АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления государственной службы Российской Федерации»
На правах рукописи
ПОЛУХИН Андрей Владимирович
ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В ПРОЦЕССЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность12.00.02 -Конституционное право: муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург 2004
Работа выполнена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Бугель Николай Васильевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Уткин Николай Иванович
кандидат юридических наук, доцент Каплунов Андрей Иванович
Ведущая организация
Московский государственный университет МВД России
Защита состоится «■^*>> 2004 г. в ^ часов на заседании
диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание учёной степени кандидата юридических наук в Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, д. 15).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, д. 15).
Автореферат разослан г.
Учёный секретарь
диссертационного совета К 602.004.02 доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Государственная служба - это один из важных институтов государства, главным назначением которого является реализация его основных функций. Именно поэтому, ее справедливо относят к числу наиболее важных изобретений цивилизации. На государственную службу возлагаются, прежде всего, базовые направления деятельности государства: поддержание внутренней и внешней безопасности страны, развитие экономики, организация работы различных государственных институтов, ответственных за благополучие общества и государства в целом. Принятые законодательные акты, регулирующие систему государственной службы Российской Федерации, являются логическим следствием активно осуществляемых в течение последних лет мероприятий по реформированию правовых основ деятельности указанного института государства. Так, в концепции реформирования государственной службы в Российской Федерации от 15 августа 2001 г. было констатировано, что в России отсутствует целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Целью реформирования системы государственной службы России является повышение эффективности государственной службы и оптимизация затрат на госслужащих, а также дальнейшее развитие ее ресурсного обеспечения. Это должно способствовать безусловному выполнению госслужбой задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права по вопросам обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина, ибо в современный период развития российского общества требуется не только значительное повышение роли государства и права, но и расширение участия личности в решении государственных и общественных дел. Внимание к человеку и гражданину в условиях формирования правового государства обусловлено необходимостью усиления
борьбы за права человека, а также новыми
БИБЛИОТЕКА
2УШ\
экономики, политической жизни и культуры, но и к решению проблемы личности вообще.
Представляется, что проблема гарантий и защиты прав и свобод человека и гражданина в нашей стране является комплексной, поскольку ее решение напрямую зависит от состояния законодательства и эффективности деятельности государственной службы. Имеющиеся несоответствия между фактическими общественно-экономическими процессами и фактической реализацией юридических норм, обеспечивающих реализацию правовых норм в сфере прав, свобод и законных интересов человека и гражданина с системой государственной службы, являются одной из существенных проблем деятельности государства.
Степень разработанности темы исследования. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен не только актуальностью, но и недостаточной глубиной научной разработки данной проблематики в отечественной юридической литературе. В советской юриспруденции господствовала идея примата государства над личностью и, следовательно, государственной целесообразности над правомерностью (законосообразностью), которая исключала признание личности в качестве высшей социальной ценности. Личность рассматривалась с точки зрения институциональных (государственных) интересов, и поэтому ее естественные неотчуждаемые права и свободы понимались как «дарованные» государством, в силу чего основное внимание законодательство уделяло именно защите интересов государства.
Проблематика государственно-правовых отношений, системы прав и свобод человека и гражданина в государстве, социально-правовой защиты со стороны государственной службы занимает значительное место и в современной научной литературе. Видные ученые-юристы эту проблематику, как правило, рассматривают в нескольких направлениях. В частности, одно из них проблем социального, государственного и
и собственно реализацией функций
государственной службой, второе направление связано с обеспечением прав и законных интересов человека и гражданина. Наиболее значимыми по указанным направлениям являются работы С.С. Алексеева, А.П.Алехина, Н.Ф. Бабанцева, МБ. Баглая, А.Г. Барабашева, П.П. Баранова, К.А. Бякишева, Н.В. Бугеля, Ю.М. Буравлева, А.А. Вихрова, Б.Н. Габричидзе, А.К. Голиченкова, П.П. Глущенко, А.А. Гришковца, А.Д. Гусева, К.Н. Гусова, А.В. Зиновьева, Н.Н. Жильского, В.И. Каинова, А.П.Коренева, В.М, Курицина, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Е.А. Лукашева, А.Е. Лунева, B.C. Нерсесянца. А.В. Оболонского, В.П. Сальникова, А.В. Стремоухова, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, Л.Е. Шепелева и др.
Вхождение России в мировое сообщество и конституционное признание принципа неотъемлемости основных прав и свобод человека и гражданина позволило по-новому осмыслить практические задачи, связанные с реализацией интересов личности, а также ролью и местом государственной службы, которая представляет собой сложный организм с множеством взаимосвязанных элементов, который напрямую определяет судьбу государственности в России. Соответственно, изменения, происходящие в политико-правовой жизни страны, предопределили возросший интерес к правам и свободам человека и гражданина, а также к их обеспечению и реализации со стороны государственной службы. Тем не менее, вопросы влияния государственной службы на обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина в настоящий период не получили достаточно глубокой научной разработки.
Проблема личности, человека и гражданина в условиях формирования правового государства, а также их место и роль в политической системе до настоящего времени в юридической науке как комплексное теоретико-прикладное исследование пока еще не осуществлялись, не рассматривались.. Система прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве, а также социально-правовая защита человека и гражданина в условиях реформирования государственного аппарата и влияние системы прав, правоотношений и правоохранительной деятельности на положение человека и гражданина в
современном государстве не изучены в достаточной степени. Все эти проблемы требуют своего дальнейшего научного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации функций государственной службой, обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Предметом исследования является деятельность всей системы государственной службы по обеспечению прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование вопросов влияния государственной службы на фактическое положение человека и гражданина в нашем обществе и государстве, исполнения конституционного принципа «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Задачи исследования. Для достижения указанной цели диссертантом разрешены следующие научные задачи:
- исследовать историю становления и развития государственной службы России;
- изучить правовые основы деятельности государственной службы в современной России;
- проанализировать опыт организации государственной службы в зарубежных странах;
- определить механизм правоприменения и его влияния на обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
- выявить соотношение между обеспечением прав человека и гражданина и реализацией функций государственной службой;
- определить основные направления совершенствования института государственной службы в системе мер по защите прав и свобод человека и гражданина.
Методологическая основа диссертационного исследования. При
решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор рассмотрел исследуемую проблему в ее историческом развитии, всесторонне, во взаимосвязи со многими другими юридическими вопросами и проблемами, опираясь на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные юридической практикой. Из специальных методов в ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие методы.
Научная новизна диссертации заключается в системном исследовании проблемы соотношения между деятельностью института государственной службы и соблюдением прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. При этом автор работы осуществил попытку комплексного исследования не только общетеоретических проблем, связанных с системой прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве и его социально-правовой защитой, но и с системой прав государственных служащих в процессе реализации ими своих функций. Кроме того, в диссертационном исследовании был использован опыт правового регулирования осуществления государственной службы в зарубежных странах, а также определены базовые направления по совершенствованию государственной службы в системе мер по обеспечению прав и законных интересов человека и гражданина.
На зашрту выносятся следующие основные положения:
1. Историко-правовой анализ становления и формирования института государственной службы в России свидетельствует, что государство всегда доминировало над обществом, а государственная власть строилась с учетом ведомственных и классово-сословных интересов. В свою очередь, государственный аппарат обладает большой инерцией и сопротивляемостью резким переменам, что не всегда негативно.
2. Государственная служба - это многоаспектный социальный феномен, который представляет собой единую систему, призванную обеспечить
реализацию множества функций государства посредством профессиональной деятельности граждан Российской Федерации, урегулированной нормами права, и не только национального.
3. Демократия, законность и правопорядок находятся в диалектическом единстве, так как становление демократии и укрепление законности и правопорядка следует рассматривать в качестве триединого начала, позволяющего обеспечить стабильность и устойчивое развитие общественных отношений на основе реализации исторического опыта, здравого смысла и современной практики.
4. Обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в процессе осуществления деятельности государственной службы понимается как совокупность мероприятий, мер урегулированных законодательством, проводимых в жизнь различными органами системы государственной службы России в целом, и субъектов федерации, в частности.
5. Стабильность в обществе и государстве неразрывно связана с взаимодействием власти с интересами личности, так как коренные вопросы развития страны невозможны без ее поддержки, т.е. не одна реформа не может быть осуществлена только силами государства без должной поддержки со стороны человека, гражданина и общества в целом. Следовательно, на современном этапе государственного строительства в центр государственного управления и административно-правового регулирования выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, а приоритетным началом этих отношений являются, прежде всего, права и свободы человека и гражданина.
6. Существенные изменения в правовой системе национально-правовую культуру кардинальным образом не меняют. Это значит, что какие бы не формировались желаемые модели порядка государственной деятельности, достичь их реально только посредством нормативного
регулирования вряд ли возможно. Отсюда следует, что решить задачу по совершенствованию правовой системы, которая должна обеспечить в нынешних условиях регулирование отношений, прежде всего, между интересами, правами и свободами человека и гражданина с одной стороны и государством с другой стороны.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения, содержание и выводы развивают и дополняют многие разделы общей теории права и государства, конституционного права и других отраслевых юридических дисциплин. Исследуемые в работе проблемы, касающиеся функционирования государственной службы и ее влияния на обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина играют важную роль в повышении эффективности и результативности деятельности госаппарата. Результаты диссертационного исследования могут быть полезны для дальнейшей научной разработки данной проблематики.
Практическая значимость исследования состоит в использовании материалов и выводов диссертации в процессе преподавания конституционного права России, конституционного права зарубежных стран и других дисциплин.
На основе изученного материала и сделанных выводов диссертационного исследования представляется возможным осуществить меры по совершенствованию государственной практики в целях обеспечения гарантий реализации прав и свобод личности, а также разработать спецкурсы по проблемам сущности и содержания, прав человека и гражданина и функционирования государственной службы.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались в учебном процессе, и нашли отражение в публикациях автора. Основные выводы и положения диссертации изложены в выступлениях на научно-практических конференциях, проводимых в Санкт-Петербургском университете МВД России, Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете, Санкт-Петербургском гуманитарном
университете профсоюзов, а также в процессе преподавания спецкурса «Правовые способы зашиты конституционных прав и свобод граждан».
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структура диссертации. Выбранная проблематика предопределила внутреннюю логику и структуру исследования. Работа состоит из введения, двух глав, подразделенных на параграфы по три в каждой, заключения и списка используемой литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показана степень научной разработки проблемы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, охарактеризована методологическая база работы, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения и выводы, выносимые на защиту, определена теоретическая и практическая значимость полученных результатов.
Первая глава — «Формирование и развитие государственной службы в России» включает в себя следующие параграфы: 1). Историко-правовой анализ становления и развития государственной службы России; 2). Конституционно -правовые основы государственной службы современной России; 3). Опыт организации государственной службы в зарубежных странах и перспективы его использования в России.
В первом параграфе отмечается, что государственная служба в России имеет достаточно глубокие исторические корни, так как основы государственного управления закладывались еще в древней Руси. В этой связи, проведен анализ взаимоотношений различных сторон, оказывавших влияние на систему государственной власти. При этом, автор выделяет поэтапные отношения между князьями и дружинами. В начальный период, по его мнению, идеология отношений между указанными сторонами строилась на принципах единства и прославления. Основные средства по обеспечению дружины добывались за счет завоевательных походов, отчисления дани, судебных сборов и т.д. В последующем, начиная с XI века, стала просматриваться тенденция
обрастания дружинников собственностью, а с XII века им стали предоставляется волости для управления и кормления. В итоге дружинники покидали князя, их место занимала младшая дружина. Собственно управление на местах осуществлялось местными князьями и администрацией (посадник - в городах, волостель - в сельской местности). Соискатель также осуществил анализ сущности, содержания и особенностей «дворянской» системы организации государственного управления, которая начала формироваться с конца XII века, а также уклад государственной службы в Новгородской земле и Московском государстве. В последующем диссертант, на основе изучения опыта комплектования должностей государственной службы, подчеркивает, что в качестве основы выступали родственные связи и система продвижения целых семейных кланов. Имелись, однако, и проявления формирования основ светскости. Одновременно с этим, отмечается тенденция, связанная с ростом государственной бюрократии, а также различных злоупотреблений с ее стороны. Деятельность по борьбе с различного рода злоупотреблениями имела относительно ограниченное влияние, не носила системный продуманный характер, кроме того, отсутствовало должное правовое обеспечение.
Далее, в диссертационном исследовании анализируется содержание и реализация «Табеля о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». В этой связи отмечается, что Петр I ставил перед собой цель - создание «правильного» государства, при котором вся жизнь регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям... Идеал «регулярного государства»... вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни — ее глубокую бюрократизацию». Обращаясь к системе мер, которые проводились в последующем по совершенствованию и рационализации отечественной государственной службы, диссертант особо выделяет роль М.М. Сперанского, занимавшего ключевые позиции в государственной власти России и предложившего реформу всей структуры
государственной власти на базе передовых идей того времени. Среди них образование министерств и Государственного совета, введение в систему чинопроизводства критерия образования. Обращаясь к практике реализации идей Сперанского, соискатель приходит к выводу, что они не изменили существа российской государственной службы, но, тем не менее, придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее добивался драконовскими методами Петр I. Затем автор подробно анализирует попытки реформирования организации государственной службы России, на основе чего приходит к выводу, что они не оказали существенного влияния на эффективность деятельности госаппарата. Недостатки деятельности чиновничества были очевидны как для власти, так и для всего общества. К числу таких недостатков диссертант относит: традиционно низкую эффективность государственного аппарата; неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу; крайнюю медлительность чиновничества при осуществлении своих профессиональных обязанностей, а также неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу своей кастовой отчужденности от общества.
Таким образом, очевидно, что становление института государственной службы осуществлялось поэтапно, с учетом особенностей развития общественных отношений и понимания того, что существование государства невозможно без создания механизма обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, проживающих в пределах государственных границ. Естественно, что указанный механизм был примитивен, нацелен, прежде всего, на защиты прав и интересов имущих сословий.
Во втором параграфе утверждается, что государственная служба представляет собой важный феномен в системе государственной и общественной жизни и основывается, прежде всего, на конституционных принципах. Из этого следует, что любой вид государственной службы определен конституционно-правовой базой. Анализируя федеральное
законодательство, соискатель приходит к выводу, что оно включает в себя акты двух уровней, хотя Федеральные законы, регулирующие отношения в области государственной службы равны. Тем не менее, по степени обобщения, они иерархичны. К числу базовых автор относит закон «О системе государственной службы в Российской Федерации», которым определены правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе и система управления государственной службой России, и закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», так как именно им установлены правовые основы как самой госслужбы, так и правовое положение ее служащих. Другими словами, указанные законы регулируют весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри.
На основе анализа указанных законов, а также их реализации, диссертант считает, что имеющиеся законодательство Российской Федерации о государственной службе внутренне противоречиво, так как виды федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами. В свою очередь, в субъектах Российской Федерации приняты законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству Российской Федерации. И, наконец, система отношений в области государственной службы урегулирована законодательством не полным образом.
Далее соискатель анализирует положения Концепции о реформировании государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1496. К числу базовых начал реализации Концепции автор относит Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации». В процессе его анализа автор отмечает, что в нем четко разграничены понятия федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. В законе определены виды государственной службы. Кроме того, в нем указано, что каждый вид государственной службы
должен регулироваться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы, и определен правовой статус госслужащих.
Обращаясь к организационно-правовым аспектам деятельности государственной службы, соискатель считает, что большая роль в осуществлении этой деятельности принадлежит Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и органам государственной власти. В частности, именно ими принимаются уставы и положения о дисциплине, положения о конкретных органах и подразделениях (они в основном определяют статус тех или иных должностных лиц), должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами. Задача у них одна - конкретизировать законодательство более общего характера, не выходя за его рамки.
На основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации, определяющего организацию государственной службы, диссертант делает вывод, что оно характеризуется неоднозначностью, имеется система двойного регулирования отношений в этой сфере. Прежде всего, это проявляется в том, что наличествуют нормы, не четко определяющие предметы ведения федерации и ее субъектов, что зачастую создает противоречивость в разрешении многих аспектов этих правоотношений. Поэтому автор, считает, что все это вызывает необходимость максимально четко определить компетенцию субъектов, т.е. четко выявить круг обязанностей субъекта Российской Федерации в сфере организации государственной службы.
В силу изложенного, соискатель констатирует, что государственная служба - это сложное многоаспектное явление, которое представляет собой единую систему и требует должного правового регулирования. Решению этой задачи должны послужить разработка и принятие законов, регулирующих отношения различных видов государственной службы. В этой связи он считает, что существует необходимость кодификации законодательства, касающегося деятельности и организации государственной службы в Российской Федерации, Это позволит систематизировать и объединить разнородный юридический
материал, и, тем самым, будет обеспечена системность и комплексность правового регулирования в этой сфере. Важным выводом в работе является то, что без надлежащей работы об обеспечении реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан, государственная служба в одиночку не решит даже части задач и проблем, существующих в современном российском обществе.
В третьем параграфе проанализирован опыт становления и развития государственной службы в наиболее развитых странах. При исследовании этого вопроса автор исходил из того, что существенное значение в совершенствовании различных видов деятельности и собственно системы социальных отношений имеет международный опыт.
Обращаясь к изучению опыта организации госслужбы во Франции, автор отмечает, что она представляет собой эталон бюрократической развитой централизованной системы и, одновременно с тем, обеспечивающей эффективное управление страной. При этом отмечается, что главной основой государственной службы французской республики является подробно регламентированная и вместе с тем закрытая система администрирования, где четко просматривается иерархичность, кастовость и исключительное верноподданство государству. Не менее важным началом организации государственной службы, по мнению диссертанта, является концепция карьеры, которая основана на понимании госслужбы как особой, отличной от всех прочих профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству.
В последующем подробно анализируются правовые основы и иерархия построения госслужбы во Франции. На основе исследования опыта организации государственной службы во Франции, соискателем делается вывод о том, что система организации госслужбы во Франции является продуманной, всесторонне регламентированной, обладающей большим запасом прочности, что объективно предполагает необходимость адаптации этого опыта в России.
Не менее богатыми традициями организации государственной службы отличается Германия. При исследовании правовых основ организации государственной службы в Германии, автор отмечает, что ее основные положения содержаться практически во всех разделах Конституции ФРГ. В частности, предусмотрены права в системе государственно-служебных отношений, закреплены принципы госслужбы и т.д. Это значит, что Конституция закрепляет основы, на которых строится законодательство о государственной службе, а также то, что именно федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе в Федерации. Федерация также имеет право издавать в общих интересах Федерации и земель основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права. К области конкурирующего законодательства Федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений.
Далее анализируются основные положения законов, регулирующих вопросы государственной службы. В частности, касаемо правового положения госслужащего, прохождения государственной службы, обеспечения государственных служащих, ответственности и т.д. При этом выделяются наиболее важные моменты, которые могут быть использованы в нашей стране. В частности, отмечается необходимость расширения контактных механизмов и переориентации государственных служащих на «клиентные» отношения с гражданами, а также повышения штабной культуры, морали и децентрализации всей службы в целом.
На основе изучения опыта организации государственной службы в Англии, диссертант констатирует, что в этом государстве довольно продолжительное время не было профессиональной государственной службы. В этой связи отмечается, что министерства существуют лишь с XVII века, но их роль была несравнимо менее значимой, чем во Франции. Должности
рассматривались как собственность, т.е. передавались по наследству или просто продавались. Тем не менее, большие злоупотребления со стороны таких лиц, как правило, отсутствовали, что объяснимо их высоким имущественным и образовательным статусом. Исходя из этого, делается вывод, что английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра "идеальной рациональной бюрократии" французского образца. Далее анализируются основные этапы реформ организации государственной службы в Англии, исходя из необходимости создания высококвалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств людей. При этом особо анализируется реформы, проводимые М. Тэтчер, в процессе которых была создана система стимулов, призванных ориентировать госслужащего на ответственное принятие взвешенных грамотных решений. В последующем, соискатель приходит к выводу, что рыночные стимулы создали возможность для маневров. Они, по его мнению, сходны с возможностями менеджера в бизнесе. Вместе с тем, превращение британской административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночпую по принципам функционирования, не позволило реализовать единую тарифную сетку, что нанесло ущерб авторитету государства как идеального работодателя. Разумеется, коммерциализация трудовых отношений способствует размыванию этического кодекса работников государственного аппарата.
Становление и развитие США связано с ростом числа лиц, задействованных в государственной службе, главным образом за счет почтовой службы. Далее отмечается, что система американской государственной службы в последние десятилетия имеет тенденцию реализации принципа демократии и собственно открытости для общества. В настоящее время гражданину предоставлено право, знакомиться с широким кругом государственных документов, в том числе - касающихся его самого, хотя, и имеются определенные ограничения, связанные с обеспечением безопасности личности, общества и государства. Одновременно с этим, помимо позитивных
результатов, имеют место и издержки. Прежде всего, они связаны с понижением уровня административной морали служащих, а также с уходом многих квалифицированных работников в другие сферы.
В последующем делается вывод, что анализ деятельности и собственно совершенствования государственной службы в зарубежных странах свидетельствует, что правительственная машина обладает большой инерцией и сопротивляемостью резким переменам, что не всегда негативно, так как резкие перемены в деятельности государственного аппарата могут повлечь коллизию в его работе.
Соискатель на основе анализа опыта организации государственной службы в зарубежных странах считает, что вышеуказанные подходы в своем большинстве должны найти отражение в системе мер по совершенствованию государственной службы в современной России.
Во второй главе диссертации — «Механизм обеспечения конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в процессе осуществления государственной службы» выделены следующие параграфы: 1). Правоприменение в механизме осуществления государственной службы как эффективное средство обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; 2). Проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в процессе функционирования государственной правоохранительной службы; 3). Основные пути совершенствования института государственной службы и механизма обеспечения защиты конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
В первом параграфе при определении механизма обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина автор исходит из того, что в цивилизованном обществе человек является главным определяющим началом. В свою очередь, как общество, так и государство должны заботится об обеспечении его прав, свобод и законных интересов. При этом, по мнению диссертанта, реализация этого важного положения, прежде всего, зависит от уровня развития права, состояния экономики, а также от множества различных
других факторов, оказывающих непосредственное влияние на человека. Тем не менее, основным началом конструирования мер по защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина является право. В последующем соискатель рассматривает понятие, а также различные виды «механизмов» правового, экономического, демократического характера, касаемых защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также различные точки зрения ученых-правоведов, которые высказывают свои позиции по структуре, понятию, а также влиянию таких механизмов на обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина. Одновременно этим, в научном исследовании подчеркивается, что в системе человеческих отношений категория ценности является мерилом общественно-экономических отношений. Тем не менее, автор, эту категорию распространяет и на собственно правовые отношения, так как право многофункционально и влияет на различные стороны социального и социально-экономического развития общества. Характеризуя «ценность» права, автор исходит из того, что эта категория проявляется только при условии его реализации, поэтому функция правореализации представляет собой важную предметную область для исследования со стороны ученых и практиков. В этой связи, диссертант особо подчеркивает о наличие связи между применением права, действием объективных законов общественного развития, а также уровнем экономического развития, что, в конечном счете, определяет основные тенденции и направления политического, идеологического и духовного развития общества, а не наоборот. Отсюда делается вывод, что соотношение между правом и экономикой - это двусторонней процесс взаимосвязи и взаимодействия, где каждая из сторон в зависимости от сложившихся обстоятельств может играть определяющую роль. Тем не менее, ведущее значение в конечном итоге принадлежит экономике, поскольку именно она обуславливает структуру общества, политику государства, содержание права, порядок его реализации и, в конечном счете, весь правовой механизм в сфере защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Далее соискатель подробно исследует механизм правоприменительной деятельности, поскольку он непосредственно оказывает влияние на сферу обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В этой связи подчеркивается, что механизм обладает относительной самостоятельностью, а также, что он опосредуется через многие промежуточные ступени, и это определяется практикой и здравым смыслом. Его значение состоит также в том, что оно в преломленном виде воплощает в себе специфические свойства права. Вместе с тем, рассматриваемая сторона имеет внутреннею специфику, которая придает правоприменению относительную обособленность от права как такового.
Диссертант считает, что правоприменительная деятельность состоит в вынесении компетентными органами государства и общественности соответствующих общим установлениям правовых норм индивидуально-конкретных юридических предписаний, обращенных к персонально определённым субъектам, т. е. в принятии решений по конкретным делам, имеющим юридический характер. В связи с этим обусловленность правоприменения экономическим строем общества прослеживается через воздействие последнего на правовую форму в целом, поэтому особенности правоприменительной деятельности тех или иных органов в значительной степени зависят от явлений надстроечного порядка и не всегда экономически объяснимы. В свою очередь, своеобразие способов, методов, форм, процедуры правоприменительной деятельности тех или иных органов определяется местом данных органов в государственном механизме, обслуживаемой ими сферой, поставленными перед ними задачами, компетенцией и другими обстоятельствами.
Одновременно с этим подчеркивается, что правоприменение способствует развитию конкретных общественных отношений в соответствии с объективными закономерностями, устраняет препятствия, встречающиеся на пути действия объективных законов, посредством организующего воздействия «вплетает» конкретные связи в общую закономерную цепь общественных
отношений и, тем самым, возвышает общество и государство над стихийным действием объективных законов, позволяет использовать их со знанием дела, реализовывать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Обращаясь к характеристике институтов государства и субъектов, наделенных функцией правоприменения, отмечается, что они не должны ущемлять демократические права и свободы людей, а также сочетать интересы личности, общества и государства. Главное начало обеспечения объективного, полного и всестороннего применения норм права состоит в возможности гражданина активно участвовать в обсуждении законов государства, а также в выборе представителей государства и собственно реализации правовых норм. Другими словами, должен более широко использоваться принцип, связанный с активным участием граждан в контроле за деятельностью должностных лиц по применению закона.
Во втором параграфе отмечается, что государственная служба призвана обеспечить функционирование органов государственной власти и управления на основе принципов и положений законодательных актов, имеющихся в Российской Федерации, а также, что ст. 2 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Следовательно, главным началом организации государственной службы является обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В последующем автор анализирует конституционные права и свободы человека и гражданина, которые имеют принципиальное значение для правового статуса любого индивида, поскольку в этих правах получает утверждение принцип человеческого достоинства, в них реализуются притязания индивида на достойное существование и развитие. И, наконец, конституционные права и свободы выступают как основа правового статуса личности, ибо являются
исходной базой для приобретения других прав, предусмотренных законами и подзаконными актами.
Обращаясь к вопросам реализации конституционных прав и свобод личности, соискатель особо отмечает, что она зависит от гарантий культурного, социально-экономического, материального, политического, организационного и юридического характера, которые устанавливаются и обеспечиваются государством. При условии полной реализации указанных гарантий, личность в большей мере способна реализовать свой социальный и творческий потенциал, а личные и социальные интересы не вступают в противоречие.
В последующем в диссертационном исследовании, подробно анализируется роль и влияние основных правоохранительных институтов государства на обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина, поскольку их деятельность в ряде случаев связана с ограничением прав и свобод человека и гражданина, что является одной из актуальных проблем этой сферы. В этой связи, анализируется деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, при этом подчеркивается, что на прокуратуру Российской Федерации, как на правоохранительный орган, возложена обязанность осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В тоже время, прокуратура, как орган государства, в силу ст. 2 Конституции и сама должна в своей деятельности соблюдать права и свободы, т.е. не предпринимать действий, направленных на нарушение таких прав; не издавать нормативно-правовых актов, нарушающих эти права и свободы человека и гражданина и т.д.
В дальнейшем анализируются вопросы соотношения деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и деятельности Прокуратуры России. В этой связи отмечается, что Уполномоченный по правам человека в соответствии со ст. 1 Федерального Конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 года призван обеспечить гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, а также их соблюдения и уважения государственными органами,
органами местного самоуправления и должностными лицами. При осуществлении своих полномочий он независим и не подчинен каким-либо государственным органам и должностным лицам, а его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Отсюда делается вывод, что прокуроры не вправе вмешиваться в деятельность Уполномоченного по правам человека, а последний в процессе своей деятельности вправе обратиться к прокурору с различными ходатайствами. В свою очередь, прокуратура как орган государства должна принимать активное участие в соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина.
В диссертационном исследовании отмечается, что особое место в системе мер по защите прав и свобод человека и гражданина занимает суд, который выступает в качестве гаранта прав личности, и его деятельность состоит в рассмотрении и разрешении конфликтов, которые связаны с реальным или предполагаемым нарушением норм уголовного, административного, гражданского и иных отраслей права. Одновременно с этим, автор отмечает, что суд занимает центральное место во всей правовой системе, так как он олицетворяет право и справедливость. На основе вышеизложенного, а также практике общественных отношений, соискатель подчеркивает о наличии закономерности, состоящей в том, что чем больше независимости и самостоятельности в деятельности суда во взаимоотношениях с органами власти и управления - тем выше в государстве уровень законности и демократии, тем более надежно будут защищены права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем, диссертантом констатируется, что в настоящее время в деятельности органов судебной власти имеются факты подмены юридических актов волевыми решениями, пренебрежением возможностями права в урегулировании отношений, низким материально-техническим обеспечением, недостаточно высокой квалификацией судей и т.д.
Приступая к анализу деятельности органов внутренних дел и их влияния на обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, автор подчеркивает, что они представляют собой уникальную организацию, не имеющую аналогов в системе нашего государства, так как органы внутренних дел - это структурированная, государственная, правоохранительная и военизированная организация, входящая в систему министерства внутренних дел и призванная обеспечить права человека и гражданина, а также нормальное функционирование государства посредством охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и решения других задач. В последующем подробно анализируется положения основных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность ОВД и практика их реализации в системе мер по обеспечению прав и свод человека и гражданина. Последняя, по мнению соискателя, свидетельствует, что сотрудники органов внутренних дел порой допускают различные злоупотребления, халатное отношение к своим обязанностям, а порой и преступления, которые грубо нарушают права и законные интересы человека и гражданина. Представленные проблемы обеспечения конституционных прав, свобод и законных интересов граждан в процессе деятельности государственной правоохранительной службы свидетельствуют о том, что в России еще далеко не реализовано предписание ст. 2 Конституции России о необходимости признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Решение проблем, локализация их последствием - главное направление деятельности правоохранительной службы.
В третьем параграфе утверждается то, что главный смысл преобразований, которые имеют место в нашей стране, состоит в необходимости выравнивания отношений между человеком и различными социальными союзами и объединениями. По мнению диссертанта, это ведущая задача теоретико-практического характера, от решения которого зависят судьбы простых людей и собственно авторитет Российского государства. Важнейшим началом таких преобразований должен выступать институт
государственной службы, который является основным инструментом государства в реализации множества функций, напрямую влияющих на жизнедеятельность конкретного человека. В основе совершенствования российского государства и института государственной службы, по мнению автора, находится дальнейшее развитие правовой системы. В этой связи констатируется, что в последние годы имеет место тенденция увеличения числа законов и иных нормативных актов. Вместе с тем, по причине «бесконечного улучшения и различных инноваций» законодательство усложнилось и не всегда имеет достаточную адекватность реальной социальной практике. Отрицательно на состоянии законодательства сказывались нестабильное состояние экономики, бесконечные перестройки государственного аппарата, чрезмерная роль субъективного фактора, а также влияние отдельных социальных групп, заинтересованных в принятии либо отмене тех или иных нормативных актов. Существенное влияние на состояние правовой системы оказывает также чрезмерная зависимость политического и административного вмешательства.
При этом, соискатель придерживается мнения, что принципиальные изменения правовой системы даже при условии обеспечения ее государственной поддержкой, собственно национально-правовую культуру существенным образом не меняют, то есть, меняется внешнее воздействие, а именно количество и характер источников, правоохранительная структура, но не сам народ. Отсюда делается вывод, что какие бы не формировались желаемые модели порядка, достичь их на практике, посредством только нормативного моделирования вряд ли возможно реально. Поэтому, решить задачу по развитию и совершенствованию отечественного права, которое должно обеспечить должное регулирование отношений, прежде всего, между человеком, его интересами, правами, свободами и государством возможно только на основе системных координированных реформ, опирающихся на духовное и психологическое состояние народа. Одновременно с этим, определяющую роль в развитии правовой системы в нашей стране должна играть фундаментальная юридическая наука, ибо только она способна
определить концепцию правового переустройства общества, а также ориентиры по реформированию права как такового.
Анализируя соотношение гражданского общества и государства, диссертант, считает, что гражданское общество может и должно выступать в качестве противовеса государству, причем для правового государства гражданское общество - это закономерный противовес, так как предпоследнее само стремиться ограничить свою власть, посредством передачи части своих функций гражданскому обществу. При этом, значимым и определяемым началом реформирования государственной службы является воздействие и контроль со стороны гражданского общества. На основе оценки нынешнего состояния гражданского общества, автор считает, что вряд ли такое воздействие в настоящее время возможно, поэтому сама власть должна стимулировать участие граждан в этой деятельности, т.е. государство и его аппарат должны создавать условия для формирования гражданского общества и собственно полноценного поступательного развития государства как такового. В свою очередь, участником этого процесса выступает государственная служба как проводник идей государства. Практика свидетельствует, что зачастую деятельность государственной службы является не всегда адекватной запросам и интересам, имеющимся у гражданского общества. Одной из причин такого положения является проблема реализации принципа открытости и гласности в осуществлении государственной службы. Значимость этого принципа состоит в том, что объективная и полная информация позволяет человеку не только знать содержание и механизм принятия управленческого решения, но и активно участвовать как в процессе его принятия, так и в процессе реализации. Тем самым, обеспечивается диалогичные соотношения между властью и обществом, при котором власть обязана учесть позицию человека и гражданина и общества в целом. Следовательно, именно так обеспечивается механизм контроля гражданского общества за реализацией государственной службой конституционного принципа признания, соблюдения и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов.
Далее, соискатель, исследует влияние принципа «верности» государственной службы на реализацию взаимодействия гражданской службы и гражданского общества, так как он связан с добросовестным исполнением каждым государственным служащим своих обязанностей. В свою очередь, демократическое государство должно исходить из интересов гражданского общества, и, тем самым, обеспечивать поступательное и эффективное развитие государства и общества.
Исходя из практики, диссертант замечает, что реализация рассматриваемого принципа во многом определяется не только национальными, экономическими, политическими отношениями в обществе, но и самим положением в обществе государственного служащего. В целях совершенствования института государственной службы и собственно относительной независимости государственного служащего от руководителя, автор предлагает чаще использовать международный опыт. При этом, особо подчеркивается необходимость более широкого применения конкурсных начал при замещении государственных должностей, а также дальнейшего развития системы контроля за деятельностью государственных служащих по принятию управленческих решений, не допускающих ущемления прав, свобод и законных интересов граждан. Формирование механизмов недопущения злоупотреблений и неотвратимости ответственности за нарушение режима законности и дисциплины, прав, свобод и законных интересов.
В заключении в концентрированном виде сформулированы основные выводы диссертационного исследования и предложения соискателя по рассматриваемым проблемам, обоснованы теоретическая и практическая значимость работы, достижение целей и задач, предопределенных темой.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Государственные и общественные институты и их роль в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина // Современные проблемы права: Материалы межвузовской конференции в Санкт-Петербургском
государственном инженерно-экономическом университете. Санкт- Петербург, 23-24 января 2004 г. / Сост. и ред. А.А. Кабанов. - СПб.: СП6ТИЭУ, 2004. 0,3 п.л. (в соавторстве).
2. Человек как объект правовой зашиты //Современные проблемы права: Материалы межвузовской конференции в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете. Санкт-Петербург, 23-24 января 2004 г. / Сост. и ред. А.А. Кабанов - СПб.: СПбГИЭУ, 2004. 0,2 п.л.
3. Права человека в сфере государственной службы // Правовая информатика: Материалы выступлений на заседании 17 секции 23 международной конференции «Школьная информатика и проблемы устойчивого развития». Санкт-Петербург, 16 апреля 2004г. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. 0,2 п.л.
4. Конституционно-правовые основы государственной службы современной России. Актуальные вопросы совершенствования государственно-правовых отношений в России XXI века / Сборник научных статей. СПб., 0,25 п.л. (в соавторстве).
5. Проблемы обеспечения прав и свобод и гражданина в процессе деятельности государственной правоохранительной службы. Актуальные вопросы совершенствования государственно-правовых отношений в России века/Сборник научных статей. СПб., 2004. 1,2 п.л. (в соавторстве).
6. Основные пути совершенствования государственной службы как средство обеспечения реализации и зашиты конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Актуальные вопросы совершенствования государственно-правовых отношений в России XXI в. / Сборник научных статей. СПб., 2004. 0,3 пл. (в соавторстве).
Подписано в печать 22.10.04. Формат 60*84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Печ. л. 1,75. Тираж 100 экз. Заказ 112.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательства СПбГЭТУ "ЛЭТИ"
Издательство СПбГЭТУ "ЛЭТИ" 197376, С.-Петербург, ул. Проф. Попова, 5
»207 6 5
РНБ Русский фонд
2005-4 18856
