СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Отческая, Татьяна Ивановна, кандидата юридических наук
Введение 1
Глава I. Обеспечение законности в сфере государственного управления и роль прокуратуры 13
1.1. Законность и ее роль в повышении результативности, качества, эффективности государственного управления 13
1.2.Формы и методы обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти 25
1.3.Роль прокурорского надзора в обеспечении законности государственном управлении 39
Глава II. Задачи прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов исполнительных органов . , 58
2.1 .Организация работы прокуратуры по надзору за законностью нормативно-правовых актов 58
2.2.Характеристика отдельных нарушений закона при издании нормативно-правовых актов в социально-экономической и административно-политической сфере 102
Глава III. Акты реагирования прокурора на нарушения законности в сфере государственного управления
3.1.Правовая характеристика актов прокурорского реагирования 122
3.2.Протест прокурора как юридическая форма реагирования 144
3.3.Представление прокурора в порядке общего надзора 166
3.4.Судебное обжалование 184
3.5.Постановление прокурора как форма реагирования на нарушения законности в государственном управлении
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Прокурорский надзор как средство обеспечения законности в сфере государственного управления"
Россия и Казахстан вступили в период кардинальных преобразований, * затрагивающих все сферы общественных отношений. Обе страны переживают, в принципе, одинаковые процессы, связанные со становлением рыночного хозяйства, многообразием форм собственности, усилением коммерциализации, выраженными сложностями и трудностями в управлении.
Крупные преобразования, происходящие в экономике, социальнокультурной и административно-политической жизни двух государств, влияют и на деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, объективно предполагают совершенствование статики и динамики управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности. Россия и Казахстан на фоне обострения социальнополитических проблем, проявлений сепаратизма и правового нигилизма столкнулись с существенными трудностями и издержками в правовой сфере, недостатками в законодательной деятельности, настоятельной i> необходимости укрепления законности и правопорядка. Современный уровень законности оценивается как крайне низкий, неудовлетворительный. Не случайно в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию "Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" отмечается недостаточный уровень соблюдения федерального законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что является серьезным барьером по совершенствованию федеративных отношений, обеспечению целостности государства. В обоих государствах первостепенное значение принадлежит вопросам становления правового государства, строжайшего соблюдения принципа законности, последовательного обеспечения конституционных прав и свобод граждан, их гарантированности, взаимной ответственности между государственной властью и личностью. В этих условиях централизованная система прокуратуры способствует укреплению законности в государственном управлении, содействует целостности и единству как Российской Федерации, так и Республики Казахстан.
В России и Казахстане отмечается: рост преступности, коррупция, нарушения государственной и технологической дисциплины, правовой нигилизм, снижение эффективности управления, имеет место снижение жизненного уровня населения. Все это ведет к обострению противоречий между государством и личностью, порождает региональные споры, ведет к политическим конфликтам. В этих условиях укрепление законности стало одним из магистральных путей преодоления противоречий, стабилизации общественных отношений, повышения результативности деятельности исполнительной власти. Строгий режим законности способен приостановить действующие в России и Казахстане негативные тенденции.
Проблема укрепления законности приобрела особую остроту, стала важной задачей в обоих государствах. Ученые и практики все больше обращаются к ней, особенно такому средству ее обеспечения, как прокурорский надзор. Это объясняется тем, что прокурорский надзор - одна из наиболее эффективных форм обеспечения законности в управлении. Надзорную функцию в состоянии успешно выполнять только единая, централизованная, независимая система органов прокуратуры.
С момента создания и провозглашения независимых государств Российской Федерации и Республики Казахстан, ни об одном институте не было столько споров и дискуссий, как об институте прокуратуры. Модели его реформирования были предложены самые разнообразные. Принятые в 1995 году Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона "О прокуратуре Республики Казахстан", в основе, сохранили прежние подходы к месту прокуратуры в системе органов государственной власти, роли прокурорского надзора в обеспечении законности в сферах и областях государственного управления. Прокуратура, не подменяя другие государственные органы, осуществляет надзор за тем, как отраслевые и межотраслевые органы и должностные лица реализуют управленческие функции, выполняют возложенные на них законом обязанности.
В соответствии со ст. 1 Федерального Закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов. Надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Надзирая за точным и единообразным применением законов, их исполнением, прокуратура ведет борьбу с нарушителями и, тем, самым содействует обеспечению законности в стране, в регионах и на местах.
В Республике Казахстан на прокуратуру возложен высший надзор за точным и единообразным применением действующих законов, указов Президента и других нормативных актов.
Происходящее в обоих государствах обновление и коренное реформирование всей политической системы государств, всех ветвей власти не может не затронуть и такой институт власти, каким является прокуратура. Одной из важнейших задач переживаемого Россией и Казахстаном периода является самая острая необходимость установления режима и метода законности, и не малая роль в ее решении принадлежит органам прокуратуры. Особенно это актуально в современный период, когда столь существенно возросли правонарушения. В условиях усиления социальной напряженности, при отсутствии все еще достаточной правовой базы упразднение общенадзорных функций прокуратуры или их ограничение негативно отразится, в первую очередь, на юридической защищенности значительной части населения государств, поэтому в переходный период требуется не ликвидация общего надзора, а усиление его эффективности и конкретизация по предмету деятельности. В этой связи, основной проблемой в современный период, является то, сохранит ли прокуратура ту сферу компетенции, которая именовалась общим надзором.
В выводах Пан-Европейской конференции "Трансформация прокуратуры в орган, совместимый с демократическими принципами права", проведенной Советом Европы в мае 1993 года, в частности, говорится, что было бы неправильно пытаться переделать прокурорскую систему одной страны по принципу другой. Опыт показывает, что трудно создать новую систему защиты населения даже в условиях стабильности, но еще труднее сделать это в период политических и социальных перемен. Для достижения успеха важно, чтобы любая создаваемая прокурорская система была совместима с культурой и историей страны, чтобы она была воспринимаема современным обществом, в котором функционирует. Процессы, происходящие в Российской Федерации и Республике Казахстан, однозначно свидетельствуют о том, что отменять надзор прокуратуры за законностью правовых актов преждевременно, ибо другие правоохранительные структуры и суды еще не готовы к приему и рассмотрению того потока жалоб, которые высокопрофессионально и оперативно рассматривает в настоящее время прокуратура. Материальное и социальное положение граждан обоих государств таково, что даже на ближайшую перспективу суды не смогут заменить прокуратуру. Прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан серьезно противостоят средствами общего надзора нарушениям законности и дисциплины в самых различных социально-экономических сферах, правоотношений между органами управления. Однако резервы в организации этой работы далеко не исчерпаны, предстоит резко повысить эффективность прокурорского надзора.
В качестве обстоятельств, обусловивших повышение роли надзора за законностью правовых актов в управлении, следует отметить: усиление проявлений сепаратизма и местничества, распространение правового нигилизма, криминализация определенной части предпринимательства; экономики, рост новых хозяйствующих субъектов, резкое снижение общественного контроля. Одновременно повышение результативности прокурорского надзора по обеспечению законности в государственном управлении во многом определяется усилением авторитета прокуратуры в обществе; совершенствованием форм и методов реагирования прокуроров на нарушение законности в сфере деятельности органов исполнительной власти, исключением фактов игнорирования требований прокуроров об устранении этих нарушений; повышением профессионализма кадрового состава органов прокуратуры, исключением все еще имеющихся фактов нарушения этических требований прохождения службы.
Вопрос о реагировании прокуроров на незаконные правовые акты исполнительных органов государственной власти является актуальным. Автор работы дает общую характеристику этих действий, характеризуя основания применения актов прокурорского реагирования в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Исследование организационно-правовых вопросов, связанных с обеспечением прокурорского реагирования на нарушение законности в управлении, является актуальным, имеющим важное теоретическое и практическое значение для формирования и развития такой отрасли прокурорского надзора, каким является надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства в Российской Федерации и Республике Казахстан, повышения авторитета государственной власти в целом.
Задача административистики состоит в разработке целей и направлений государственного регулирования отношений в сфере прокурорского воздействия на нарушения законности, построении организационной структуры прокуратуры и системы актов прокурорского реагирования. Нельзя не отметить исключительно громадную роль прокуратуры в сфере природопользования и повсеместной охраны окружающей среды. Анализ названных направлений и определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования.
В Российской Федерации и Республике Казахстан неоднозначно решается вопрос определения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов в государственном управлении. Показатель выявленных нарушений закона не всегда является коэффициентом эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов. Вот почему весьма важно одновременно и совершенствовать действующее законодательство как в России, так и в Казахстане, с тем, чтобы за каждым актом прокурорского реагирования следовало действительное устранение факторов и условий, способствующих нарушениям законности в государственном управлении, все еще имеющиеся факты пренебрежительного отношения к требованиям дисциплины, необходимости следовать демократическому стилю управления. j
Протест, представление и постановление - те акты прокурорского реагирования, которые наиболее применяются прокурорами обоих государств в целях устранения нарушений законности в государственном управлении. В Республике Казахстан достаточно действенным, к тому же, является предписание прокурора и разъяснение закона. Правовая характеристика этих актов, их роль в обеспечении законности в государственном управлении, практика применения изложены в диссертационном исследовании. Законодательством в Российской Федерации и Республики Казахстан предусмотрена ответственность за неисполнение, игнорирование требований прокурора. Вместе с тем, эти меры все еще оказываются недостаточно результативными, в связи с чем автором вносятся предложения по совершенствованию законодательства по этому вопросу.
При всей важности вопроса, связанного с реагированием прокуроров на нарушения законности в государственном управлении, анализ его в научной литературе применительно к современному периоду является неполным и эпизодическим. По существу нет специальных монографических исследований, посвященных вопросам реагирования прокуроров на нарушения законности в субъектах Российской Федерации, в Республике Казахстан, на современном этапе.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе современного законодательства, практики прокурорского надзора, специальной литературы изучить правовые вопросы реагирования прокуроров на нарушения законности, допускаемые в государственном управлении в Российской Федерации и в Республике Казахстан и их роли в устранении этих нарушений.
Исходя из намеченной цели, автор ставил перед собой следующие задачи:
- исследовать роль принципа законности в деятельности органов отраслевой и межотраслевой компетенции в регионах и осветить ее роль в повышении результативности и научности государственного управления; обосновать необходимость существования общего надзора прокуратуры за законностью в Российской Федерации и Республике Казахстан, его усиления, конкретизации и результативности по предмету деятельности;
- осветить роль прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов в социально-экономической, культурной и административно-политической сферах на основе практики прокурорского надзора в некоторых регионах Российской Федерации и Республики Казахстан;
- проанализировать акты прокурорского реагирования по общему надзору, необходимость их последовательного применения, а также их роли в устойчивом развитии регионов;
- обосновать предложения по повышению действенности общего надзора прокуратуры и совершенствованию законодательной базы по этому вопросу. s
Теоретические и методологические основы диссертации.
В ходе исследований автором использовались общетеоретические положения, изложенные в трудах по общей теории государства и права, конституционному, административному праву, гражданскому праву, прокурорскому надзору и другим отраслям права, работы по теории управления. Проанализировано законодательство Российской Федерации и Республики Казахстан, регулирующее вопросы прокурорского надзора. Использованы материалы научно-практических конференций, периодической печати, отчетные данные прокуроров, прежде всего, Алтайского края и Восточно-Казахстанской области; статистические данные. Изучалось состояние прокурорского надзора за исполнением (применением) законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в прокуратурах других регионов Российской Федерации и Республики Казахстан.
Содержательная сторона многих проблем, анализируемых в диссертации, рассматривалась с использованием работ таких ученых как Г.Д.-Агамов, Н.Г.Александров, А.И.Алексеев, С.С.Алексеев, А.П Алехин, С.Б.Алимов, Г.В. Атаманчук, В.И. Басков, Д.Н Бахрах, М.Т.Баймаханов, И.Ж. Бахтыбаев, А.Д.Берензон, К.С. Бельский, А.А.Белкин, С.Г.Березовская, А.Д.Бойков, Г.И.Бровин, И.С.Викторов, Б.В.Волженкин, В.Ф.Волович, Н.Д.Виноградский, Л.В.Гааг, А.И.Гребнев, А.И. Данилюк, И.Ф.Демидов, А.И.Долгова, Т.Х.Ефремов, М.П.Журавлев, В.К.Звирбуль, С.З. Зиманов, А.И.Казанник, Ю.В.Ким, В.В.Клочков, Ю.М. Козлов, К.Е.Колибаб, А.Ф.Козлов, Н.М. Конин, В.Н. Кудрявцев, О.А. Красавчиков, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, В.Г.Мелкумов, В.В Невинский, Л.Н. Николаева, А.А. Никольцева, С.П. Новиков, М.И Пискотин., Г.И. Петров, М.Ю. Рагинский, В.И. Ремнев, М.В. Савицкий, Н.Г. Салищева, К.Ф.Скворцов, А.Б.Соловьев, Е.А.Суханов, А .Я. Сухарев, Ю.И. Скуратов, В. Д. Сорокин, Б.М. Спиридонов, B.C. Тадевосян, Е.Н. Тагунов, Ю.А. Тихомиров, К.Ф.Туценко, И.Е. Фарбер, А.Г. Халиулин, Н.А. Харитонова, И.В. Черменский, В.М. Яковлев, Ц.А. Ямпольская и др.
Положения и выводы в диссертации основаны на архивных данных, информации из периодической печати, материалах научных семинаров и конференций, изучена опубликованная прокурорская практика, аналитические доклады.
Диссертация выполнена на практическом материале прокуратур Российской Федерации и Республики Казахстан, особенно уделено внимание' состоянию прокурорского надзора за законностью правовых актов в прокуратурах Алтайского края и Восточно-Казахстанской области. Практический материал использован по состоянию на 1.07.99 года.
Исследование правовых отношений, составляющих предмет диссертационной работы, осуществлялось на основе общепринятого положения общих методов познания (диалектического, исторического, логического анализа, синтеза), а также частно-научных методов: формальнологического, социологического, сравнительного, статистического, системно-ситуационного, функционального и др.
Научная новизна исследования, их практическая значимость. По проблемам прокуратуры за последние пять лет защищены диссертации по специальности 12.00.01- теория права и государства; история политических и правовых учений Желтобрюховым С.П. и Костенко Н.М.; по специальности 12.00.11-судоустройство, прокуратура, адвокатура, нотариат Туйковым В.И. и Туякбаевым Ж.А1. Научная новизна данной диссертации состоит в том, что работа является первым сравнительно правовым исследованием реагирования прокуроров на нарушения законности в системе органов исполнительной власти применительно к современному этапу развития РФ и республики Казахстан.
1 См.: Костенко Н.И. Прокуратура в государственном механизме Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999; Туякбаев Ж.А. Развитие прокуратуры Казахстана в период государственно-правовой реформы. Автореферат на соискание ученой степени ученой степени кандидата юридических наук. М., 1997; Туйков В.И. Прокуратура Российской Федерации как звено прокурорской системы. Диссертация в форме научного доклада на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург. 1998; Желтобрюхов С.П. Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве. Автореферат диссертации на соискание ученой степени.
Новизну исследования автор связывает с организационно-правовым освещением основных актов прокурорского реагирования на нарушения законности в государственном управлении, проблемы обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Диссертация представляет собой попытку сравнительного изучения вопросов реагирования прокуроров на нарушения законности в государственном управлении в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Теоретические выводы, изложенные в диссертации, были апробированы в правоприменительной деятельности прокуратуры Восточно-Казахстанской области Республики Казахстан при подготовке проекта концепции развития органов прокуратуры Республики до 2000 года.
Материалы диссертации были применены автором в научно-педагогической деятельности по курсу административного права в Восточно-Казахстанском государственном университете.
Основные положения, выносимые на защиту. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, прокурорского надзора за законностью правовых актов в государственном управлении позволяет автору представить на защиту ряд выводов, предложений и проектов решений, способствующих повышению эффективности прокурорского реагирования на нарушения законности, допускаемые в государственном управлении.
Основные положения, выносимые на защиту:
• В целях повышения эффективности надзора за законностью правовых актов обосновывается необходимость законодательного закрепления того, что принесение протеста прокурором должно при определенных условиях (например, если применение акта может повлечь значительный вред) приостанавливать действие опротестованного акта, что придало бы большую значимость этому акту прокурорского реагирования, способствовало оперативному решению вопросов в искоренении нарушений закона в управленческой деятельности.
• Автор предлагает в законы "О государственной налоговой службе", "О банках и банковской деятельности", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных ранках", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" внести дополнения о поднадзорное™ соответствующих отраслевых и межотраслевых государственных органов прокуратуре.
• Исследуя предмет надзора за исполнение законов автор предлагает в ст. 21 Федерального Закона "О прокуратуре Российской Федерации" внести изменения, дополнив полномочия прокурора функциями надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации федеральных законов субъектами Федерации.
• На основе сравнительного анализа практики прокурорского надзора в Республике Казахстан и Российской Федерации обосновывается необходимость законодательного закрепления предписания прокурора как одного из юридических средств по обеспечению законности в госуправлении.
• В условиях большого количества нормативных актов, издаваемых ежегодно в Российской Федерации, отсутствия все еще надлежащего юридического профессионального обслуживания, фактов нарушений действующих законов по причине их незнания, автор предлагает законодательно закрепить разъяснение прокурором закона, в качестве акта прокурорского реагирования.
• В соответствии со ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" - прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированные постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В Республике Казахстан назначение постановления, как акта прокурорского реагирования, более широкое: прокурор своим постановлением назначает проверку (в том числе за законностью правовых актов), приостанавливает действие незаконного правового акта. Автор предлагает ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" изложить в следующей редакции - "Прокурор выносит постановление о производстве проверки исполнения закона. В зависимости от характера нарушения закона прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства, производства об административном правонарушении, о привлечении лица к материальной ответственности. Постановление прокурора исполняется уполномоченным на то органом в месячный срок. О результатах прокурору сообщается незамедлительно".
• На основании анализа практики прокурорского надзора за законностью правовых актов в управлении, автор предлагает особое внимание уделить вопросу разрешения обращений физических и юридических лиц, рассматривать их как своеобразную информацию о нарушении законности и дисциплины в управлении. В связи с чем в отчет о работе прокурора по общему надзору автор предлагает включать показатель проведенных проверок по обращениям физических и юридических лиц, мер реагирования по удовлетворенным обращениям, и их результативность.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были использованы при подготовке проекта концепции развития органов прокуратуры Республики Казахстан до 2000 года.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права и административного права юридического института Томского государственного университета.
Наиболее важные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на научных и практических конференциях в Томском государственном университете (1997, 1998 гг.), Восточно-Казахстанском государственном университете (1998, 1999 гг.).
Основные положения диссертации были опубликованы:
1. Прокурорский надзор как способ устранения нарушений законности. Сб. Закон, государство, личность: проблемы взаимоотношений на современном этапе. ВКГУ. 1996. С.39-46.
2. Юридические формы реагирования прокуроров на нарушения законности в государственном управлении (по законодательству Российской Федерации и Республики Казахстан). Сб. Актуальные проблемы правоведения в современный период. Томск. 1998. С.32-35.
3. Протест как юридическая форма реагирования прокурора на нарушение законности в государственном управлении. Сб. Актуальные проблемы правоведения в современный период. Томск. 1998. С.35-39.
4. Протест прокурора. Прикладные аспекты обеспечения реформ в сфере экономики и права Казахстана. г.Усть-Каменогорск. Изд-во ВКГУ. 1999. С.73-86.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Отческая, Татьяна Ивановна, Томск
Заключение
268 Козлов А.Ф. О роли прокурорского надзора . / Российская юстиция 1998. 18 сентября
Осуществление эффективного прокурорского надзора за законностью в сфере государственного управления — государственной важности задача, отличающаяся высокой степенью сложности, обусловленной рядом факторов. Во-первых, деятельность органов исполнительной власти той или иной степени охватывает почти все сферы общественных отношений. Во-вторых, прокурорский надзор реализуется во всем многообразии сфер правового регулирования. В третьих, различия в экономическом, социальном, демографическом положениях различных регионов, которое нельзя не учитывать при построении отношений между федеральным центром и субъектами федерации, порождают определенные противоречия: с одной стороны оправданное приближение управленческих структур к жителям этих регионов, их интересам, с другой - существование реальной опасности сепаратизма, экономической и социальной изоляции, авторитарности. Все это, в сфере федеративного устройства, требует усилия центростремительных начал - одного из необходимых начал укрепления государственности.
Реагирование прокурора на нарушение законности в сфере государственного управления призвано решить, как устранить выявленные нарушения законодательства и обстоятельства, им способствующие; разъяснить органам государственного управления суть выявленных нарушений, указать пути их устранения; поставить вопрос о наказании правонарушителей; принять меры к возмещению причиненного ущерба гражданам и организациям.
Надзор за законностью правовых актов теперь распространяется лишь на сферы общественной жизни, где отступления от требований закона будет имеет негативные последствия, как для отдельных граждан, так и для общества в целом - в сфере государственного управления и местного самоуправления, тем самым защищая не только интересы государства, но и, что главное, конституционные принципы его построения. Прокурор, осуществляя общий надзор, будучи единой централизованной системой органов государства, независящих в своей деятельности ни от каких других его органов, с одной стороны, является элементом системы сдержек и противовесов, с другой, есть одна из нитей, сшивающих государство. Сильная прокуратура выступает одной из гарантий целостности и единства государства. Надзирая за точным и единообразным исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления, прокуратура не позволяет развиться сепаратистским тенденциям. Для этих целей Закон наделяет прокуратуру специальными правовыми средствами - актами прокурорского реагирования, имеющими своей целью пресечь выявленные прокурором в ходе осуществления своей деятельности нарушение закона и восстановить нарушенные права граждан. Тем самым, выполняется постановленная перед прокурором цель - обеспечить верховенство закона, атак же единство законности.
Дальнейшее плодотворное развитие прокурорского надзора за исполнением (применением) законов требует расширения теоретической разработки этой отрасли надзора, совершенствования законодательства, повышения эффективности деятельности органов прокуратуры. Повышение эффективности прокурорского надзора непосредственно связано с четкой регламентацией правового статуса прокурора. Законодательство не должно ограничивать возможность прокуроров проявлять инициативу при осуществлении надзора за исполнением (применением) законов, особенно, в поиске соответствующей информации. Также, законодательство должно охватывать нормы, которые исключали бы как выход прокуроров за рамки своей компетенции, так и недостаточно полное использование прокурорами предоставленных им прав или невыполнение возложенных на них обязанностей по причине пробелов в правовом регулировании отношений, в которые прокуроры должны вступать с должностными лицами и гражданами в процессе осуществления своих надзорных функций.
Представляется, по результатам исследования необходимо осветить вопросы, требующие законодательного решения. Всеми ли правомочиями прокурор наделен, чтобы последовательно и неотступно отстаивать требования закона, успешно бороться с его нарушениями? Представляется, что на сегодняшний момент имеющихся правомочий недостаточно. Проблема заключается в практической деятельности органов прокуратуры — эффективности форм и методов, используемых прокурорами для устранения нарушений закона, причин и условий, им способствующих.
Указ "О прокуратуре Республики Казахстан" устанавливает конкретный перечень актов прокурорского надзора, посредством которых прокурор реагирует на установленные им в ходе надзорных проверок нарушения закона. К их числу относятся: протест (ст. 19), постановление (ст.20), заявление (ст.23), предписание (ст.24), представление (ст.25). Однако, сегодня необходимо признать, к сожалению, что на современном этапе переходного периода практика применения прокурорами этих традиционных правовых средств реагирования на установленные ими в ходе проверок нарушения законности показала их не всегда высокую эффективность и действенность не только в плане устранения нарушения закона, но и по созданию необходимых условий, исключающих такие нарушения.
Эти акты прокурорского надзора можно сказать являются формальными из-за отсутствия правовой основы их обеспечения. В соответствии с п.4 ст. 3 Указа Президента РК, "О прокуратуре Республики Казахстан", акты прокурорского надзора, вынесенные на основании и в порядке, установленном законом, обязательны для исполнения всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами.
Пункт 1 статьи 6 данного Закона прямо предусматривает, что неисполнение постановлений, предписаний, указаний, требований прокуроров влечет ответственность, установленную законом.
Какая же мера ответственности предусматривается действующим законодательством за неисполнение актов прокурорского надзора? В ст. 1853 Кодекса Каз.ССР об административных правонарушениях предусматривается административная ответственность за оставление должностным лицом без рассмотрения представления прокурора, а равно несвоевременный ответ на его представление. Но ведь у прокуроров помимо представления есть и другие акты прокурорского реагирования. Какая же ответственность предусматривается законом за оставление без рассмотрения должностным лицом протеста, предписания, постановления? И почему в административном кодексе концентрируется внимание только на двух аспектах: "оставление без рассмотрения" и "несвоевременный ответ", но вообще не говорится о правовых последствиях неисполнения представления?
В настоящее время бывает такое, когда протесты, предписания прокуроров порой не достигают желаемой цели. По-прежнему руководители предприятий и ведомств необоснованно отклоняют протесты прокурора, длительное время не рассматривают прокурорские представления и не принимают по ним мер, либо ограничиваются отпиской на них. И дело здесь не в том, что протесты и представления необоснованны, а потому, что за несвоевременное рассмотрение либо вообще игнорирование актов прокурорского надзора никаких серьезных правовых последствий для должностных лиц не наступает. Акты прокурорского надзора носят больше просительный, нежели повелительный и императивный характер.
Если исходить из положения, закрепленного в п.4 ст.З Указа "О прокуратуре Республики Казахстан" об обязательности исполнения актов прокурорского надзора организациями и гражданами, то невольно замечаешь, что законодатель не предусмотрел меры ответственности за их неисполнение для юридических и физических лиц.
Идея усиления юридической ответственности за неисполнение прокурорских актов юридическими лицами вполне может быть достигнута средствами административного права.
Ведь согласно ст.44 Гражданского Кодекса РК юридические лица несут ответственность. В частности, может быть проведена принудительная реорганизация юридического лица (ст.45),либо его ликвидация (ст.49) в случаях: 1) банкротства; 2) признания недействительной регистрации юридического лица в связи с допущенными при его создании нарушениями законодательства, которые носят неустранимый характер; 3) систематического осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо деятельности, запрещенной законодательными актами либо с неоднократными или грубыми нарушениями законодательства ; 4) в других случаях, предусмотренных законодательными актами.
Какова будет реакция прокурора, скажем, на действия частного предпринимателя, допустившего нарушение налогового или трудового законодательства? Какую ответственность несет гражданин за неисполнение предписания прокурора? Ответ напрашивается сам собой: прокурор бессилен пресечь нарушения закона со стороны того же частного предпринимателя.
Не способствует более оперативному устранению нарушения закона обращение прокурора в суд с заявлением о признании недействительными действий или актов государственных органов и должностных лиц в связи с отклонением актов прокурорского надзора. Ведь, как правило, в суде рассмотрению гражданских дел, равно как и по заявлениям прокуроров на местах, отводится второстепенное значение, предпочтение отдается рассмотрению уголовных дел, которые в большом количестве поступают туда. Это, конечно, в свою очередь приводит к нарушениям в сроках рассмотрения заявлений прокуроров. Да и сама процедура прохождения и рассмотрения обращений прокуроров в суде является чересчур громоздкой.
Целесообразным представляется предоставление прокурору права отмены незаконных решений органов власти и управления с условием судебного обжалования такого решения. Это способствовало бы повышению ответственности прокуроров за обеспечение качества подготовки правовых актов надзора.
Представляется целесообразным включить в административный кодекс специальную главу, посвященную вопросам правовых санкций за неисполнение каждого правового акта надзора прокуратуры должностными лицами, предприятиями и организациями, гражданами. В поиске эффективных мер прокурорского надзора следовало бы шире изучать и смелее применять опыт прокуратур других зарубежных государств и, прежде всего, стран Западной Европы. В частности, их практику наделения прокурора правом наложения денежного начета на должностное лицо, нарушившее закон. В случаях грубого, умышленного нарушения прав гражданина можно было бы предоставить право прокурору на отстранение такого лица от занимаемой должности, предусмотрев при этом судебное обжалование этого решения. Формы прокурорской деятельности могут быть многообразными. Ограничиваться лишь традиционно сложившимися, видимо, было бы ошибочным.
Представляет интерес предложенная процедура обращения прокуратуры в Парламент Республики со своим заключением о соответствии законопроекта Конституции. Можно было бы такой порядок дачи заключений прокурора распространить и на местах. Тогда проекты решений, подготавливаемые областными, городскими (районными) акиматами и соответствующими областными, городскими (районными) маслихатами направлялись бы в областные, городские (районные) прокуратуры для дачи заключений. При наличии замечаний прокуратуры о противоречии их Конституции и законам Республики Акимы и маслихаты дорабатывают свои проекты. Предварительное заключение прокурора о законности принимаемых местными представительными и исполнительными органами нормативных актов станет новым, более эффективным "оружием" в руках прокурора, так как сразу устраняется возможность издания незаконных решений со стороны этих органов.269 Хотя это предложение безусловно, спорно, поскольку возникает вопрос, а не будет ли в данном случае прокуратура подменять районов, областей в подготовке решения органов управления, не "заблокирует" ли это общенадзорную функцию прокуратуры. Представляется, что опасности такой нет, ибо обеспечение законности предполагает исключение участков принятия незаконных решений органами власти и управления.
Во многих законах, регулирующих деятельность контролирующих и других государственных органов нет прямых указаний об их поднадзорное™ прокуратуре. Иной чиновник как в Российской Федерации, так и в республике Казахстан, может рассуждать примерно так: Закон о прокуратуре - мне не указ, у нас есть "свой" закон, где о прокурорском надзоре даже не упоминается. Таковы, например Законы "О государственной налоговой службе", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О радиационной безопасности населения", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О банках и банковской деятельности" и другие. Представляется, что положение должно быть поправлено, в законы, содержащие указанный пробел, следовало бы внести-, дополнение о поднадзорности соответствующих органов прокуратуре.
Предписание, как акт прокурорского реагирования, является наиболее оперативной формой воздействия на нарушение законности, в связи, с чем автор предлагает Федеральный Закон "О прокуратуре Российской
269 Закарин А. О некоторых проблемах прокурорского надзора за законностью в социально-экономической сфере.// Закон и время. 1998. № 4. С. 108.
Федерации" дополнить статьей, в которой была бы дана правовая характеристика предписания.
Обоснованность и необходимость возврата в законе к этому акту прокурорского реагирования подтверждается не только статистикой по Казахстану, но и прокурорской практикой возмещения вреда государственным интересам, посредством применения актов реагирования прокурора более действенным из которых является предписание прокурора.
Доказал свою состоятельность на практике и такой акт прокурорского надзора, как разъяснение. Объединив в себе ранее существующие предписание и предложение, разъяснение закона используется прокурором с целью исключить ненадлежащее применение органом или должностным лицом закона, при условии, что у прокурора есть достаточно оснований полагать, что незнание или неправильное его понимание может повлечь нарушения.
В условиях огромного количества нормативных актов, издаваемых ежегодно в Российской Федерации и Казахстане, отсутствием правового всеобуча должностных лиц, нередкими являются случаи нарушений законности, выявленные в ходе проверок прокуроров, когда они допускаются вследствие незнания этих законов должностными лицами, чаще всего их неправильного понимания. Представляется необходимым дополнить число актов прокурорского реагирования в Российской Федерации таким актом , как разъяснение. Прокурорский надзор только тогда можно назвать действенным, продуктивным, когда он срабатывает на конечный результат, т.е., на устранение нарушений законности, либо их предупреждения.
На примерах исполнения (применения) законодательства о приватизации в Российской Федерации и Республике Казахстан и причиненном при этом ущербе государственным интересам (конкретно государству), автор исследования попытался обосновать необходимость мерами прокурорского реагирования добиваться возмещения этого ущерба. При этом не имеется в виду исковая работа прокурора. А именно, как посредством, так называемых, общенадзорных мер прокуроры устраняют нарушения законности, возмещают вред (ущерб), причиненный ими.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" нуждается в изменении характеристики такого акта прокурорского надзора, как постановление прокурора. Ныне действующий закон предусматривает право прокурора на вынесения постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном нарушении. В Республике Казахстан прокурор вправе своим постановлением возбуждать дисциплинарное производство, производить проверку применения закона, производства выемки, наложения ареста. Представляется целесообразным в ст. 25 Федерального закона внести изменения относительно вынесения прокурором постановления о возбуждении дисциплинарного производства, привлечении к материальной ответственности виновных лиц.
Законодательно должен быть закреплен срок рассмотрения постановления (как в России, так и в Казахстане), который не должен превышать одного месяца.
Нуждается в дополнении и ст. 24 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона "О прокуратуре Республики Казахстан" -следующего содержания: "предписание есть правовой акт прокуратуры, который имеет целью немедленно устранить нарушения закона. Оно вноситься прокурором в тех случаях , когда нарушение закона носит явный характер и влечет вред правам и законным интересам граждан, хозяйствующих субъектов, юридических лиц, государства, ибо, "расплывчатость" правовой характеристики этого акта прокурорского реагирования, изменения в ст. 24 Указа Президента Республики Казахстан не позволяет на сегодняшний день отличить предписание от протеста, ибо как в протесте прокурор ставит задачу устранить нарушение закона, так и в предписании. Причем в обоих случаях - посредством реагирования на незаконные правовые акты, действия.
Указание на "немедленность" устранения этих нарушений, а также ссылка, что эти нарушения закона имеют явный характер было бы очень оправданно, главное - существенно отличило бы предписание от протеста.
Законодательство Республики Казахстан (ст. 19. Указа Президента РК от 29.2.95 г.) предусматривает возможность приостановления исполнения опротестованного акта, либо его действия до принятия решения по нему (в частности по протесту).
В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" такое положение не предусмотрено, хотя оно придало бы большую юридическую силу протесту, способствовало более оперативному государственному управлению, подняло "юридическую силу" прокурорских актов в сфере управления.
Представляется, что должны быть законодательно урегулированы сроки, в течение которых должны быть выполнены требования прокурора и направлен ответ прокурору в отношении всех прокурорских актов; обязанность "автоматического переноса органом - адресатом прокурорского протеста, постановления о привлечении к дисциплинарной или административной ответственности, постановления о восстановлении нарушенных прав, рассмотрения вопросов, содержащихся в названных актах, в случае их отклонения в вышестоящий орган.
Серьезным изменениям в России должна быть подвергнута отчетность о работе прокурора по общему надзору. В частности, в отчет должен быть включен показатель общего числа проведенных прокурорами проверок, из них - особо должны быть выделены проверки по обращениям (граждан и юридических лиц), по инициативе самих прокуроров. Число выявленных незаконных правовых актов и нарушения законов в отчете должно быть отражено раздельно и безусловно.
Акты прокурорского реагирования должны быть отражены по такой схеме: внесено и удовлетворено, то есть исполнение предписаний удовлетворено протестов, рассмотрено представлений с принятием мер реагирования по нарушению законов, выполнено разъяснений. Отдельно должен быть отражен показатель числа лиц, привлеченных к административной, материальной ответственности, по всем актам прокурорского реагирования в порядке общего надзора. Завершать отчет по этому вопросу должны три показателя: число возбужденных прокурором уголовных дел по материалам общенадзорных проверок, а также показатель заявлений прокуроров, направленных в суд при отклонении протестов, либо предписаний прокурора; сумма ущерба взыскания в доход государства после применения прокурором общенадзорных мер.
Осуществляя надзор за законностью правовых актов в управлении, серьезное внимание следует уделять вопросам разрешения обращений граждан и юридических лиц, поскольку из этих обращений, чаще всего, получают информацию о нарушениях законности. В отчете о работе прокурора нужно выделить отдельно те обращения, по которым должны быть даны разъяснения, и отдельно - другие, по которым будет производиться проверка. Здесь можно предусмотреть сроки рассмотрения, и, кроме того, будет видно, насколько прокурор действует в рамках своей компетентности, не занимается ли ненужной работой. В отчет о работе прокурора по общему надзору автор предлагает включить показатель проведенных проверок по обращениям граждан и юридических лиц, мер реагирования по удовлетворенным обращениям, их результативность.
Автором предлагается определять эффективность работы прокурора по надзору за законностью правовых актов путем деления суммы (всех внесенных прокурором за отчетный период актов прокурорского реагирования в порядке общего надзора) на число выявленных прокурором в ходе проверок нарушений законности. Вместе с этим показателем учитывать также сумму ущерба, возмещенного после вмешательства прокурора.
Наличие общенадзорных функций у прокуратур Российской Федерации и Республики Казахстан отличают их от прокуратур других стран, подтверждает государственно-управленческую природу института прокурорского надзора. Этот признак, а также тесная связь с правосудием и конституционным контролем, спецификой правового режима надзорной деятельности позволяет сделать вывод, что прокурорский надзор - это не только институт государственного права, но и подинститут административного права. Тем самым автор обосновывает необходимость рассматривать прокурорский надзор за законностью правовых актов в государственном управлении как подинститут административного права.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор как средство обеспечения законности в сфере государственного управления»
1. ОФИЦИАЛЬНО-НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ:
2. Закон «О прокуратуре РФ».// Ведомости Федерального Собрания РФ. 1995. №32
3. Закон РФ от 17.01.92. «О прокуратуре РФ». // Ведомости. 1992. №8.
4. Закон СССР «О прокуратуре СССР». // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. №44. КОАП РФСР
5. Приказ Генерального Прокурора РФ № 30 от 22.05.96. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод гражданина». Сборник приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. Вып. 1996. 160 с.
6. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «О прокуратуре Республики Казахстан». / Казахстанская правда. 1995. 29.12
7. Указ Президента РФ от 20.10.93. «О деятельности прокуратуры в период поэтапной реформы». // САПП. 1993. №43. 408 с.
8. Ю.Указы Президента Республики Казахстан. Алматы. 1996. 210 с.11 .Федеральный закон от 12.01.96. «О некоммерческих организациях». / Российская газета. 24.01.1996
9. Федеральный закон от 15.07.1995. «О международных договорах РФ»./ Российская газета. 21.07.1995
10. Федеральный закон от 15.07.1995. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». / Российская газета. 20.07.1995
11. Н.Федеральный закон от 17.08.1995. «О естественных монополиях». / Российская газета. 24.08.1995
12. Федеральный закон от 17.11.1995. «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре РФ».// Юридический вестник. 1995. №36
13. Федеральный закон от 3.04.95. «О органах федеральной службы безопасности в РФ». // Юридический вестник. 1995. №17
14. Федеральный закон от 28.08.1995. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». / Российская газета. 1.09.19951.. МОНОГРАФИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА, СТАТЬИ В ПЕЧАТНЫХ ИЗДАНИЯХ
15. Абузярова Н.А. Обеспечение законности. Алматы. 1997. 126 с.
16. Адильхан А. Приоритетные задачи прокуратуры.//Закон и время. 1997. № 6. 76 с.
17. Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы.// Законность. 1998. №2. С.7 И
18. Алексеев А. Теория и практика прокурорского надзора. // Законность. 1998. №2. С. 6-11.
19. Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1.М. 1981. 359 с
20. Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М. 1982. 359 с
21. Алексеев С.С. Право и перестройка. М. 1987.174 с
22. Алехин А. Общий надзор органов прокуратуры. 1997. 780 с.
23. Альбицкий П.Д. Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры. М. 1956. 96 с.
24. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М. 1990. 351с.
25. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М. 1997. 440 с.
26. Бабаев С.Ф. Механизм совершенствования государственного управления. М. 1986. 230 с.
27. Байбулатов А. Как оценить работу прокурора?// Закон и время. 1998. № 4. С. 73 76
28. Балакшин В. Производство об административном правонарушении.// Законность. 1997. № 9. С. 4 5
29. Бапенев В. Прокуратура России: какой ей быть?// Российская юстиция. 1995. №9. С. 12-13.
30. Басков В.И. Прокурорский надзор. М. 1995. 546 с.
31. Басков В.И. Деятельность прокурора по рассмотрению уголовных дел в порядке надзора. М. 1975. 190 с.
32. Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР. 1991. 380 с.
33. Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1993. 301 с.20
