АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Обеспечение конституционности нормативных актов исполкомов местных Советов»
Лениягралский ордена Ленина и ордена Трутового Красного Знамени государстзенчнй университет
На правах рукописи УДК 342
АРЛНОВСКЩ Константин Викторович
сбкспечкнж шгстаткогшост;; норултших. а;стов исполкомов шгпшх сонетов
Сиепяальчость 12.СО.02 - государственной право и управление;
советское строительство; епмлчист-рьтивное право; финансовое нрапо
а в т о ре ф ер а т
диссрртащщ на соискзяие ученой етвдвте канчия^та юридических неук ■
Ленинград
диссертация выполнена на кафедре государственного права юридического факультета Ленинградского ордена Ленина и ордена Трудового Красного Знамени государственного университета.
Научкий руководитель - доктор юридических наук, профессор
Б.В. ДРЕ^ЕВ
Официальные оппоненты: доктор юридических наук П.Н. Лебедев кандидат юридических паук К.А. Моралева
Ведущая организация - Свердловский юридический институт
Зацита диссертация состоится 22 ноября 1920 г. в 17 часов на засевании специализированного совета Д.С6357С-4 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Ленинградском ордена Ленина п ордена Трудового Красного Знамени государственном университете /Ленинград, В.О., 22 линия, д.7/
С диссертацией можно ознакомиться,в научной библиотеке имени А.М.Горького при ЛГУ.
Автореферат разослан "22" бУ^УУИ^/)^ 1990 г.
Ученый секретарь специализированного совета, доктор юридических наук,
профессор Л.А.Николаева
¡ ' . дкг/а.у.иость, т- ■'"« Форкаровг-яиб правового соцаяласглчоского
j ^государства непосредственно связано с обеспечением.реализации •
S ^Конституция во псех сборах правовой леятельноста. Функционировав нпо Комитета конституционного надзора СССР no :,:ногсм решает проблему обеспечения конституционности актсп, издапаежх »неци-мя opr&iiav.H государственной власти, цоптралыпаш ерганакп управления, 3 то .-kó ьре;/л, требу:от теоретической разработки и практического ровенпя арейле;-« обеспечения соответствия. Конституция актоп, издаваема [/.сстшл.г.! органами государственного управления, в частности, исполнитель!!! комитета.:;: местних Советов народаих депутатов. Исполни толыша комитеты, подчиненные а соответствии с п.З ст.6 Ьакога СССР Об oóittx началах местного самоуправления и костного хозяйства, иаупачнтельно Совзтам кародякх депутатов, осу-иаствляш' норлютьорческуя деятельность, которая во мюгом определяет содержание правозо1'о регулирования на местах. Ото обусловливает ос значение как одного из ватных каналоэ реализации Основного Закона,
Необхопйм к&чост»сзннй переход в практика нормотворчества от требоиаы:". законности /которое остается актуальнк:.:и/ к боло а ппсокпм трсбоишаиа: соответствия нсру-аитних актов исполкомов Конституции /СССР, PCvCP п т.д./. Вычленение проблем конституционности нор;/атпвш;х актов исполкомов» их актуальность продиктованы декократлзнцаеН процессов функционирования и развития советского обсосала, созданием на это;; основа всесторонней охрани прав граэдан, трудових коллективов, предприятий, объединений, общественных организаций и др. Необходимость разработки даншас проблем обусловлена дальне^;:« развитием конституционного законодательства, разработкой проектов иоьнх конституций Союза ССР и союзных республик. Обеспечение конституционности нормативных актов исполкомов в условиях самоуправления непосредственно связало с практическим осуществлением различных по содержанию конституционных установлений, прежде всего при реализации"прав граадан. Своевременное я всестороннее обеспечение при помощи портативного акта исполкома использования конституционного права, выполнения обязанности полый иметь но только соответствующий механизм реализации, но и необходимые гарантии.
_ 4 -
Цель исследдванин состоит в анализе проблем обеспечения конституционности нормативных актов исполкомов местных Советов. В соответствии с целью в работе ставились следующие задачи:
- исследование основ конституционности нормотворчества исполкомов к выработка ее критериев;
- анализ системы правовых гарантий конституционности норкотвор-чостза исполкомов и направлений ее совершенствования;
- разработка предложений по совершенствованию законодательства о местных Советах по вопросам обеспечения конституционности нормотворчества исполнительных комитетов.
Методологическое,осмоноН работы являются диалектический и исторический (лчтериалкзм, системный, Зорг/ально-логнческип, исто-рико-сравнителъный методы. Эг/лиричоские данные получены в результате ичформакиогшо-ыелового анализа массива нормативных актов, изданных шестью исполкомами Приморского края за 2,5 года /349 актов/, анкетирования членов исполкома, а также изучения практики нормотворчества в исполкоме Ленинградского городского Совета.
Теоретический источникам! исследования являются работы С.А. Авакьяна, Д.Н.Бахраха, А.Л.Белкина, Н.Л.Бобровой, Л.Б.Венгерова, Н.П.Воронова, Б.В.Дрейшева, Ю.11.Еременко. Т.Д.Зрокевской. Б.К.Лазарева, П.Н.Лебедева, В.М.Канохкча, О.О.Миронова, Л.А.Николаевой, В.И.Новоселова, В.С.Основина, Г.И.Петрова, Ю.И.Скуратова, И.В. Трякова, В.Л,Тушнова, И.Е.Фарбера, Д.М.Чечота, Л.С.Нвича и др..
Цпучнпя новизна работы состоит в том, что будучи выполненной на стыке конституционного и административного права /с учетом изменений в законодательстве на I сентября И'дО года/, она содержит анализ комплекса проблем, ранее подвергавшихся разрозненному изучению, либо но получивших освещения в контексте новых политико-правовых изменений. Новизна исследования отражена в его основных положениях, пыноеншх на защиту:
1/В соответствии о потребностями формирования правового государства и в силу объективных свойств конституционного регулирования обосновывается тезис о конституционности нормативных актов исполкомов как обязательном признаке каждого из них и нормотворческой деятельности исполнительных комитетов в целом. 2/В работе предпринята попытка разработать критерии конституционности. Иш являются - исполнительный характер нормотворчества, заключающийся, по мнению диссертанта, в реализации требования
издаешь вджьтакши акт* в ракета о&зеЯ комяогентя исполкома' . л при полст"". сконяальикх прялических оснований /конкретной н-\р— ш закона, акта Согото/ реслипаш» тат иорыотворч'оских «одаомочп!-.4 «облиеняа праа л охрашнгшх Конститушсй интересов граждан, . предприятий, колдект/вов| органнзпц^; соответствие актов. арин-нвпу эакешрети;' полнота реапизяштл констятуцчоиввх положений, относя?глхся к проккоту норкатдвпого регулирования. 3/Д.Чссортазт высказывает г.ление, что критерии конституционности изузяяягся в ус-логлях .чрезвычайного управления»'• 4/3 рсбото содор:о:тся аиамз соотношения конституционности и оа-конностз как целого я частя, пелк и средства. Законность входит в структуру констптугтоняостя наряду с прткщгпакя народовластия, справедливости, разноь-раоря граждан и форм собственности, полно-тв прав личности» Законность нэодпоролна по структуре* что делает необходимом д'.^еретпи'рокапное отношение исполкома, при осудаот-вленпи нормотворчества, к се объэкткюфованнкм носителям — безусловное исполнение законов, актов Советов и, с другой стороны, соблюдение актов вьчпе стоящих органов управления при условия их соответствия первым. . . .
о/?ассуотрспн правовые гарантии конституционности нормотворчества и сделан визод о ток, что некоторые из них /норкотЕорческая процедура, правовая основа нормотворчества, кадровая структура исполком, институт юридической ответственности/ направлены на обеспечение всего объегл конституционного регулирования, тогда как другие /контроль со сторонн Совета, прокурорский надзор, су-дебнкй надзор/ обоопочивают, преимущественно, определенные конституционные институт!!.
б/Расо.ютшлгн оог!?,:о:г;остн применения договорной $орш управления в нормотворчестве исполкомов я.сделан внвод о том, что ее использование создает более благоприятные условия обеспечения конституционности нормативных актов.
Практическая значимое™. исследования состоит в том, что его теоретические выводи могут быть использованы при разработке ряда проблем конституционного и пк.'инистратчвного права. В работа содержатся предложения по совершенствованию законодательства о местных Советах, практике нормотворчества исполкомов, правоохранительной делгачьности по обеспеченна его конституционности.
'рас'огк состоюсь .г форме обсуждения
о
диссертации на кафедре государственного права юридического (;н-вудьтета л1У. Ее осношшй полокония отрагени в печатных раоотах, сообщениях на конференциях иолодил учета, состодвзгх.ся и ЛГУ в мае 1585 г,, в Омском уияворсктоте в ¡гас 1020 г., анроблровкга прк проведении учебник занят«?, по курсу ащоигистратасного пр-Лва, Ряд виаодоа, сцолашшх по результатам э;.зг.фяпссшас иеслодолагпЛ, ойсувдек на краевом семинаре работников у.зстних Со.читоп ь ¡¡ри-!,:орсксм крае и использован в работе Красного ,\;о:зодоиственного совета но правовой работе.
»ручгу.гго .л,;тсг'.е?=?«т.:'я счолУШ! из взоденкя, двух глав, заключения и списка литоратурп.
СОДЬР^!^ РАБ0Т1."
. В-.одг.чк*» содержат обоснование актуальности теми, кздоуоние методологических п • теоретических источников исследования, нолс-Е работ!«', иовизни виноелг.хх на ракиту полэлгний п выводов, сведения об их апроЗа! пи.
В лорго-;; гл'Г-!г. - "Основы конституционности нор!..отасрчос| ¡-а исполкомов", состоящей из четырех параграфов, рассматривается понятно конституционности нормативных актов исполкомов.
Л над/а текста конституций, спопп;.лыюй литератур?;, практики пор;.:отьорчоет?-:а йсиолнитшшх когитетов позволил диссертанту прислать к0нст;1ту£ы0кн0сть в качество обязательного своГст;-« нор^атинних актов, отсутствие которого плече? их неправомерность В силу этого представляется неоправданно;; • классик пг.ццдя дегг-т-г.ия Конституции на нрядое к "опосредованное". Лоеледнье ведет к утрате копстптуцненикм регулирование:,: повсдснческо-прагов: го характера, наработка которого яозмода только при условии регулярности щ>л.:окет!я кочетитуиионши нор-/.
На практике "опосредование" вело к возникновению Гфег«':.г-пни конституционности ргг..';ппуе;;;:х исполкома:..;'. актов, что пр-лп?-морно, в соответствии со ст.2, 4, 93, 1Ь0 Конституции (ХдЛ1, только по отношении к законам и глетам Соеетов, но не к актам вышестоящих органов управления. В обслодоиашгых исполкомах 1/3 ивколстатушюинкх норкакшикх акточ кздшш в результате собл->-де;:;:я протнворечб'цих Оенорно;,"/ Закону актов вгаостод-гиу органов управления, оиосрсдуздах Конституцию, закон.' Снстедлость/ псл.:-
сЦерность конституционного регулирования, верховенство и яиспа врадаческья сила Конституции позволяет признать соо:г,статг-::<
и
нор;.'Птиьта актов Осяою-лу Закону их обязательном
признаком. !Зс:;рос о (Ь^хгд^остц разнится Конституции в законодательство от:-оел:тея к определении способов со реализации и не означает "опосредовании". диссертант подцор:.апгаот позицию ряда авторов, характеризуявдх и этом случае доПстаие конетгтуедоняих норм не как оиосро довитое, а как совместное с' янкки коркаья.
3 работе отмечается, что конституционность нормативных актов исполкомов характеризуется рядом признаков, Ередстазляйз&ас собой са критерия.
0су!:;еств.Ю!;.!О нормотворчества на основе и во исполнение за-коноэ, актов Состой продстапллет собой один из крнтерпен конституционности аг.та нс:;олко::а. ¿¡саолютслышИ характер нормотворчества направлен на реализации конституционных норм, ¿[тсспру^их прцнадлоз2:асть пласта иаро;!у и определявших перулчш;е гш~
рааонпя его воли, источник;! пра;за - акты органов государственной власти» ДсшшЕ крхтори::, по мнонни диссертанта, долясн фор-иояьно шфа.*ш7ьс& п издании кснол.-; 'мом акта: 1/в рыкгх его ксыаетсицх:^, определяемо?. КоиституциоЛ и законом - об^за ырцдя-ческоо оеиойогк«, ссотвсгствук-доо 0 ормулнровка. "на осксоо"; 2/ при на-ч^чг.:! е,ор.'гу-г/.роаан:гего в закон« идя решения Совета нормативного или гсдапику&лъисго предцисссшя, уцрадоздчк&'дедзго искал ком издать акт по определенному вопросу, либо акт Соа&та /бюджет, целения комплексная программа..,/, реализация которого воз-локона иг; исполком требует издания нормативного решошш -специальное »рядическое основание, соотпотствугщез $оу!-улирооке "во исполненде", Издание нерглатия.ного акта долхмо бигь обусловлено обоими осиовачл;;.^:. Разделение компетенции Совета на пек-лочителишо и книс цодяшжкя сбоспочиваот его лкдпрул^ое иолс.-гонке л не озпачко?, что последние исполком штар.с решазовн-вать не п связи с пополненном* Это протшн'>;-->ч,а- ст.93 Конституции СССРГ деятельность неподштельно-расперядптелъ-ннх оргаиоа как средство осуг.остпдсиая Со:готаэ.м руководства. Диссертант предлагает закрепить а законах о местных Советах указанныо условия 1сак основания осуществления исполкомами нормотворчества.
тахжэ
Что ^ктеркем констатугаонностн является . соответствие нориатшмнх актов требованиям справедливости. -Ропянй и справедлив«* в дагошх исторических условиях мас-
о
штаб свободы"* явлкотся сущностью права. Для практической деятельности ва^яо вцделлть и правовой действ:1.»йлы.ост'»! таг.оЛ одо-ívnít, котср«Л нагбо/.ео адекватно .мог 6« выступать фор;.:альгшм Biipai".ôiiKcsi требований справедливости, сухости права. Ка оснозе. исторако-срагилтсль'шго анслпаа диссертант делает шзод, что ос-лоьш«кп требованиям Справедливости, и ь'ра>;ого;л сии ело, япл.'^л"» ск: в ojope »КОНОШЕЙ - окпгл-.алшгеноегь обмена, равноправие фер:« собственности, что воь«с;ло только н условиях рииочной »ко-нсилкл; а г>",:и;:кгарко1; ct/epo - р&в«нсх::о гркздяп перед законом, полнота л гарал-ыровашюсть прав челзаоча; в лодлт^ческоГ, -взьшзшя обязанность и општстьенп^оть государства /обцссуяа/ г. грауданнда /личности/в В содержательном псиекта дакн»:» требования отршеоии в Кснсап-ушл nosтему cooxsa?ui глы корггтанних актов принципу справедливости яплматся одни; из критерлев их кол-стнтушониости,
Коисгатуцхя предстешля&т собой састсюое явленно, что обус-лорлаьает требонанио поялотп реплазгши в корэдткшом екто, как условия его-кснституцкс-яностк, всех норм Основного Закона, отко-слдася к порядку, услоьквм кидания л кродглсту регулирования акта ксяодкома.
Лиссертант- ощечаат, что практика дублирования в wopwtr;«1-иих актах положений законодательства а лздпк'.:е дакларамилм прсдпйсаййй препятствует рспллзащи: Основного Закока, но и:оъот рассматриваться как осу^оегвленко конституционной обязанности iiciTO.iKc.v.a по роалйзшта зечоиоп» Дублирование отовк? реализацию закокодательстза а загиекгоегь «/• иго "/'оспроизаедеггел" на г,:оот-ноV, управленческом уровне; ооумоотгли.-.тся, как правпг.о, о (}гкт'л-чсс)«»а и £орздлышдо протлг-н;-аг<;:,г.:,:к закону» паруаснлкия кенстл-туциошшх прав л татеросов суСъ^топ; средстачля&г co.loii ктеод за предали кошттенкип лспсиа'ог.а - т.а, ксиптаксноо карузокао Констлгувдл. ■
Дскларатишше нориы, для структур» которых характерны "размытие" гипотеза и дненозицм, содержат воз;«ож[ость míe уклонения от кх реализация, что подриласт качела законности, так ;; необоснованного привлечения к оттзтглрачностк, применения гкр принуедения яа их некслолтнкр. Ь'ечсткпсть нор.'лативлш: ппедпсс?-
I» Явич Л.(7, Сущность trpcpa. - •"., îCí-ft» - <7, 84*
Н11Й делает иоэкюяш произвол праиоприисиителоа, нарушений конституционно охраняемых интересов, прав граждан и др..
Четкая '¿икеащш и законе требований исполнительного характера пошокмфчеедо исполкомов дол:ша ввести ого в pataca, ог-ршшчшшшо и ставящий иод контроль Советов издание нормативных актов. 1"еыс\н;й исполкомом типичных проблей в практике городег.о-го управления составляет 70-80 % их общего числа.1- [,'оэтому основная масса ciioiwa.-j.Hux юр.пшческих оснований осуществления нормотворчества. исполнительными комитета.:!! 'koügt бить с£ор.\улмрова-на ъ законах о местных Соьотах, иных законах /например, ст.С KoAIl PClCtV и в локашшх актах, принимаемых Советами, Остальные норьатавиие акты долмлы издаваться исполкомами в рамках комде-тоники и во исполнение ненормативных актов Советов, реализация которых требует издания нормативного оста, а также спеачалыпя поручений осуществить нормотворчество.
Обеспечении конституционности, ограничению нормотворчества исполкомов в пределах, необходимых для реализации Основного Закона, способстновало бы законодательное закрепление признаков нормативности актов.
Помимо критериев, характерных для всех нормативных актов исполкомов, в главе /§ 2/ рассматривается их конституционность в зависимости от ojop конституционного регулирования и способа, которым реализуется Основной Закон - путем издания актов, 1/уста наагатиощах права и обязанности; '¿/конкретизирующих нормы законодательства; 3/опредоляхшх процедуру реализации прав и обязанностей; 4/определяющих юридические .'¡акты, наличие которых обусловливает реализацию прав и обязанностей.
Ни один из перечисленных методов нормативною регулирования и само регулировише исполкомом отношений? составляющих предмот государственного права, недопустим. Корш республиканских законов о местных Советах, относящие к компетенции исполкомов "руководство государственным строительством", создачт неопределенность в решении этого вопроса на практике, содержат возможность-регулирования исполкомами отношений, составляющих
I. См.: Система органов, городского, управления /опыт социологического исследования/. - Л.,1980. - C.I37.
- 10 -
основи государственного г обществетюго строя, Зто означало би подкопу функций представительных органов власти управленческой деятельностью* В этой связи и в соответствии с иреа^удой, ст. ст. I, 5 Закона СССР Об обпдах началах местного самоуправления и местного хозяйства представляется необходимую иаслачкть из законов о местных.Советах приведенную формулировку.
В сфере регулирования хозяйственных отноь-онпй основным критерием конституционности является соблюдение права собственности /ст.ст. 10-12 Конституции СССР/, экономической самостоятельности субъектов хозяйственно!: деятельности /ст.16/. В контексте реаения задач по охране природы /ст.18 Конституции СССР/, по мненпр диссертанта, данний критерий не имеет императивного значения. Нормативное регулирование в отом случае должно обос-печиьать экономическую самостоятельность лишь постольку, поскольку это согласуется с универсальной в систсмо правового государства обязанностью субъектов воздерживаться от использования пр£ш ь ущерб правам других субъектов, общества ь падок»
Большинство »ридических норм прямо или косвенно отры-ллся на правовом положении личности, регулирование которого представляет собой ингогр&шгум часть Конституции.
Вне ейерн правового регулирования исполкомов находятся ос-иовополагаадио элемента статуса личности - институт гра-?далст-иа, правосубъектность, приникни нзаимсотнО'лонк:! государства и личности, а такжо отношения, связанные с реализацией политических прав гра?.п.ап, Издание исполкомом нормативного акта в ука-пашшх сферах /например, правил проведения собраний, уличных шествий , демонстраций, митингов - в г.г* Иркутске, Ленинграде/ является иеконституииошшм.
В офере регулирования социально-экономических прав, установления обязанностей и нормативного обеспечения личных прав граздан критериями конституционности являлтея: 1/Обеспечение актом расширения прав и свобод либо, по меньшей мере, недопустимость кх ограничения сверх того минимума, которий зафиксировав Конституцией и законом /ст.39 Конституции СССР/; 2/ ¿'чет автономии, присущей личности, и недопустимости ущемления ео прав даже в пользу интересов общества /например, нарушения права на впбор рода занятий с целью решения проблем, связанных с обаспече
- ТГ -
нием населения сельскохозяйственной продукцией путем принудительного привлечения к работам в колхозах я совхозах/; З/Зозло-ленио обязанностей только из числа тех,, реализация которых связана с соблюдением Конституции и закона /ст. 59 Конституции СССР/.
По мнению диссертанта определенное значение имеет формальный критерий конституционности, В раде исполкомов практиковалось издание совместных с партиГшыш, профсоюзным! органа "постановлений", что не предусмотрено ст,146 Конституции РСФСР» Оптимально отвечащкм требованиям Конституодошюста-представляется издание нормативных актов в форме решений, предполагающей коллегиальный порядок их принятия, К нормотворчеству» как наиболее социально значимой <1[<>рме управления,- правомерно предъявление пошаюнинх требований. Представляется обоснований.! допустить издание нормативных распоряжений только по вопросам работы аппарата исполкома и в условиях чрезвычайного управления»
Диссертант считает реальным требование но только соблюдать, но п мотивировать издание нормати^шк актов исполкомов положениями Основного Законе. Не являясь, в полной смысла, критерием конституционное1:;;, ссылки па Конеглгупнв способствовали бы ее реализации в нормотворчестве,
В третьем параграфа рассматриваются критерии, конституциси-иости в условиях чрезвычайного управления. Нормотворчество исполкомов характеризуется в данных условиях возможностью установления мер принуждения, ограниченных или нодспустамкх в обычком редиме, запретов, ограничений прав граждан я др. /ст,4 Сакспд СССР 0 правовом ре.тлмо чрезвычайного положения/. Критериями доя-ституционлосп является: 1/налнчне предусмотренных законом правовых основания /актов Президента СССР, органов государственно.'! власти республик - ст.ст. 2,. 3. Закона 0 правовом режмэ чрозли-чакного положения; ст,1273 п.п» 14, 15 Конституции СССР и.Др;/ введения чрезвычайного, поенного положения, карантина и т.п.; 2/вхо.лценпо подведомственной исполкому территории ц пределы, действия реаима чрезвычайного управления; З/издшгав акта в пределах срока, на который он установлен; -«/применение чрезвычайных нормативных полномочий а/гз числа тех, которые допускается Конституцией, Законом С правовом режилэ чрезвычайного положим,
- 1-л -
ст,6 КоАП РС1СР И др. и б/в целях, предусмотренных актом о введении чрезвычайного режкма .управления.
Б четвертей параграф0- рассматривается соотношений кон стиху ционности и законности. Формально конституционность, как требование соблццать нормативный акт - Конституцию - входит в состав законности. Но по существу она пведставляат собой яллские генетически пыешеа и болов широкое по содержанию. Конституционность нормативного акта - это соответствие принципам народовластия, верховенства Советов, справедливости, составляющим содержание права, а также законности, призванной адекватно отражать сущность права и обоспечиоать его охрану. Проблема соотношения конституционности и законности не стояла бы столь остро, если.бы правовое регулирование осуществлялось только на основе законов и решений Советов. Тогда соблюдение исполкомом законности и. реализация принципа народовластия били бн по содержанию идентичны. Однако структура законности неоднородна и всегда будет ъключать соблюдение актов вышестоящих органов управления» Реализация последних но может быть признана безусловной и допустима при соответствии управленческих актов Конституции, законам, решениям Совета,, правам к интересам граждан и др.. Законность - составной элемент конституционности, но элемент производный. Исполкомы дол жни дифференцированно подходить к вопросу о реализации объективных носителей.законности - 1/безуслоаное исполнение законов и ро шений Советов;-2/соблздение, ненарушение актов вышестоящих органов управления, соответствующих пераии.
Завершая главу, диссертант формулирует определение конституционности нормативных актов исполкомов как их юридически осязательное свойство, заключающееся в исполнительном характере по отношению к законам, актам Советов;.собладенив прав и конституционно охраняемых интересов граждан, предприятий, организаций; соответствии законодательству; соответствии формы акта конституционным требованиям и требованиям закона; соблюдении всех конституционных положений, относящихся к предмету нормативного регулирования. Диссертантом предложив методика определения конституционности нормативных актов исполкомов.
- -
»о втооо" глав« * "Спешки «рааових гар&Лтнй конституционности яормотворчестьа есиадкемо»" п «орвоа параграфа иссяедуптся обз^е прбасиго гарантии коястгл-уийонностИ. Диссертант исследует нормотворческнй процесс как обпгуо нрадозуя гаринтиз конституционности. Ь его ргед-лх при создании акта "закладываются'* требования Конституции. Нсркотнорчоеки;! процесс содер.тат условия /учас-тао зглитсрос-озмпшх субъектоз, юридического отдела, экспертов и др.; регл'г.огг/йровянпость л т.н./, совокупность которых вне- -тудает гара^тяб?. хонститувиошгостл нормативных актов исполкомов®
. ¿чессртлнт РНОСГ.Т нреллохетп-.е о закреидснк; перечня субъектов но].'мотбо]';Чссгл!Х отлодеюгё и специальном раздело процессуального акта, правкуасмого мести«/.» Советами па основе республиканских тйпоейх рйглг.млятои. Участие коллективов, предприятий, организации и !•.:< ирадст1.ватолвй является условием но только Е'Ь]активности нпрмстзсрчоства» но, преэдо всего, реализация л запитч кг;: ст;:туцчо;п:ЫХ. ираз ч яитсфзсов. КссбхпДвж- лроцсссу-'гльн:\я остова правового и научного обеспечеыя констигушопное • ти, '¡то предполагает регулкртгагке порядка ироиодсчия экспертиз ирсоктов ¡гормативикх актоп, кснсультлрошшия члеяой исполкомов. Следовало б и расширить участие в кормотворческих отнсЕечн-ях гадиличоского отдела, ярпскс.чсульта исполкома, т.к. я частоящее время очо ограничивается, в основном, визированием ухе предстпнлнс^х из. рассмотрение исполкома проектов» Исполком но делмон принимать к рассмотрению проекты, 1/ио кковздо зпэк; 2/ па которое мридипоскл'ч отделом, дано ааклячеяиа о противоречии закон о пател ь от.зу, не ааяучлпжсе когявярешшого отвода, Проквс-cyn.ii,пому ригул;:рс;оь;т1,. о полью совершенствования данной га-ргштшг, кедде.-ат такт» форма и структуре гчта, крслссгуальш'-а сроки к :,:.сц',ос;;л.'ыггя от зеус*лшосгЕ..,
Обеспечите ';он< тдтуит-'лсс.й во-ме.'ло только па б«зо внутренне скс.о^ккчйрспа:'чой систеа® :>ак.издательства, четко отра-:.а'гС-':<!й аорл Гснов:"ич- Р.акока» 3 зт^м емкот" привосяя основа 1гор;.:от5орч':ст:>а ирлкьтся гарантией его кечетитучионкэотп, Ос-г.'овной г.рсОмг.оЯ д»,о^ерт£пт считает законодательное обеспочеггг.'а б!!»;;,.'отло-'т.'л.^!со( чх экояоаяпесклх ирак Советов. Сиредаточевгв ;> их рукас клл-чадя полномочий в это!: сферс, гклаучзнк.*1 неполно-тш ттьрял::ия г, средств с? СоJoт;^J, й ке от вша смята: органе» уир'Г' •¡с-.пм, со...г.гот гатеря8лт.ну» оснсву 'отлогой?!! г орньсн-
с;
тальной подчиненности исполкома, варховелство представительных органов. Как показывает изучение практикм, башгая часть нарушений Конетахушм посредством иормьт»:шшх актов имела место вследствие использования исполкомами одояшстратишшх методов управления - единственно воэмс.таух в условиях отсутствия средств для использования экономических методов /заказов предприятиям, налогов и т.п./, предусмотренных ст.16 Конституции ССС1\
Реализация Конституции зависит от настроенности на ее соблюдение, поэтому надлежащая кадровая структура исполкома является необходимой гарантией конституционности. Анкетирование членов исполкомов показало, что.основная их масса, в целом адекватно понимая содержание конституционного регулирования, не реали-зоаклала отого на практике вследствие утвердившегося в аппарате управления.старого состава конформизма, ориентированности на централизм. В целях повышения уровни правовой компетентности членов исполкомов диссертант предлагает активизировать их юридическое консультирование; ввести квоту юристов-^рорессионалов в составе исполкомов; соусловить занятие вакансии члена исполкома прохождением специальной юридической подготовки. ■ -
Институт ответственности непосредственно связан с обеспечением конституционности. Диссертант приходит к-виводу, что принцип всеобщности обязанности исполнять закон, наличие большого объема обязанностей у исполкома, могущих бить нарушенным;, обусловливают необходимость покапать: 1/доликтоспособность исполкома; 2/нздалае неконституционных.нормативных актов правонарушением, влекущим применение санкций. Организационными санкциями являются отмена-нормативного акта, досрочное прекращение полномочий исполкома. Имущественная ответственность, в силу того, что нормативный акт воздействует на большой круг субъектов, а упра~. вленческие отношения в данном случае.не носят договорного характера, должна выражаться в возмещении "ущерба в полном объеме" /ст.2о Закона Об обидах началах местного самоуправления,../, а не убытков, вклачавщих неполученный доход.
Второй параграф содержит анализ специальных правовых гарантии, которые направлены, преимущественно, на обеспечение реализации норм отдельных конституционных институтов - народовластия и верховенства Сойотов, законности, субъективного конституционно
- -
го прапа.
Гарантией реализации принципов няролояластия и верховенства Сойотов является контрольная деятельность Созоти. Бо совершен-ствовшсгп, по мнет:», диссертанта, способствовало бы определении конкретных суйьектои, обоспочяваххдих эиполиенао этой íynnv¿ -президиума Сонета и специальной обязательно избираемой постоянной комиссии.,
СОос-поченио констптуц-'.ошшх требований законности со млогем записях от надзорной доятодыгостл. прокуратуры. Реагирование прокурора ;-:о::с:т осуществляться либо в отношения неконституционного нормативного акта, либо основанных на нем актов правоарпме* нения. Оперативности прокурорского надзора способствовало бы закрепление в ст.О1 Закона 0 Прокуратура СССР обязанности прокурора присутствовать на заседаниях исполкома.
Больно Л потекпнал по обеспечении защиты субъективных прав от неконституционного нормотворчества содерют институт ¿посудил. Реагирование суда на неконституционный нормативный акт осуществляется в связи с рассмотрением конкретных дел в дпу:с й-ормах: I/j:p.rj!ta:me основанных на ньконституционном нормативном акте дейст.1:::!; дол>зюс»"нгх лиц, органов управления неправомерными, г. о с стал о au •."{;:<; нарушенного драва при разро:исккй споров, ?.оз-нпк-Т'Сднх на основе акта исполкома, позме^енке ущерба, оезебох-донио от отпотетисиносгк за неисполнение неконституционного акта либо за оказание неповиновения, сопротивления основанным на и с:*, дсйст;);;;-;.; - » <! ор.:о вынесения решения /приговора/; л/праз-нашго в мотгьпрозочпой част:! решения /¡¡ригсвора/ нормативного акта иилонститукзешкаьи ршессняс частного определения.
Полномочен суда по отио-енга к улрлвлеячеекш перматиинк'* .'iicT^fi нося,- HfjiacpaiJÍi характер - признание корсатлвяого акта неконституционны;.; ни «рокрыдох его дейстаяя, но лп.и-.-.ст ссиованнио на ном празотноьеадя судоонои занята на подьвдомстнсняой суду территории. То редкий случаи, когда суды применяли п^Д-зернио по.тиомочг..ч к незаконным управленческим актам, нельзя охараптори- •
зовать кап практику, ,(ЛЯ ее ^ор^дропания целесообразно: 1/йзс.чть в порядке аутентичного толкования /п.З ст.ИЗ Конституции СССР/ постакоатенпо-jopxo>.-Korc Сог.ета СССР, тракгу^оо п/пнпип чк-и.ня-скмости суд.-,:! как m.3ci;;:o :мости к от оргапоч упратпекпя, их ьк-
TOB, в том числе нормативных. В постановлении следовало бы сгруппировать основания признания акта, некопституцколним. 2/ Признать основанием обжалования в суд не только иаюжиельнна действия, но и бездействия органов управления, должностных лиц, т.к. содержанием неконституционного нормативного акта может быть предписание воздерживаться от.действий, осуществление которых необходимо для реализации конституционных прав, З/Распространкть право на обжалование в суд на предприятия, организации, т.к. их права такяё находятся под охраной Конституции. .4/Слодуя принципу равной защиты форм собственности, целесообразно создать для этого необходимые предпосылки, преобразовав органы государственного арбитра4® в гкояомичёсгле суды, не виоэдко полномочий управленческого характера, к ввести их в общую систему судов. 5/Грслусмотреть обязанность суда передавать дола, связанные с рассмотрением вопроса о конституционности нормативного управленческого акта в вышестоящий суд, в пределы территориальной подведомственности которого входит территория, подведомственная органу, издавшему акт, Это долето обеспечить единство в надзорной . практике судов. - ■
В диссертации рассматриваются возможности применения договорной формы управления в нормотворчестве исполкомов и делается вывод, что потребности рыночного хозяйства, наличие большого числа юридически и экономически самостоятельных объектов делают возмохиш и необходимая ее широкое применение, Диссертант выявляет два основных варианта применения договорной формы в нормотворчестве исполкомов:
1/Совь',остное издание нормативного акта исполкомом и контрагентом, правомочным представлять индивидуально-неопределенный . круг субъектов..
2/Принктие исполкомом акта, предусматривающего обязанность подчиненных должностных лиц, органов, организаций реализовать управленческую цель посредством вступления в договорные отношения с предприятиями, организациями, гражданами. .
договорная.форма управления создает более благоприятные условия для реализации Конституции по сравнению с традиционным, односторонним изданием исполкомом нормативных предал с-.ни',!, т.к.: - исключает неподконтрольное Совету применение властгшп лолномо-
чиЯ , Догспорнио норма излшотся па основе взаимного согласия сто рон, тогда пак властность характеризуется сочетанием императивности и односторонности издания предписаний» Невластный характер договорного нормотворчества или прапородлкзг.цкояпсй деятельности, осуществляемой в рамках договсриих отнесений, обеспечивает, тапкм образом, совладение конституционных норм, слу-яам;их запретом применения властных полноко'ШЙ но в связи с исполнением актов органов власти.
- оставляет за суОг>01:том /гражданами, предприятиями, организоди-гл:и/ воз1.,.о:с(ость выбора варианта или норкы поведения, .что обеспечивает соблюдение конституционно охраняемых интересов и прав, В работе содержатся предло.'-очия по законодательному регулировании данной (] ор.чш управления.
■ В подводится краткий итог работы, обобщгаотся
предложения, внесенние диссертантом в ходе исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие работа:
1. Конституционность нормативних актов исполкомов местных Советов народных депутатов // Вестник ЛГУ. 1990. Сер.6. Еин,1» С. УЬ-102.
2. Правовое гарантии обеспечения конституционности норка-тишшх актов исполкомов моствих Советов // Проблемы лоаишения качества и оВДоктивноств правовой деятельности: Тез. дом. науч. конф. "Качество деятельности в механизме общественного прогресса". С;,тек, 1990. С. 43-46.
