.09.0I по защите диссертаций на соискание ученой степени .кандидата юридических наук в Нижегородской высшей школе МВД Российской Федерации по адресу: (603000, Нижний Новгород, ГСП-268,Анкудиновс-ко'е шоссе, 3)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской высшей школы МВД Российской Федерации.
Автореферат разослан " "_ 1992 г.
Ученый секретарь специализированного —
совета ^/Г'
кандидат юридических наук е^ • В.А.Толстик
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА. РАБОТЫ
Актуальность теш. Современное состояние российского общества характеризуется противоречивым и неоднозначным поиском справедливой: упорядоченности социальных отношений, что само по себе не является чем-то новым, поскольку такой поиск пронизывает всю обозримую историю цивилизации.
В этих условиях юридическая наука обязала указать ориентиры, способные обеспечить результативность такого поиска. В противном случае практические действия, не имея управленческого корректирующего воздействия на теоретическом^гровне, не могут не способствовать в той или иной степени дальнейшей социальной дестабилизации.
Эта наука, являющаяся преемницей советского правоведения, на наш взгляд, переходит от анализа уникального опыта, данного реалиями советской действительности, к синтезу ориентиров по государственно-правовым вопросам-. Последние юридическая наука, з том числе и прежде всего нынешняя теория государства я права считает ориентирами, относящимися к основным .закономерностям эраднческого бытия.
На основе анализа современного состояния государственно-гразовой действительности в нашем исследовании рассмотрены проб-геш отношений организации создания ведомственных нормативных штов, в том числа соответствующих актов органов внутренних дел.
В современных условиях качественное обновление ведоиствен-гого нормотворчества связано с созданием и реальным функпиони-¡озаннем структур правового государства. В связи с этим пробле-н ведомственного нормотворчества требуют повышенного внимания ;о стороны юридической науки, поскольку, на наш взгляд, при со-|ге:.:енном типе соггтальзоЗ гнзнедеятэльностз именно этот вид ¡рлдпческих отношений становится "камнем преткновения" на пути :?2г-:оэлэнэя л развития структур правового государства как у. ас з стране, так и за рубежом.
Цель исследования состозт в том, чтобы выяснить место и эль данного зида государственной деятельности, а такзе содер-ательнне сторону ее осуществления в структурах правового госу-зротва. .'сходя из этого, задачами исследования являются обо-
снование лгиения ведомств нормотЕорческих функций и на базе такого подхода конструирование модели внутриведомственного под-нормотворчества как особого элемента в механизме правовой зако-нореализации. В связи с поставленными целями и задачами в работе рассмотрены критерии содержания, субъектный состав» основы типология, стадии и целостная, систематизированная характеристика внутриведомственных поднормотворческих отношений как особого вида юридических отношений в механизме законореализации с учетом различения права и закона.
Методологической основой диссертации язляется система общефилософских начал исследования социальных явлений. Сердцевину данной системы составляет всеобщий диалектический метод познания. Поыико данного универсального метода были использозанн г.етода анализа, синтеза, логический, исторический, сравнительно-правовой методы, а такае метод экспертных оценок.
Особое методологическое значение при написании диссертации имело осаисление вопросов взаимообусловленности, неоднозначности и качественного соотношения духовных к материальных начал, определявшие само существование и характер государственно-правовой действительности.
3 диссертации использованы труда по философии, управлению, работы ученых-правоведов. Обобщались проекты правительственных актов.
В работе дан анализ понятия права и государства, на основе чего, исходя из концепции различения права и заюйш, сконструирован понятийный аппарат, составляющий стержень предмета наук! теории права и государства. В перечень понятий, сформулированных в диссертации, в частности, входят поячткя права к юридического бытия, субъектов права и субъектов юридических отношений, правового к юридического статуса личности, юридической нормы и внутриведомственной поднорш, юридического нормотворчества и внутриведомственного поднорштБорчества. В связи с этяк анализируются те положения в работах советских ученых-правоведов, которые касаются понятий права; правотворчества, юридической нормы, проблем законореализацни, а такае проблей соотношения права и закона. Большой научный вклад в' изучение данных вопросов внесли такие ученые-правоведы, как С.С. Алексеев,
B.М.Баранов, С.Н.Братусь, Д.М.Васильев, Н.В.Витрук, В.М.Горше-нев, В.Д.Зорытан, В.П.Казимирчук, С.Ф.Кечекьян, Н.И.Козюбра, З.Н.Кудрявцев, Я.Ф.Миколенко, А.В.Мицкевич, Д.В.НедбаЭло, B.C. Нерсесянц, Е.Б.Пащукаяис, А.С.Пиголкин, А.А.Пионтковскнй,-
C.В.Поленика, И.'С.Самощенко, А.К.Стальгевзч, Ю.А.Тихомиров, В.А.Туманов, И.Е.Фарбер, Р.О.Халфина, Л.С.Явич и другие.
Кромэ того, применялись социологические приема исследования и выборочный анализ отдельных актов МВД СССР нормативной» характера. Совместно р Е.К. Яуртазиным и с использованием электронно-вычислительной техники разрабатывалось анкеты и прозо-дплось анкетирование-146 работников-органов внутренних дел различных регионов России$ Казахстана и Кыргызстана по вопросам ' нормотворчества в органах.внутренних, дел, А с использованием возмояностей электронно-вычислительной техники был проведен выборочный анализ -1876 приказов МВД СССР нормативного характера, издазавпзхся'.за период с 1967 по 1991 год. Полученные результаты использовались в качестве эмпирических данных по предмету ' диссертационного исследования. .
Научная' новизна диссерт-ащм "состоит в том,. что предмет- исследования рассматривается на в традиционном аспекте, характерном для советской науки теории - государства, и права, а в ракурсе осянсленяя места, ролз и содержания рассматриваемого вида государственной деятельности в структурах правового'государства, квотаоятеетет чертами которого в современных условиях помимо других признаков,"являются:
1) различение правая закона в-осуществления юридических -отношения, связанность поиском поэрэ, всех субъектов данных отношений:
2) реальное, а не -формальное верховенство закона в.общественной тдзни; ' ■
3) налэтве ведомств'и ведомственного управления,. призванного поддержать надлеяадуэ'реализацию правозых законов, что предполагает последовательно проведенное и всесторонне практически обеспеченное разделение властей', их обособленность' в со. ответствувщях пределах и пропорциях. " " ,
Раскрытие тег.®-диссертант строит, вяясяяя и з конечном •итоге четко определяя ключевые понятия "право" в "субъект права".
Исходя из этого, выводится качественная характеристика правовых отношений вообще и, как конечный и искомый результат, отношений правового ведомственного нормотворчества.
На защиту выносятся следующие, наиболее существенные теоретические выводы и положения, полученные в ходе диссертационного исследования:
- создание и реальное функционирование структур правового государства немыслимо без теоретического обоснования необходимости различения права и закона. Правовой характер государства означает оптимальную соотносимость осуществления юридических отношений не просто с законом, а именно с правовым законом, что предполагает соответствующее теоретическое осмысление понятия права;
- право не '.'творится", а выступает в качестве объективной и универсальной закономерности юридического бытия. Это абсолютное празо, обусловливающее не только процессы государственной действительности, ко и само существование данной действительности. Совокупность реально протекающих" юридичесюгк отношений есть "гзвое" право, которое по своей объективной природе является относительным с точки зрения' торпества справедливости в соответствии с изначальной сущностью человека как самодостаточной субстанции разума;
- законы по своему объективному месту в механизме государственного регулирования не могут '¿конкретизироваться, детализироваться" в подзаконных актах. В силу объективной спег^фвки социальной етзнедеятелыюсти в процессе отраслевого государственного управления детализируются не нормы законов, а соответствующе подлежащие по объективным причинам государственному регу-ляровшию общественные отношения. Их прямая юридическая урехули-розедность нормами законов невозможна в связи с узкой профилиза-шей 2 потому необходим особый вспомогательный механизм поддер-яания надлежащей реализации законов подзаконными актами. По-' эту подзаконные акты, по нашему мнении, должны получить всесторонне обеспеченный статус актов реализации законов в особой Лорме, что приводит к выводу о том, что ведомственное нормотворчество по свое»ду объективному предназначению доляно
_ 4 _
быть организовано как особый элемент в механизме законореали-зации;
- реальное верховенство закона предполагает, что ведомственные нормы должны полутать статус внутриведомственных под-норм, выступавших по своей сущности в качестве соответствующих актов государственного волеизъявления в силу своей организационно-управленческой природа на практике отраслевого централизованного государственного управления (то есть ведомственного управления),получающих свойство нормативности, отличной от нормативности законов;
- в соответствии с данным подходом ведомственное нормотворчество в структурах правового государства не может иметь черты сходства ни с ведомственным нормотворчеством,- действовавшим в СССР, ни с законотворчеством (что особенно ваяно для логичности излагаемого подхода). Сказанное подводит к предположена о специфичной модели правового ведомственного нормотворчества, правовой характер действия которого связан с тем, что оно выступает в качестве внутриведомственного поднормотворчества. Конкретное конструирование этой модели проведено в данном диссертационном исследовании.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретические положения и выводи, содержащиеся в диссертации, способствует объективно необходимому обновлению теории права и государства, кроме того, они могут служить в качестве одного из теоретических источников го всем без исключения отраслям юридической пауки.
Данные положения и выводы могут быть полезными в преподавании теории права и государства, конституционного и административного права.
Систематизированные предложения, излагав!®® в диссертации, могли бы быть использованы в качестве рабочего материала при разработке проектов законов, касаоацнсся вопросов осуществления социальных отношений, входящих в предмет регулирования конституционных и административных юридических норм.
Думается, что результаты исследования способны оказать помощь практике ведомственного управления, в том числе практике управления в органах внутренних дел. Они шгут быть использова-
нн при организации повоедагаой работа как ведомственных начальников вс'эх ураымй, и ЕснолкЕтеядй, а такае для организации ыепосреЕстЕзнноггроцзеса вздомствекного нормотворчества.
Аггробацйя работа. -Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Высшей'юридической заочной ткали МВД Российской Федерация, где было проведено ез рецензирование' к обсуашрние. Основные положения и выводы работы излоаеш .автором в докладах на научно-практических конференциях адъюнктов и ссисзсателей ВЯЗИ МВД РФ, Московской НИМ МВД РФ, на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин ЕОЗЫ МВД'РФ, в выступлении на заседании научного кружка адъюнктов и соискателей кафедры.государственно-правовых дисциплин ЕШШ МВД РФ, а таксе в публикациях. Материалы-исследования использована рабочей группой Ко:,итета, Верховного Совета СССР но вопросам правопорядка и борьба с преступностью, осувдотвляшеЕ доработку проекта Закона СССР "О совзтекой шизики", на семанарах слушателей ЕШ МВД РФ и в учебко-ызтодаиесгаж. разработках кафедры государстЕен-но-цравовах дкепиишн ВЖМВД К.
Структура к со дару.ан£в'" работы. Структура работы опрэдеяэ-на даль» и задачами кеслздоЕаки'я.-Диссертация состоит из введе-шя, трах глав, оокличенгя £ спгска пспольеовзпной литературы. Икеотся такта приложения. * .- .
СОДНШШЕ РАБОТЫ ■ "
Но. введеякя обссковаваатся дуальность темы исагедованяа, снредздатся его цел* к задача, кгтододогкчзская с теорэттазс-' IX5я ослока, {орку.-г:руе«оя ксутая яогггза е' щшагетгокез шв> кость разрайсгаикых ещодои г ¡¡¡адхокснхХ. .
' чостга" сгжкается с рпредегеш! ойьбшажо-зкоторгяеошк тек-дспуп? рйЗЕ2ггл соавопода.ап:ас в советской вркдЕчеоюй наук.-; •
с :).-• ' " - . ;
Теорат«яссглс шакьоваш проб-иг, Е^асотворчгсзал и ье-докстхзккого кйр.лоаъорчзет!:*:. сеязс:;о с ьзездеса, которую ох-с?ешгмс тот ж кко» аггор в взерооо о вошжгй ,цра£а.. 8«о иа Сосзз шггуажю а ооьреква^; яород Гйог^лыого шрзокжз»-как юлэаиши, соягоааяшш: Фунда-'-'.снт советской кауи; Ttopr.ii государства я праьа.
- б -
Анализ исторического развития правопонккания в советской юридической науке показывает, что око проходило кеодноаначко." Узе в 20-е годе цел»; рядом авторов и, прехде Есего, Е,Б. Пашу. каннсом* было предпринято етзсе осмысление позиции классиков г/арксизка по вопросу о понятия права. Однако практика социалистического строителъстза, на деле внлмвпаяся в установление ренина тоталитаризма в нгией стране, потребовала от теории четких и отплихов.гнных понятий. В 30-е года прочло утвердился тек назкгаекгй "нормативный" подход в поикали! права, в соответствии с которым данная К. Марксом и Ф. Энгельсом формула понятия права, "возведенная в закон воля экономически господствующего класса" была интерпретирована как "устанавливаемая и обеспечи-вае:^2я государство;,: система норм,' выракетцих волю экономзческ'. господствующего масса и выступающих в качестзе классового регулятора общественных отношений". Узконоркативкое "понимание права было обусловлено той ролью, которую стала играть, по выражению проф. В.Д. Зорькина, административно-накимная система и в такой ситуации право фактически отожествлялось с законами, нор-!Л£тинкяд: приказами и инструкциями'. Однако во все годы в советской юрнкгческой науке наряду с данным традиционным подходом сохранялся. подход, отстаивавЕЕЙ так называемое "широкое" понимание права. Более гага менее открыто сторонники "широкого" празопо-кпмеяия смогли Еыступгть только с середины 50-х годов, йоз было предложено в понятие права вклачать помимо норм также правоотношения (С.О. Кечекьян, A.A. Пконтковсгагй, А.К. Стальгевич и другие), правоотношения и правосознание (Я.Ф. Миколенко), субъективное право (Л.С. Явич и другие)3. В дальнейшем "широкое"
* ~ С;,:,, например: Паиукаякс Е.Б. Избранные произведения по обсей теории права и государства. - !.'.: Наука, 1980. - 271 с. р —
Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. -!,!.; Юрид. лкт., IS90, С. 107.
3 _
Нерсесянц B.C. Право: многообразие определений к единство понятия // Соз. гос-во и право. 1963. J3-I0. С. 27.
- 7 -
*
правопонималие более явно сформулировало шсль о необходимости различения права и закона. Такое понимание подводит к различению права и системы юридических норм, которые, безусловно, имеют и механизма создания (юридическое нормотворчество), и механизмы реализации (реальные юридические отношения), но в целом не являются ни правом, ни реализацией права, так как издание юридической нормы, равно как и ее реализация,автоматически не делают данные процессы правовыми. Ибо устанавливаемые либо реализуемые юридически образцы поведения (модели отноыекнй) могут ж не соответствовать праву как высшему мерилу справедливости, определяющему природу юридачеоких отношений как отношений действительно разумных существ.
Очевидно, что наличие и развитие "широкого" правопошша-нкя в советской юридической науке обусловливалось громадными политико-правовыми изменения!®, происшедшими со времени возникновения марксистского учения о праве. Исторический опыт только XX столетия наглядно показал узость, ограниченность классово-коркатганого подхода в понимании правовых явлений. "Думается, отправным в данном отношении может быть признано положение о тон, что право - явление цивилизации... С этой точки зрения изначальная, исконная природа права заключается как раз в том, чтобы сообзцль нормативность и гарантировать реальность этим доминирующи.! началам человеческой цивилизации - упорядоченности социальной кизни и свободе человека, его автономии, индивидуальности", - отмечает проф. С.С. Алексеев1. В связи с эяим в последние года в советской юридической науке четко обозначилось правоценнманке с точки зрения различения права и закона. "Право, - пишет проф. Н.В. Витрук, - как реально существующие принципы объективно складывающейся системы общественных отношений, как идеал должно найти адекватное отражение в законах государ-ства"^.
На нал взгляд, и традиционный нормативный подход в понимании права не свободен от необходимости различения права и зако-
Ллоксеев С.С. Право: время новых подходов. // Сов. гос-во и право. 1991. & 2. С. 5.
* ~ Право и власть. - М.: Прогресс, 1990. С. 158. - 8 -
на. Интересно, что классово-нормативное определение "социалистического праза" обозначает критерием истинности юридических" законов "экономически обусловленную волю трудящихся во глазе с рабочим классом". Следовательно, юридические нормы, не отрз-гэю-¡дие объективную "волю трудящихся", не являются правовыми, хотя приняты и действуют по формально законной процедуре во внешне безупречно выверенных юридических рамках.
Таким образом, по нашему мнению, объективно-исторические тенденции развития правопонимания в советской юридической науке заключаются в том, что теоретическое прайЪпонимание не на основе голых рассуждений, а на основе вдумчивого анализа реалий государственно-правовой действительности неизбежно подходит в том или ином качестве к различению права и закона. Охватывая мировую юридическую науку, моздю сказать, что при определении того иХи иного качества различения права и закона, присутствующего в той или иной школе прэва, легче проникнуть в "лаборатории" теоретической шели данной школн а понять суть ее паучних разработок.
Во втором параграфе первой главы рассматриваются философ-ско-празозне аспекты юридического нормотворчества.
Анализ различных определений понятия права закономерно приводит к мнели о том, что всо они имеют объединяющее начало. Зое они, так или иначе обозначая различные стороны рассиатрп-чче:гого явления, подразумевают некий правовой абсолют, универсальную закономерность, опредолячиг/ю само существование и качество существования указанных сторон данного явления. Если право - наличное бытие свободной воли*, то с правовым абсолютом связано понятие свободной волн в соотношения в понятием езозода, подчиненной некоей внсаей абсолютной истине. Всяи право - возведенная в закон водя эконогЬчеспи господствующего клэс-са/6 или в интерпретации советской юридической науки 30-х годов си-
1 ~ Гоголь ДВ.Ф. Филосо?ия прэва. - М.: Мысль, 1990. С. 89.
2 ~ Г.арис К., Энгельс 5. Нани$ест Коммунистической партии // •'ярко , енгельс 5. Соч. Т. 4. С. 443.
стема корм, установленных государством, выракаюцйх волю экономически господствующего класса и выступавших в качестве классового регулятора общественных отношений, то с правовым абсолютом связано понятие экономических закономерностей, обусловливающих cavo существование и качество данной "воли" или данной "системы корм". Если право - всеобщий масштаб к разная мера свободы индивидов1, то с правовым абсолвтои связано понятие некоего высшего мерила справедливости, определякзего данный ь*ло-ытаб и данную меру свободы и т.д.
Представляется, что право есть истина в осуществлении политической власти, облаченной в мрздкческув форму, поскольку понятие права неотделимо от понятия закономерности юридического бытия. Исторический опыт дает основания полагать, что закономерности юридического бытия отвечает стремление к обеспечение оптг.мального, глубинного развития личности с точки зрения государственного управления. Кадднй человек, роэдаясь, становится носителем, субъектом права, то есть салюдостаточной субстанцией разума, которая в силу своего пояснения вступает в определенные смоления объективной социальной действительности. Характер ре-иэеаах субъектами права социальных задач определяется степеньи раззгтм суйьектов права, а, следовательно, качеством их волеизъявления в отношениях врвдпчевкой действительности. Степень развития субъектов права влияет на характер протекания ю.рпда-ческих откоаений, а именно на степень правового их осуществлено':. Гели характер волеизъявления субъектов права определяй: страсти, чувственные потребности (удовлетворение сиюминутных нужд тела), а разумное начало скрыто и не препятствует осувдст-влешза такой волк, то вто обусловливает как содержанке, так и способы официального оформления отношений, регулируемых государство;,-,, то есть содержание и способы оформления вридичееккх отношений. Соответственно подчинение страстей, чувственнях потребностей разуму как началу, осознвизену объективные социальные закономерности, определяет совершезшо другой облик субъектов права и наполняет юридические отношения "драгоценной жидкостью"
1 " Нерсесянц B.C. На путях к праву: от социализма к постсоциа-лнз:,!у // Сов. гос-во и право. 1991. Jé 2. С. 61.
действительного права как истины юридического устройства и функционирования общества. Таким образом, понятие права неразрывно связано с понятием субъекта права. Ира этом немаловакно■ заметить,_ что характер развития субъектов права подчиняется объективным закономерностям, исследование которых должно в первую очередь составлять предает теории права и государства.
Таким образом, законы государства, равно как к юридические отношения, еще не есть право. Оки есть процесс познания права, процесс отхода или приближения к нему. Поскольку познаете человека не мояет быть конечным процессом, постольку отно-пення юридической сферы не могут быть конечно правовыми. Данная сфера является сферой познания права, в условиях которой "конечное, полное, реальное" утверждение права может быть лишь субъективной дз-.-ларацией, а объективно по содер.ташш есть конкретный момент процесса правопознаяяя.
В конечном итоге, право неизбежно должно трактоваться в двух значениях. В первом значении - право как закономерность социального бытия в юридическом срезе, связанная с обеспечением неотъемлемых прав человека в соответствии с его историческим предназначением. Данное понятие права несет в себе сущность общетеоретического осмысления права и может быть обозначено как • абсо.тотпое ггоаво. Абсолютным оно является потому» что гоотание социальных закономерностей в юридическом срезе,' равно как и в любом другом срезе научного знания, по объективно;,!у качеству социального бытия носит длительно-абсолэтный характер, так как эта длительность измеряется рамкамн бесконечности. Во втором значения - право не в собственном смысле или как относительное право. Это реально существующее предела свободы индивидов з отношениях вридической действительности. Это врядаческое бытие, при котором власть и воля, облаченные в юридическую форму, находятся в условных пределах1. Такое право относительно (условно 3, поскольку есть лишь процесс юридически поддерживаемого познания собственно права или абсолютного права, отрагапщего иное смыслозоз значение русского слова "право" как увзрзнья в
1 ~ Даль В. Толковый словарь злвого великорусского язкгл. Том ш. - 1!.: Русский язык, 1980., С. 377»
истине чего-либо1-.
Абсолютное право есть закономерность юридического бытия, определяющая само его существование и принципиальное качество, которое проявляется в относительных качественных моментах его исторического развития. Данное качество этого бытия делает возможным познание абсолютного права в юридических отношениях, которые в своей совокупности позволяют говорить о праве не в собственном смысле, то есть как об относительном праве.
Отсюда и так называемые правовые отношения в действительности являются лишь условно правовыми отношениями, то есть отношениями, по своему социальному статусу получающими юридическое оформление и ввиду этого связанными с правом, точнее, связанными с поиском права, его познанием. Такие отношения логично было бы обозначать как юридические отношения, поскольку понятие "юридический" более корректно говорит о связи с правом и госу-дарствок, в то время как понятие "правовой" кестко утверждает безусловно-правовой характер отношений. А это в силу объективных качеств социального бытия не в полной мере соответствует действительности, поскольку правовые процессы по сути заключаются в длящемся познании права, а не в конечном его утверждении и реализации. ' ^ «.
Сказанное означает, что организация с&циального бытия в форме юридических отношений есть государство как особое упорядоченное состояние жизни субъектов права, делегировавших опре-' деленные полномочия по социальному управлению аппарату (иерархии должностных лиц), вооруженному необходимыми "материальными прэдаткаш", обеспечивающему данное управление. К качества осознаваемой субъектами права свободы или качества познания ими абсолютного права будут определять качество учреждаемого ими государства. Государство как таковое без акцентирования внимания на аппарате, осуществляющем государственное управление, есть не что иное как организация юридических форм ккзни, то есть реальный правопорядок или относительное право. Организация не
* ~ Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Том К1. - М.: Русский язык, ИБО. С. 377.
юридических форм жизни есть установление и поддержание юридических отношений, содержанием которых обеспечивается то шш иное качество познания абсолютного права. Оптимальная соотноси-мость содержания юридических отношений с принципами абсолютного права означает правовой характер государства. Зто} однако;предполагает соответствующее развитие субъектов права, определяющее качество их внутреннего состояния и качество волеизъявления вовне. В це^ом кз степень вовлеченности общества в решение экономических проблем наделяет государственно-политической властью именно тех субъектов права, деятельностью которых на данный исторический момент определяется указанная степень и качество социальной вовлеченности. Такое государство будет настолько же нестабильным и исторически преходящим, насколько оно не будет способствовать духовному саморазвитии субъектов права.
Изложенные фялософско-правовые аспекты по предмету исследования позволяют дать определение понятия и критериев содержания юридического нормотворчества (§5),
Теоретическое' осмысление проблем построения правового государства приводит к выводу, что юридическим нормотворчеством долгно бнть исключительно законотворчество, которое посла обозначения юридических рамок данного процесса определяется в работе как совокупность юридических отяоазняй, в русла"'которых уполномоченные на то законом органы государства осуществляют предусмотренную законом организацию процесса работы над представленными в соответствующей форме а по определенной процедура проектами юридических норм в целях поддержания надлежащего функционирования механизма юридического нормативного регулирования. Надлежащее функционирование данного механизма означает его оптимальное соотношение с принципами права (абсолютного Прага).
Во второй глазе "Условия совершенствования ведомственного нормотворческого процесса" рассматриваются проблема ведомственного нормотворчества в условиях формирования правового государства ( § I), объективное назначение ведомственного нормотворчества (§2), признаки ведомственного нормативного акта (§3).
В этой главе на основе теоретического оакслгняя опыта советской государственно-правовой действительности, анализа проекта Положения о порядка подготовки и утверждения актов гшзш-
стерств, государственннх комитетов и ведомств СССР, анализа данных анкетирования 146 работников органов внутренних дел по проблемам нормотворчества в органах внутренних дел, а такхе данных выборочного анализа приказов МВД СССР нормативного характера (изучено 1876 приказов)^ проводится мысль о т?«, что модель действовавшего в бывшем СССР "ведомственного правотворчества" не может быть использована в механизме правового государства. Якая модель данного процесса должна быть построена с учетом того, что:
I) так называемое ведомственное нормотворчество есть форма реализации тех законов, которые в силу специфики общественных отношений, по своему качеству требусдах государственного регулирования, вызывают необходимость во вспомогательном механизме, обеспечивающем поддержание кх надлежащей реализации;
2} организация создания ведомственных норматив®« актов не может быть видом организации создания врцщгсескнх нор;,:, поскольку в качестве таковых объективно выступает исключительно законы;
3) ведомственные нормативные акты имеэт свойство нормативности лкзь в силу того, что они являются актами организационно-' . го управления и их нормативность не'то:здественк| нормативности законов;
4) в идеале общественные отношения, объективно требуюдае вспомогательного механизма поддержания надлежащей реализации законов в виде организации создания ведомственных актов нормативного характера, долхны быть сужены до отношений внутркведо:.!-ственного организационного управления;
5) организация создания ведомственных актов нормативного характера по существу является вр;:дпчзек;:м обеспечение:.: трансформации правовой законодательной вели ца уровень организации соответствующих обцествекных отношений 'предполагает ке только новый субъектный состав осуществления данного процесса
и иное его содержание, но и построение механизма, реально обеспечивающего и корректирующего законность такой трансформации
* ~ Анкетирование и выборочный анализ проведены автором совместно с Е.К. Нуртазиным.
- 14 -
и иоддартаотцзго' пга 'этом : необгодпанз щядеян сз coothoesées о правом,-то вста;пра-5озаЕ0НГ1005Ьта '-- - - -
Сказакноо позволяет говората о шкала,* пэторуэ отеео обозначить как БкутриЕэдскствз&гое ггадяор;гатворчэство,' .
Таким образом, объзктявно сущзствующгй з Еастоягцгэ время тип социальной кизнздеятедк-госкг нганвчет "необгзддаюгь регулирования ваянеЕшх из только длх нормального функционирования социального организма, но к для сотого его сущзсгвования общественных отношений аппаратом государства (в том чгслэ ведомствами) , внутреннее организационное Еостроетшз и внутренняя деятельность которого обзссечзвает ешодйнеэ его йункцпЭ ю-вез.
Осуиествяепка социальной тазнз на началах правовой государственности возможно, ira каш взгляд, лешь при: обоспзчзпги трэ:г главных условий: X) отковэнст,' прямо или косвенно затрагиваема права и свобода граядан,-долзет регулироваться законами; 2) от~ новешгя, в хоторкз уступает гссударстгошснЗ аппарат • (в тс:.гчес-ле ведомства)• зо-вж», есть отжигают го.пргкзЕЗнгв газонов; 3} реально функционирует■разветвленная система судейшх учреждений и государственных оргаяов падзсра за заяоняостха, проводящая корректировку • актов гаютопрдгзлзЕшг з соожвстсяиз со азотам зашэдазеяхстЕа згв' едэгшакгеи шдажеазЯ' о прав». •
■ Ойьеигвпз трзбЭ9СТ5 •шг.етлсго угуздазцюг в гссудар-сззсепоп газанете (з соя токп з msrï^xîîsis отрасгзгнх срггы
О О "О^П "' 'v j^J ^ ^-Т1*^ ** CpP£v~
1Г*ТП ^T-.V.Jf СО tj'*""^ ^ 'J^ ' * /Г ' П —. ^ "т* ** ¿."" -'
^¿¡'ЛП^ — л**" '. " - '-"— -г*' .
s фуапдашфегайш s гс'г^от^ггау 1Ь.тпо ссейгй
çTTjrv- СВС'ЗГО' CpBrrftl*C"—"V'y - ....... r--' ^■ ■ ^■ "' ■ —тр"""-*
С ^ V" -r-^' .....1-- - .1 . - - ^ - - . Г - ___
ное управление есть особая форма законореализации, особый элемент механизма законореализации. Отсвда так называемое ведомственное нормотворчество помимо того, что оно объективно выступает в качестве внутриведомственного подаормотворчества, должно пониматься как элемент в особом механизме законореализации или особый подэлемент в механизме законореализации. Результатом осуществления внутриведомственного поднорыэтворчества является внутриведомственный акт нормативного характера - вридическая . форма внутриведомственного организационно-управленческого волеизъявления, направленная на упорядочение внутриведомстзечных отношений "власть - подчинение" и по своей сущности являющаяся юридически оформленный результатом нисходящей траксфоргацки правовой законодательной воли на уровень внутриведомственного орга-Ш!зационного управления, проводящим поддержание надлежащей реализации правовых законов как во внутриведомственных отнесениях, так и в отношениях, в которые вступает ведомство во вне в соответствии с возложенными на него функциями.
В третьей главе работы "Ведомственное нормотворчество как форма правового государственного управления (теоретические основа внутриведомственного поднормогворчества)" рассматривается критерии содержания внутриведомственного поднормогворчества (§ I), основы типологии (§ 2), стадии данного процесса, юридические гарантия законности его осуществления (§ 3), а тшяе правовая основа, юридические факты, субъектный состав, юридическое содержание, объект в предает внутриведомственных поднорыотвор-ческах отношений (§ 4).
В данной главе выводится определение внутриведомственного поднормотворчества, конструируется модель его осуществления и дается его целостная характеристика.
Ведомственное нормотворчество в структурах правового государства или правовое ведомственное нормотворчество (внутриведомственное поднормотворчество) есть предусмотренная и регулируемая Конституцией и законами система юридических отношений организации создания внутриведомственных актов нормативного характера, пкеших своим предметом проект данного акта, объектом - упорядочение внутриведомственных отношений в целях надлежащего поддержания применения правовых законов как во внутриведомственных от-
ношениях, так и в отношениях, в которые ведомство вступает вовне в лице своих органов либо отдельных ведомственных представителей - должностных лиц с различным качеством "внешнего" при- > даческого статуса. По своей сущности последние выступают в качестве юридического обеспечения нисходящей трансформации правовой законодательной воли на уровень организация внутриведомственных отиоаений, направленно! на выполнение функций, возложенных законодательством на данное ведомство.
По нашему мнению, субъекты внутриведомственного нодаормо-творчества и субъекта, полномочные принимать внутриведомственные акты нормативного характера, должны совпадать. По объективному характеру ведомственного управления, обусловленному типом современной социальной жизнедеятельности, право на принятие внутриведомственных актов нормативного характера должно быть предоставлено воем без исключения ведомственным начальникам сверху донизу. Однако качество нормативности данных актов, равно как и качество цодяормотворчества, будет различным в зависимости от места,'которое занимает тот или иной начальник в структурах ведомственной иерархия.
Организационное построение ведомств определяется отношениями "власть - подчинение". Как нам представляется, данные отношения проявляются в двух типах.
Первый тип - внутриведомственные управленческие отношения непосредственного руководства, делятся на отношения "начальник -зепосредственно ему подчиненные начальники" и отношения " на-тальник - непосредственно ему подчиненные исполнители, не явля-зпдаеся начальниками".
Второй тип - это внутриведомственные управленческие отноше-шя общего руководства. Внутриведомственное общее руководство )существляот все ведомственные начальники за исключением началь-гаков з аппарате низовых подразделений, имеющих в подчинении ■олько исполнителей, а также состоящих в аппарате ненизовых подразделений начальников конечных внутриведомственных утграшгенчес-их структур Скак правило, они носят название отделений), имеющих подчинении только исполнителей. Управленческие акты общего ру-оводства затрагивают вопросы регулирования деятельности ведомст-а в целом, а также отдельных его служб.
Здесь также выделяются два, в рамках указанной системы,
типа субьэктов ведокствзншсн? - управ¡гедаг: I) ведомств ензшо на-чалыиЕа. осукестаЕзспка капосргдстшиоеп обще руководство в своей управяапч-зской Д2етел2д;ос?а.'{иаташшш второй ступени ■ш ставка начальника); 2) вгдагмзетшо начальника, в своей управленческой деятедамата рсувдсталрщиз^сльЕО нзподредет- ... ■венное руководство {начаяьсива харгой' ступени тш младше на-чадьыккг)». Стараие йачаледисг сги'да 'непосредственно ем годта-. кзшшх топоддаадзй, .'язгю'.^ началь-
ная.. с соответсггувдга 'кехаааааиг родшеда; (»• порядке общего ." ахи кешзйрсдст^аЕногр/русзго^сЕза}. йяайие нетшашта ооущеот- • мяа 'рувиведиюо тозаст гадаезайедааао и -годшадаага' поао®» нателя^а.',;",;г.:' "•,.''--".'"•• - . ■
.-Есаща из: орггст^отстуа.й^ ГШИваЩШ^ЯФаЗЙаТО 0ТН0Ш2НШ.. могут
•' беть .цввафай^кшаах; 'начадкшшш второй •
•ступени вди' стёрспзш; дачашкцеагя) и децемрадазошшнии (уста- ■ . на^яивеэтея-.пачадкЕгааго; вгррой ступенз,с. непосредственно-щл 'лодчяаеншва гоюяргоаяпи тдае .¡вддешгаш первой ступени гп'шаваа качадьгпякшз'). Исходя1, пз этого, -.типологическая модель гзутзшядскотоошазго..годнорр5ворчесгва.козет быть- пред- .' '■ стгвгзза в ежздуа^ем аздэг- •,. - •
" "Суизсгвует вЕЕг:,'яобусговл.сЕность 'фяхрмюйо-дала внутри- • гздокотеишого годаоркиюарчасвЕа от каста ведоистеенного наяаяь-' шла з сногеао субгеягЬв зшуурпведошшешюго подяораотворчест-ва. и ста остоесгаакках' Е1!'глутр2г^дс:-мстзб:и1нх-0рга1шзацис1шю'-' удраыаетасюас- 'отеоввяай, цроявявдзгося в соотноиенаи следуй- •• цк бддое дшвшх.'огпоазюй: I.' Внутргоздоаственига органнзащюк-'по-управлзнчеспа отпоивши цезггралазовашае либо децентрализованные. 2. Отноаенгя общего яа5о непосредственного руководства".
. Похода из определения внутриведомственного. годнормотворче-ства, его типологической.-вдели'в денной главе деталшо опзсыва-втея; субьектйыЗ состаз, правовая основа, юрщщческсэ факты, юряетческое содержание, объекя к предает внутриведомственных поднориотворадсхах отиезеклй, а такге стадии ЕнутрЕведомственко-го поднориатЕорчестЕа ш врвдачесяие' гарантии законности его осуществления (гарантии -заутреню» - внутриведомственные в внеи-. нжэ - система соотЕетствукякх судебных учреждений и государст- ,'
- ха -
веяных органов надзора за адоявястратнвной практикой).
В работе подчеркивается, что выявлзике закономерностей правового ведомственного нормотворчества (внутриведомственного поднормотворчества) позволяет сконструировать модель осуществления данного процесса для органов внутренних дел, которая по своим существенным признакам аналогична модели, выстроенной в настоящем исследовании.
В заключении диссертации показаны перспективные направления для качественного обновления науки теории права и государства, практики ведомственного управления и ведомственного нормотворчества с точки зрения объективных процессов развития карового сообщества.
В приложениях к диссертации представлены итоги анкетирования работников органов внутренних дел по проблемам нормотворчества з органах внутренних дел, данные выборочного анализа приказов МВД СССР, результаты экспертных оценок, а чаше сяэш, иллюстрирующие содержание текста третьей-главы исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Проблемы процедуры нормотворчества в органах внутренних дел. - Совершенствование деятельности органов внутренних дел
в условиях решительного усиления борьба с преступностью. (Сб. статей адъюнктов и соискателей) - М.: НШ ИД СССР, 1990. С. 6-9.
2. О понятии нормотворчества в органах внутренних дел. -Совершенствование деятельности органов внутренних дел в условиях правовой реформы. (Сб. статей адъюнктов и соискателей) -М.: НШ МВД ГРФ'Г. "1992. С. 7-Ю,
Корректор Титова В.П.
