АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Обязательства по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел»
003063582
На правах рукописи
ЖУРНАЛЕВ Эдуард Александрович
!
ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ПО МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.03 -
гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург д 1 т т
Работа выполнена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель
доктор юридических наук, доцент Тычинин Сергей Владимирович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Запорожец Аркадий Митрофанович; кандидат юридических наук Лукашевич Дарьина Юрьевна
Ведущая организация
Челябинский юридический институт МВД России
Защита состоится «_»_2007 г в_час на заседании диссертационного совета Д 203.012 02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД' России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1)
Автореферат разослан «_»_2007 г
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 012 02
доктор юридических наук, профессор Денисов С.А.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Полное и своевременное материально-техническое обеспечение деятельности органов внутренних дел является необходимым условием эффективной реализации возложенных на них задач В обращении министра внутренних дел России к сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим внутренних войск МВД РФ от 25 августа 2005 г говорится о трудностях, с которыми сталкивается Министерство внутренних дел России на современном этапе В частности отмечается, что перестраивается привычная система льгот и социального обеспечения Отстает от современных требований материально-техническая база Служба в милиции пока еще не стала престижной, что, с одной стороны, приводит к значительной текучести кадров, к отсутствию необходимого конкурса и резерва на замещение вакантных должностей /
Значительное внимание в настоящее время обращается на развитие технической базы системы МВД, экипировку и техническое оснащение личного состава различных подразделений с учетом видов решения оперативно-служебных задач В соответствии с положениями Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России установлены приоритеты в материально-техническом обеспечении и осуществлено плановое переоснащение подразделений с использованием всех источников финансирования и на основе конкурсного отбора разработчиков, производителей и поставщиков продукции Разработка и серийное производство отвечающих мировым стандартам видов спецтехники, модернизация имеющихся на вооружении технических средств организовывается с использованием научного и производственного потенциала оборонных отраслей промышленности России, обеспечивается информационная безопасность системы МВД России, метрологический контроль внедрения технических средств
Материально-техническое обеспечение органов внутренних дел в настоящее время осуществляется, преимущественно, на договорной основе, что полностью соответствует условиям рыночной экономики в России В связи с этим правильность организации и эффективность ведения договорной, претензионной и исковой работы в сфере материально-технического обеспечения МВД является залогом его надежности, своевременности и каче-
ства поставляемых товаров, оказываемых услуг Однако анализ правоприменительной практики показывает, что в сфере материально-технического обеспечение ОВД имеются немалые трудности Они связаны как с недостаточной компетентностью отдельных исполнителей, так и с относительной сложностью нормативно-правовой базы, с изменением законодательства Несмотря на то, что обязательства по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел возникают, зачастую, на основе классических договоров - купли-продажи, поставки, выполнения работ и оказания услуг, они имеют определенную специфику, которая сводится к следующему
а) к необходимости применения законодательства о государственном заказе и государственных поставках, в частности Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона «О государственном оборонном заказе», Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»,
б) к особенностям бюджетного законодательства, в частности норм Бюджетного кодекса России о распоряжении бюджетными учреждениями бюджетными средствами (ст 70, 71, 72, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации),
в) к действию системы нормативных актов системы МВД России (Положение о Службе тыла Министерства внутренних дел Российской Федерации (с изменениями от 28 05, 10 09 2002 г, 02 07 2003 г), Приказ МВД РФ от 14 08 2003 г «О проведении открытого конкурса на размещение заказов на выполнение работ (оказание услуг) по мероприятиям федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», подлежащим выполнению в МВД России в 2003 году» и др)
Все это обусловливает необходимость комплексного исследования обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел с учетом обозначенной специфики оснований, системы и содержания таких обязательств Это подтверждает актуальность темы данного исследования
Цель и задачи исследования. Целью предпринимаемого исследования является комплексный анализ теоретических и практических проблем, присущих обязательствам по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел Российской
Федерации, а так же разработка научно-обоснованных предложений по их устранению
Для достижения обозначенной цели ставятся следующие задачи
1 Осуществить анализ понятия, элементов и правовой природы обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД,
2 Исследовать основания возникновения и систему обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД,
3 Обобщить источники правового регулирования отношений по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД,
4 Исследовать договор поставки для нужд ОВД,
5 Рассмотреть договор купли-продажи для нужд ОВД,
6 Осуществить анализ договора об оказании услуг для нужд ОВД
Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в области обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел
Предмет исследования составляют особенности оснований возникновения, системы и содержания обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел, а также специфические черты правового статуса органов внутренних дел как стороны таких обязательств
Нормативную основу исследования составили действующее федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, нормативно-правовые акты, издаваемые Министерством внутренних дел России
Эмпирическую основу представляют материалы судебной и арбитражной практики, в частности постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов
Теоретическую основу составили труды классиков российской дореволюционной цивилистики, в частности Г Ф Шершене-вича, Д И Мейера, И А Покровского, К П Победоносцева, В Синайского, С В Пахмана, В Удинцева, К Анненкова, К Змирлова, А Воронова, И Оршанского и других
Были обобщены результаты исследований советских и современных ученых-юристов в области договорного права, в частно-
сти М М Агаркова, М И Брагинского, В В Витрянского, Б М Гон-гало, Ю Г Жарикова, О С Иоффе, Я А Канторовича, О М Козырь, О А Красавчикова, Л А Лунца, М Г Масевич, В А Мусина, И Б Новицкого, И С Перетерского, А П Сергеева, Н А Сыродое-ва, Е А Суханова, Б Б Черепахина, В В Чубарова, Г С Шапки-ной, Ю.К Толстого и др
Использованы и работы ученых, посвященные вопросам участия ОВД в гражданско-правовых отношениях, в частности О Ю Ручкина, ГФ Ручкиной, В И Гусак, О А Хатунцева, В В. Ко-вязина и др
Методологическую основу составили как общенаучные, так и частнонаучные, а также специальные методы исследования, а именно диалектический, исторический, комплексный, системный, формально-логический, лингвистический, моделирования, сравнительно-правовой и другие.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в предпринимаемой попытке, используя теорию и практику отечественного обязательственного права, на уровне комплексного научного исследования решить такие важные прикладные задачи, как выявление и устранение правовых проблем в сфере обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел Российской Федерации Несмотря на то, что на вопросы заключения договоров поставки, купли-продажи, выполнения работ и оказания услуг обращается внимание юридическими службами управлений и главных управлений МВД России, отдельными юристами, предметом комплексного научного анализа он№ еще не становились
О научной новизне свидетельствуют выводы и предложения, высказанные в работе, в том числе следующие
- сформулировано авторское определение обязательства по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел,
- построена научно-обоснованная система обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел,
- обоснованы два основных подхода к пониманию госзаказа в сфере материально-технического обеспечения деятельности органов внутренних дел;
- предложено новое толкование п 3 ст 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г «О размещении заказов на поставки това-
ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
- сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства
Положения, выносимые на защиту:
1 В целях конкретизации общего понятия обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел, предложено собственное определение исследуемой категории, по которому под обязательством по материально-техническому обеспечению деятельности органов внутренних дел следует понимать правоотношение, опосредующее товарное перемещение имущества, по которому должник (продавец, поставщик или подрядчик) по требованию кредитора (подразделения МВД России) обязан совершить действия по предоставлению кредитору определенного имущества, необходимого для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел г
2 Исследования положений бюджетного законодательства о распоряжении бюджетными учреждениями денежными средствами, специфики правовой природы обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД позволили прийти к выводу о наличии двух принципиально отличных групп таких обязательств К первой группе целесообразно относить обязательства, возникающие из традиционных договоров купли-продажи, поставки и оказания услуг Вторая - это обязательства, возникающие из государственных контрактов, договоров поставки, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд
3 Автором предложены и научно обоснованы два основных подхода к пониманию госзаказа в сфере материально-технического обеспечения деятельности органов внутренних дел
а) цивилистический, в соответствии с которым госзаказ необходимо понимать как предложение, адресуемое государственным заказчиком поставщикам, подрядчикам и являющееся основанием заключения между указанными лицами государственного контрактами 1 ст. 527 ГК, ст 9 ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»),
б) административный, в рамках которого государственный заказ понимается как акт планирования и элемент в процессе заключения договора (государственного контракта)
4 Научно обоснована система гражданско-правовых договоров, являющихся основанием возникновения обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности органов внутренних дел, состоящая из двух групп Первая группа договоров о передаче имущества включает договор купли-продажи, договор поставки, договор поставки товаров для государственных нужд (как разновидности договора купли-продажи)
Вторая группа договоров (о выполнении работ и оказании услуг) включает договор возмездного оказания услуг, государственный или муниципальный контракт на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст 9 Федерального закона от 21 07 2005 г «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
5 Предложено авторское толкование п 3 ст 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» а) в связи с тем, что идет речь об определении особенностей размещения государственного оборонного заказа иными федеральными законами необходимо признать, что данный Федеральный закон устанавливает основы размещения государственного заказа и, в том числе, оборонного заказа, б) нормы данного Федерального закона являются общими нормами, устанавливающими порядок размещения государственного, в том числе оборонного, заказа Нормы же иных законов, в частности Федерального закона «О государственном оборонном заказе» являются, по отношению к ним, специальными нормами и должны устанавливать особенности размещения государственного оборонного заказа
6 В качестве теоретической и практической проблем выделяется наличие одного лишь формального критерия разграничения двух групп обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел, содержащегося в Бюджетном Кодексе России (далее - БК РФ) (расходы, производимые бюджетными учреждениями на сумму 2000 МРОТ и выше и осуществляемые исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, и расходы, производимые на сумму меньше, чем 2000 МРОТ, и осуществляемые без заключения государственных или муниципальных контрактов), в связи с чем в литературе высказываются предположения о том, что термин «государ-
ственные или муниципальные контракты» используется, с одной стороны, в ст 72 БК РФ и, с другой стороны, в ст 70, 71 БК РФ в разных смысловых значениях
Для упорядочения правового регулирования обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел предлагается введение материального критерия разграничения договоров, заключаемых бюджетными учреждениями в обычной форме и с использованием конструкции государственного или муниципального контракта Соответствующие критерии необходимо конкретизировать применительно к специфике материально-технического обеспечения органов внутренних дел в нормативных правовых актах МВД России
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования содержащихся в нем положений, выводов, рекомендаций и предложений при проведении дальнейших исследований в области гражданского права Кроме этого, настоящая работа вносит вклад в расширение общетеоретических представлений о развитии, содержании и конструкции обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел Предпринимаемое автором исследование направлено также на разработку прикладных аспектов участия органов внутренних дел Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях, в частности в договорах купли-продажи, поставки, выполнения работ и оказания услуг
Практическая значимость выражается в том, что результаты исследования могут быть внедрены в практику деятельности юридических служб системы МВД России, использованы ими при заключении договоров в целях материально-технического обеспечения деятельности органов внутренних дел. Выводы и предложения, высказанные автором в работе, могут быть востребованы при проведении дальнейших научных исследований по данной проблеме, внедрены при совершенствовании действующего гражданского законодательства, законодательства в области госзаказа, госпоставок, использованы при разработкиеучебных, практических пособий и методических рекомендаций, в процессе преподавания курса гражданского права
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России
Отдельные результаты исследования, некоторые положения, были изложены в выступлениях на научно-практических конференциях, а также отражены в научных публикациях по теме работы
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его цель и задачи, раскрываются теоретическая и методологическая основы, доказывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения/выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре диссертации
Первая глава - «Общая характеристика договорных обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности подразделений ОВД» - состоит из трех параграфов
В первом параграфе - «Понятие и правовая природа договорных обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД» - рассматривается категория материально-технического обеспечения ОВД как понятие тылового обеспечения Впервые в органах внутренних дел понятия «тыл», «подразделения тыла» были введены Приказом МВД России от 14 09 1993 года № 420 «О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте»
В 2001 г было принято Положение о Службе тыла Министерства внутренних дел Российской Федерации (с изменениями от 28 05 , 10 09 2002 г, 02.07 2003 г)
Выделены две категории обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД
1 Обязательства, возникающие из заключения гражданско-правовых договоров в обычном порядке на сумму, не превышающую 2000 МРОТ
2 Обязательства, возникающие из заключения из государственных контрактов, договоров поставки, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд
Исходя из анализа нормативно-правовых актов системы МВД России, автор считает возможным выделить несколько основных форм обеспечения деятельности ОВД, связанных с перемещением имущества, - это материально-техническое, противопожарное, медицинское и финансовое
Основываясь на содержании подзаконных актов системы МВД России, сделан вывод о том, что материально-техническое обеспечение деятельности МВД России представляет собой комплекс мероприятий по истребованию, получению, приобретению, подвозу, хранению, выдаче продовольствия, вещевого имущества, горюче-смазочных материалов, боеприпасов, вооружения, военной техники, средств связи, специальных средств, ремонтных и эксплуатационных материалов, хозяйственного инвентаря и оборудования и другого имущества, необходимого для выполнения задач, возложенных на МВД России
Конкретизируя общее понятие обязательства применительно к сфере материально-технического обеспечения органов внутренних дел, автор предлагает собственное определение обязательства по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел В качестве него можно рассматривать относительное правоотношение, опосредующее товарное перемещение имущества, в котором должник (продавец, поставщик или подрядчик) по требованию кредитора (подразделения МВД России) обязан совершить действия по предоставлению последнему определенного имущества, необходимого для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел.
Недостаточно внимания уделяется особенностям гражданско-правового статуса ОВД в договорных отношения, обусловленным применением норм бюджетного законодательства, и, в первую очередь, Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г № 145-ФЗ В Бюджетном Кодексе РФ закрепляются особенности расходов бюджетных учреждений, к которым относятся и МВД в целом его подразделения и органы внутренних дел
Необходимо соотнести положения бюджетного законодательства о распоряжении бюджетными учреждениями денежными средствами с правовой природой обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД Анализ положе-
ний гражданского и бюджетного законодательства позволяет автору сделать предположение о двух принципиально отличных категориях таких обязательств Первая категория - это обязательства, возникающие из традиционных договоров купли-продажи, поставки и оказания услуг Вторая - обязательства, возникающие из государственных контрактов, договоров поставки, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд
Из буквального толкования норм БК РФ можно сделать вывод о том, что в нем определяются две разновидности расходования средств расходы, производимые бюджетными учреждениями на сумму 2000 МРОТ и выше и осуществляемые исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, и расходы, производимые на сумму меньше, чем 2000 МРОТ и осуществляемые без заключения государственных или муниципальных контрактов г
Во втором параграфе - «Основания возникновения и система обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД» - в качестве оснований возникновения обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД рассматриваются юридические факты, влекущие возникновение соответствующих обязательств. В связи с тем, что в системе государственного заказа и государственного контракта на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд МВД совокупность юридических фактов, влекущих возникновение обязательства обладает значительной спецификой, рассмотрим основные -теоретические представления о юридических фактах, господствующие в отечественной юриспруденции
Многие гражданско-правовые отношения возникают в результате соответствующей управленческой деятельности, причем административные акты в той или иной степени предопределяют содержание возникающего на их основе гражданского правоотношения
В практике хозяйственной деятельности органов внутренних дел России нередки случаи, когда возникновение гражданских прав и обязанностей основывается на административном акте и договоре в одних случаях административный акт предписывает необходимость заключения гражданско-правового договора, в других случаях административный акт разрешает вступление органов внутренних дел в гражданско-правовые отношения
Указаны нормы и порядок, в соответствии с которыми осуществляется финансирование, материально-техническое и иное обеспечение деятельности военных прокуратур, в том числе вещевое, продовольственное, медицинское, социально-бытовое и другое обеспечение военнослужащих военных прокуратур и членов их семей
Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» определяет госзаказ как правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд Согласно п 4 ст 72 БК РФ, государственный заказ представляет собой совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета Имеется определение госзаказа и в региональном законодательстве В соответствии с законом г Москвы от 15 05 2002 г «О городском государственном заказе» он определяется 'как государственный контракт на поставку продукции в целях обеспечения городских нужд (п 2 ст 1) Государственный заказ рассматривается и как сама продукция, поставляемая для государственных нужд.
Рассматривая противоречивые взгляды на госзаказ, автор считает нужным отметить, что государственный заказчик - это субъект, определяемый для реализации, выполнения государственного заказа, а не для его размещения, как это отмечается некоторыми авторами
При определении значения и места государственного контракта и государственного заказа, которые являются основаниями возникновения обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД, а также разновидностью юридических фактов, необходимо выделить следующие проблемы
а) недостаточную определенность и противоречия в содержании категорий государственного заказа и государственного контракта, законодательно закрепленных в различных нормативно-правовых актах, важнейшими из которых являются Гражданский и Бюджетный кодексы России, а также Федеральный закон от 21 07 2005 г «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
б) неоднозначность нормативного закрепления всей системы размещения государственных заказов, заключения государственных контрактов и гражданско-правовых договоров поставки това-
ров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд, в том числе и для нужд МВД России Несмотря на предпринимаемые усилия законодателя по формированию единой согласованной системы госзаказа, выразившиеся в значительной унификации таких норм в указанном Федеральном законе от 21 07 2005 г, предстоит значительная работа в этом направлении
Заключение государственного контракта на выполнение работ для государственных нужд, как гражданско-правового договора, должно подчиняться общим правилам и процедуре заключения такого договора, которые установлены гражданским законодательством с учетом определенных им особенностей Таким образом, направление государственным заказчиком поставщику предложения на конкурсе (торгах) представляет собой только элемент в процессе заключения договора (государственного контракта) и с позиций гражданского права не должно признаваться размещением (или «реализацией», как пишет А.Р Еремин) государственного заказа
В этой связи можно считать удачной конструкцию проекта Федерального закона «О закупках и поставках продукции для государственных нужд», в котором вообще не содержится понятия «государственный заказ» Вместо этого проектом вводятся категории «запрос конкурсных заявок» государственным заказчиком или «приглашение к участию в конкурсе».
Таким образом, представляется вполне целесообразным исключить термин «государственный заказ» из нормативного материала в той его части, которая касается порядка и процедуры заключения государственного контракта или договора поставки для государственных нужд, в частности и из текста статьи 527 ГК России Госзаказ необходимо рассматривать как категорию публичного права, как исходящее от соответствующего публично-правового образования поручение государственному заказчику обеспечить поставку продовольствия в государственных интересах
Учитывая обоснованный нами выше вывод о наличии двух принципиально отличных категориях таких обязательств, первая из которых - это обязательства, возникающие из традиционных договоров купли-продажи, поставки и оказания услуг, а вторая -это обязательства, возникающие из государственных контрактов, договоров поставки, выполнения работ и оказания услуг для го-
сударственных нужд, изложим систему гражданско-правовых договоров, являющихся основанием возникновения обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности органов внутренних дел
В третьем параграфе - «Источники правового регулирования отношений по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД» - под источниками правового регулирования отношений по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД будем понимать источники (формы) права, которые регулируют отношения по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД Исходя из того, что одним из наиболее распространенных видов источников в романо-германской системе является закон (нормативный акт), внимание будет сосредоточенно именно на нем Таким образом, будет исследовано законодательство, регулирующее отношения по материально-t техническому обеспечению деятельности ОВД
Отраслевая принадлежность законодательства, регулирующего отношения по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД, свидетельствует о его комплексности Целый ряд нормативных актов устанавливает принципы, нормы и содержание материально-технического обеспечения деятельности ОВД, ряд нормативных актов определяет вопросы государственного заказа, заключения контрактов на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных нужд, и, наконец, целая система нормативно-правовых актов, опирающаяся на ГК России, устанавливает отдельные виды договоров, являющихся основанием возникновения соответствующих обязательств.
Основные принципы материально-технического обеспечения деятельности ОВД заложены, Закон о милиции, раздел VII которого (финансирование и материально-техническое обеспечение милиции) содержит две статьи ст 35 и - финансирование милиции и ст 36 - материально-техническое обеспечение милиции
Нормы обеспечения милиции оружием, боеприпасами, продовольствием и вещевым имуществом устанавливаются Правительством Российской Федерации, а нормы иных видов материально-технического обеспечения - министром внутренних дел Российской Федерации
Авторами, комментирующими соответствующие статьи Закона о милиции, замечается, что закупка (приобретение) материальных ресурсов осуществляется по различным каналам Конкрети-
зируя эту мысль указывается на то, что необходимый уровень материально-технического обеспечения милиции боевым оружием, боеприпасами, отдельными видами техники, комплектующими изделиями и материалами, а также импортными поставками соответствующих видов техники поддерживается за счет государственного оборонного заказа Государственным заказчиком здесь выступает МВД России. Порядок формирования, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа регламентируется Федеральным законом от 27 12.1995 г «О государственном оборонном заказе», постановлением Правительства Российской Федерации от 26 08 1996 г № 1005 «О реализации Федерального закона «О государственном оборонном заказе»
Рассматривая правовую основу поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд, а также правовую основу государственного оборонного заказа, автор приходит к выводу об их соотношении как общего и частного
Вторая глава - «Отдельные виды обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД» -состоит из четырех параграфов
В первом параграфе - «Конкурсы на заключение договоров по материально-техническому обеспечению ОВД» - говорится о том, что правовом обеспечении системы материально-технического обеспечения органов внутренних дел все большее место занимает институт конкурса Федеральным законом от 21 07 2005 г № 94-ФЗ устанавливаются способы размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые в полной мере применяются и к материально-техническому обеспечению органов внутренних дел России
В соответствии со ст 10 Закона размещение заказа может осуществляться.
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме,
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах)
Для обязательств по материально-техническому обеспечению ОВД имеет большое значение обязанность проведения торгов, ведь значительная часть заключаемых ОВД и МВД договоров подпадают под сферу действия указанного Федерального закона Важно заметить, что нарушение предусмотренных Законом поло-
жений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (п 5 ст 10)
Категории государственного заказа и государственного контракта широко используются не только в федеральных законах, но и в подзаконных актах, в частности в приказах системы МВД России Причем большинство из таких нормативных актов приняты до вступления в силу Федерального закона от 21 07 2005 г и требуют, в связи с этим, существенного пересмотра
Как известно, основанием заключения государственного контракта является государственный заказ Его же можно рассматривать и как определенный элемент порядка заключений договора Содержание понятия государственный заказ до сих пор однозначно не раскрывается ни в теории, ни в нормативно-правовых актах
Пытаясь определить гражданско-правовую или цивилистиче-скую сущность категории государственного заказа, автор приходит к выводу о том, что его можно рассматривать как оферту Однако, учитывая то, что государственный контракт заключается через проведение конкурса (торгов), государственный заказ, размещаемый по конкурсу, можно рассматривать и в качестве извещения о проведении конкурса (торгов)
Во втором параграфе - «Договор купли-продажи имущества для нужд ОВД» - договор купли-продажи относится к числу традиционных институтов гражданского права, имеющих многовековую историю развития Уже в классическом римском праве складывается в качестве консенсуального контракта emptio et venditio, под которым понимался договор, посредством которого одна сторона - продавец (venditor) обязуется предоставить другой стороне - покупателю (emptor) вещь, товар (тегх), а другая сторона -покупатель обязуется уплатить продавцу за указанную вещь определенную денежную цену (premium) В российском дореволюционном гражданском законодательстве собственно договором купли-продажи (или, как предусматривалось действовавшим законодательством, «продажи и купли») признавались лишь сделки по продаже движимого имущества Что же касается недвижимого
имущества, то купля-продажа была отнесена законом не к договорам, а к способам приобретения прав на имущество, купчая крепость рассматривалась в качестве акта перенесения права собственности на недвижимость Проведение экономических реформ, главный смысл которых заключался в отказе от неэффективной административно-командной системы управления экономикой, выявило насущную потребность в обновлении законодательства о купле-продаже
Общий смысл договора купли-продажи сводится к тому, что продавец обязуется передать имущество в собственность или иное вещное право покупателя, который, в свою очередь, обязуется принять его и уплатить за него определенную денежную сумму При подготовке проекта Гражданского кодекса учитывалась наметившаяся в законодательстве тенденция расширения сферы действия института купли-продажи, который в последние годы уже охватывал отношения, связанные "и с поставками товаров, и с контрактацией сельскохозяйственной продукции, и со снабжением энергетическими и иными ресурсами Наиболее последовательно такой подход нашел отражение в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик (гл 9)
Договор купли-продажи является консенсуальным, поскольку считается заключенным с момента достижения сторонами соглашения по его существенным условиям, а момент вступления договора в силу не связывается с передачей товара покупателю Собственно передача товара покупателю представляет собой исполнение заключенного и вступившего в силу договора купли-продажи со стороны продавца - Поэтому в тех случаях, когда момент вступления договора в силу совпадает с фактической передачей товара, можно говорить об особом порядке заключения договора купли-продажи и о том, что он исполняется в момент заключения, но не о реальном характере договора Имущество, приобретаемое для нужд ОВД, в розницу может носить различный характер и назначение Так, к примеру, районным отделам милиции постоянно необходимы расходные материалы для орг- техники и канцелярские материалы, которые используются в процессе осуществления повседневной деятельности сотрудников милиции
Анализ материалов правоприменительной практики показывает, что в сфере материально-технического обеспечения деятельности органов внутренних дел чаще всего заключаются такие
разновидности договора купли-продажи, как поставка товаров, поставка товаров для государственных нужд, договор энергоснабжения Договор поставки товаров уже был рассмотрен нами ранее Детальное рассмотрение договора энергоснабжения не входит в задачи нашего исследования Однако следует знать, что имеются случаи обращения в суд вследствие нарушения условий договора энергоснабжения со стороны ОВД, в основном с исками о взыскании задолженности по оплате услуг
Договор купли-продажи (розничный и оптовый) применяется в системе материально-технического обеспечения органов внутренних дел в основном для приобретения небольших партий имущества, техники, канцтоваров Однако для материально-технического обеспечения деятельности ОВД широко применяются такие разновидности договора купли-продажи, как договор поставки товаров, договор поставки товаров для государственных нужд Отношения, связанные^ с удовлетворением государственных нужд, представляют собой одну из тех сфер экономического оборота, которые обладают, как отмечает Л В Горбунова, «особой значимостью как с точки зрения эффективного функционирования экономики страны, так и с позиций защиты интересов ее населения», а также непосредственно влияют на функционирование ОВД, основной задачей которых является защита прав и интересов граждан от преступных посягательств
Договор поставки с участием органов внутренних дел как правовая категория получил свое новое развитие в связи с распадом СССР и возрождением в России института частной собственности Как отмечают некоторые ученые, в настоящее время институт договора поставки с участием органов ОВД нуждается в существенной разработке В качестве вывода отметим, что договорные обязательства, возникающие из сложного юридического состава - планового акта и договора, продолжают в той или иной мере присутствовать в договоре поставки с участием органов внутренних дел Определение степени воздействия публично-правовых норм на формирование условий договора поставки является необходимым условием для формирования полноценных хозяйственных связей Таким образом, приведение законодательства о поставочных процессах в соответствие с нормами частного права является существенным условием для их совершенствования
В третьем параграфе - «Обязательства из договора об оказании услуг по материально-техническому обеспечению для нужд ОВД» - автор говорит о том, что особое место среди нововведений раздела IV «Отдельные виды обязательств» ГК РФ занимает договор возмездного оказания услуг По этому договору исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется их оплатить На сегодняшний день существует многообразие услуг, и каждая из них имеет свои особенности, о чем свидетельствует ГК РФ Договоры, опосредствующие более десятка разновидностей услуг, выделены в отдельные главы (имеются в виду «Поручение», «Комиссия» и т д ). В то же время для регулирования всех других видов услуг создана одноименная глава «Возмездное оказание услуг» Кроме того, существует большое количество правил по оказанию и предоставлению конкрётных услуг (правила оказания услуг телефонной ' связи, правила предоставления коммунальных услуг и др) Но, несмотря на важность и доктринальную значимость данной категории, в законодательстве до сих пор отсутствует четкое определение услуги
К обязательствам по оказанию услуг надо отнести следующие подряд, выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, возмездное оказание услуг и такие его разновидности, как услуги связи, медицинские услуги и услуги социального характера, аудиторские услуги, правовые услуги, туристско-экскурсионные услуги, услуги общественного питания, гостиничные услуги, обязательства по перевозке, транспортную экспедицию, расчетно-кредитные обязательства, хранение; поручение, комиссию, доверительное управление имуществом; агентирование
Органы внутренних дел зачастую являются исполнителями по договору возмездного оказания услуг Особенно это касается подразделений вневедомственной охраны, которые оказывают услуги по охране объектов, сопровождению грузов и охране общественного порядка
Другие же из них относятся к особой разновидности услуг и именуются обязательствами по производству работ Таковы подряд, выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ.
Отсюда хорошо видно, что договорные отношения, основанные на правилах о подряде, выполнении научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, перевозке, транспортной экспедиции, банковском вкладе, банковском счёте, расчётах, хранении, поручении, комиссии, доверительном управлении имуществом в любом случае следует относить к обязательствам по оказанию услуг
Многие виды деятельности по оказанию услуг подлежат обязательственному государственному лицензированию (оказание аудиторских, медицинских, образовательных и др услуг) Перечень услуг, подлежащих обязательственному лицензированию, устанавливается Федеральным законом РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности»
Необходимо исходить из того, что договор оказания услуг может считаться заключённым, если в нём перечислены определённые'действия, которые обязан совершить исполнитель, либо указана определённая деятельность, которую он обязан осуществить
Итак отметим, что действующий Гражданский кодекс России включил специальную главу «Возмездное оказание услуг», одновременно существенно расширив набор выделенных в соответствующие главы отдельных видов договоров, которые могут быть отнесены к этой группе Таким образом, история развития института возмездного оказания услуг в российском законодательстве началась с принятия ГК России.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и приводятся наиболее значимые научно-практические предложения
Основные предложения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:
1 Журналев Э А Договор об оказании услуг // Известия Российского государственного педагогического университета им Герцена 2007 № 8 (27) 0,3 п л
2 Журналев Э А, Шелайкин Р С Основания возникновения обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России 2007 № 1 (33) 0,4 п л
3 Журналев Э А, Тычичинин С.В Договор купли-продажи имущества для нужд ОВД // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России 2007 № 1 (33) 0,4 п л
Подписано в печать 25 04 2007 Формат 60X84 1/16
_Печать офсетная Объем 1,0 п л Тираж 100 экз_
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1
