АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»
На правах рукописи
Шсрин Василий Владимирович
ОГРАНИЧЕНИЯ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НОРМАТИВНЫМИ ПРАВОВЫМИ АКТАМИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2014
1 7 АПР 201
005547192
005547192
Работа выполнена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права
Научный руководитель -
Официальные оппоненты:
Ведущая организация ■
Марков Павел Алевтинович, доктор юридических наук, доцент.
- Рыбаков Вячеслав Александрович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Московского государственного областного социально-гуманитарного института;
- Боровинская Нина Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Ульяновского государственного университета.
Рязанский государственный университет им. С.А. Есенина.
Защита состоится 30 мая 2014 г. в_часов на заседании диссертационного
совета Д 521.023.02 при Московской академии экономики и права по адресу: 117105, г. Москва, Варшавское шоссе, д. 23.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской академии экономики и права.
Автореферат разослан «_
2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
Ю.С. Харитонова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы проявляется в нескольких аспектах.
1. Социально-экономический аспект. Рыночную экономику невозможно представить без предпринимательской деятельности, которая оказывает существенное влияние на развитие большинства сфер жизнедеятельности общества. От адекватного правового регулирования общественных отношений с участием предпринимателей зависят не только темпы развития отечественной экономики, но и возможность реализации прав, свобод и интересов потребителей товаров, работ и услуг. Несмотря на декларации со стороны государства и органов местного самоуправления о необходимости развития малого и среднего бизнеса, реальные шаги для решения этой проблемы не предпринимаются. Неоправданные административные барьеры, отсутствие разумного баланса частных и публичных интересов нередко ущемляют права предпринимателей как участников гражданско-правовых отношений и тем самым сдерживают развитие рынка товаров, работ и услуг.
Лидерами в установлении подобных нормативных барьеров являются органы местного самоуправления, что связано со значительным объемом выполняемых ими функций и значимостью решаемых ими задач. Именно органы местного самоуправления чаще других органов власти взаимодействуют с гражданами и организациями, регулируют их деятельность, поэтому акты именно местных властей устанавливают наибольшие ограничения для граждан и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Поскольку указанные ограничения затрагивают торговлю и жилищное строительство, пассажирские перевозки и сельское хозяйство, очевидно, что их устранение будет способствовать развитию системы имущественных отношений в нашей стране, а следовательно, и развитию отечественной экономики.
2. Доктринальный аспект. Сегодня, в период реформирования отечественного гражданского законодательства, обнажился ряд проблем, связанных с правовым регулированием предпринимательской деятельности. Так, с новой силой обострился вопрос дуализма частного права.
Провозглашенный принцип добросовестности участников гражданских правоотношений должен получить свое отражение в деятельности предпринимателей. Очевидно, что акты органов местного самоуправления должны создавать предпосылки для реализации этого принципа участниками предпринимательских отношений. Об актуальности темы исследования в этом аспекте свидетельствует наличие доктринальных проблем в сфере выявления межотраслевых связей гражданского и административного права. Несмотря на наличие глубоких научных исследований этой проблемы, точку в ее решении ставить еще рано. Не до конца получила осмысление такая межотраслевая категория, как «организационные правоотношения».
Следует отметить и тот факт, что сама по себе тема ограничений гражданских прав нормативными правовыми актами местных органов власти в юридической литературе освещена недостаточно полно, поэтому ее разработка имеет важное значение для развития цивилистической науки.
Наконец, необходимо указать на наличие проблем соотношения и взаимного влияния системы законодательства и системы права.
3. Правотворческий аспект. В настоящее время к существенным проблемам, свидетельствующим о несовершенстве российского законодательства, следует отнести наличие многочисленных и часто неоправданных административных преград, установленных нормативными правовыми актами органов власти. К ним относятся различного рода ограничения предпринимательской деятельности субъектов предпринимательской деятельности, либо затрудняющие подобную деятельность, либо полностью ее исключающие. Кроме того, изучение вопросов нормотворчества органов местного самоуправления необходимо для совершенствования системы правового регулирования их организации и деятельности.
Степень разработанности проблемы. Проблематика гражданских прав, их осуществления и ограничения активно разрабатывалась советскими и российскими учеными.
Между тем можно констатировать, что масштабных работ по вопросу ограничения гражданских прав нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления в российской юридической литературе не имеется. Актуальность и недостаточная разработанность данной проблемы обусловили выбор автором темы для исследования. Так, вопросы о взаимодействии гражданского и административного права, влиянии административного права на систему гражданских правоотношений, допустимом ограничении самостоятельности участников имущественных отношений, последствиях подобного ограничения, возникновении гражданских правоотношений были исследованы такими учеными, как М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, Е.В. Вавилин, В .В Витрянский, Н.М. Коршунов, Е.А. Суханов, И.А. Покровский, C.B. Сарбаш, Д.Н. Сафиуллин, К.И. Скловский, С.И. Аскназий, O.A. Красавчиков, О.С. Иоффе, М.Ю. Челышев, Г.Ф. Шершеневич, В.Ф. Яковлев и др. Отдельные проблемы ограничения гражданских прав органами местного самоуправления затрагивались в диссертациях Ю.В. Севостьянова «Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления, по гражданскому праву России» (М., 2009) и JI.H. Томиловой «Правовые формы и способы участия муниципального образования в предпринимательской деятельности» (Саратов, 2003).
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере установления ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования выступают проблемы правового регулирования общественных отношений в сфере установления ограничений гражданских прав на основе нормативных правовых актов органов местного самоуправления, положения ранее действовавшего и современного отечественного законодательства, научные работы по проблемам, охватываемым темой настоящего исследования.
Цель исследования. Цель состоит в том, чтобы изучить ограничения гражданских прав, вводимые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, выделить те из них, которые существенно препятствуют активности субъектов предпринимательской деятельности, и обосновать необходимость их устранения.
Указанная цель потребовала решения следующих задач.
1. Определить методы решения проблем, связанных с совершенствованием системы нормативного правового регулирования деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления.
2. Установить основные причины необоснованного расширения функций публично-правовых образований, а также полномочий органов местного самоуправления, влекущих за собой ограничения гражданских прав.
3. Выявить недостатки в работе по осуществлению полномочий органов местного самоуправления, приводящие к необоснованным ограничениям гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности.
4. Проанализировать основные аспекты соотношения гражданского и административного законодательства в сфере регулирования общественных отношений по ограничению гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности.
5. Сформулировать и аргументировать предложения по совершенствованию законодательства и муниципальных нормативных актов, регулирующих предпринимательские отношения с участием граждан и юридических лиц.
Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных методов, в том числе диалектический метод познания, формальнологический, сравнительный, системно-структурный, функционального анализа. Также применялись частнонаучные методы познания объективной
действительности, такие, как сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, технико-юридический, статистический, правовое моделирование.
Нормативной базой исследования явились нормы российского гражданского законодательства. В силу специфики темы исследования особое внимание уделено оценке нормативных документов именно органов местного самоуправления. В частности, использованы нормативно-правовые акты городов Армавира, Барнаула, Бийска, Великих Лук, Вичуги, Волгореченска, Кемерово, Мурманска, Рязани, Тулы, Тюмени, Углича, Уфы, а также Наро-Фоминского и Одинцовского муниципальных районов Московской области, городского поселения Икша Дмитровского
муниципального района Московской области городского округа Сухой Лог, Инсарского муниципального района Республики Мордовия, городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области, Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края, Ярковского муниципального района, Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области, Рыбновского муниципального района Рязанской области, Нестеровского района Калининградской области, Сокольского муниципального района Вологодской области, Пестовского городского поселения Новгородской области, Череповецкого муниципального района Вологодской области и др.
Эмпирическую базу исследования составляют постановления Конституционного суда РФ от 13 июля 2010 г. № 16-П и от 21 апреля 2010 г. № 10-П, судов общей юрисдикции, решения Высшего арбитражного суда по делам об оспаривании судебных актов Амурской, Волгоградской, Пензенской, Читинской, Ярославской областей, республик Коми, Хакасия, и иных правоприменяющих субъектов, статистические данные, информационные материалы органов государственной власти.
Теоретической основой исследования послужили работы Т.Е. Абовой, М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.И. Аскназий, НА. Баринова, С.Н. Братусь, А.Г. Быкова, Е.В. Вавилина, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, В.Г1. Камышанского, O.A. Красавичкова, В.В. Кулакова, A.B. Малько, Д.И. Мейер, И.Б. Новицкого, Л.А. Новоселова, И.А. Покровского, М.М. Поповича, В.А. Рыбакова, М.А. Рожкова, C.B. Сарбаш, Д.Н. Сафиуллина, О.Н. Садикова, Ю.В. Севостьянова, К.И. Скловского, А.П. Сергеева, М.К. Сулейменова, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстой, P.O. Халфина, Л.А. Чеговадзе, Б.Б. Черепахина, А.Е. Шерстобитова, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева, и других ученых, изучавших вопросы осуществления гражданских прав, взаимодействия административного и гражданского права, деятельность органов местного самоуправления и т.д.
Научный материал, послуживший теоретической базой исследования, позволил сохранить преемственность в развитии цивилистики.
Научная новнзна диссертационной работы заключается в том, что в ней на основе комплексного анализа нормативной базы, судебно-арбитражной практики
впервые на монографическом уровне исследована проблема ограничения гражданских прав субъектов имущественного оборота нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Внесены предложения по устранению или смягчению ограничений гражданских прав в рамках совершенствования соответствующего законодательства.
Научная новизна исследования проявляется также в следующем:
— научном обосновании необходимости нормативного закрепления двух новых принципов гражданского права: соразмерности вводимых ограничений гражданских прав целям, которые преследуются при их установлении, и обязательного общественного обсуждения устанавливаемых ограничений гражданских прав;
— уточнении определения ограничения гражданских прав;
— определении роли организационных правоотношений в обеспечении баланса частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательских отношений;
— уточнении понятия муниципального правового акта;
— определении вопросов, относящихся к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления в сфере регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц и граждан;
— установлении основных причин необоснованного расширения функций публично-правовых образований в рассматриваемой сфере правового регулирования;
— обосновании необходимости увеличения доли общественных отношений, подлежащих саморегулированию.
В диссертации сформулированы и обусловлены следующие положения, выносимые на защиту.
1. Под ограничениями гражданских прав следует понимать сокращение возможности совершения физическими и юридическими лицами в сфере имущественного оборота действий своей волей и в своем интересе.
2. Многие ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности вводятся актами публичного (административного), а не гражданского законодательства. Административный характер ограничений не обеспечивает
8
должной защиты и гарантий имущественных прав граждан и юридических лиц. Любые подобные ограничения регламентированы нормами гражданского законодательства, исходя из следующего основного принципа: ограничение гражданских прав возможно и допустимо только федеральными законами. Кроме того, в Г ражданском кодексе РФ целесообразно закрепить еще два принципа: а) соразмерность вводимых ограничений гражданских прав целям, которые преследуются при их установлении; б) обязательное общественное обсузвдение устанавливаемых ограничений гражданских прав.
3. Одной из предпосылок влияния актов местного самоуправления на права субъектов предпринимательской деятельности является общность гражданско-правовых и административно-правовых организационных отношений, проявляющаяся в том, что и те и другие направлены на организацию иных правоотношений, в том числе с участием предпринимателей. Условия рыночной экономики предполагают увеличение доли организационных правоотношений в частноправовой сфере. Это обстоятельство должно обусловить расширение автономии предпринимателей в сфере правового саморегулирования общественных отношений путем внесения соответствующих изменений в акты органов местного самоуправления.
4. Совершенствование системы нормативного правового регулирования деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления, а также закрепление и реализация их функций предполагает четкое определение понятия муниципального нормативного правового акта. Его целесообразно сформулировать в законодательстве о местном самоуправлении. Под муниципальным нормативным правовым актом следует понимать муниципальный правовой акт, регулирующий установление, изменение или отмену общеобязательных правил поведения, которые распространяются на неопределенный круг лиц, и рассчитанный на неоднократное применение на территории муниципального образования.
5. В целях оптимизации ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности целесообразно ограничить круг органов местного самоуправления, имеющих полномочия принимать нормативные правовые акты. Полномочиями по изданию этих актов должны обладать только
представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация). Иные органы местного самоуправления должны обладать правами по принятию правовых актов только индивидуального и организационно-распорядительного характера на основе нормативных правовых актов, принятых указанными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления не могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в силу ст. 3 ГК РФ. Эти акты, регулирующие имущественные отношения в муниципальных образованиях, не могут противоречить гражданскому законодательству и иным актам, содержащим нормы гражданского права.
6. Необходимо ввести норму об обязательном предварительном опубликовании проектов нормативных правовых актов по вопросам регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц и граждан, а также о порядке их обсуждения и учета предложений заинтересованных лиц за два месяца до их утверждения. Следует предусмотреть в законодательстве о местном самоуправлении правовые последствия выражения значительной частью населения муниципального образования отрицательного отношения к принятию муниципального нормативного акта по вопросам регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц и граждан.
7. Принятие нормативных правовых актов по вопросам местного значения, связанным с регулированием предпринимательской деятельности юридических лиц и граждан, должно относиться к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления. Необходимо исключить полномочия органов местного самоуправления на решение вопросов, не включенных в перечень вопросов местного значения, в результате чего будет устранена возможность неограниченного регулирования отношений с участием субъектов предпринимательской деятельности.
8. Основными причинами необоснованного расширения функций публично-правовых образований, а также полномочий органов местного самоуправления, влекущих за собой ограничения гражданских прав, являются их дублирование и отсутствие в нормативных правовых актах четко определенного круга полномочий,
направленных на реализацию тех или иных функций публично-правовых образований в сфере имущественного оборота.
9. К основным недостаткам в работе по осуществлению полномочий органов местного самоуправления, приводящих к ограничениям гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности, относятся: отсутствие надлежащей процедуры открытого обсуждения проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления (или ее несоблюдение); отсутствие реальных механизмов участия населения (в частности, граждан и юридических лиц, чьи права затрагиваются данными нормативными актами) в их принятии; наличие широкого круга органов, наделенных полномочиями по нормативному регулированию общественных отношений.
10. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и муниципальных нормативных актов, регулирующих предпринимательские отношения с участием граждан и юридических лиц в сфере рекламной, торговой и транспортной деятельности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации позволяют понять правовую природу мер по ограничению гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности, выявить факторы, влияющие на появление ограничений, определить основные разновидности подобных ограничений, которые превалируют в отдельных сферах предпринимательской деятельности. Также научная значимость работы заключается в следующем:
— выводы исследования позволяют совершенствовать теорию защиты и осуществления гражданских прав;
— диссертация является новым шагом в развитии теории межотраслевых связей, поскольку дает представление об организационных правоотношениях как о межотраслевой категории;
— вносится вклад в развитие предпринимательского права, поскольку закладываются научные основы обеспечения баланса публичных и частных интересов в правоотношениях с участием предпринимателей;
— совокупность сделанных выводов предопределяет прогностические возможности для дальнейшей разработки проблемы систематизации законодательства в сфере предпринимательской деятельности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в правотворческой деятельности. В диссертации сформулирован ряд предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в целях устранения излишних административных ограничений гражданско-правовой активности хозяйствующих субъектов. Положения диссертации могут найти применение при решении задач, связанных с влиянием административного регулирования, осуществляемого органами власти, на гражданско-правовые отношения, взаимодействия гражданского и административного права. Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в правореализационной деятельности, в частности, при рассмотрении судами споров между предпринимателями и органами местного самоуправления, а также при преподавании ряда учебных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры гражданского права и процесса Московской академии экономики и права. Основные научные положения, выводы и рекомендации исследования изложены автором в ряде статей, опубликованных в сборниках научных работ, а также в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России. Также результаты апробированы в процессе выступления на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гражданского права» (Коломна 27 октября 2012 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, характеризуется степень ее разработанности, формулируются цель, задачи, объект и предмет исследования, представляются сведения о его методологической и эмпирической базе, раскрываются новизна и значимость полученных результатов, определяются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе - «Общая характеристика проблем ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» - изучаются основные факторы, которые приводят к ограничениям гражданских прав физических и юридических лиц, а также аспекты деятельности органов местного самоуправления, связанные с указанными ограничениями.
В первом параграфе ~ «Понятие и общая характеристика ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности, действующих на территории Российской Федерации, и мер по ее стимулированию» - раскрывается понятие и дается общая характеристика ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности, действующих на территории Российской Федерации.
Отмечается, что развитию имущественного оборота в Российской Федерации препятствует ряд ограничений, связанных с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Выделяются три группы подобных ограничений.
Во-первых, это функции публично-правовых образований. Фактически любое направление деятельности публично-правового образования связано с ограничением гражданских прав субъектов имущественного оборота. Такое ограничение может быть прямым, как в случае с лицензированием, или косвенным, как в случае с субсидированием отдельных отраслей материального производства (сельского хозяйства и др.) либо с налогообложением. Однако реализация любой функция публично-правового образования так или иначе сопровождается снижением мотивации физических и юридических лиц к самостоятельному участию в имущественных отношениях и сокращением возможностей к такому участию.
Во-вторых, процедурный аспект реализации функций публично-правовых образований, который включает конкретные полномочия органов этих образований и порядок их реализации. Здесь можно выделить два типа процедуры реализации публичных функций: а) диспозитивный, при котором органы публичных правовых образований обладают неопределенными полномочиями и относительно широкой свободой усмотрения по их осуществлению; б) императивный, при котором органы публично-правовых образований обладают четко определенным кругом полномочий и обязаны их реализовывать в соответствии с жесткими и детальными требованиями. В первом случае появляется возможность ограничивать гражданские права субъектов имущественных отношений, поскольку органы власти получают право произвольно вмешиваться в частные дела. Второй случай исключает неограниченное вмешательство органов власти в деятельность субъектов имущественных отношений и способствует активному осуществлению субъектами имущественных отношений, принадлежащих им гражданских прав.
В-третьих, низкое качество реализации функций публично-правовых образований, выражающееся и в фактах коррупции, и в создании незаконных административных барьеров для хозяйствующих субъектов, и в неэффективном, некачественном выполнении государственных (муниципальных) функций.
Указанные факторы негативного публичного воздействия на реализацию гражданских прав физических и юридических лиц тесно связаны друг с другом. Большое количество публичных функций вынуждает государство (местное самоуправление) ослаблять регламентацию деятельности своих органов, предоставлять им значительную самостоятельность в решении стоящих перед публично-правовыми образованиями задач, что ведет к снижению эффективности их деятельности, а также к многочисленным злоупотреблениям со стороны государственных и муниципальных служащих. Соответственно административная нагрузка на гражданский оборот существенно возрастает. Напротив, ограниченное количество государственных и местных функций позволяет детально регламентировать деятельность органов власти по их осуществлению, обеспечивать высокое качество их исполнения. При таких обстоятельствах складываются благоприятные условия для реализации гражданских прав. Поэтому в целях
стимулирования активного осуществления гражданских прав необходимо проводить работу по всем вышеперечисленным направлениям: оптимизировать функции публично-правовых образований, совершенствовать процедурные аспекты их осуществления, повышать качество работы государственных (муниципальных) органов. При этом особое внимание следует уделить созданию адекватной системы нормативного правового регулирования указанных вопросов, поскольку она закладывает программу фактических действий для органов власти и управления. В целях создания такой системы необходимо прежде всего дать определение муниципального нормативного правового акта и закрепить его в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где излагается содержание основных понятий, используемых в данном законе.
К мерам нормативного регулирования, которые обеспечивают стимулирование активного осуществления гражданских прав, относятся любые мероприятия, нацеленные на повышение мотивации к увеличению подобной активности. Автор дал общую характеристику указанных мер, провел их классификацию (на меры имущественного и неимущественного характера).
Во втором параграфе - «Характеристика ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» - анализируются общие аспекты воздействия органов местного самоуправления на гражданские права субъектов имущественного оборота. Отмечается, что на органы местного самоуправления возлагается значительный объем обязанностей по регулированию деятельности юридических и физических лиц, включающий вопросы местного значения; вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения, право решения которых, тем не менее, предоставлено органам местного самоуправления; отдельные государственные полномочия, переданные местному самоуправлению органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
При этом правовое регулирование компетенции местного самоуправления характеризуется целым рядом существенных недочетов, которые позволяют местным властям регулировать поведение юридических и физических лиц в неоправданно
широких пределах, что оказывает негативное воздействие на состояние имущественных отношений. Так, отдельные функции органов местного самоуправления дублируют функции органов государственной власти. Перечень вопросов, которые могут решать органы местного самоуправления, а также сопутствующих им полномочий является открытым. Не определен порядок реализации различных функций местных властей, их правовой режим. В связи с этим автор приходит к выводу, что положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нуждаются в существенной корректировке. Так, из обязанностей органов местного самоуправления следует исключить те из них, которые дублируют функции органов государственной власти, в частности: участие в профилактике терроризма и экстремизма, в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; осуществление муниципального лесного контроля и надзора; по возможности участие в создании условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Целесообразно признать утратившими силу ст. 14.1, 15.1, 16.1 вышеуказанного закона, так как они включают в компетенцию местного самоуправления вопросы, отнесенные к ведению органов государственной власти и, что особенно важно, позволяют местным властям выполнять функции, не закрепленные за ними законодательством.
Отмечается, что передача государственных полномочий органам местного самоуправления должна носить характер исключения из правила. Ее следует допускать только в отношении строго определенных полномочий, из числа которых следует исключить права органов государственной власти по регулированию поведения субъектов имущественного оборота. Правильным шагом станет установление в ст. 17 вышеупомянутого закона исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Обращается внимание на то, что в настоящее время органы местного самоуправления нередко активно регламентируют деятельность физических и юридических лиц там, где они призваны оказывать муниципальные услуги силами
муниципальных предприятий и учреждений или за счет средств местных бюджетов. Поэтому, по мнению автора, еще одним важным направлением работы по ослаблению административного давления на имущественные отношения может стать совершенствование порядка осуществления функций местных властей и, главным образом, его нормативной составляющей. Исходя из этого будет целесообразным, прежде всего, разграничить вопросы местного значения, к которым относится деятельность органов местного самоуправления по регулированию поведения юридических и физических лиц; вопросы, связанные с обеспечением функционирования органов местного самоуправления, и вопросы, связанные с оказанием помощи юридическим и физическим лицам, в том числе с выполнением публичных услуг. Основная задача указанного разграничения состоит в лишении органов местного самоуправления возможности устанавливать обязательные правила деятельности частных лиц и требования к ним при осуществлении функций по оказанию муниципальных услуг по обеспечению деятельности органов местного самоуправления. Это позволит снять многочисленные административные барьеры, установленные органами местного самоуправления, и лишит местные власти возможности их устанавливать в будущем. Для упорядочения нормотворческой деятельности органов местного самоуправления следует исключить из числа субъектов подобной деятельности иные органы и должностные лица местного самоуправления. Правом издавать муниципальные нормативные правовые акты должны обладать только представительный орган местного самоуправления, местная администрация и глава муниципального образования. Более того, нормативные правовые акты местного самоуправления, регулирующие деятельность юридических и физических лиц (устанавливающие те или иные требования, обязанности для физических и юридических лиц, не являющиеся условиями для предоставления муниципальной помощи и услуг и тому подобных имущественных предоставлений), должны приниматься исключительно представительными органами местного самоуправления, поскольку именно данные органы муниципальных образований в наибольшей степени отражают позицию населения муниципальных образований, а действующая в них процедура принятия документов обеспечивает их качественную проработку и открытость для населения. Кроме того, следует усовершенствовать
процедуру принятия нормативных правовых актов. Так, целесообразно публиковать проекты муниципальных нормативных правовых актов, направленных на установление обязательных требований к юридическим и физическим лицам, за два месяца до их принятия, по аналогии со сроком обсуждения технических регламентов, а также проводить по ним обязательное публичное обсуждение.
Одновременно автором предлагается усилить работу по выполнению отдельных функций местных сообществ, направленных на стимулирование активного осуществления гражданских прав, в частности функции по созданию условий для развития малого и среднего предпринимательства на территории муниципальных образований. При этом отмечается приоритетность мер консультационной, образовательной поддержки перед прямой финансовой помощью субъектам предпринимательской деятельности, которая должна оказываться только юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в отдельных, наиболее приоритетных областях экономики и социальной сферы, непосредственно перечисленных в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
Для объяснения причин ограничений гражданских прав предпринимателей со стороны органов местного самоуправления рассмотрена проблема обеспечения баланса частных и публичных интересов. Разумные пределы вмешательства органов местного самоуправления в предпринимательскую деятельность субъектов гражданского права нарушаются нередко в силу игнорирования специфики складывающихся отношений, т.е. без учета экономических реалий. Дисгармония правового регулирования проявляется тогда, когда командно-административные методы искусственно навязываются субъектам гражданского права. Равно опасна и другая крайность - свобода, граничащая со вседозволенностью, которая приводит к нарушению прав и свобод «слабой стороны» предпринимательских правоотношений, а также , широкого круга третьих лиц. При этом следует учитывать, что мевду отраслями права нет непроходимых границ, а потому нет необходимости противопоставлять административное и гражданское право в целях обоснования требуемой степени свободы предпринимателей.
По мнению автора, правовое регулирование должно быть привязано к природе складывающихся общественных отношений, поскольку именно они являются фактической основой, обусловливающей выбор правовых инструментов для придания необходимой правовой формы социальным связям. Нужно исследовать правовую природу складывающихся общественных отношений, а не противопоставлять одну правовую отрасль другой. Наиболее продуктивный путь -выявление межотраслевых категорий в прикладных целях, в частности для обеспечения нормального развития как системы права, так и системы законодательства. Между тем правовая действительность свидетельствует о том, что доля исследований, посвященных отграничению одних правовых отраслей от других, велика. Складывается впечатление, что правовая система представляет собой не сложное многофункциональное образование, а элементарный набор разрозненных частей (отраслей), каждую из которых возможно без ущерба для системы отделить.
Указывается, что наиболее правильным решением проблемы обеспечения баланса частных и публичных интересов субъектов в сфере предпринимательской деятельности правовыми средствами, будет выявление таких структурных элементов правовой системы, благодаря перемещению которых из одной части системы в другую можно оптимальным образом приспособить ее к системе общественных отношений. Так, взаимосвязь гражданского и административного права проявляется, в частности, в том, что в предмет обеих отраслей входят организационные отношения. Гражданско-правовые и административные организационно-правовые отношения, несмотря на различную отраслевую принадлежность, не являются взаимоисключающими понятиями, поскольку представляют собой различные правовые формы одних и тех же общественных (организационных) отношений, субъекты которых имеют цель организовать иные общественные отношения. Различие проявляется лишь в способах правового воздействия на эти отношения, т.е. оно возможно лишь в сфере идеального. Материальная основа при этом остается неизменной. Система общественных отношений является первичной по отношению к системе права, а потому обусловливает структуру и развитие последней. Данная взаимозависимость проявляется в том, что система права должна своевременно приспосабливаться к объективным изменениям в социуме. Если в условиях плановой
экономики требовалась организация общественных отношений путем командно-административного воздействия, то переход к рынку потребовал применения правовых средств, обеспечивающих равенство участников общественных отношений на основе взаимовыгодного сотрудничества.
Таким образом, организационные общественные отношения могут рассматриваться как основа межотраслевого правового регулирования, поскольку они существуют в предмете конституционного, административного, финансового, гражданского, трудового и иных отраслей права.
Обращается внимание на то, что все вышеизложенное имеет непосредственное отношение к системе законодательства вообще, и гражданского в частности. Между системой права и системой законодательства имеется непосредственная связь. Во-первых, система законодательства выполняет функцию объективации права. Во-вторых, система права является основой для формирования горизонтальной структуры системы законодательства РФ. При этом отмечается, что в случае с такой межотраслевой категорией, как «организационные правоотношения», речь может идти об обратном воздействии законодательства различных отраслей.
Во второй главе - «Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными актами органов местного самоуправления в отдельных сферах предпринимательской деятельности» -изучаются вопросы ограничения гражданских прав в отдельных отраслях хозяйственной деятельности.
В первом параграфе - «Ограничения гражданских прав юридических и физических лиц нормативными актами органов местного самоуправления в сфере торговли» - исследуются проблемы ограничения гражданских прав субъектов имущественного оборота в сфере торговли. Автор выделил несколько направлений воздействия органов местного самоуправления в указанной сфере. Во-первых, местные власти в отдельных случаях решают вопрос о допуске к осуществлению торговли и отдельных ее разновидностей. Во-вторых, они устанавливают косвенные ограничения торговой деятельности. В-третьих, регламентируют виды деятельности, связанные с торговлей.
В качестве примера ограничения допуска к осуществлению торговой деятельности приводятся случаи регламентации порядка размещения объектов мелкорозничной торговли. Данная регламентация основывается на положении п. 3 ст. 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», согласно которому органом местного самоуправления разрабатывается и утверждается схема размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При этом органы местного самоуправления часто выходят за пределы предоставленных указанной нормой полномочий, устанавливая требования о получении разрешения на размещение объектов мелкорозничной торговли независимо от местоположения подобных объектов. Учитывая данное обстоятельство, вышеупомянутый п. 3 ст. 10 не согласовывается с требованиями ст. 34, п. 3 ст. 55 Конституции РФ, целесообразно признать указанную в нем норму утратившей силу.
Также прямые ограничения торговли присутствуют в сфере организации розничных рынков и базируются на требованиях Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации». Так, п. 3 ст. 4 и ст. 5 - 9 указанного закона предусматривают организацию розничных рынков на основании разрешений органов местного самоуправления. При этом разрешительный порядок организации розничных рынков страдает тем же недостатком, что и вышеназванное установление относительно схем размещения торговых объектов. Данное ограничение не привязано ни к одной из конституционно значимых целей, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции РФ, и является неоправданно широким стеснением гражданских прав субъектов имущественных отношений. В связи с этим автор считает целесообразным отменить фактическое лицензирование деятельности по организации рынков органами местного самоуправление, т.е. признать п. 3 ст. 4, а также ст. 5 - 9 вышеупомянутого закона утратившими силу.
Среди косвенных ограничений торговли, прежде всего, выделяется ограничение органами местного самоуправления действующих в торговле цен. В принципе законодательство предоставляет им такую возможность. Например, в
соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 424 ГК РФ в предусмотренных законом случаях применяются цены, устанавливаемые или регулируемые, в частности, уполномоченными на то органами местного самоуправления. Однако анализ нормативных документов муниципалитетов в этой сфере позволяет сделать вывод, что местные власти часто выходят за пределы предоставленных им полномочий. Очевидно, что правоохранительные органы, в частности органы прокуратуры, должны реагировать на подобные факты и применять по ним предусмотренные законодательством меры.
Кроме того, косвенные ограничения торговой деятельности присутствуют и в сфере организации розничных рынков. Ряд полномочий органов местного самоуправления по установлению подобных ограничений нуждается в корректировке. Так, положение п. 2 ст. 14 Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» о том, что органы местного самоуправления регулируют время работы рынков, по всей видимости, является ошибочным, поскольку в силу п. 2 ст. 11 Федерального закона «О защите прав потребителей» режим работы организаций, осуществляющих деятельность в сферах торгового обслуживания потребителей, а также индивидуальных предпринимателей устанавливается ими самостоятельно. Соответственно указанная норма Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» должна быть признана утратившей силу. Кроме того, нормы п. 2 ст. 16 данного закона необходимо дополнить положением о том, что количество мест для осуществления деятельности по продаже товаров товаропроизводителями, установленное органами местного самоуправления или органами государственной власти субъектов РФ, должно быть единым для всех розничных рынков, действующих на территории соответствующего субъекта РФ (муниципального образования). Подобные показатели должны устанавливаться в процентном соотношении к общему количеству торговых мест на рынках. Это позволит исключить субъективный подход органов власти при регламентации количества мест, которые на розничных рынках должны выделять товаропроизводителям управляющие компании.
Ограничение гражданских прав в сфере сопутствующих видов деятельности связано в основном с регламентацией размещения рекламы. Функции органов местного самоуправления в этой сфере предусмотрены подп. 15.1 п. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, и на их аннулирование, а также выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе», относится к вопросам муниципального района. Порядок реализации этой функции урегулирован Федеральным законом «О рекламе». Анализ норм указанного закона показывает, что полномочия органов местного самоуправления в этой сфере являются явно избыточными и обременительными для граждан и юридических лиц. Так, в силу п. 18 ст. 19 данного закона решение об аннулировании разрешения на установку рекламной конструкции принимается органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа. Кроме того, в случае самовольной установки рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция. Тем самым вводится процедура внесудебного ограничения прав хозяйствующих субъектов, что создает условия для произвольного применения правовых норм административными органами. Это является недопустимым. Поэтому целесообразно изменить редакцию ст. 18 Федерального закона «О рекламе» таким образом, чтобы был предусмотрен исключительно судебный порядок аннулирования разрешения на установку рекламной конструкции и ее демонтажа.
Анализируя меры по развитию торговой деятельности, автор указал на широкое распространение осуществляемых органами местного самоуправления мероприятий по проведению ярмарок, созданию и функционированию системы информационного обеспечения в сфере торговой деятельности на муниципальном уровне как
существенные факторы стимулирования активной реализации гражданских прав субъектами имущественного оборота в данной сфере.
Во втором параграфе - «Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в сфере градостроительства» - раскрывается специфика ограничения гражданских прав нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности. Отмечается, что компетенция органов местного самоуправления по регулированию градостроительства достаточно широка. Осознавая, что органы местного самоуправления в области градостроительства обладают значительным объемом полномочий, законодатель в Градостроительном кодексе РФ подробно описал порядок их реализации. Тем не менее на практике часто возникает вопрос, насколько продуктивно и правомерно соответствующие полномочия органами местного самоуправления используются. Анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления и результатов их применения показывает, что в рассматриваемой сфере присутствуют значительные проблемы. На это указывают и положения официальных документов, и наблюдения исследователей проблем правового регулирования строительной деятельности. Среди таких проблем -некомпенсируемые издержки, возникающие за счет обременений, возлагаемых администрациями местных органов власти на застройщиков - инвесторов при жилищном строительстве, сложности с получением разрешения на строительство, недостаточная информационная открытость местных властей при принятии решений в сфере градостроительства, неопределенность отдельных положений градостроительного законодательства. Их решению должно способствовать усиление как контроля со стороны региональных властей за действиями органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, так и ответственности должностных лиц местного самоуправления за выполнение требований градостроительного законодательства, уточнение отдельных норм Градостроительного кодекса РФ.
Усилению контроля может способствовать передача всех функций по регулированию градостроительной деятельности государственным органам с
обязательным наделением этими функциями органов местного самоуправления уже в качестве делегированных государственных полномочий в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате органы государственной власти получат возможность в соответствии со ст. 19, 20 и 48 указанного закона контролировать деятельность местных властей по регулированию градостроительства, что в условиях отнесения вопросов осуществления подобной деятельности к вопросам местного значения является достаточно проблематичным.
Введение дополнительной ответственности должностных лиц местного самоуправления в отношении порядка информирования о принимаемых нормативных правовых актах является также весьма актуальной проблемой, если учитывать многочисленные нарушения требований градостроительного законодательства об опубликовании нормативных документов, регулирующих градостроительные отношения. Статью, предусматривающую ответственность за нарушение порядка опубликования нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, по мнению автора целесообразно включить в главу 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Административные правонарушения против порядка управления».
Следующее направление борьбы с административными барьерами в градостроительстве включает уточнение отдельных положений градостроительного законодательства, в том числе:
— статьи 51(ч.20) ГрК РФ в части нормативного определения случаев, когда допускается выдача разрешения на строительство, и установления обязанности уполномоченных органов в этих ситуациях продлевать разрешение на строительство;
- статьи 40 ГрК РФ в части установления случаев, в которых допускается предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, и представляемых заинтересованными лицами документов, подтверждающих указанные случаи, а также в части установления допустимых отклонений от предельных параметров разрешенного строительства нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального образования.
В качестве первоочередной меры по стимулированию жилищного строительства автор указал оказание финансовой помощи муниципальным образованиям на формирование документов территориального планирования муниципальных образований.
В третьем параграфе - «Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения» - исследуются ограничения гражданских прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области транспортного обслуживания населения. Органы местного самоуправления наделены функциями по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По своей природе данная функция предполагает оказание местными властями транспортных услуг местному населению. Однако на практике местные власти используют предоставленные полномочия для регулирования деятельности частных перевозчиков. Нормативными актами органов местного самоуправления повсеместно введена разрешительная система допуска к осуществлению пассажирских перевозок на основе конкурсного отбора юридических и физических лиц. Данная система противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, разрешительный допуск к пассажирским перевозкам, установленный актами органов местного самоуправления, не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», запрещающей органам местного самоуправления устанавливать запреты или вводить ограничения на осуществление отдельных видов деятельности.
Также отмечается неопределенность правовой природы проводимых органами местного самоуправления конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок, которые не относятся ни к конкурсам на закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, ни даже к обычным конкурсам, предметом которых
выступают объекты гражданско-правового характера. В данном случае объектом конкурса является право на осуществление перевозок. Таким образом, отношения между перевозчиками и организаторами конкурса носят административно-правовой характер, что противоречит самой природе конкурса как гражданско-правовой процедуры.
Вышеуказанные причины ограничения гражданских прав стали основой для неоднократных попыток обжаловать нормативные правовые акты органов местного самоуправления в судебном порядке. По результатам рассмотрения соответствующих заявлений юридических и физических лиц сложилась неоднозначная судебно-арбитражная практика. В связи с вышеизложенным делается вывод о целесообразности внесения определенных изменений в транспортное законодательство в целях исключения возможности установления органами местного самоуправления специальных процедур допуска юридических и физических лиц к осуществлению перевозок.
Очевидно, что альтернативой подобным процедурам является активное дорожное строительство на территории муниципальных образований, которое позволит снизить остроту транспортной проблемы и количество дорожных происшествий.
В заключении подведены итоги проведенного диссертационного исследования, сформулированы его основные положения и выводы.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАКМинобрнауки России:
1. Шерин В.В. О законодательных средствах решения проблемы защиты гражданских прав участников имущественного оборота // Юрист. 2013. № 10.С.27-29.-0.35 пл.
2. Шерин В.В. Об установленных гражданским законодательством полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию имущественных отношений // Юрист. 2013. № 13.С.40-42. - 0.35 п.л.
3. Шернн В.В Об устранении ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности в сфере торговли // Бизнес в законе. 2013. № 4.С.25-29. -0,4 пл.
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
4. Шерин В.В. Отдельные аспекты стимулирования активного осуществления гражданских прав // Актуальные проблемы гражданского права: сб. науч. статей участников Всерос. науч.-практ. конф., 27 октября 2012 г., Коломна: Моск. гос. обл. соц.-гум. ин-т, 2012.С.204-207. -0,25 пл.
5. Шерин В.В. К вопросу о правовых механизмах устранения ограничений гражданских прав II Вестн. Самарской гуманитарной академии. Сер.: «Право». 2012. № 2(12).С.131-133. - 0.25 п,л.
Иные материалы:
6. Шерин В.В. Отдельные аспекты установления ограничений гражданских прав субъектов имущественного оборота // Вестник МГОСГИ. - 2013. - №4(16).С. 91-96. -0.25 пл.
Подписано в печать:
13.12.2013
Заказ № 9438 Тираж - 115 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
