ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Обращения как важнейший фактор деятельности прокуроров по борьбе с нарушениями законности в сфере управления»
' & ф - /л . -
/
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
ПРОБЛЕМ УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА ПРИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЕ РФ
На правах рукописи
Кенжаев Сафарали !
ОБРАЩЕНИЯ КАК ВАЖНЕЙШИЙ ФАКТОР ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРОВ ПО БОРЬБЕ С НАРУШЕНИЯМИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 12.00.11. Судоустройство; Прокуратура; Адвокатура; Нотариат.
Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук, в форме научного доклада, выполняющего также функции автореферата,
' с?
Работа 'выполнена На юридическом факультете Таджикского госу< дарственного национального университета.
Официальные- оппоненты: доктор юридических наук,
СТАРОВ Б Ф.;
доктор юридических наук, ЛАРЬКОВ А. Н.; доктор юридических наук, БЕРЕНЗОН А. Д.
Ведущая организация—Московская государственная юридическая академия. '
о-о
Защита состоится « -/» ..-ЪоСХр ¡ууСС 1998 г. н ^
часов на заседании диссертационного совета Д 147.01.02 НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации (123022, Москва, 2-я Звенигородская, 15). 5 екая, 15. !
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НИИ проблем' укрепления законности и правопорядка.
Научный доклад, выполняющий функции ■автореферата,, разослан
профессор' профессор профессор
«О
9»
а л л
1998 г.
Учёный секретарь ! диссертационного совета ! кандидат юридических наук
/ /'
"•Г
Е.А.Миронова
" <? £?' J f / s* *
il ■■ W?' -tj / / _ «r
/ # /
_ I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего настоятельной необходимостью разработки научно-обоснованной концепции современной государственной политики борьбы, с. правонарушениями преступного и непреступ-' ного характера в. условиях, когда начиная с 1988 г. <в Таджикистане состояние законности и борьбы с её нарушениями с каждым годом ухудшается. Процесс криминализации общества нарастает. Продолжает расти число граждан,' вставших на противоправный путь.
Идёт непрерывный рост тяжких и особо тяжких преступ-' лений в общей структуре преступности, особенно организованной, усиливается коррумпированность государственного' аппарата. Правоохранительные органы оказываются бессильными в борьбе с этим явлением. Так, только за ;1996 г. на 7% (или же на 158 случаев) зарегистрирован рост тяжких и особо тяжких преступлений, в т. ч. умышленных убийств на 17% (или же на 77 случаев), разбойных нападений на 50%, захватов людей в заложники на 11%. Приведённые цифры отражают положение дел с'преступностью весьма приблизительно, так как многие преступления не взяты на' учёт. '
Такое же положение и с непреступными правонарушениями, совершаемыми как должностными лицами всех ран-' гов, так и недолжностными лицами.
Преступные и непреступные правонарушения оказывают крайне вредное воздействие на социально-политическую и экономическую обстановку в Таджикистане, представляя реальную угрозу внутренней безопасности страны.
Тотальный рост нарушений законности, и, особенно, тяжких и особо тяжких преступлений в совокупности с нарастающим правовым нигилизмом выдвинулся в наиболее острую государственную проблему, приобретя общенациональное и Зщегосударственное значение.
- Грозной приметой времени становится уголовный терро-оизм в борьбе за политическую власть, сферы влияния в •осударственных структурах, направленный против видных I государственных и общественных деятелей, народных депутатов, учёных, работников правоохранительных органов и Iвооружённых сил. За 1996 г. и первую половину 1997 г. зарегистрировано 59 фактов похищения людей с целью убийст-
совершено свыше 500:убийств «неугодных лиц»,' осуЩеств-Г.оно 79 бандитских нападений на посты, наряды н: места
5 I
постоянной дислокации органов Министерства внутренних дел, Министерства безопасности Республики Таджикистан й! Президентской гвардии. В результате этих действий погибли и получили ранения сотни сотрудников этих служб и мирных жителей. За 1992—1996 гг. погибло 825, а ранено и пропало без вести несколько тысяч сотрудников только МВД РТ. За это же время в результате терактов и бандитских нападений погибло около трёх тысяч мирных граждан, в т.ч., от огнестрельных ранений 2 210 человек. Большое количество преступлений и нарушений закона преступного характера остались незарегистрированными, т.к. пострадавшие и их родственники, боясь очередного террора или местнического акта, не, обращаются в правоохранительные органы, а иногда высокопоставленные должностные лица государства, чтобы продемонстрировать мнимую политическую нормализацию, умышленно потворствуют скрытию совершённых преступлений от учёта и наступивших последствий от них. 1
По-прежнему генератором криминальной и . деликтной активности остаются зоны . регионального . размежевания: Усилению общественной опасности преступности и непреступных нарушений законности способствует возрастание технической оснащённости, организованности и вооружённости преступников. За 1996 г. преступлений с применени-1 ем различных видов оружия зарегистрировано на 40% больше, чем за 1995 г., а по сравнению с 1991 г. таких преступлений зарегистрировано больше в 3,7 раза! Это только то, что зарегистрировано органами МВД РТ, не говоря о тех преступлениях, которые остались вне их поля зрения. Таким же образом можно охарактеризовать непреступные нарушения законности по всем сферам правового регулирования, на которые распространяется прокурорский надзор.
Огромный вред Таджикистану, обществу наносят принявшие массовый характер «бескровные» правонарушения непреступного характера, органической частью которых является полное игнорирование прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Ясно, что в течение многих десятилетий общественный и государственный строй создали для всего этого благодатную почву, дестабилизационный процесс, межнациональные, региональные и межклановые конфликты, падение производства по всем отраслям народного хозяйства и дефицит товаров стали неуправляемыми, а человек и гражданин беззащитным. :
проблема актуализируется и деформацией общественных отношений, падением нравов, • обесценением, моральных устоев и общечеловеческих ценностей в- обществе, где невиданные размеры приобретает полное игнорирование требований закона, прав личности, рост преступности, особенно в .организованной форме, коррумпированность государственного 'аппарата, безнаказанность мафиозных группировок, которые ' очень часто носят'явно выраженный клановый характер. '
Коррупция в государственном аппарате стала раковой опухолью Республики Таджикистан. По оценкам экспертов, уже сегодня 40—50% всего национального производства в Республике Таджикистан контролируется профессиональными преступниками и с ними связанными правительственными служащими, в частности работниками правоохранительных органов. В настоящее время до 40% предпринимателей и 2/3 коммерческих структур вовлечены в «подпитывание» коррумпированного чиновничества. А поэтому сформированная снс-тема коммерческой деятельности не может функционировать и развиваться без нарушений законности, в чём её парадокс и.закономерность, она постоянно воспроизводит преступность и правонарушения непреступного характера; И, что важно отметить, вследствие этого чиновники ..всех рангов и лидеры организованных форм преступности (мафия) стремятся сохранить систему в нынешнем неуправляемом. состоянии. Отсюда общность-их интересов и действий.
В связи с изложенным одновременно идёт рост недоверия населения-к государству и его органам. К их возможностям1 борьбы с преступностью - и непреступными правонарушениями. В итоге обращений1 физических и юридических лиц по поводу преступлений и нарушений законности становится всё меньше и меньше. Активность личности," её нетерпимость к нарушениям её прав, свобод, интересов по существу сведена Ща нет. •
Опасность роста нарушений законности во всех сферах фавового регулирования,- особенно преступных деяний в организованных ф'ормах на фоне их безнаказанности выражается не только в причинении существенного материального ущерба и . морального вреда личности- и в итоге об-
1 г\"> } с — с бп >1» понятие, охватывающее предложения, -5 > ь ь " I -и гражданина, а также государствен-п V о « г- оч? 1ВНЫХ, коммерческих и частных организации. ■ к . ' - .. ■■ >• ■■;
и '!
Щесгву, яо- и в дестабилизации оШцестве^ущх отношении. И эта 'проблема, в; сложившейся сегодня в стране конкретио-ксторичес&ой обстановке не может быть успешно решена без правильной научно-обоснованной организации, деятельности соответствующих гражданских структур, направленных на выявление, пресечение и, предупреждение нарушений законности, прав, свобод, и законных 'интересов личности.
В этих условиях весьма остро стоит'вопрос: что необходимо сделать в этих целях прокуратуре и,.другим правоохранительным органам, которые призваны вести, борьбу с правонарушениями преступного и непреступного характера, чтобы подавить тоталитарный рост нарушений законности; процесс криминализации общества?
Ответ вроде бы прост: прежде всего, прокуроры должны объективно определить состояние преступности и. иных -нарушений законности, причины их совершения, и условия; епсобетвоЕавщие реализации этих причин. В этих целях • необходимы фундаментальные научные исследования, направленные: во-первых,, на установление путей коренного повышения эффективности работы с обращениями; во-вторых, на осмысление и широкое использование иных форм информационного обеспеченна государственных, и общественных структур, призванных ■ своевременно выявлять, устранять и предупреждать, нарушения 'законов, драв, свобод ' и законных интересов личности. К их числу относятся исследования, ■•■ посвящёиЕые информации, о нарушения? законов преступного и непреступного характера, доминирующей формой которой являются обращения физических и..юридических, лиц по поводу нарушений прав, свобод (физических лиц) и законных интересов,, поступающие в органы государственной власти (в частности, в прокуратуру), органы местного еймоуйравления, учреждения и. предприятия, в обязанности которых входит проведение компетентных и беспристрастных проверок их обоснованности. Выявление, нарушений законов должно повлечь принятие предусмотреных законом мер для их устранения, наказания виновных..'лиц, восстановления, нарушенных...прав, свобод и законных интересов и предупреждения, повторных, правонарушений..
Степень изученности проблемы. До сегодняшнего', дня исследование проблем 'обращения граждан,—как' важнейшей формы информации о. преступных и непреступных' нарушениях законности, работы с ним,и проводились, с целы» подведения теоретической: базы под обусловленную. обра-. щениями работу, направленную на: а)- наиболее полное
• • -
выявлйте н-арушений- и нарушителей закона'-«,- о которых и-дёт речь в обращениях, причин и условий,' наг способствующих; б) наиболее эффективного реагирования — в рамках Закона о прокуратуре РТ — на выявленные правонарушения, причины и- условия, им способствующие; в)-;-установление результативности- актов прокурорского реагирования на выявленные правонарушения. . -
Исследование проблем работы с обращениями граждан, ноступившим и»в прокуратуру и прокурорского надзора за йсполйением законодательства об обращениях граждан научалось в 60-е годы, т.е. в советский период и продолжается вплоть до настоящего времени (несмотря на исключительную сложность-обстановки, в которых она протекает), только в двух странах бывшего СССР — в Российской Федерации и Республике Таджикистан, т. е. соответствующие исследования осуществляются здесь фактически непрерывно, обогащая теорию и практику новыми выводами и рекомендациями.
В современных условиях, особенно' в Республике Таджикистан, где социально-политические конфликты часто делают- невозможным решение вопросов, связанных с правами, свободами и законными интересами личности на основе закона, кроме того возникает множество ситуаций, требующие новых подходов в работе прокуроров с обращениями. Недостаточность сформулированных ранее выводов и рекомендаций особенно бросается в глаза тогда, когда они сопоставляются с условиями, в которых вынуждены функционировать государственные органы, органы местного самоуправления, органы контроля, общественные объединения. Для этих условий характерен полный беспредел, когда в' качестве главного аргумента выступает человек с автоматом.
Не вызывает сомнения то, что прекращение- борьбы с Объединённой таджикской оппозицией (ОТО), восстановление нормальных условий развития таджикского общества,1 укрепление государственной власти, политической стабильности приведут- к ликвидации отставания в формировании демократического, правового государства,- А это неизбежно потребует от государственно-властных структур, особенно, от правоохранительных органов и, в первую очередь,— от органов прокуратуры уделения самого серьёзного внимания борьбе с - нарушениями законодательства об обращениях и соблюдения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Кроме того, позитивные тенденции в обществе в конце концов возобладают и всё, что необходимо для при-
и»,..........5
ведения режима закой«остк в Республик^ ^аджи&нстан в надлежащее состояние, будет проявлять себя с возрастающей силой. Л для этого, в частности, необходимы соответствующие исследования ' правоприменительной и правоохранительной деятельности в сфере работы с обращениями. ■
В Республике Таджикистан исследование работы прокуроров с обращениями и прокурорского надзора за исполнением законодательства об обращениях для; обеспечения соблюдения, прав, -свобод -и законных интересов личности обрело планомерный характер.. Исследования были начаты в середине 7-0-х гг. и завершились на' первом этапе — в 1880 г. защитой кандидатской. диссерта-яии автором данного научного- доклада, рассмотревшего в ней важнейшие вопросы теории и практики прокурорского надзора за исполнением названного законодательства.
В течение последних лет, характеризуемых, как отмечено выше, исключительно сложными условиями, в которых развивается постсоветский Таджикистан и осуществляются научные исследования в сфере деятельности органов прокуратуры, невероятными трудностями в реализации закреплённого в Конституции Республики Таджикистан права личности на обращение, важность проблемы заставила продолжать исследования, вникать в новые обстоятельства, обусловленные распадом СССР и провозглашением суверенного Таджикистана демократическим, правовым государством.
Сказанное свидетельствует о необходимости проведения: исследований, результаты которых могут быть использованы в современных условиях. Необходимо подчеркнуть, что несмотря на все трудности применения теоретических выводов и рекомендаций, некоторые из них .уже сейчас реализованы или реализуются на практике. Примером может служить практическое использование выводов проведённого автором' данного научного доклада исследования, которые были положены в -основу принятого впервые в мире Закона Республики Таджикистан «О обращениях граждан» (принят Мадж-лиси Оли Республики Таджикистан 14 декабря 1996 г.), и ряда рекомендаций по усовершенствованию работы с обращениями, а также прокурорского надзора • за использованием законодательства об обращениях и соблюдения прав, ■свобод и законных интересов личности. ■ ■
Проведение таких исследований в наши дни несомненно" -принесёт большую пользу н в ближайшем будущем, когда позитивные тенденции в развитии общества неизбежно начнут набирать силы. . ■ : ■
В частности., представляется необходимой разработка научно-обоснованных 'рекомендаций, позволяющих выявлять конкретные нарушения пр'аз,- свобод и законных интересов человека и гражданина в условиях отсутствия общественно-политической активности лиц, пострадавших - от - этих нарушений, т.е. находить в этих целях новые формы информационного обеспечения прокуроров, ■ . ,
Здесь необходимо отметить учёных, которые начиная, с 60-х.: гг. осуществляют фундаментальные исследования., в которых в той или иней степени рассматриваются проблемы защиты прав, свобод и законных интересов личности,, роли, обращений в' этом деле, а. также проблемы прокурорского надзора за работой с обращениями. К откосятся;
С. Г. Березовская, А. Д. Берензои, А. Д. Бойков, 14. Ф. Демидов. В. К. Звирбуль, Е. Ю.. Винокуров, В. В. Гаврилов,' Ю. 'М. Козлов, В. В. Коробейников, А. Н. Ларьков, Л. А. Ле-нёв-, В, Д. Ломовский, В. В. Мальков, Т. Е. Маркелов, В. Г.' Мел кумов, В. Т. Михайлов; В. И. Ремнёв, А, П. Сафонов,' К. Ф. 'Скворцов, Ю. И. Скуратов, С, В. Соболева, Б. Ф. Старой, А. Я- Сухерев, А. Б. Ястребов и др.
Вклад вышеуказанных учёных, несомненно, принёс значительную поль�
