АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Обеспечение муниципально-правового статуса личности органами местного самоуправления в Российской Федерации»
На правах рукописи
9 15-12/272
- /О ■' --
КОВАЛЕНКО Наталья Владимировна
ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Белгород - 2015
Диссертация выполнена в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»
Научный
руководитель: доктор политических наук, профессор,
Полухин Олег Николаевич
Официальные
оппоненты: Велиева Джамила Сейфаддиновна -
доктор юридических наук, профессор, «Поволжский институт имени П.А. Столыпина» - филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», кафедра конституционного и международного права, заведующая
Модникова Татьяна Николаевна -
кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», Орловский филиал / кафедра конституционного и муниципального права, доцент
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Кубанский
государственный университет»
Защита состоится 29 октября 2015 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального исследовательского университета, по адресу: 308015 г. Белгород, ул. Победы, 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте Белгородского государственного национального исследовательского университета (www.bsu.edu.ru).
Автореферат разослан сентября 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
Нифанов Алексей Николаевич
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена противоречивым характером развития в России института местного самоуправления, который функционирует на постоянно обновляемой организационно-правовой основе, что находит отражение в перманентно изменяющемся муниципальном законодательстве. В свою очередь, нестабильность правового регулирования муниципальных отношений во многом объясняется имеющимися пробелами в теоретической разработке ряда ключевых категорий муниципального права, к числу которых относится муниципально-правовой статус личности.
В юридической литературе в этом контексте исследуется, как правило, общеправовой и конституционный статусы личности, где преимущественно рассматриваются основные элементы правового статуса и их государственные гарантии, что основывается на ст. 2 Конституции России. Однако при этом нередко упускается из виду, что в соответствии со ст. 18 Конституции России органы местного самоуправления в своей деятельности детерминированы правами и свободами человека и гражданина. Это дает основания выделять не только конституционные, но и муниципальные правообеспечитель-ные механизмы правового статуса личности.
Автономный отраслевой формат муниципального права, опосредует муниципально-правовой статус личности как самостоятельную правовую категорию, отражающую место жителей муниципальных образований в системе муниципальной демократии и интегрирующей их политические и социально-экономические права и обязанности, которыми они обладают как члены местного сообщества.
Актуальность заявленной темы усиливается неразработанностью проблемы муниципальных обязанностей личности, - которые в абсолютном большинстве уставов муниципальных образований вообще не фиксируются, формируя тем самым негативный тренд, что правовой статус жителей муниципальных образований структурно ограничен лишь правами.
Наряду с этим во многом нерешенными остаются вопросы правового механизма реализации муниципально-правового статуса личности, включа-
ющего помимо прочего деятельность государственных и муниципальных органов.
Совокупность этих и сопряженных с ними проблем определила актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации определена значимостью категории «муниципально-правовой статус личности» и важностью его оптимального юридического закрепления.
Среди ученых, посвятивших свои исследования теоретико- и конституционно-правовым проблемам правового статуса личности С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, И.В. Бабичев, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина,
B.И. Васильев, Д.С. Велиева, Л.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, И.В. Выдрин, Б.Я. Габричидзе, Ю.И. Гревцов, A.A. Джагарян, Е.И. Колюшин,
C.B. Корсакова, М. А. Краснов, O.E. Кутафин, Е.М. Ковешников, В.А. Кучин-ский, Е.А. Лукашева, С.М. Лях, A.B. Малько, М.Н. Марченко, М.В. Мархгейм, A.C. Мордовец, Н.Л. Пешин, В.В. Пылин, A.C. Пиголкин, A.A. Сергеев, А.Ф. Ноздрачев, И.И. Овчинников, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, Ю.А. Тихомиров, A.A. Уваров, А.Х. Саидов, Е.А. Суханов, С.Е. Чаннов, В.Е. Чиркин, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачев, Б.С. Эбзеев и др. Содержащиеся в их работах положения позволили уточнить понятие правового статуса личности, его элементный состав, механизм реализации и гарантии.
Отдельные вопросы, связанные с категорией «муниципально-правовой статус личности», нашли освещение в трудах таких авторов, как Е.В. Аграновская, П.В. Анисимов, H.A. Антонова, В.Г1. Басик, И.Б. Борисов, В.Н. Бутылин, Е.В. Вавилин, Л.И. Глухарева, С.Г. Гончарова, Г.И. Грибанова, В.В. Груздев, O.A. Дементьева, А.Р. Еремин, И.В. Захаров, В.А. Иваненко, A.B. Игнатов, Е.А. Каюров, В.В. Комарова, В.А. Корниенко, А.Г1. Ларькина, И.И. Макаров, Т.Н. Матюшева, С.С. Непомнящих, Ю.С. Новикова, Л.А. Нудненко, И.В. Ростовщиков, В.Н. Руденко, Д.Б. Сергеев, М.Е. Сидорова, Д.О. Сытников, P.M. Усманова, И.В. Упоров, О.В. Чащин, В.А. Черепанов, В.Н. Шаповал, Н.В. Шевченко, Т.Н. Шубина, К.В. Шундиков, A.A. Югов и др.
Различные аспекты заявленной темы получили разработку в диссертационных исследованиях (Д.А. Авдеев, О.В. Белянская, Р.Б. Булатов, Е.И. Бычкова, A.A. Джагарян, O.A. Еникеев, А.Р. Еремин, Д.А. Карбушев,
C.B. Лаврентьев, Ю.М. Лермонтов, А.H. Нифанов, С.Г. Соловьев, Е.В. Степ-кина, Д.О. Сытников, З.Г. Тамазов, O.A. Тепляков, E.H. Хазов, A.A. Чепур-нов, С.А. Широбоков, P.A. Эфрикян, Г.А. Якимов). Вместе с тем муници-пально-правовой статус как самостоятельная правовая категория еще не являлся предметом специального монографического исследования. В данной работе предпринята попытка определенным образом восполнить имеющийся пробел в науке муниципального права.
Объектом исследования являются общественные отношения, определяющие формирование, юридическое закрепление и реализацию муници-пально-правового статуса личности.
Предмет исследования работы составили конституционные, муниципальные и иные отраслевые нормы, регулирующие муниципальные права и обязанности личности, механизм их реализации и гарантии.
Цель диссертационной работы состояла в комплексном исследовании вопросов муниципально-правового статуса личности, выработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию правового регулирования элементов муниципально-правового статуса личности и организационно-правовой деятельности органов местного самоуправления по его обеспечению.
Для достижения заявленной цели автором были поставлены и решены следующие задачи:
- раскрыть конституционно-правовые детерминанты муниципально-правового статуса личности;
- выявить содержание муниципально-правового статуса личности;
- сформулировать понятие и выявить сущность муниципально-правового статуса личности;
- исследовать базовые компоненты муниципально-правового статуса личности;
- охарактеризовать деятельность органов местного самоуправления по обеспечению муниципально-правового статуса личности;
- раскрыть механизм реализации муниципально-правового статуса личности;
- проанализировать обеспечение муниципально-правового статуса личности в политической и социально-экономической сферах;
- сформулировать предложения, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего элементы муниципально-правового статуса личности и деятельность органов местного самоуправления по его обеспечению.
Методологическая основа исследования сформирована как совокупностью научных методов, способствующих решить поставленные исследовательские задачи в теоретической и практической плоскости. В работе использованы как общенаучные, так и специальные методы познания объективной реальности, в том числе метод индукции и дедукции, системный метод, метод анализа и синтеза, метод анализа^ доку ментов, метод аналогии, принцип взаимосвязи абстрактного и конкретного, сравнительно-лингвистический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, технико-юридический методы. Применение этих методов в сочетании с достижениями правовой, политологической, социологической мысли позволили достичь необходимой глубины изучения заявленной проблематики и сформулировать научные выводы.
Теоретическая основа диссертационной работы учитывает разработки и выводы таких авторов, как Г.А. Борисов, Л.В. Бутько, A.B. Васильев, В.Г. Ермаков, И.А. Иванников, И.Н. Куксин, Л.В. Лазарев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, A.B. Малько, О.Н. Полухин, Е.Д. Проценко, В.Н. Самсонов, Е.В. Сафронова, Л.Г. Свечникова, Ю.В. Сорокина, Ю.Н. Старилов, В.Г. Стрекозов, Е.Е. Тонкое, C.B. Тычинин, В.Н. Хропанюк, Л.С. Явич и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные акты (Европейская хартия местного самоуправления, Международный пакт об экономических, социальный и культурных правах и др.), федеральные законы - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «Об образовании в Российской Федерации» и др., Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты субъектов Российской Федерации, в той или иной степени регулирующие элементы муниципально-правового статуса личности, акты муници-
пальных образований - уставы муниципальных образований, положения о правотворческой инициативе граждан, положения о публичных слушаниях в муниципальных образованиях и другие муниципальные правовые акты, закрепляющие муниципально-правовой статус личности.
Эмпирической основой диссертационного исследования стали материалы правоприменительной практики органов местного самоуправления по обеспечению муниципально-правового статуса личности, сведения о которых получены на официальных сайтах муниципальных образованиях, в средствах массовой информации, опубликованные статистические данные, экспертные заключениях, данные социологических исследований.
Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная идея муниципально-правового статуса личности и механизма его реализации, обогащающая и дополняющая понятийную, содержательную и структурную стороны научной концепции правового положения личности;
- предложены авторские подходы к структуре муниципально-правового статуса личности и механизму его реализации;
- доказана целесообразность внесения корректив в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., позволяющих более четко закрепить на законодательном уровне гарантии реализации муниципальных прав;
- введены в научный оборот авторские трактовки категорий муници-пально-правовой статус личности, муниципальные права личности и муниципальные обязанности личности, реализация муниципально-правового статуса личности.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Авторская интерпретация категории муниципально-правовой статус личности, представляющего собой нормативно определенную совокупность муниципальных прав и обязанностей жителя муниципального образования в сфере муниципально-правовых отношений, а также гарантии и правовой механизм реализации возможности его участия в решении вопросов местного значения и пользовании услугами, предоставление которых входит в компетенцию органов местного самоуправления.
2. Определение понятия муниципальные права личности как нормативно определенные возможности жителя муниципального образования, непосредственно и (или) через своих представителей участвовать в решении вопросов местного значения и пользоваться услугами, предоставление которых входит в компетенцию соответствующих органов местного самоуправления.
Критерий отнесения прав человека и гражданина к муниципальным заключается в их включенности в систему муниципапьно-правовых отношений. Исходя из этого муниципальные права наиболее отчетливо находят выражение в возможностях жителей муниципального образования осуществлять местное самоуправление, а также корреспондирующих им обязанностям органов местного самоуправления по реализации вопросов местного значения.
3. Уточненная категория муниципальные обязанности личности, под которыми следует понимать нормативно определенные правила должного поведения жителя муниципального образования.
Полагаем целесообразным закрепление в уставах муниципальных образований следующих муниципальных обязанностей личности:
- выполнять устав муниципального образования и другие муниципальные правовые акты;
- поддерживать чистоту и порядок на всей территории муниципального образования;
- бережно относиться к муниципальному имуществу;
- своевременно и в полной мере уплачивать местные налоги, сборы, тарифы и другие обязательные платежи, устанавливаемые органами местного самоуправления.
4. Трактовка реализации муниципально-правового статуса личности, представляющей нормативно упорядоченный длящийся процесс обретения социально-материальных и иных благ, предусмотренных соответствующими субъективными муниципальными правами, а также исполнения сопряженных муниципальных обязанностей.
При этом структура механизма реализации муниципально-правового статуса личности включает в себя:
- субъекты реализации муниципальных прав и обязанностей, предусмотренных муниципально-правовым статусом личности;
- юридические нормы, определяющие муниципальные права и обязанности;
- правовые средства, обеспечивающие непосредственное практическое получение субъектами муниципально-правового статуса общественно-политических и социально-экономических благ, предусмотренных муниципальными правами, и условия выполнения муниципальных обязанностей;
- институциональные структуры публичной власти, обязанные обеспечивать муниципально-правовой статус личности;
- процессуальные стадии реализации муниципальных прав и обязанностей.
5. Структура правовых средств как элемента механизма реализации муниципально-правового статуса, состоящая из:
- правоприменительных актов в сфере осуществления жителями муниципальных образований муниципальных прав;
- судебных исков по защите нарушенных прав;
- обжалования решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти федерального, регионального и местного уровней;
- обращений к уполномоченным по правам человека;
- мер юридической ответственности участников правовых отношений, в рамках которых реализуется муниципально-правовой статус личности.
6. Авторская трактовка и обоснование формализации в ст. 2 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. определения «житель муниципального образования» как лицо, зарегистрированное по месту жительства в данном муниципальном образовании, обладающее установленными в этом муниципальном образовании муниципальными правами и имеющие муниципальные обязанности.
7. Доводы в пользу императивного отнесения к компетенции органов регионального и местного уровней обеспечения права на правотворческую инициативу граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан, опрос граждан. При этом законами субъектов Российской Федерации регулирование всех или части названных
прав целесообразно передать на местный уровень, что позволит в большей степени учесть специфику муниципальных образований.
8. Предложения, направленные на совершенствование муниципально-правового статуса личности в сфере политических прав:
- часть 3 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. изложить в следующей редакции: «Устав муниципального образования принимается населением муниципального образования на референдуме или представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, - населением непосредственно на сходе граждан»;
- часть 1 ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. дополнить словами: «Структура органов местного самоуправления муниципального образования определяется населением муниципального образования на местном референдуме, назначаемом по инициативе населения или представительного органа муниципального образования». В случае, если в муниципальном образовании избран вариант, при котором устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления, то данное референдное решение (о структуре органов местного самоуправления) включается в устав муниципального образования в порядке ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г;
- ввести ответственность представительного органа муниципального образования за непринятия акта о назначении местного референдума в установленный срок. Предлагается, что если его просрочка составляет тридцать и более дней, то глава субъекта Российской Федерации на основании обращения жителей муниципального образования вправе поставить вопрос о роспуске представительного органа местного самоуправления в порядке ч. 1 ст. 73 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.;
- снизить до 1% от числа жителей, обладающих избирательным правом минимальную численность инициативной группы по реализации правотворческой инициативы граждан.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
- изложены концептуальные положения о муниципально-правовом статусе личности и механизме его реализации;
- раскрыта муниципально-правовая характеристика правового статуса личности;
- изучено содержание механизма реализации муниципально-правового статуса личности и деятельности органов местного самоуправления по его обеспечению;
- проведена модернизация подхода к к дефинированию муниципально-правового статуса личности и структурированию механизма его реализации, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации.
Практическая значимость исследования определяется тем, что его результаты представляет методологическую основу для органов местного самоуправления в правообеспечительной деятельности. Кроме того, полученные результаты могут применяться в учебном процессе по курсу муниципального права, они представляют также интерес также для законодателя в вопросах совершенствования законодательства о местном самоуправлении.
Степень достоверности проведенного исследования муниципально-правового статуса личности и механизма его реализации, обоснование и формулирование предложений по оптимизации данного процесса в современных условиях опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ». Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в научных статьях общим объемом более 3 п.л. представлены на научно-практических конференциях международного, всероссийского и межрегионального уровней.
Структура диссертации обусловлена характером и объемом исследования, она включает введение, две главы, которые объединяют шесть параграфов, заключение и список использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, изложены цель и задачи, дана характеристика его методологической базы, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая основы, представлена научная новизна исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертации.
В первой главе - «Муниципально-правовое содержание правового статуса личности» - проанализированы конституционно-правовые детерминанты статуса личности (§ 1); раскрыты содержание, понятие, сущность муниципально-правового статуса личности и его нормативно-правовое закрепление (§ 2); исследованы базовые компоненты муниципально-правового статуса личности (§ 3).
В работе приведены соответствующие аргументы с учетом того, что правовой статус личности рассматривается диссертантом не с позиций общей теории права, а с позиции конституционного и муниципального права. Поскольку нормы права предполагают принудительное их обеспечение только в конкретном государстве, то правовой статус личности не может быть не привязан к гражданству данной личности. Отмечается, что Конституция России решает довольно непростой теоретический вопрос в данном аспекте (конструкция в юридическим плане: личность = человек + гражданин). Соответственно сделан вывод о том, что под правовым статусом личности следует понимать обусловленную существующим общественно-политическим строем совокупность субъективных прав и субъективных обязанностей человека и гражданина, закрепленных на системном уровне в нормативно-правовых актах публично-территориальных образований (государства, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), с которыми личность имеет устойчивую связь, а также правовой механизм их реализации и гарантий провозглашенных прав и свобод человека и гражданина. Затем в диссертации автор определяет свой подход к классификации правовых статусов
личности. Применительно к теме исследования предложены «горизонтальный» и «вертикальный» критерии.
Далее автором сформулировано понятие муниципальных прав. Сделаны необходимые для дальнейшего исследования выводы о том. что юридическое наполнение муниципально-правового статуса личности состоит из правового статуса личности на местном уровне с добавлением муниципально-правовых норм, а также о том, что указанным правам не в полной мере корреспондируют обязанности соответствующих государственных и муниципальных органов обеспечить эти права.
Статус личности определяется нормами актов федеральною уровня, актов регионального уровня, а также нормами муниципальных правовых актов, в совокупности регулирующих все элементы правового статуса личности в сфере муниципально-правовых отношений. В этом заключается юридическая основа, необходимая для раскрытия содержания, формулирования понятая и определения сущности муниципально-правового статуса личности, исходя из структуры общего правового статуса, предложенной автором выше. Данному аспекту в работе уделено значительное внимание, при этом последовательно рассматриваются акты федерального, регионального и местного уровней. При исследовании федерального компонента за основу берется Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., учитывая, что применительно к муниципально-правовому статусу нормы данного акта восприняли все соответствующие конституционно-правовые положения (о референдуме, выборах, самостоятельности местного самоуправления и т.д.). Отмечено, в частност и, что права жителей муниципальных образований на различные формы осуществления местного самоуправления в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. (глава 5) закреплены не исчерпывающим образом.
Далее рассмотрено правовое регулирование на уровне субъектов РФ. Здесь сложилась неоднозначная ситуация. После введения в действие Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. был обозначен вектор в развитии компетенции в сфере регулирования местного самоуправления, при котором федеральный центр «перетянул» на себя основные вопросы (организационные аспекты, территориальное устройство муниципальных образований, полномочия и процедуры принятия муниципальных правовых актов). При этом абсолютное большинство региональных законов о местном самоуправлении
дублируют основные положения Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. и не содержат дополнительных субъективных прав личности, которые можно было бы включать в содержание муниципально-правового статуса личности.
Далее автор обращается к местному компоненту и констатирует, что в уставах муниципальных образований так же дублируются соответствующие нормы Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. об основных субъективных правах личности в муниципально-правовой сфере. И получается. таким образом, что глава 5 поименованного федерального закона дублируется дважды.
В этой связи автор считает, что если в муниципально-правовых актах воспроизводятся нормы актов федерального и (или) регионального уровней, то их следует относить соответственно к федеральной и региональной составляющей муниципально-правового статуса личности, и главный аргумент здесь заключается в том, что такого рода нормы являются действующими на территории муниципального образования вне зависимости от того, содержатся ли они в муниципальных правовых актах или нет (при этом само по себе дублирование, не является юридической ошибкой - это вопрос выбора юридической техники).
Проанализировав различные точки зрения о сущности муниципально-правового статуса, автор акцентирует внимание на том, что жители муниципального образования, являясь членами местного сообщества, должны иметь возможность самостоятельного, свободного и непосредственного участия в управлении делами на местном уровне, и именно это обстоятельство является ключевым при раскрытии сущности муниципально-правового статуса, авторская трактовка которого дана в работе.
Понятие муниципальных прав личности (равно как и обязанностей) не имеет доминирующего позиционирования в конституционно-правовой и муниципально-правовой литературе в силу разного понимания этой правовой категории. В этой связи диссертант вступает в дискуссию с рядом авторов. В частности, имеется мнение, что право граждан на участие в местном самоуправлении есть субъективное публичное право (Л.Е. Лапаева). Однако диссертантом приведены соответствующие аргументы в пользу того, что такое право является субъективным правом личности. Вместе с тем нецелесообраз-
но включать в перечень муниципальных прав все субъективные права, которые закреплены в Конституции России, только на том основании, что все они реализуются на территории конкретных муниципальных образований.
Автором обоснован вывод о том, что критерий отнесения прав человека и гражданина к муниципальным заключается в их включенное™ в систему му-ниципально-правовых отношений. Исходя из этого, муниципальные права наиболее отчетливо находят выражение в возможностях жителей муниципального образования осуществлять местное самоуправление, а также корреспондирующих им обязанностям органов местного самоуправления по реализации вопросов местного значения.
Далее в работе исследованы содержательные стороны отмеченных муниципальных прав личности, при этом акцентировано внимание на наиболее значимых муниципальных правах, реализация которых предполагает окончательное решение по волеизъявлению жителей муниципального образования либо обязательность рассмотрения их предложений (право на референдум, право на муниципальные выборы, право на отзыв выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, право на правотворческую инициативу). Соответствующие выводы отражены в положениях, выносимых на защиту.
Далее автор обращается к практически неисследованному вопросу, -муниципальным обязанностям. Отмечено, что проблема обязанностей личности не находит достаточного регулирования и в самом тексте Конституции России, где в ст. 15, 17, 38, 43, 57-59 в достаточно ясной форме сформулированы лишь несколько конституционных обязанностей личности. А с использованием слова «обязанность», то есть в качестве классических конституционных обязанностей определены только три последних обязанности (ст. 57-59 Конституции России).
Анализ уставов муниципальных образований показал, что о муниципальных обязанностях, как правило, ничего говорится. Есть редкие исключения, в частности, Устав г. Дубна (Московская область). Автор полагает такой подход неправильным, поскольку декларирование в уставах муниципальных образований и иных муниципальных правовых актах только прав (и свобод) жителей без какого-либо упоминания обязанностей является явным перекосом в юридическом закреплении муниципально-правового статуса личности.
В работе обоснованы рекомендации по регулированию муниципальных обязанностей в уставах муниципальных образований.
Во второй главе - «Обеспечение муниципально-правового статуса личности в деятельности органов местного самоуправления» - охарактеризован механизм реализации муниципально-правового статуса личности (§ 1): рассмотрены особенности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению муниципально-правового статуса личности в политической сфере (§ 2); выявлены особенности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению муниципально-правового статуса личности в социально-экономической сфере(§ 3).
Механизм реализации муниципально-правового статуса личности является частью более общего понятия, то есть, механизма реализации конституционно-правового статуса личности, и он реализуется в рамках муниципаль-но-правовых отношений; соответственно структура рассматриваемого механизма содержит в себе основные элементы такого механизма конституционно-правового уровня.
Далее в работе подробно исследован каждый элемент механизма реализации муниципально-правового статуса личности применительно к современной России. Отмечено, в частности, что субъектами реализации муниципальных прав и обязанностей, предусмотренных муниципально-правовым статусом личности, являются жители муниципальных образований. В этом смысле представляется неправильным подход федерального законодателя, который в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. оперирует понятиями «граждане», «население муниципального образования», «жители» муниципального образования, но при этом не уточняется, что кроется за каждым из указанных терминов и в связи с чем законодатель использует тот или иной термин. Между тем это имеет важное значение, поскольку влияет на содержание правового сгагуса личности. Однако в ведущих фундаментальных универсальных нормативно-правовых актах, как представляется автору. использование терминов, характеризующих субъектов соответствующих правовых отношений, не имеет системного регулирования.
Особое внимание уделено правовым средствам как наиболее дискуссионному элементу, поскольку категория «правовые средства» является теоретической конструкцией и в российском законодательстве не закреплена. Так,
С.Г. Гончарова полагает, что правовые средства - это, прежде всего, правовые нормы. Однако с таким подходом трудно согласиться, поскольку правовые нормы являются первоначальной, исходной основой рассматриваемого механизма реализации муниципально-правового статуса личности, и уже по этому основанию они не могут одновременно являться правовыми средствами. В результате диссертант констатирует, что правовые средства имеют правовую форму, а их применение соответственно предполагает правовое воздействие, влекущее юридические последствия. Правовые средства, являясь правовыми институтами, предназначены (в контексте исследуемой проблематики) для обеспечения обладания теми духовными, интеллектуальными, материальными и иными благами, которые предусматриваются субъективными правами как составными элементами муниципально-правового статуса личности, или, правовые средства предназначены, прежде всего, для обеспечения субъективных прав личности.
В работе рассмотрены особенности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению политических прав жителей муниципального образования. С методологической точки зрения отмечено, что ряд прав обособляются в самостоятельные муниципальные права личности, в частности, конституционное право граждан на управление делами государства (ст. 32 Конституции России) на муниципальном уровне трансформируется в муниципальные права на местный референдум, на муниципальные выборы, на голосование по изменению границ и преобразованию муниципального образования, на отзыв выборных лиц местного самоуправления, на территориальное общественное самоуправление, на публичные слушания, на собрания граждан (конференции граждан). Реализация указанных политических прав осуществляется в масштабе муниципального образования и основную обеспечительную нагрузку несут органы местного самоуправления. В самом общем виде эти вопросы регулируются в п. 5 ч. 1 ст. 17 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., где указывается, что к полномочиям органов местного самоуправления относится организационное, а также материально-техническое обеспечение по вопросам подготовки и проведения местного референдума, муниципальных выборов, голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления, голосования по вопросам преобра-
зования муниципального образования, изменения границ муниципального образования.
Вместе с тем. по мнению автора, формулировка о том, что это является только лишь полномочием, то есть без явно выраженной обязательности его выполнения, не совсем удачна, поскольку данное полномочие находится в одном ряду с другими полномочиями, осуществление которых не является обязательным (например, создание муниципальных предприятий). В этой связи диссертант полагает, что в ст. 17 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. полномочия органов местного самоуправления целесообразнее было разделить на две группы: 1) обязанности органов местного самоуправления («Органы местного самоуправления обязаны ...»); 2) правомочия органов местного самоуправления («Органы местного самоуправления вправе...»). При таком варианте указанное выше полномочие будет отнесено к первой группе. Что касается других политических прав и свобод, закрепленных в Конституции России (свободы мысли и слова, право на объединения и др.), то органы местного самоуправления также принимают участие в их обеспечении на территории соответствующего муниципального образования, однако в значительно меньшей степени, и основную обеспечительную нагрузку здесь несут органы государственной власти федерального и регионального уровней. Равным образом это касается личных конституционных прав (право на жизнь, свободы передвижения, личная неприкосновенность и др.).
Далее в диссертации рассмотрена деятельность органов местного самоуправления по обеспечению указанных выше политических прав жителей муниципального образования. В работе обоснованы также и другие предложения по совершенствованию организационно-правовой деятельности органов местного самоуправления.
Сфера социально-экономических прав, в огличие от политических прав, значительно шире, поскольку эти права непосредственным образом связываются с предназначением местного самоуправления (A.A. Джагарян). Кроме того, социально-экономические права, провозглашенные в международных правовых актах, в Конституции России, детализированные в федеральных и региональных нормативных правовых актах, на уровне муниципального образования получают организационно-правовые и материально-финансовые обеспечивающие
гарантии в соответствии с компетенцией органов местного самоуправления. Обеспечительная деятельность органов местного самоуправления в отношении этой категории прав осуществляется через реализацию вопросов местного значения в целях обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Основная часть этих вопросов относится к социально-экономической сфере, причем применительно ко всем видам муниципальных образований. Можно выделить несколько ведущих групп вопросов местного значения, которые позволяют усилиями органов местного самоуправления обеспечивать на муниципальном уровне в значительном объеме следующие наиболее значимые социально-экономические права, являющиеся составными элементами муниципально-правового статуса личности: право на медицинскую помощь; право на образование; право на жилище и жилищно-коммунальное обслуживание; право на транспортные услуги; право на свободную трудовую деятельность; право на пользование объектами культуры.
Возможна и иная классификация социально-экономических прав, однако предложенная, как представляется, отражает наиболее существенные интересы жителей муниципальных образований, обеспечивать которые обязаны, прежде всего, органы местного самоуправления.
Далее в работе исследован ряд наиболее актуальных вопросов в части обеспечения органами местного самоуправления некоторых из указанных социально-экономических прав жителей муниципальных образований.
Наиболее значимой для жителей муниципальных образований является сфера здравоохранения. В последнее годы здесь произошли существенные изменения. В контексте исследуемой проблематики суть их заключается в том, что федеральным законом от 29 ноября 2010 г. было принято принципиальное решение, согласно которому полномочия органов местного самоуправления в данной сфере были значительно сужены. В федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. в соответствующие вопросы местного значения сформулированы таким образом, что не указаны конкретные виды медицинской помощи, которые обязаны оказывать медицинские организации, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, как это было в его первоначальной редакции. Формулировки анализируемых вопросов местного значения дублировались тогда и в уставах муниципальных образований. Сейчас в федеральном
законе о местном самоуправлении 2003 г. определено лишь, что местная администрация для обеспечения права жителей района (городского округа) на медицинскую помощь должна лишь «информировать», «участвовать», «профилак-тировать», в то время как ранее речь шла о первичной медицинской помощи и других видах конкретной помощи.
В этой связи автором предложено дифференцировать передачу полномочий органам местного самоуправления в сфере здравоохранения и, в частности, в тех муниципальных образованиях, где эта работа осуществлялась эффективно. Сформулированы и другие предложения.
Другое социально-экономическое право, важное для жителей муниципальных образований - право на образование. С точки зрения его обеспечения важным остается вопрос оптимального перераспределения полномочий между разными уровнями публичной власти в данной сфере. Так, полномочиями в сфере образования обладают только муниципальные районы и юродские округа и соответственно их не имеют городские и сельские поселения. Между тем встречаются такие поселения, которые по численности не уступают городским округам, например, станицы Каневская и Кущевская Краснодарского края, в каждой из которых проживает более тридцати тысяч человек. Такое количество населения сопоставимо с населением не только городов, но и целых районов, особенно расположенных за Уралом, но при этом данные поселения не могут формально выделять средства на развитие школьных и дошкольных учреждений из своего бюджета. В этой связи автором сформулирован ряд предложений.
Далее в работе уделено внимание проблеме развития дошкольных образовательных организаций в связи с постановкой задачи ликвидировать дефицит мест в детсадах в целом по России до 2016 г. На взгляд автора, здесь имеются весьма неоднозначные вопросы, касающиеся правообеспечительной деятельности органов местног о самоуправления. В работе исследована также деятельность органов местного самоуправления по обеспечению жильем нуждающихся жителей муниципального образования.
В заключении изложены выводы по основным конституционно-теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, сформулированы научно-практические рекомендации относительно совершен-
ствования законодательства об обеспечении органами местного самоуправления муниципально-правового статуса личности.
Основные положения диссертации изложены в 10 публикациях автора общим объемом 3,5 пл., в т.ч.:
Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:
1. Коваченко, Н. В. Муниципально-правовой статус личности: сущность и гарантии [Текст] /Н. В. Коваленко // Философия права. - 2012. - № 5 (54). -С. 124-126.-0,3 п.л.
2. Коваленко, Н. В. Муниципальные права и обязанности граждан: понятия и проблемы правового регулирования [Текст] / Н. В. Коваленко // Юристъ-Правоведъ. - 2013. - № 5 (60). - С. 102-106. - 0,3 п.л.
3. Коваленко, Н. В. Право на местный референдум как муниципальное политическое право и его обеспечение органами местного самоуправления [Текст] /Н.В. Коваленко // Общество и право. - 2014. - № 2 (48). - С. 60-63. -0,3 п.л.
4. Коваленко, Н. В. Право на дошкольное образование и полномочия органов местного самоуправления по организации его предоставления жителям муниципальных образований [Текст] /Н.В. Коваленко // Юрпсть-Правоведъ. -2015. -№ 2. - 0,3 п.л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
5. Коваленко, Н. В. Особенности формирования муниципально-правового статуса личности в современной России [Текст] /Н.В. Коваленко // Современная научная мысль. - 2013. - № 1. - С.68-70. - 0,3 п.л.
6. Коваленко, Н. В. Жители муниципальных образований и механизмы реализации муниципально-правового статуса личности [Текст] /Н.В. Коваленко // Современная научная мысль. - 2014. - № 2. - С. 99-104. - 0,4 п.л.
7. Коваленко Н. В. Теоретические основы и содержание структурных элементов муниципально-правового статуса личности [Текст] /Н.В. Коваленко // Политика, власть, право : материалы I Международной научно-
теоретической конференции, посвященной памяти и 79-летию со дня рождения заслуженного деятеля науки РФ, члена-корреспондента РАН, доктора юридических наук, профессора Мальцева Геннадия Васильевича. - Москва; Белгород: ООО «ГиК», 2014. - С.212-217. - 0,3 п.л.
8. Коваленко, Н. В. Гарантии муниципально-правового статуса личности [Текст] / Н. В. Коваленко в соавт. // Публичные механизмы обеспечения государственного суверенитета» юридические императивы и практика : материалы международной научно-практической конференции, посвященной Дню России (г. Белгород. 5-6 июня 2014 г.).- Белгород. - 2014. - С.5-12. -0.4 п.л.
9. Коваленко, Н. В. Механизм реализации муниципально-правового статуса личности [Текст] Н.В. Коваленко // Конституционно-правовые институты и процессы: перекличка поколений : сборник научных статей, посвященных памяти профессора Н.В. Витрука. - Белгород, 2014. - С.214-223. -0.3 п.л.
10. Коваленко, Н. В. Социально-экономические права жителей муниципального образования [Текст] / Н. В. Коваленко в соавт. // Право и жизнь. -2014. - № 12 (198). - С. 90-102. - 0,5 п.л.
Подписано в печать 27.08.2015. Гарнитура Times New Roman. Формат 60" 84/16. У сл. п. л. 1,0. Тираж 100 >kj. Заказ > 139. Орш ннал-макет подготовлен м тиражирован в ООО «Эпицентр» 308010, г. Белгород, ул. Б. Хмельницкого, д. 135, офис 40
15-108 1 О
2015672651
2015672651
