АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовая трансформация местных Советов народных депутатов на завершающем этапе Советского государства»
На правах рукописи
Черноситов Владимир Александрович
Организационно-правовая трансформация местных Советов народных депутатов на завершающем этапе Советского государства (1985-1991 гг.)
Специальность 12 00 01 - теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
□031С13ЭО
Краснодар 2008
003171998
Диссертация выполнена в Краснодарском университете МВД России
Научный руководитель - заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор Рассказов Леонид Павлович
Официальные оппоненты
доктор юридических наук Дашин Алексей Викторович
кандидат юридических наук Сахипова Айгуль Фликсовна
Ведущая организация - Южный Федеральный университет
Защита диссертации состоится 25 июня 2008 г в 16 часов на заседании объединенного диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций по юридическим наукам ДМ 220 038 10 при Кубанском государственном аграрном университете (350044, Краснодар, ул Калинина, 13, ауд )
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044, Краснодар, ул Калинина,
13)
Автореферат разослан 20 мая 2008 г
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
В П Камышанский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена особым значением института местного самоуправления в системе власти и общества как основы любого демократического государства В то же время постоянное реформирование местного самоуправления в постсоветской России свидетельствует о нерешенности многих стоящих перед ним задач, значительная часть которых связана с проблемой эффективного взаимодействия власти и общества Такое положение в немалой степени объясняется тем, что в недостаточной мере был учтен опыт предшествующего времени, т е периода 1985-1991 гг, связанного с политикой перестройки, когда на базе местных Советов народных депутатов создавались предпосылки современного института местного самоуправления В отечественной историографии данный период раскрыт недостаточно, что привело к возникновению в ней определенного пробела, отчасти он может быть заполнен настоящей работой
Изучение организационно-правовых основ функционирования местных Советов в конце XX в важно для того, чтобы избежать повторения ошибок в настоящее время Это касается, в частности, объема прав, передаваемых на уровень местной власти, источников финансирования местных бюджетов, соотношения полномочий представительных и исполнительных органов в городах и районах В Советском государстве в последние годы его существования указанные вопросы также были актуальными и находили определенные, во многом противоречивые решения, изучение которых применительно к современности, безусловно, обогатило бы арсенал применяемых методов при совершенствовании муниципально-правовых отношений Однако всесторонний историко-правовой анализ исследуемого периода до настоящего времени отсутствовал либо носил фрагментарный характер Во многом это было обусловлено объективными причинами и тем, что политизация системы Советов последних созывов накануне распада СССР сделала использование опыта советских органов сменившим его режимом политически невозможным Следствием этого стало отсутствие государственного и общественного «заказа» на научный анализ системы Советов, отчего эта тема сразу оказалась на периферии историко-правовых исследований, где, по сути, находится и до сих пор Более того, в общественно-политическом сознании возникло и в значительной мере сохраняется до сих пор неприятие вообще понятия «Советы», которые чаще всего ассоциируются с коммунистическим режимом В результате опыт советских органов местной власти оказался невостребованным, и это при том, что институт местного самоуправления, сформированный в 1990-х гг, своими истоками имеет именно местные Советы народных депутатов, причем эта связь непосредственная, о чем свидетельствует, в частности, тот факт, что
многие бывшие работники Советов после их ликвидации довольно быстро стали муниципальными служащими, депутатами представительных органов городов и районов, главами муниципальных образований
Однако сегодня уже существует реальная возможность и необходимость объективного историко-правового анализа советской системы местной власти с позиций современной методологии и с учетом всего спектра имеющихся источников Речь идет, прежде всего, о содержании законов по вопросам деятельности местных Советов народных депутатов, правовом положении депутатов, полномочиях представительных и исполнительных органов местных Советов Анализ деятельности Советов и попыток их реформирования позволяет выявить причины и сущность кризиса советской системы Экономические трудности, вызванные падением уровня производства, сопровождались обострением противоречий в политической системе, обусловленных несоответствием конституционных положений и реального функционирования политических структур, и прежде всего местных Советов народных депутатов В середине 1980-х гг руководством страны были предприняты попытки реформирования советской политической системы в направлении возрождения Советов как полновластных органов народного самоуправления Советы как органы власти и главное звено управления на местах должны были сыграть ведущую роль в государственном механизме перестройки и стать ее важным объектом Концепция политической реформы в рамках политики перестройки и ее реализация позволяют оценить роль местных Советов в общей стратегии государственных преобразований, а также показать, как осуществлялся поиск альтернатив развития Привлечение современных научных разработок и исследование нормативно-правовых актов, решений руководящих органов КПСС, имевших в первые годы рассматриваемого периода решающее значение, позволяют выйти на новый теоретический уровень осмысления проблемы советской политической системы и местных Советов как ее основного элемента в контексте реформирования современного института местного самоуправления Все эти обстоятельства обусловливают актуальность избранной темы и необходимость дополнительного ее исследования в рамках науки муниципального права
Степень разработанности темы. Заявленная проблематика находила отражение в трудах, которые можно разделить по хронологии на до и после распада СССР Однако советский период также не был однородным Так, в 1985-1987 гг, когда еще в целом довлела официальная идеология, характерной чертой являлось большое количество научных исследований по проблемам функционирования политической системы СССР, выдержанных в духе официальной советской традиции Их отличали политизированность и подверженность идеологическим штампам, что ограничивало исследования, оставляя вне поля изучения целый пласт проблем Советов, деятельность которых рассматривалась в основном через призму статистических данных -
количество Советов, депутатов, проведенных сессий, принятых к исполнению наказов избирателей, отчетов об их исполнении и т д (труды Г Л Смирнова, Ф М Бурлацкого, И Ф Бутко, Г В Барабашева, В И Васильева, К Ф Шеремета, Г Г Старовойтова и др)
С начала 1988 г, особенно после проведения XIX Всесоюзной партконференции, вместе с развитием демократических принципов стала заметно меняться и направленность научных публикаций о местных Советах народных депутатах Быстрота начавшихся в стране преобразований способствовала тому, что многие ученые и специалисты нередко переходили на язык публицистики, и их работы являлись своего рода откликом и выражением позиции по тому или иному обсуждаемому вопросу При этом самостоятельной темой исследования становились недостатки системы Советов, среди которых особо выделялись такие, как бюрократизация советских структур, низкий уровень компетенции советских работников, непрофессионализм депутатского корпуса, преобладание исполнительных органов власти над представительными, подмена Советов партийными организациями, формальность связей органов власти с населением, незначительная роль Советов в хозяйственно-экономической области Кроме того, возникали дискуссии о сущности советских органов власти и возможности их реформирования В связи с этим исследовались история становления Советов, изменение отношения к ним со стороны компартии, попытки их реформирования, появились исследования, посвященные структурной перестройке советских органов власти и изменению избирательной практики, депутатской деятельности, элементам самоуправления в Советах (работы Ю С Аксенова, Т А Ноткиной, Н В Злобина, В М Корельского, Ю А Агешина, Г А Арбатова, Э Я Баталова, Б П Курашвили, А К Соколова, А В Шубина, Г В Дыльнова, В С Основина, О В Крыштановской, И П Ильинского, Е И Колюшина, А М Миграняна, Б М Лазарева, В Даниленко, А Я Сливы и др )
Возможности для научного анализа заметно изменились после 1991 г, когда остались позади какие-либо запреты Однако события развивались с такой интенсивностью и, видимо, настолько захватывали ученых-правоведов, включая историков права, что 1985-1991 гг в части исследований деятельности местных Советов, как правило, оказывались за пределами их внимания, если иметь в виду целенаправленные исследования по рассматриваемому периоду Полного забвения, конечно, не произошло, однако вопросы развития местных Советов народных депутатов в период перестройки в правовой литературе постсоветского времени затрагивались большей частью лишь фрагментарно, преимущественно в учебниках и учебных пособиях по истории отечественного государства и права, конституционному и муниципальному праву, а также в отдельных статьях, и в основном при сравнительном анализе (труды С А Авакьяна, Н С Бондаря, Б Я Габричидзе,
Е М Ковешникова, М А Краснова, О Е Кутафина, В М Сырых, А Н Сахарова, В И Фадеева, В А Кряжкова, Н М Коршунова, Е И Колюшина, В Е Чиркина, Е С Шугриной, И В Выдрина, А Н Кокотова и др)
Вместе с тем, по проблемам, связанным с функционированием местных Советов в 1985-1991 гг , был защищен ряд диссертаций (А И Кульбеч, П В Самыслов, С А Величко, А Ю Калинин и др) Однако в указанных и других работах временной период, как правило, был шире, чем заявленный в данной диссертации, и еще многие вопросы в сфере функционирования местных Советов в «перестроечный» период остаются малоизученными Данная работа является попыткой определенным образом восполнить возникший пробел
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является система местных Советов народных депутатов в РСФСР после начала политики перестройки (1985-1991 гг) Предметом исследования стал процесс организационно-правовой трансформации местных Советов народных депутатов в указанный период В работе анализируется федеральная и местная нормативно-правовая база и практика деятельности органов местного самоуправления, влияние на них общественно-политических процессов, проходящих в стране, соответствующие научные труды
Хронологические рамки диссертации охватывают период реформирования Советов - 1985-1991 гг Начало преобразований было обусловлено особенностями социально-экономического и политического развития страны к середине 1980-х гг, когда стали очевидными проявления так называемого «застоя» Глобальные тенденции мирового развития, а также неэффективные методы управления страной обозначили проблему власти на всех уровнях Это касалось и системы местных Советов народных депутатов Однако реформирование этого социально-правового института началось только после XIX Всесоюзной конференции КПСС (начало 1988 г) Последующее развитие местных Советов в условиях расширения демократии и гласности осуществлялось в направлении большей самостоятельности Советов и перехода к ним реальной власти Этот процесс вполне логично завершился принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г), в котором были заложены основы современного института местного самоуправления В целом такие хронологические рамки позволяют выявить важнейшие особенности развития института местных Советов в завершающий период функционирования Советского государства
Цель и задачи исследования. Цель данной работы заключается в том, чтобы в рамках историко-правового исследования выявить основные тенденции процесса трансформации системы местных Советов народных депутатов в период перестройки в СССР (1985-1991 гг) Основные задачи работы
исследовать развитие института местных Советов как органов государственной власти в истории Советского государства,
выявить предпосылки реформирования местных Советов народных депутатов накануне провозглашения перестройки в 1985 г и в процессе ее реализации,
проанализировать основные направления реформирования местных Советов народных депутатов в период перестройки,
исследовать организационно-правовые основы функционирования местных Советов народных депутатов на рубеже 1990 г ,
проследить изменение правового статуса депутатов местных Советов народных депутатов в конце 1980-х гг ,
выявить изменения в структуре и компетенции представительных и исполнительных органов местных Советов народных депутатов в «перестроечный» период,
провести анализ Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г в контексте перехода от местных Советов к местному самоуправлению
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики и системности научного анализа, являющихся общепринятыми в историко-правовом исследовании Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др При рассмотрении предмета исследования первостепенное значение отводилось принципу историзма, основанному на диалектическом взаимодействии объективных и субъективных факторов в конкретно-исторических условиях При этом выявлялась и степень детерминации событий последней четверти XX в в России применительно к развитию местной власти в виде местных Советов в заявленный период Основополагающим принципом для выявления общего и особенного в развитии системы местных Советов был сравнительно-сопоставительный анализ конкретных фактов, при этом их классификация проводилась методом синтеза однорядных явлений, что давало возможность показать причинно-следственную связь организационно-правовой трансформации местных Советов народных депутатов В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов, а также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали различные аспекты деятельности местных Советов народных депутатов в 1985-1991 гг Сюда входят общие по содержанию законы, регулирующие местное самоуправление в целом, отраслевые правовые акты, специальные акты, регулирующие деятельность
отдельных направлений и подразделений местных Советов народных депутатов, а также правоприменительные акты
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые осуществлено монографическое комплексное научное историко-правовое исследование процесса развития института местных Советов народных депутатов в период перестройки в СССР (1985-1991 гг) В работе проанализированы дискуссионные вопросы развития кризиса местных Советов, определены его основные факторы и влияние на последующее формирование элементов местного самоуправления Предлагаются новые подходы в объяснении причинно-следственных связей развития преобразований в сфере деятельности местных Советов в «перестроечное» время В работе впервые рассмотрены институционные коллизии процесса трансформации советской системы местной власти в систему муниципалитетов, одновременно показано влияние на этот процесс действий властных, общественных и политических структур Проанализированы важнейшие составляющие института местных Советов (правовой статус депутата, структура и компетенция органов местной власти) Обоснованы признаки переходного процесса от жестко централизованной советской системы местных Советов к автономному институту местного самоуправления Ряд положений, выносимых автором на защиту и обусловленных задачами настоящего исследования, существенно расширяют научную проблематику истории местного самоуправления и создают базу для дальнейших исследований и разработок
В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту
1 В Советском государстве с самого начала его функционирования в 1917 г и практически до конца 1980-х гг главенствовала (точнее, была по сути единственной) «государственная» теория местного самоуправления Это означало, что формально органы местного управления (местные Советы) входили в систему государственной власти, составляя вертикаль снизу доверху Попытки (до второй половины 1980-х гг) представить социалистическое самоуправление народа как качественно новую и единственно эффективную форму участия народа в управлении государственными и общественными делами далеко не во всем соответствовали действительности Механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере носил лозунговый, формальный характер Фактически «выбирать» было некого, так как избирались безальтернативные кандидаты, подобранные и рекомендованные партийными комитетами На практике Советы превратились во многом в чисто декоративные органы В самой деятельности местных Советов наблюдалось фактическое подчинение их исполкомам Исполком и его председатель руководили работой Совета, осуществляли подготовку
перечня вопросов для обсуждения и проекты решений На сессиях местных Советов депутаты лишь «единогласно» голосовали за подготовленные аппаратом решения Вместе с тем, нельзя не признать, что, несмотря на четко обозначенную властную вертикаль, в которую входили и местные Советы, последние объективно выполняли немалый объем функций, присущих местному самоуправлению В целом такая система соответствовала основным концептуальным характеристикам Советского государства - доминированию государственной собственности, наличию единственной идеологии, администрированию во всех сферах жизни
2 В течение советского периода институт местных Советов определенным образом видоизменялся Наиболее заметные перемены стали происходить с середины 1980-х гг после объявления политики перестройки как реакции на кризисные проявления в советских общественных отношениях Общая направленность преобразований изначально была определена на апрельском (1985 г) Пленуме ЦК КПСС, где была выдвинута задача достичь качественно нового состояния советского общества, но при сохранении социалистической системы Основные усилия партийно-властных органов были направлены тогда на реформирование существующего устройства государственной власти в духе его обновления, не затрагивая сложившихся основ системы Советов Соответственно и реформа местной власти мыслилась не как широкомасштабная перестройка системы на принципах самоуправления по типу земского или западноевропейского муниципального, а как создание условий для того, чтобы более полно работали действующие советские законы
3 По замыслу инициаторов перестройки применительно к институту местных Советов народных депутатов изменения должны были заключаться в расширении демократических начал как в деятельности местных Советов, так и нормотворчестве об их правовом статусе При этом движение к реформе местных Советов, как и в других сферах общественно-политической и социально-экономической жизни, задавалось, прежде всего, решениями высших партийных форумов Однако предлагаемые варианты (обилие общих лозунгов, отсутствие необходимой конкретики) и динамизм перемен (недостаточно быстрый) уже не устраивали общество Ожидания граждан в значительной степени были восполнены на XIX Всесоюзной партийной конференции КПСС (середина 1988 г), в рамках которой прошла открытая дискуссия о будущем Советского государства, и начались, наконец, реальные, заметные изменения Были приняты решения, трансформированные позже в законодательные акты, об альтернативных выборах в местные Советы, о расширении их полномочий, и, прежде всего, в экономической сфере, освобождении от влияния парторганов На рубеже 1990 г в общественном сознании возобладала концепция местного самоуправления, реализация которой привела в итоге к ликвидации существовавшей несколько десятилетий системы местных Советов
4 В «перестроечный» период правовой статус депутата местного Совета народных депутатов претерпел существенные изменения При этом еще до начала перестройки депутаты уже обладали достаточно широкими полномочиями, однако чисто формально, поскольку возможностей для реализации этих полномочий предусмотрено не было, что, в свою очередь, обусловливалось наличием фактической иной властной структуры, а именно КПСС, партийные органы которой на местах принимали принципиальные решения по всем вопросам местного значения, а депутаты лишь санкционировали их через свои процедуры и, более того, должны были выполнять «предначертания» правящей коммунистической партии В результате реализации политики перестройки власть на местах стала реально перемещаться к депутатам, что нашло отражение и в законодательстве, и, прежде всего, в Законе СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от 21 декабря 1989 г, а затем в Законе РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» от 30 октября 1990 г Основные новеллы заключались в закреплении механизма реализации депутатских полномочий, в том числе это касалось гарантий их деятельности, предоставления материально-техничес-ких условий для исполнения депутатских обязанностей, выделения штатных помощников
5 С начала перестройки (первая половина 1985 г) структура и компетенция местных Советов народных депутатов, определенные предшествующим законодательством, в течение почти четырех лет не подвергались существенным изменениям, что объясняется периодом дискуссий в советском обществе по вопросу о его дальнейшем развитии Тогда в Советах организационно обособлялся только исполнительный орган (исполком), а представительный орган как таковой не выделялся В результате местный Совет, состоящий из депутатов, представлял собой недостаточно четко институционализированный орган местной власти, который из своего состава избирал исполком, а функции представительного органа выполнял только на заседаниях сессий, где председатель каждый раз определялся отдельно, и в практике это был обычно председатель исполкома И таким образом исполнительный орган при отсутствии противовеса в виде адекватного представительного органа явно доминировал, имея и фактически, и юридически больший объем полномочий И только с 1989 г стали приниматься акты, разделяющие представительную и исполнительную ветви местного Совета, с более четким распределением соответствующих полномочий и со смещением властных полномочий в пользу представительного органа, что отвечало провозглашенному лозунгу о расширении власти населения При этом на определенном этапе полномочия местных Советов по вопросам перехода на рыночные отношения противоречили конституционным нормам, что можно объяснить сложными и напряженными политико-экономическими преобразованиями в стране В 1991
г длительное время функционировавшая структура местных Советов была заменена на новую, соответствующую действующему в настоящее время институту местного самоуправления
6 Происходящие в СССР изменения в рамках политики перестройки в целом и в институте местных Советов в частности непрерывно накапливались и с неизбежностью ставили вопрос о принятии качественно новых нормативно-правовых актов, отражающих происходящие изменения в обществе, и такие законы были изданы - на союзном уровне в апреле 1990 г Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в России в июле 1991 г - Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» Эти акты в наиболее концентрированном виде закрепили складывающееся общественное мнение по дальнейшей перспективе института местной власти в России При этом оба акта несли в себе печать переходного периода, в частности, наряду с провозглашением самостоятельности местного самоуправления, более четкого структурирования представительной и исполнительной ветвей местной власти, наделения органов местного самоуправления значительными полномочиями, и прежде всего в сфере экономики, по-прежнему, как и раньше, включались нормы о вертикали местных Советов, соподчиненности их разных уровней, признании за ними статуса органов государственной власти И только после распада СССР концепция местного самоуправления как самостоятельного, независимого от государства социально-правового института окончательно преодолела признаки советской системы местной власти
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории российского права в целом и муниципального права в частности Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, представляют научный интерес в изучении истории развития местного самоуправления в нашей стране
Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других отраслей права (прежде всего муниципального) Диссертация также представляет интерес для представителей законодательных органов власти при осуществлении реформы местного самоуправления в России на современном этапе
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованном автором ряде статей научного характера Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях и семинарах по проблемам истории права, гражданского и уголовного процесса в Новороссийске, Ростове-на-Дону, Краснодаре, а также на
межкафедральных и региональных семинарах вузовских ученых и практических работников (2001-2007 гг) Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в учебных заведениях МВД России и вузах других ведомств Положения диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих программ по ряду тем в учебных курсах по истории государства и права России, муниципальному праву
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Первая глава «Развитие института местных Советов народных депутатов во второй половине 1980-х годов» содержит три параграфа
В первом параграфе «Местные Советы как органы государственной власти в истории Советского государства» отмечается, что в Советском государстве с самого начала его функционирования в 1917 г и практически до распада в 1991 г главенствовала (точнее, была по сути единственной) «государственная» теория местного самоуправления, за исключением непродолжительных периодов, когда больше внимания уделялось самоуправлению как общественной власти Это означало, что формально органы местного управления (местные Советы) входили в систему государственной власти, составляя вертикаль снизу доверху Вместе с тем, в течение советского периода институт местных Советов довольно значительно видоизменялся и достиг кардинальных перемен на рубеже 1990 г Далее в работе исследуются основные тенденции развития местной власти в Советском государстве
Диссертант отмечает, что Советская власть с самого начала придавала большое значение вопросам организации местного управления Уже на II Всероссийском съезде Советов 25 октября (7 ноября) 1917 г в Обращении «Рабочим, солдатам и крестьянам'» указывалось, что «вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые и должны обеспечить подлинный революционный порядок» Анализируя этот и другие документы, автор указывает, что тогда была сделана попытка организовать местное самоуправление практически в том понимании, которое имеется в виду в настоящее время Однако эта была такого рода первая из немногих попыток, поскольку дальнейшие решения государственной власти в сфере регулирования вопросов организации управления на местах предполагали прямую зависимость местных органов управления от
вышестоящих и подчинение им Жесткой централизации управления способствовало и объективное обстоятельство - период «военного коммунизма» и Гражданская война, когда компетенция местных Советов была незначительна и сводилась к исполнению поступавших из центра приказов, что привело к ликвидации большинства из них, а в сохранившихся органах наиболее значимыми стали не сами Советы, а их исполкомы
С начала 1920-х гг в рамках избранной политики в части организации местной власти стало последовательно развиваться соответствующее нормативное регулирование, в частности, данные вопросы находят достаточно четко конституционное закрепление Так, в ст 64 Конституции РСФСР 1925 г закреплялись предметы ведения местных властей, в ст 65 указывалось, что «постановления местных съездов Советов могут быть отменяемы лишь вышестоящими съездами и их исполнительными комитетами, Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом или его Президиумом Постановления исполнительных комитетов и их президиумов могут быть отменяемы избравшими их съездами, а также вышестоящими съездами, исполнительными комитетами, их президиумами, Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом, его Президиумом и Советом Народных Комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», что отражало существо взаимоотношений властей разных уровней В своей основе такой подход сохранится вплоть до 1991 г
В Конституции СССР 1936 г, упростившей (за счет упразднения громоздких структур в виде съездов) систему Советов, были окончательно сформированы основные принципы организации деятельности местных Советов депутатов трудящихся, которые были присущи местной власти в СССР В частности, предполагались всеобщие и равные для всех выборы депутатов, которые осуществляли свои полномочия без отрыва от производственной или служебной деятельности Избиратели давали наказы своим депутатам, которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами Внешне все было демократично Однако уже тогда проявились и характерные негативные стороны власть народа в реальности была чистой формальностью, поскольку реально все принципиальные решения принимались предварительно органами ставшей к тому времени единственной и правящей ВКП (б), а в самих Советах ведущую роль играли исполнительные органы, т е аппарат, а депутаты на сессиях лишь послушно голосовали за предложенные проекты В работе приводятся факты, подтверждающие такое положение, а также анализируются законы, регулирующие деятельность местных органов власти
После XX партсъезда был принят решений в отношении местных Советов Так, ЦК КПСС 22 января 1957 г издал Постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилению их связей
с массами», где акцент делался (в очередной раз) на необходимость развития инициативы масс Во исполнение этого документа в 1957-1959 гг произошло обновление законодательства о местных органах власти Так, в РСФСР было принято Положение о сельских Советах
Автор анализирует указанные и другие документы и делает вывод, что принципиально они ничего не изменили Это относится к следующему этапу повышенного внимания центральной власти к местным Советам, когда на рубеже 1970 г вновь обновилось законодательство - так, 8 апреля 1968 г Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Примерное положение о сельских, поселковых и районных Советах, а 19 марта 1971 г -Положение «Об основных правах и обязанностях районных и районных в городах Советов депутатов трудящихся» Вместе с тем, эти акты более подробно регулировали деятельность местных Советов Кроме того, сама подчиненность нижестоящих Советов вышестоящим регулировалась достаточно умеренно Следующий этап развития местного управления в нашей стране был связан с принятием Конституции СССР 1977 г (и соответственно Конституции РСФСР 1978 г) В целом в этом документе акцент сделан на развитии демократических основ Новый Основной закон следует принципу преемственности и также главное внимание уделяет основополагающим началам статуса местных Советов, в нем усилена характеристика государственно-властной природы Советов, она отражает их ответственность за всестороннее развитие подведомственной территории, значительно расширены их возможности по отношению к предприятиям, учреждениям и организациям вышестоящего подчинения, тем самым повышен авторитет местных органов власти Соответственно было вновь обновлено законодательство о местных Советах В таком положении местные Советы подошли к середине 1980-х гг, когда в СССР начала осуществляться политика перестройки В завершение диссертант дает краткую характеристику деятельности Советов в первой половине 1980-х гг и показывает в общем виде причины реформирования общественно-государственных институтов, в том числе местных Советов народных депутатов
Во втором параграфе «Предпосылки реформирования местных Советов народных депутатов» отмечается, что с началом политики «перестройки» в СССР (с середины 1985 г) в партийных документах стали чаще и объемнее излагаться негативные проявления в деятельности местных органов власти, и автор анализирует ряд из них, в частности, Постановление апрельского (1985 г ) Пленума ЦК КПСС «О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов» Однако тогда ни о каком кризисе советской системы речи не шло, считалось, что это лишь временные трудности, преодоление которых возможно на пути совершенствования правовой базы и дальнейшего усиления партийного руководства Советами Именно в таком духе речь шла на XXVII съезде КПСС (начало 1986 г) Однако общество уже явно не удовлетворяло
обилие общих положений, в которых тонули практически все принятые тогда документы, в том числе такие фундаментальные, как Основные направления экономического и социального развития СССР на 1986-1990 годы и на период до 2000 года Такой настрой в определенной степени улавливался высшим руководством, и в принимаемых партийно-советских документах критика многих явлений в советском обществе, в том числе деятельности местных Советов, становилась все острее В частности, констатировался формальный характер представительных институтов, доминирование исполнительных органов над представительными, дублирование партийного и государственного аппаратов, неэффективность организационно-массовой деятельности местных органов власти
Причин этих негативных явлений было много Диссертант анализирует основные из них Так, формальный характер представительных институтов определялся безальтернативностью выборов по принципу «один кандидат -один депутат» Фактически «выбирать» было некого, так как избирались кандидатуры, подобранные и рекомендованные партийными комитетами На практике Советы превратились во многом в чисто декоративные органы Основное количество депутатских мандатов в результате применения «инструментов народовластия» отводилось представителям «трудящихся» -рабочих и колхозников, являющихся в СССР «привилегированным классом» Примерно одна треть отводилась представителям партийно-хозяйственной номенклатуры Доля представителей интеллигенции не превышала 7-8% Сохранение данных пропорций, до процентных совпадений, из созыва в созыв вплоть до конца 1980-х гг не оставляет сомнений в искусственном регулировании составов депутатского корпуса Советов Действовала стандартная схема, регулирующая процентное соотношение депутатского корпуса по образовательному, половому, национальному, профессиональному и другим принципам, так что состав Советов был примерно одинаков
В самой деятельности местных Советов наблюдалось фактическое подчинение их исполкомам Исполком и его председатель руководили работой Совета, осуществляли подготовку перечня вопросов для обсуждения и проекты решений На сессиях местных Советов депутаты лишь «единогласно» голосовали за подготовленные аппаратом решения Такое положение обеспечивалось законодательно закрепленными за ними полномочиями по организации работы местных Советов (созыв сессий, координация постоянных комиссий и др), а также регулярной деятельностью исполкомов и наличием профессионального аппарата чиновников-управленцев
В связи с этим диссертант затрагивает вопрос об организационно-правовой природе местных Советов В частности, в то время в общественной науке получил распространение тезис о том, что под местным органом советской власти следует понимать в совокупности как собственно Совет, состоящий из избранных народом депутатов и работающий в сессионном
порядке, так и исполком При этом в самих Советах значительное число депутатов являлись работниками исполкомов, а многие работники исполкомов были избраны депутатами Иными словами, руководители и работники исполкома и других исполнительных органов, будучи депутатами («по должности»), должны были «контролировать» сами себя Это во многом объясняло практику фактического подчинения Советов управленческому аппарату К этому следует добавить устоявшуюся практику руководства местными Советам со стороны партийных органов - данный аспект также анализируется в диссертации
Далее диссертант затрагивает вопрос об экономике и роли местных Советов в ее развитии Отмечается, что в середине 1980-х гг все явственнее стал ощущаться экономический кризис (по мнению многих экспертов-экономистов, отчасти экономический кризис был связан с падением цен на нефть, однако эту составляющую автор не рассматривает) Управление экономикой территории было важной компетенцией местного Совета Совет формально утверждал текущие и перспективные планы экономического и социального развития территории Однако, зная о том, что населению подведомственных им территорий не хватает колбасы, мыла, бытовой техники, Советы, формально руководившие промышленностью на своей территории, все равно не могли переориентировать заводы на выпуск товаров повседневного спроса, и это обстоятельство наглядно отражало фактическую роль Советов в жизни общества В условиях социально-экономического кризиса местные Советы испытывали на себе двойной пресс со стороны населения, справедливо требующего от органов своей власти решения насущных проблем, и со стороны вышестоящих (в системе властной иерархии) партийных органов, возлагающих на Советы большую часть меры ответственности за выполнение планов и в целом за положение дел на местах и регулярно «поручающих» Советам различные глобальные вопросы, для решения которых у последних не было ни достаточных материальных ресурсов, ни реальных властных рычагов Осложняла управляемость экономическими процессами параллельная ведомственная вертикаль
Рассматривая противоречия различных министерств и ведомств с Советами, тем не менее, нельзя сбрасывать со счетов, что многим достигнутым в области социально-экономического развития территорий Советы были обязаны именно ведомствам и подчиненным им крупным предприятиям Предприятия, находящиеся на территории Совета, финансировали многие объекты строительства и благоустройства, выделяли средства на развитие городской инфраструктуры, строили жилье, дороги, газифицировали населенные пункты и, как правило, являлись «шефами» того или иного социально-культурного учреждения Очень часто, имея собственную разветвленную социальную инфраструктуру (ведомственные детские сады, пионерские лагеря, базы отдыха, спортивные сооружения),
крупные предприятия, по сути дела, «тащили на себе» значительную часть социальных обязательств местных Советов, обеспечивая развитие социальной сферы за счет собственных средств Однако бесконечно так продолжаться не могло, поскольку получалось, что крупные предприятия нередко практически полностью подменяли деятельность местных Советов
Между тем объем полномочий местных Советов в области социально-экономического развития территорий был значителен И если некоторые из направлений деятельности не подразумевали больших материальных затрат, то наиболее ответственные - строительство жилья, обеспечение работы ЖКХ, здравоохранение, образование, социальное обеспечение населения - требовали столь же огромных ресурсов Расчет на постоянное участие внебюджетных средств предприятий не всегда оправдывался Недостаток средств местных бюджетов приводил к отставанию от нормативов развития социальной сферы практически по всем направлениям В этот период «развитого социализма» нормативно-правовая база, компетенция, социальное значение института власти Советов существенно расходились с практикой - показухой и рапортованием об успехах при пустых полках магазинов, всецелой зависимостью от КПСС, всесильных министерств и ведомств, выведением огромного сектора «оборонки» из экономической политики местных Советов В результате создалось положение, при котором требовалось вносить существенные изменения в систему взаимоотношений власти и общества на всех уровнях, что и стало происходить под названием объявленной политики перестройки, в рамках которой реформированию подвергся и институт местных Советов народных депутатов
В третьем параграфе «Основные направления реформирования местных Советов народных депутатов в период перестройки» отмечается, что в первые годы перестройки вопрос о кардинальном изменении института местных Советов не ставился, поскольку еще сохранялось убеждение в том, что ситуацию можно улучшить в существующей общественно-экономической системе При этом в рамках перестройки первое направление в процессе совершенствования деятельности местных Советов было связано с проблемой приближения масс к решению вопросов местного значения В целях его реализации Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г было утверждено Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР, которое автор анализирует Отмечается, в частности, важность ст 17 Положения, согласно которой решения общих собраний, сходов граждан были обязательны для исполнения всеми жителями соответствующих населенных пунктов, микрорайонов, кварталов, улиц, жилых домов Здесь усматривается определенная конкуренция местным Советов, поскольку собрания фактически получали властные полномочия Очевидно, законодатель пытался таким образом стимулировать население к участию в решении вопросов местного значения Однако в практике такой проблемы не
было, поскольку Положение, по сути, так и осталось «на бумаге» Вместе с тем, полномочие общий собраний об обсуждении проектов законов, решений местных Советов народных депутатов по важнейшим вопросам, безусловно, заслуживает позитивной оценки и использования в современной России
Далее автор указывает, что толчком к более динамичному развитию преобразований послужили решения XXVII съезда КПСС (февраль 1986 г), где были обобщены идеи об обновлении социалистического общества путем социально-экономического ускорения В развитие решений партийного съезда ЦК КПСС Президиум Верховного Совета СССР и Совет Министров СССР приняли Постановление «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС» (июль 1986 г), а также ряд других решений Из обилия общих фраз, которыми были насыщены эти документы, диссертант, тем не менее, выделяет следующие моменты, отражающие актуальность происходящих тогда перемен 1) необходимость ускорения экономического развития и его стимулирования, 2) повышение ответственности Советов за социально-экономическое состояние на местах, 3) развитие демократических начал в деятельности Советов и повышение уровня профессионализма работников советского аппарата Далее в работе более подробно раскрывается содержание этих направлений, в том числе со ссылками на нормативно-правовые акты и правоприменительную практику
Глубокие изменения стали происходить в СССР с начала 1988 г К этому времени у руководства страны уже созрели основные содержательные направления предстоящих реформ - важно было теперь придать им динамизм Основные положения о перестройке политической системы были изложены М С Горбачевым в докладе на Пленуме ЦК КПСС (февраль 1988 г), который добавил новый импульс в дискуссию о необходимости реформирования политической системы Всеобщий характер данная дискуссия приобрела в мае 1988 г, когда ЦК партии были опубликованы тезисы к XIX Всесоюзной партконференции Кардинальное обновление политической системы в качестве первоочередной меры предполагало возрождение полновластия Советов народных депутатов как стержня политической системы общества Структура Советов должна была измениться как на высшем, так и на местном уровне власти Обосновывалось укрепление их законодательных, управленческих и контрольных функций, передача на их рассмотрение и решение всех важных вопросов государственной, хозяйственной и социально-культурной жизни страны, восстановление руководящего положения выборных органов по отношению к исполнительному аппарату В соответствии с этим Советы виделись реально работающими, полноправными центрами государственной власти и управления Такое понимание роли и места Советов соответствовало восстановлению ленинского понимания
сущности Советского государства Основной принцип новой политики был сформулирован М С Горбачевым следующим образом «Ни один государственный, хозяйственный вопрос не может решаться помимо Советов Политика партии - экономическая, социальная, национальная - должна проводиться прежде всего через Советы народных депутатов» Собственно, об этом шла речь и раньше, но в данном случае власть явно была намерена от слов перейти к делу При этом в соответствии с провозглашенным принципом гласности обсуждались не только указанные М С Горбачевым, но и альтернативные подходы, которые анализируются в диссертации, в том числе прозвучали мнения о необходимости перейти к парламентаризму и принципу разделения властей, правового государства и гражданских и политических прав человека
Автор отмечает, что сам факт свободной дискуссии на данную тему свидетельствовал о начале реальных изменений в обществе В итоге было сочтено необходимым, что депутатский корпус должен формироваться не по разнарядке, как ранее, а на основе свободного волеизъявления Тем самым процесс формирования представительных органов власти выводился из-под прямого контроля КПСС Кроме того, планировалось улучшить работу сессий Советов, расширить их исключительную компетенцию, а также проводить утверждение руководителей отделов и управлений Советов демократическим путем на сессиях - с выдвижением и обсуждением альтернативных кандидатур, тайным голосованием, конкурсами и др Советам предоставлялось право освобождать депутатов от служебных и производственных обязанностей для работы в постоянных комиссиях и избирательных округах Для придания депутатам уверенности, что начатые ими планы будут воплощены на практике, был продлен срок их полномочий до 5 лет Именно эти направления и стали основой реформирования Советов в целом и местных Советов в частности В дальнейшем решения партконференции по указанным направлениям стали довольно быстро воплощаться в законах и претворяться в жизнь, в том числе были внесены судьбоносные поправки в Конституцию СССР, и прежде всего отмена нормы о руководящей роли КПСС Далее отмечается, что при таком государственном построении неизбежно возникал вопрос о новой роли партии в общественном развитии и, в данном случае, о взаимодействии партийных и советских органов Усиление роли Советов по простому закону сообщающихся сосудов означало принижение партийного фактора Такой поворот переживался партаппаратом весьма болезненно, особенно это проявилось на первых в истории СССР альтернативных выборах Советов всех уровней в 1989-1990 гг, когда большинству функционеров избиратели не оказали доверия
Одкако Советы, избранные на альтернативной основе, столкнулись с целым рядом труднопреодолимых проблем Советы были плохо приспособлены для работы в условиях плюрализма и становящейся многопар-
тайности Депутаты хотели одновременно и принимать законы, и исполнять их Председатель Совета должен был разрываться между работой на сессии и руководством городским хозяйством Участились конфликты между различными уровнями власти И в этом отражалось своеобразие переживаемого советским обществом момента - даже кардинальные для того времени изменения уже были недостаточными для решения поставленных жизнью проблем Назревала муниципальная реформа, которая проводилась уже в условиях центробежных тенденций, и завершилась в рамках еще формально существующего СССР принятием сначала союзного (1990 г), а затем российского (1991 г) законов, в них впервые был закреплен институт местного самоуправления, который, однако, еще не выходил за рамки советской концепции властеотношений
Вторая глава «Организационно-правовые основы функционирования местных Советов народных депутатов на рубеже 1990 года» включает в себя три параграфа
В первом параграфе «Изменение правового статуса депутатов местных Советов народных депутатов во второй половине 1980-х годов» отмечается, что в период перестройки вместе с реформированием в целом института местных Советов народных депутатов изменялся и правовой статус депутата данного уровня государственной власти Перед началом и в течение первых лет перестройки (т е накануне 1985 г и до 1989 г) действовал Закон СССР «О статусе народных депутатов в СССР», он определял правовое положение народного избранника, основные нормы которого были включены позже в новую Конституцию СССР 1977 г Анализ этого Закона дает основание для вывода о том, что формально полномочия депутатов были достаточно широкими В частности, депутат пользовался решающим голосом по всем вопросам, рассматриваемым советом на сессии, имел право избирать и быть избранным в органы Совета, был вправе предлагать вопросы для рассмотрения Советом, вносить предложения по повестке дня сессии, порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов, по персональному составу создаваемых Советом органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Советом, обращаться с запросами, участвовать в прениях, задавать вопросы, вносить проекты решений и поправки к ним, выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки Кроме того, депутат вправе был обращаться во все государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации, к должностным лицам по вопросам депутатской деятельности и принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов, при этом указанные органы и должностные лица обязаны были рассмотреть его предложения и дать ответ в установленные сроки Предложения депутатов по наиболее важным вопросам подлежали рассмотрению соответственно исполнительными комитетами Советов При обнаружении нарушения прав и охраняемых законом интересов
граждан или иного нарушения законности депутат как представитель государственной власти вправе был потребовать прекращения этих нарушений, а в необходимых случаях обратиться с требованием к соответствующим органам и должностным лицам пресечь такие нарушения
Диссертант отмечает, что если эти полномочия взять сами по себе и дать им оценку хоть с позиции сегодняшнего дня, хоть с позиции того времени, то она просто не может не быть позитивной И действительно, народному избраннику предоставлялись, казалось бы, все необходимые условия для того, чтобы защищать интересы своих избирателей Однако если рассматривать эти нормы во взаимосвязи с практикой и иными положениями закона, то картина получается совершенно иной Прежде всего следует отметить, что депутаты исполняли свои обязанности по совместительству с основной работой, и уже одно это обстоятельство не позволяло им использовать весь потенциал, заложенный в правовом статусе депутата Далее, в законе ничего не говорилось о том, что депутат мог иметь своих штатных помощников с оплатой их труда из бюджета города или района Между тем сложность вопросов, которые приходилось решать депутатам, предполагала значительный документооборот, вести который депутату по совместительству было просто невозможно Кроме того, статус депутата предопределялся в первую очередь идеологическими соображениями
При отсутствии какой-либо предвыборной борьбы как таковой включение фамилии человека в список кандидатов в депутаты расценивалось как определенное доверие со стороны власти, т е как своеобразный подарок человеку - вот, дескать, за то, что ты такой хороший, мы предлагаем тебе стать депутатом и защищать интересы народа на территории города или района Иными словами, выдвижение кандидатов в депутаты не было изначально желанием самого человека и, как правило, это не было изъявлением воли жителей территории Получая депутатский мандат, прежде всего как подарок сверху, от власти, а не как доверие избирателей (они лишь формализовали принятое «наверху» решение), депутат в своей деятельности, естественно, ориентировался на соответствующие «руководящие указания» И он, конечно, не мог зайти дальше, чем ему могли позволить те, кто его, собственно, и сделал депутатом, те он не мог слишком сильно критиковать определенных должностных лиц, разумеется, не было речи о том, чтобы предъявлять требования к партийным инстанциям, он не мог вторгаться в определенные зоны социально-экономической жизни и т д И большей частью депутат местного Совета народных депутатов занимался отдельными вопросами благоустройства, строительства и ремонта дорог и другими подобными делами, а во время сессий депутаты «единогласно» голосовали за предлагаемые решения - и очень трудно было голосовать по-иному, ведь проекты решений местных Советов готовились и санкционировались
предварительно как раз теми инстанциями, благодаря которым депутат и получил свой мандат
Анализ нормативной базы, практики и научной литературы позволил автору сделать вывод о том, что при отсутствии правоприменительных механизмов обширные полномочия депутатов местных Советов народных депутатов были фактически нереализуемыми Ситуация стала меняться после XIX партконференции, когда был принят новый Закон СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от 21 декабря 1989 г Почти через год (30 октября 1990 г) был принят Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР», на основании которого стали действовать депутаты местных Советов, избранные уже на альтернативной основе Диссертант подробно исследует новеллы и нюансы, несущие в себе отпечаток происходящих в стране перемен Указывается, что принципиальные изменения содержатся в законе РСФСР, а закон СССР был более консервативен В частности, принципиально новым был введенный институт депутатского расследования Значительное внимание уделялось гарантиям депутатской деятельности Отдельно и довольно подробно прописано право народного депутата на получение и распространение информации По решению Совета его исполнительный комитет должен был предоставлять народным депутатам отдельное помещение, оборудованное мебелью, средствами связи и оргтехникой, обеспечивать народного депутата на срок его полномочий телефонной связью вне очереди по месту работы в округе, а также по месту его проживания Депутаты уже не были связаны решениями партийных органов Вместе с тем, диссертант не склонен переоценивать значение закона РСФСР о правовом статусе депутата местного Совета, в частности, существенным упущением было игнорирование вопроса об ответственности депутата Однако в целом правовой статус депутата стал в большей мере отвечать принципу народовластия
Во втором параграфе «Структура и компетенция представительных и исполнительных органов местных Советов народных депутатов в «перестроечный» период» дается анализ организационно-правовых основ деятельности местных Советов накануне перестройки Указывается, в частности, на минимальные полномочия местных Советов по формированию структур не только исполкомов (это делалось на уровне правительственных решений), но и Советов как представительных органов, причем такой подход сохранялся в целом определенное время и после 1985 г, а вносимые изменения (так, 6 июня 1985 г было издано Постановление Совета Министров РСФСР «Об утверждении Положения об отделе по труду исполнительного комитета районного Совета народных депутатов и Положения об отделе по труду исполнительного комитета городского, районного в городе Совета народных депутатов») не являлись существенными и касались отдельных структурных подразделений и их компетенции, где
подробнейшим образом излагался правовой статус данного подразделения исполкома При этом вопрос о том, что такого рода документы должны принимать сами местные депутаты, а не вышестоящие инстанции, даже не ставился Тем самым подтверждался высказанный ранее вывод о декларативности определения Советов как самостоятельной власти на местном уровне, которая избирается населением
Законы о местных Советах в районах, городах, поселках и в сельских населенных пунктах во многом повторяли друг друга, а некоторые различия заключались, прежде всего, в их компетенции В связи с этим для примера более подробно рассматривается лишь один закон - Закон РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» (в редакции от 29 января 1986 г) Указывается, что в данном законе нет специальных норм, определяющих структуру местных Советов народных депутатов как органов местной власти, - такие нормы «растворены» по всему тексту нормативно-правового акта Так, согласно ст 41 «для ведения сессии городской, районный в городе Совет избирает из числа депутатов председателя и секретаря» Обращает на себя внимание то обстоятельство, что указанные депутатские должности предусматривались лишь для ведения сессий, т е носили чисто технический характер, и тем самым значимость «председателя сессии Совета» сводилась к минимуму, поскольку носила формально разовый характер - на время проведения сессий (которые должны были проводиться не реже 4 раз в год) Об этом свидетельствует и норма той же статьи, согласно которой сессии городского, районного в городе Совета «открываются председателем исполнительного комитета Совета» В практике именно председатель исполнительного комитета Совета, работающий на постоянной, профессиональной основе, как правило, определялся («избирался») на очередной сессии и как председатель этой сессии Неслучайно и сам исполком как исполнительный орган местной власти находил подробное регулирование
Что касается представительного органа местного Совета, то таковой в законе не выделялся - в отличие от исполнительного органа («исполнительного комитета»), хотя полномочия Совета как представительного органа находили отражение в ряде норм, и прежде всего в установлении вопросов, решаемых на сессиях, а также в постоянных комиссиях Совета А название «местный Совет», «городской Совет» и т д обозначало в целом орган местной власти без разделения на представительную и исполнительную ветви В этом смысле не было однозначной позиции и в теории, в частности, существовало два основных подхода, которые диссертант анализирует в работе Первый из них, именуемый «концепцией единой компетенции Совета», предусматривал местный Совет как собирательное понятие, включающее как сессию совета, так и постоянно действующие депутатские комиссии, так и исполком со своими отделами и управлениями
Предполагалось, что каждое из этих звеньев участвует в осуществлении обобщенной единой компетенции совета (К Ф Шеремет, О Е Кутафин) Сторонники второй точки зрения полагали, что существует компетенция Совета - представительного органа, и компетенция его исполнительно-распорядительных органов (С А Авакьян, Б М Лазарев), причем последнее, по сути дела, означало признание официально отвергаемого принципа разделения властей Отмечается, что дискуссия об этом стала возможной благодаря реализации принципа гласности
Сопоставив полномочия Совета как представительного органа (вопросы, решаемые на сессиях) и исполкома Совета, автор указывает на значительное совмещение представительных и исполнительных функций у исполкома При таком отсутствии разделения властей, а значит, сдерживающих факторов и противовесов эффективная работа одной из ветвей заведомо была обречена на минимальную эффективность В данном случае исполнительная часть власти просто «подмяла» по себя представительную часть, оставив последней, по сути, лишь право санкционировать на сессиях то, что подготовил аппарат, т е исполком Такое положение в своей основе сохранялось до 1990 г 20 октября 1989 г было принято Постановление Президиума Верховного Совета СССР «О примерном положении о председателях и президиумах местных Советов народных депутатов», в соответствии с которым на уровне Советов городов, районов и ниже была выделена должность председателя Совета, который стал функционировать наряду с ранее и давно уже действующим председателем исполкома Совета, и тем самым система местной власти приобрела определенную стройность - теперь уже обе ветви власти получили свою организационную основу Вместе с тем, ряд авторов негативно оценивали это нововведение (Р В Панов, В С Основнин и др), полагая, что новые структуры лишь усложнили взаимоотношения между представительными и исполнительными органами Однако диссертант не может согласиться с таким подходом и обосновывает свою позицию Дальнейшее развитие структуры и полномочий местных Советов в России осуществлялось уже в рамках российского законодательства (Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы», Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» и др) Одной из важнейших новелл было предоставление местным Советам полномочий по регулированию отношений собственности, причем законодатель уже с самого начала распределял эти полномочия между представительными и исполнительными органами Именно местным Советам выпала миссия по обеспечению реального включения населения в новые капиталистические отношения - речь идет о предоставлении им полномочий в области жилищной реформы, и прежде всего в части установления порядка передачи и продажи жилья в собственность граждан
В третьем параграфе «Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г как отражение переходного этапа от местных Советов к местному самоуправлению» дается подробный анализ двух законов (союзного и российского), в которых нашли концентрированное выражение сформированные в период перестройки идеи о реформировании института местной власти Указывается, что впервые официально о необходимости принятия нового закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве было заявлено на июльском (1988 г) Пленуме ЦК КПСС, где было предложено подготовить в 1989 г соответствующий проект закона Такой подход был воспринят юридической общественностью неоднозначно, благо тогда уже пошел процесс расширения гласности и плюрализма Высказывались, в частности, опасения, можно ли в едином акте одинаково полно закрепить функционирование структур в различных сферах общественной жизни (М А Краснов) Характерно, что в переходный период от Советского государства к современному дискуссии проходили в контексте критики советской системы местных Советов, несколько десятилетий считавшейся в отечественной литературе образцом организации управления общественными делами Указывалось, в частности, на противоречие между природой Советов как организации власти самих трудящихся, не занимающихся платной, профессиональной управленческой деятельностью, и свойственным современной цивилизации постоянным усложнением объектов и процессов управления, вытекающей из нее объективной потребностью в растущей профессионализации управления (Г В Барабашев, В И Васильев, К Ф Шеремет)
Далее автор анализирует особенности принятого 9 апреля 1990 г Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» В частности, одна из важнейших особенностей данного закона заключалась в том, что в нем впервые было дано понятие местного самоуправления Впервые в законе достаточно четко регулируются гарантии местного самоуправления Вместе с тем, предусматривается административная соподчиненность Советов разных уровней, что связывает его с предшествующим законодательством Принятие союзного закона не снизило активности дискуссий о дальнейшем развитии местной власти в России, где к тому времени союзные акты уже не воспринимались, как ранее, обязательными для исполнения В результате дискуссий было определено западноевропейское направление (как и в других сферах государственного строительства) А поиск концептуальной модели развития института местного самоуправления в России в период распада СССР в законодательном плане завершился разработкой и принятием 6 июля 1991 г Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного
самоуправления в постсоветской России В отличие от союзного закона, российский закон включил в содержание института местного самоуправления такой важный признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный закон - понятие «коммунальная собственность» Подробно регулировался порядок рассмотрения коллизий между представительными и исполнительными органами
Однако и российский закон закреплял административную зависимость нижестоящих Советов от вышестоящих, и даже сделал это в более «советском» стиле Анализируя эти и другие особенности, автор приходит к выводу, что в рассматриваемых законах нашел отражение компромисс двух подходов - сторонников модернизации прежней системы Советов и сторонников отказа от таковой и перехода к европейской модели местного самоуправления, т е эти акты носили переходной характер Следующий шаг по официальному исключению местного самоуправления из системы органов государственной власти был сделан в процессе конституционной реформы, когда 21 апреля 1992 г в Основной закон страны были внесены изменения, согласно которым «местные Советы народных депутатов - районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские - входят в систему местного самоуправления», и именно этим решением на конституционном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления И это действительно так, поскольку в последующем, включая Конституцию РФ 1993 г, данный концептуальный подход останется в неизменности В заключении сделаны основные выводы по диссертации
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1 Черноситов В А Советы народных депутатов в СССР на рубеже 1990 г правовой статус и значение в процессе расширения института местного самоуправления//Общество и право 2008 №1(19) 0,3 п л
2 Черноситов В А Опыт советского законодателя в регулировании форм участия населения в обсуждении и решении вопросов местного значения (вторая половина 1980-х гг)//Общество и право 2007 №4(18) 0,3 п л
3 Черноситов В А Развитие института местных Советов народных депутатов во второй половине 1980-х гг учеб пособие Краснодар КрУ МВД России, 2006 3,5 п л
4 Черноситов В А Законодательное закрепление института местного самоуправления на завершающем этапе функционирования Советского
государства // Общество политика, экономика, право науч ежегодник 2007 Вып 1 0,2 п л
5 Черноситов В А Местные Советы в годы активной модернизации государственности (конец 1980-х - начало 1990-х гг) // Теория и практика общественного развития 2007 № 1 (7) 0,2 п л
6 Черноситов В А Развитие института местного самоуправления в период «перестройки» (вторая половина 1980-х гг) концептуальный анализ // Актуальные социально-политические и правовые проблемы развития российского общества материалы I Всероссийской научной читательской конференции молодых ученых Краснодар Издательский дом «ХОРС», 2007 0,2 п л
7 Черноситов В А Организационно-правовые основы функционирования местных Советов народных депутатов на рубеже 1990 г учеб пособие Краснодар КрУ МВД России, 2008 3,5 п л
Сдано в набор 19 05 2008 г Подписано в печать 19 05 2008 г Формат 60x84 1/16 Уел пл 1,5 Бумага офсетная Гарнитура Times New Roman
Тираж 100 Заказ 852
Сверстано и отпечатано ВРО № 100589, п-ль Купреев В В 353240, Краснодарский край, ст Северская, ул Народная, 41
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Черноситов, Владимир Александрович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Развитие института местных Советов народных депутатов во второй половине 1980-х годов
1.1. Местные Советы как органы государственной власти в истории Советского государства.
1.2. Предпосылки реформирования местных Советов народных депутатов.
1.3. Основные направления реформирования местных Советов народных депутатов в период перестройки.
Глава 2. Организационно-правовые основы функционирования местных Советов народных депутатов на рубеже 1990 года
2.1. Изменение правового статуса депутатов местных Советов народных депутатов во второй половине 1980-х годов.
2.2. Структура и компетенция представительных и исполнительных органов местных Советов народных депутатов в «перестроечный» период.
2.3. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. и Закон РСФСР
О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. как отражение переходного этапа от местных Советов к местному самоуправлению.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовая трансформация местных Советов народных депутатов на завершающем этапе Советского государства"
I
Актуальность темы исследования обусловлена особым значением института местного самоуправления в системе власти и общества как основы любого демократического государства. В то же время постоянное реформирование местного самоуправления в постсоветской России свидетельствует о нерешенности многих стоящих перед ним задач, значительная часть которых связана с проблемой эффективного взаимодействия власти и общества. Такое положение в немалой степени объясняется тем, что в недостаточной мере был учтен опыт предшествующего времени, т. е. периода 1985-1991 гг., связанного с политикой перестройки, когда на базе местных Советов народных депутатов создавались предпосылки современного института местного самоуправления. В отечественной историографии данный период раскрыт недостаточно, что привело к возникновению в ней определенного пробела, который отчасти может быть заполнен настоящей работой. Изучение организационно-правовых основ функционирования местных Советов в конце XX в. важно для того, чтобы избежать повторения ошибок в настоящее время. Это касается, в частности, объема прав, передаваемых на уровень местной власти, источников финансирования местных бюджетов, соотношения полномочий представительных и исполнительных органов в городах и районах. В Советском государстве в последние годы его существования указанные вопросы также были актуальными и находили определенные, во многом противоречивые решения, изучение которых применительно к современности, безусловно, обогатило бы арсенал применяемых методов при совершенствовании му-ниципально-правовых отношений. Однако всесторонний историко-правовой анализ исследуемого периода до настоящего времени отсутствовал либо носил фрагментарный характер. Во многом это было обусловлено тем, что политизация системы Советов последних созывов накануне распада СССР в 1991 г. сделала использование опыта советских органов сменившим его режимом политически невозможным. Следствием этого стало отсутствие государственного и общественного «заказа» на научный анализ системы Советов, отчего эта тема сразу оказалась на периферии историко-правовых исследований, где, по сути, находится и до сих пор. Более того, в общественно-политическом сознании возникло и в значительной мере сохраняется до сих пор неприятие вообще понятия «Советы», которые чаще всего ассоциируются с коммунистическим режимом. В результате опыт советских органов местной власти оказался невостребованным, и это при том, что институт местного самоуправления, сформированный в 1990-х гг., своими истоками имеет именно местные Советы народных депутатов, причем эта связь непосредственная, о чем свидетельствует, в частности, тот факт, что многие бывшие работники Советов после их ликвидации довольно быстро стали муниципальными служащими, депутатами представительных органов городов и районов, главами муниципальных образований. Таким образом, сегодня уже существует реальная возможность и необходимость объективного историко-правового анализа советской системы местной власти с позиций современной методологии и с учетом всего спектра имеющихся источников. Речь идет, прежде всего, о содержании законов по вопросам деятельности местных Советов народных депутатов, правовом положении депутатов, полномочиях представительных и исполнительных органов местных Советов. Анализ деятельности Советов и попыток их реформирования позволяет выявить причины и сущность кризиса советской системы. Экономические трудности, вызванные падением уровня производства, сопровождались обострением противоречий в политической системе, обусловленных несоответствием конституционных положений и реального функционирования политических структур, и прежде всего местных Советов народных депутатов. В середине 1980-х гг. руководством страны были предприняты попытки реформирования советской политической системы в направлении возрождения Советов как полновластных органов народного самоуправления. Советы как органы власти и главное звено управления на местах должны были сыграть ведущую роль в государственном механизме перестройки и стать ее важным объектом.
Концепция политической реформы в рамках политики перестройки и ее реализация позволяют оценить роль местных Советов в общей стратегии государственных преобразований, а также показать, как осуществлялся поиск альтернатив развития. Привлечение современных научных разработок и исследование нормативно-правовых актов, решений руководящих органов КПСС, имевших в первые годы рассматриваемого периода решающее значение, позволяют выйти на новый теоретический уровень осмысления проблемы советской политической системы и местных Советов как ее основного элемента в контексте реформирования современного института местного самоуправления. Все эти обстоятельства обусловливают актуальность избранной темы и необходимость дополнительного ее исследования в рамках науки муниципального права.
Степень разработанности темы. Заявленная проблематика находила отражение в трудах, которые можно разделить по хронологии на до и после распада СССР. Однако советский период также не был однородным. Так, в 1985-1987 гг., когда еще в целом довлела официальная идеология, характерной чертой являлось большое количество научных исследований по проблемам функционирования политической системы СССР, выдержанных в духе официальной советской традиции. Их отличали политизированность и подверженность идеологическим штампам, что ограничивало исследования, оставляя вне поля изучения целый пласт проблем Советов, деятельность которых рассматривалась в основном через призму статистических данных - количество Советов, депутатов, проведенных сессий, принятых к исполнению наказов избирателей, отчетов об их исполнении и т. д. (труды Г.Л. Смирнова, Ф.М. Бурлацкого, И.Ф. Бутко, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, К.Ф. Шеремета, Г.Г. Старовойтова и др.).
С начала 1988 г., особенно после проведения XIX Всесоюзной партконференции вместе с развитием демократических принципов стала заметно меняться и направленность работ о местных Советах народных депутатах. Быстрота начавшихся в стране преобразований способствовала тому, что многие ученые и специалисты нередко переходили на язык публицистики, и их работы являлись своего рода откликом и выражением позиции по тому или иному обсуждаемому вопросу. При этом самостоятельной темой исследования становятся недостатки системы Советов, среди которых особо выделялись такие, как бюрократизация советских структур, низкий уровень компетенции советских работников, непрофессионализм депутатского корпуса, преобладание исполнительных органов власти над представительными, подмена Советов партийными организациями, формальность связей органов власти с населением, незначительная роль Советов в хозяйственно-экономической области. Кроме того, возникали дискуссии о сущности советских органов власти и возможности их реформирования. В связи с этим исследовались история становления Советов, изменение отношения к ним со стороны компартии, попытки их реформирования; появились исследования, посвященные структурной перестройке советских органов власти и изменению избирательной практики, депутатской деятельности, элементам самоуправления в Советах (работы Ю.С. Аксенова, Т.А. Ноткиной, Н.В. Злобина, В.М. Корельского, Ю.А. Агешина, Г.А. Арбатова, Э.Я. Баталова, Б.П. Кура-швили, А.К. Соколова, A.B. Шубина, Г.В. Дыльнова, B.C. Основина, О.В. Крыштановской, И.П. Ильинского, Е.И. Колюшина, A.M. Миграняна, Б.М. Лазарева, В. Даниленко, А .Я. Сливы и др.).
Возможности для научного анализа заметно изменились после 1991 г., когда остались позади какие-либо запреты. Однако события развивались с такой интенсивностью и, видимо, настолько захватывали ученых-правоведов, включая историков права, что 1985-1991 гг. в части исследований деятельности местных Советов, как правило, оказывались за пределами их внимания, если иметь в виду целенаправленные исследования по рассматриваемому периоду. Полного забвения, конечно, не произошло, однако вопросы развития местных Советов народных депутатов в период перестройки в правовой литературе постсоветского времени затрагивались большей частью лишь фрагментарно, преимущественно в учебниках и учебных пособиях по истории отечественного государства и права, конституционному и муниципальному праву, а также в отдельных статьях и в основном при сравнительном анализе (труды С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Б.Я. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.М. Сырых, А.Н. Сахарова, В.И. Фадеева, В.А. Кряжкова, Н.М. Коршунова, Е.И. Колюшина, В.Е.Чиркина, Е.С. Шугри-ной, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова и др.)
Вместе с тем, по проблемам, в том числе связанным с функционированием местных Советов в 1985-1991 гг., был защищен ряд диссертаций (А.И. Кульбеч, П.В. Самыслов, С.А. Величко, А.Ю. Калинин и др.). Однако в указанных и других работах временной период, как правило, был шире, чем заявленный в данной диссертации, и еще многие вопросы в сфере функционирования местных Советов в «перестроечный» период остаются малоизученными. Данная работа является попыткой определенным образом восполнить возникший пробел.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является система местных Советов народных депутатов в РСФСР после начала политики перестройки (1985-1991 гг.). Предметом исследования стал процесс организационно-правовой трансформации местных Советов народных депутатов в указанный период. В работе анализируется федеральная и местная нормативно-правовая база и практика деятельности органов местного самоуправления, влияние на них общественно-политических процессов, проходящих в стране, соответствующие научные труды.
Хронологические рамки диссертации охватывают период реформирования Советов с 1985 по 1991 г. Начало преобразований было обусловлено особенностями социально-экономического и политического развития страны к середине 1980-х гг., когда стали очевидными проявления так называемого «застоя». Глобальные тенденции мирового развития, а также неэффективные методы управления страной обозначили проблему власти на всех уровнях. Это касалось и системы местных Советов народных депутатов. Однако реформирование этого социально-правового института началось только после
XIX Всесоюзной конференции КПСС (начало 1988 г.). Последующее развитие местных Советов в условиях расширения демократии и гласности осуществлялось в направлении большей самостоятельности Советов и перехода к ним реальной власти. Этот процесс вполне логично завершился принятием Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.), в котором были заложены основы современного института местного самоуправления. В целом такие хронологические рамки позволяют выявить важнейшие особенности развития института местных Советов в завершающий период функционирования Советского государства.
Цель и задачи исследования. Цель данной работы заключается в том, чтобы в рамках историко-правового исследования выявить основные тенденции процесса трансформации системы местных Советов народных депутатов в период перестройки в СССР (1985-1991 гг.). Основные задачи работы: изучить развитие института местных Советов как органов государственной власти в истории Советского государства; выявить предпосылки реформирования местных Советов народных депутатов накануне провозглашения перестройки в 1985 г. и в процессе ее реализации; проанализировать основные направления реформирования местных Советов народных депутатов в период перестройки; исследовать организационно-правовые основы функционирования местных Советов народных депутатов на рубеже 1990 г.; проследить изменение правового статуса депутатов местных Советов народных депутатов в конце 1980-х гг.; показать структуру и компетенцию представительных и исполнительных органов местных Советов народных депутатов в «перестроечный» период; дать анализ Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. как отражению переходного этапа от местных Советов к местному самоуправлению.
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики и системности научного анализа, являющихся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. При рассмотрении предмета исследования первостепенное значение отводилось принципу историзма, основанному на диалектическом взаимодействии объективных и субъективных факторов в конкретно-исторических условиях. При этом выявлялась и степень детерминированности событий последней четверти XX в. в России применительно к развитию местной власти в виде местных Советов в заявленный период. Основополагающим принципом для выявления общего и особенного в развитии системы местных Советов был сравнительно-сопоставительный анализ конкретных фактов, при этом их классификация проводилась методом синтеза однорядных явлений, что давало возможность показать причинно-следственную связь организационно-правовой трансформации местных Советов народных депутатов. В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов, а также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика. Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали различные аспекты деятельности местных Советов народных депутатов в 1985-1991 гг. Сюда входят общие по содержанию законы, регулирующие местное самоуправление в целом; отраслевые правовые акты; специальные акты, регулирующие деятельность отдельных направлений и подразделений местных Советов народных депутатов, а также правоприменительные акты.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые осуществлено монографическое комплексное научное историко-правовое исследование процесса развития института местных Советов народных депутатов в период перестройки в СССР (1985-1991 гг.). В работе проанализированы дискуссионные вопросы развития кризиса местных Советов, определены его основные факторы и влияние на последующее формирование элементов местного самоуправления. Предлагаются новые подходы в объяснении причинно-следственных связей развития преобразований в сфере деятельности местных Советов в «перестроечное» время. В работе впервые рассмотрены институционные коллизии процесса трансформации советской системы местной власти в систему муниципалитетов, одновременно показано влияние на этот процесс действий властных, общественных и политических структур. Проанализированы важнейшие составляющие института местных Советов (правовой статус депутата, структура и компетенция органов местной власти). Обоснованы признаки переходного процесса от жестко централизованной советской системы местных Советов к автономному институту местного самоуправления. Ряд положений, выносимых автором на защиту и обусловленных задачами настоящего исследования, существенно расширяют научную проблематику истории местного самоуправления и создают базу для дальнейших исследований и разработок.
В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:
1. В Советском государстве с самого начала его функционирования в 1917 г. и практически до конца 1980-х гг. главенствовала (точнее, была по сути единственной) «государственная» теория местного самоуправления. Это означало, что формально органы местного управления (местные Советы) входили в систему государственной власти, составляя вертикаль снизу доверху. Попытки (до второй половины 1980-х гг.) представить социалистическое самоуправление народа как качественно новую и единственно эффективную форму участия народа в управлении государственными и общественными делами далеко не во всем соответствовали действительности. Механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере носил лозунговый, формальный характер. Фактически «выбирать» было некого, так как избирались безальтернативные кандидаты, подобранные и рекомендованные партийными комитетами. На практике Советы превратились во многом в чисто декоративные органы. В самой деятельности местных Советов наблюдалось фактическое подчинение их исполкомам. Исполком и его председатель руководили работой Совета, осуществляли подготовку перечня вопросов для обсуждения и проекты решений. На сессиях местных Советов депутаты лишь «единогласно» голосовали за подготовленные аппаратом решения. Вместе с тем, нельзя не признать, что, несмотря на четко обозначенную властную вертикаль, в которую входили и местные Советы, последние объективно выполняли немалый объем функций, присущих местному самоуправлению. В целом такая система соответствовала основным концептуальным характеристикам Советского государства -доминированию государственной собственности, наличию единственной идеологии, администрированию во всех сферах жизни.
2. В течение советского периода институт местных Советов определенным образом видоизменялся. Наиболее заметные перемены стали происходить с середины 1980-х гг. после объявления политики перестройки как реакции на кризисные проявления в советских общественных отношениях. Общая направленность преобразований изначально была определена на апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС, где была выдвинута задача достичь качественно нового состояния советского общества, но при сохранении социалистической системы. Основные усилия партийно-властных органов были направлены тогда на реформирование существующего устройства государственной власти в духе его обновления и не затрагивали сложившихся основ системы Советов. Соответственно и реформа местной власти мыслилась не как широкомасштабная перестройка системы на принципах самоуправления по типу земского или западноевропейского муниципального, а как создание условий для того, чтобы более полно работали действующие советские законы.
3. По замыслу инициаторов перестройки применительно к институту местных Советов народных депутатов изменения должны были заключаться в расширении демократических начал как в деятельности местных Советов, так и нормотворчестве об их правовом статусе. При этом движение к реформе местных Советов, как и в других сферах общественно-политической и социально-экономической жизни, задавалось, прежде всего, решениями высших партийных форумов. Однако предлагаемые варианты (обилие общих лозунгов, отсутствие необходимой конкретики) и динамизм перемен (недостаточно быстрый) уже не устраивали общество. Ожидания граждан в значительной степени были восполнены на XIX Всесоюзной партийной конференции КПСС (1988 г.), в рамках которой прошла открытая дискуссия о будущем Советского государства, и начались, наконец, реальные, заметные изменения. Были приняты решения, трансформированные позже в законодательные акты, об альтернативных выборах в местные Советы, расширении их полномочий, и прежде всего в экономической сфере, освобождении от влияния партор-ганов. На рубеже 1990 г. в общественном сознании возобладала концепция местного самоуправления, реализация которой привела в итоге к ликвидации существовавшей несколько десятилетий системы местных Советов.
4. В «перестроечный» период правовой статус депутата местного Совета народных депутатов претерпел существенные изменения. При этом еще до начала перестройки депутаты уже обладали достаточно широкими полномочиями, однако чисто формально, поскольку возможностей для реализации этих полномочий предусмотрено не было, что, в свою очередь, обусловливалось наличием фактической иной властной структуры, а именно КПСС, партийные органы которой на местах принимали принципиальные решения по всем вопросам местного значения, а депутаты лишь санкционировали их через свои процедуры и, более того, должны были выполнять «предначертания» правящей коммунистической партии. В результате реализации политики перестройки власть на местах стала перемещаться к депутатам, что нашло отражение и в законодательстве, и прежде всего в Законе СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от 21 декабря 1989 г., а затем в Законе РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» от 30 октября 1990 г. Основные новеллы заключались в закреплении механизма реализации депутатских полномочий, в том числе это касалось гарантий их деятельности, предоставления материально-технических условий для исполнения депутатских обязанностей, выделения штатных помощников.
5. С начала перестройки (первая половина 1985 г.) структура и компетенция местных Советов народных депутатов, определенные предшествующим законодательством, в течение почти четырех лет не подвергались существенным изменениям, что объясняется периодом дискуссий в советском обществе по вопросу о его дальнейшем развитии. Тогда в Советах организационно обособлялся только исполнительный орган (исполком), а представительный орган как таковой не выделялся. В результате местный Совет, состоящий из депутатов, представлял собой недостаточно четко институционализированный орган местной власти, который из своего состава избирал исполком, а функции представительного органа выполнял только на заседаниях сессий, где председатель каждый раз определялся отдельно, и в практике это был обычно председатель исполкома. И таким образом исполнительный орган при отсутствии противовеса в виде адекватного представительного органа явно доминировал, имея и фактически, и юридически больший объем полномочий. И только с 1989 г. стали приниматься акты, разделяющие представительную и исполнительную ветви местного Совета, с более четким разделением соответствующих полномочий и со смещением властных полномочий в пользу представительного органа, что отвечало провозглашенному лозунгу о расширении власти населения. При этом на определенном этапе полномочия местных Советов по вопросам перехода на рыночные отношения противоречили конституционным нормам, что можно объяснить сложными и напряженными политико-экономическими преобразованиями в стране. В 1991 г. длительное время функционировавшая структура местных Советов была заменена на новую, соответствующую действующему в настоящее вре
-ч мя институту местного самоуправления.
6. Происходящие в СССР изменения в рамках политики перестройки в целом и в институте местных Советов в частности непрерывно накапливались и с неизбежностью ставили вопрос о принятии качественно новых нормативно-правовых актов, отражающих происходящие изменения в обществе, и такие законы были изданы - сначала на союзном уровне в апреле 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в России в июле 1991 г. - Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти акты в наиболее концентрированном виде закрепили складывающееся общественное мнение по дальнейшей перспективе института местной власти в России. При этом оба акта несли в себе печать переходного периода, в частности, наряду с провозглашением самостоятельности местного самоуправления, более четкого структурирования представительной и исполнительной ветвей местной власти, наделения органов местного самоуправления значительными полномочиями, и прежде всего в сфере экономики, по-прежнему, как и раньше, включались нормы о вертикали местных Советов, соподчиненности их разных уровней, признании за ними статуса органов государственной власти. И только после распада СССР концепция местного самоуправления как самостоятельного, независимого от государства социально-правового института окончательно преодолела признаки советской системы местной власти.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории российского права в целом и муниципального права в частности. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, представляют научный интерес в изучении истории развития местного самоуправления в нашей стране.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего муниципального права). Диссертация также представляет интерес для законодателя при осуществлении реформы местного самоуправления в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованном автором ряде статей научного характера. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях и семинарах по проблемам истории права, гражданского и уголовного процесса в Новороссийске, Ростове-на-Дону, Краснодаре, а также на межкафедральных и региональных семинарах вузовских ученых и практических работников (2001-2007 гг.). Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в учебных заведениях МВД России и вузах других ведомств. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих программ по ряду тем в учебных курсах по истории государства и права России, муниципальному праву.
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Черноситов, Владимир Александрович, Краснодар
Заключение
Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы.
В период функционирования Советского государства институт местного самоуправления был трансформирован в разновидность государственной власти на самом низком, т. е. местном уровне. Попытки (до второй половины 1980-х гг.) представить социалистическое самоуправление народа как качественно новую и единственно эффективную форму участия народа в управлении государственными и общественными делами далеко не во всем соответствовали действительности. Механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере носил лозунговый, формальный характер. Вместе с тем, нельзя не признать, что, несмотря на четко обозначенную властную вертикаль, в которую входили и местные Советы, последние объективно выполняли немалый объем функций, присущих местному самоуправлению. В целом такая система соответствовала основным концептуальным характеристикам Советского государства - доминированию государственной собственности, наличию единственной идеологии, администрированию во всех сферах жизни. Вместе с социально-экономическим кризисом Советского государства в 1980-х гг. постепенно пришла в упадок и система местного государственного управления. Однако в рамках Советского государства ее возродить не удалось - для этого потребовалось сформировать в России качественно новую государственность, основанную на общепринятых в современной цивилизации принципах.
К середине 1980-х гг. общественные отношения в СССР в своем развитии перешли в кризисную фазу, что потребовало их модернизации - необходимость в таковой была провозглашена как политика «перестройки». Но у реальной властной структуры - КПСС - в ходе перестройки отсутствовала адекватная самооценка и оценка ситуации в стране, а также четкая антикризисная стратегия. Вплоть до начала 1990-х гг. власть и общество в России периода перестройки были склонны идеализировать «рынок», нерегулируемую государством экономику, полагая, что стоит только «заработать рынку» и само собой наступит изобилие качественных товаров по доступным (в силу конкуренции) ценам. В период перестройки произошла демократизация и обновление советской системы, появилась реальная возможность для возникновения на базе местных Советов органов местного самоуправления. Однако кризис коммунистической идеологии, долгие десятилетия неотделимой от советской, не мог пройти незаметно для Советов. В обществе нарастала усталость от всего «советского», перерастающая в недоверие и к самому институту Советов. Механизмом переноса огромной страны из одной реальности в другую были объявлены «радикальные рыночные реформы» и отстранение от власти союзных «партократов». Такое положение в совокупности предопределило необходимость реформирования местных Советов, авторитет которых во второй половине 1980-х гг. среди населения был значительно девальвирован.
Реальные шаги по реформированию института местной власти стали осуществляться после XIX Всесоюзной партконференции КПСС. Однако довольно скоро реализация решений партконференции по выборам сначала союзных (1989 г.), а затем республиканских, областных и местных депутатов показала, что методы партийного руководства демократическими процессами при однопартийной системе неприемлемы. Уже первые альтернативные выборы 1989 г. принесли перемены - потерпели неудачу партийные руководители ряда крупных городов, в том числе Москвы и Ленинграда. Но коренные изменения повлекли выборы 1990 г. в органы власти союзных республик, автономных республик, краев, областей, а также городов, районов и районов в городах. На выборах в городские советы ряда индустриальных центров России (Москва, Ленинград, Горький, Свердловск) одержали победу сторонники реформ. В горсоветах впервые за много лет появились депутатские фракции. Одкако Советы, избранные на альтернативной основе, столкнулись с целым рядом труднопреодолимых проблем. Советы были плохо приспособлены для работы в условиях плюрализма и становящейся многопартийности. Депутаты хотели одновременно и принимать законы, и исполнять их. Председатель Совета должен был разрываться между работой на сессии и руководством городским хозяйством. Участились конфликты между различными уровнями власти.
При таких условиях реформирование института местной власти заметно ускорилось. Разработка соответствующего закона началась еще в 1988 г. Над его разработчиками во многом довлела еще старая идеология. Так, член Политбюро ЦК КПСС В.Н. Воротников, возглавлявший рабочую группу по подготовке закона, подчеркивал, что «не следует понимать дело так, что мы сейчас только создали Советскую власть и формируем новый политический институт». Однако перемены были неизбежны, и как вполне логическое продолжение взятого курса стало принятие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., который можно расценивать как нормативный акт нового поколения, хотя и не преодолевший до конца некоторых старых стереотипов - так, речь еще идет в рамках государственной собственности и соответственно абсолютного доминирования государственных предприятий. Тем не менее, впервые в советский период местное управление, хотя и не подчеркнуто (это произойдет позже, уже в муниципальном законодательстве постсоветской России), но все же было признано автономным институтом. Год спустя был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (24 мая 1991 г.), который оказался менее «партийным» и имел ряд новелл, однако по сути во многом был сходен с союзным актом.
В период перестройки правовой статус депутата местного Совета народных депутатов в РСФСР претерпел существенные изменения. При этом следует констатировать, что еще до начала перестройки депутаты уже обладали достаточно широкими полномочиями, однако чисто формально, поскольку механизмов для реализации этих полномочий предусмотрено не было, что, в свою очередь, обусловливалось наличием фактической властной структуры, а именно КПСС, партийные органы которой на местах принимали принципиальные решения по всем вопросам местного значения, а депутаты лишь санкционировали их через свои процедуры и, более того, должны были выполнять «предначертания» правящей коммунистической партии. После провозглашения политики перестройки власть на местах стала реально перемещаться к Советам, что нашло отражение и в законодательстве. Сначала в союзном законе 1989 г., а затем в российском законе 1990 г. был по-новому отрегулирован правовой статус депутата местного Совета народных депутатов, где акцент был сделан на создании условий и гарантий осуществления депутатами своей деятельности.
С начала перестройки (первая половина 1985 г.) структура и компетенция местных Советов народных депутатов, определенные предшествующим законодательством, в течение почти четырех лет не подвергались существенным изменениям, что объясняется периодом дискуссий в советском обществе по вопросу о его дальнейшем развитии. Тогда в Советах организационно обособлялся только исполнительный орган (исполком), а представительный орган как таковой не выделялся. В результате местный Совет, состоящий из депутатов, представлял собой недостаточно четко институционализированный орган местной власти, который из своего состава избирал исполком, а функции представительного органа выполнял только на заседаниях сессий, где председатель каждый раз определялся отдельно, и в практике это был обычно председатель исполкома. И таким образом исполнительный орган при отсутствии противовеса в виде адекватного представительного органа явно доминировал, имея и фактически, и юридически больший объем полномочий. И только с 1989 г. стали приниматься акты, разделяющие представительную и исполнительную ветви местного Совета, с более четким разделением соответствующих полномочий и со смещением властных полномочий в пользу представительного органа, что отвечало провозглашенному лозунгу о расширении власти населения. При этом на определенном этапе полномочия местных Советов по вопросам перехода на рыночные отношения противоречили конституционным нормам, что можно объяснить сложными и напряженными политико-экономическими преобразованиями в стране.
В 1991 г. длительное время функционировавшая структура местных Советов была заменена на новую, соответствующую действующему в настоящее время институту местного самоуправления и был дан отсчет новой эпохе развития института местного самоуправления в целом в России, поскольку на практике, на конкретном примере жители увидели, что сами могут и должны решать вопросы местного значения. Реформирование системы местной власти России обусловливалось не столько ее внутренними причинами, степенью эффективности, адекватностью существующим вызовам и угрозам, сколько внешними политическими факторами, вписываясь в общегосударственные тенденции децентрализации системы управления. А принятые сначала союзный (1990 г.), а затем российский (1991г.) законы о местном самоуправлении закрепили складывающееся общественное мнение по дальнейшей перспективе института местной власти в России. При этом оба акта несли в себе печать переходного периода, в частности, наряду с провозглашением самостоятельности местного самоуправления, более четкого структурирования представительной и исполнительной ветвей местной власти, наделения органов местного самоуправления значительными полномочиями, и прежде всего в сфере экономики, по-прежнему, как и раньше, включались нормы о вертикали местных Советов, соподчиненности их разных уровней, признании за ними статуса органов государственной власти. И только после распада СССР концепция местного самоуправления как самостоятельного, независимого от государства социально-правового института окончательно преодолела признаки советской системы местной власти.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовая трансформация местных Советов народных депутатов на завершающем этапе Советского государства»
1. Нормативно-правовые акты
2. Конституция РСФСР 1918 г. II СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
3. Конституция СССР 1924 г. II Хрестоматия по истории СССР. М., 1977. Т. 2. С. 36-58.
4. Конституция РСФСР 1925 г. II СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 18.
5. Конституция СССР 1936 г. М., 1937.
6. Конституция РСФСР 1937 г. // СУ РСФСР. 1937. № 2. Ст. 11.
7. Конституция СССР 1977 г. М., 1977.
8. Конституция РСФСР 1978 г. М., 1978.
9. Конституция Российской Федерации. М., 2007.
10. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990 г. М., 1991.10. «Рабочим, солдатам и крестьянам!»: Обращение II Всероссийского съезда Советов 25 окт. (7 нояб.) 1917 г. // Известия ВЦИК. 1917. № 208.27 окт.
11. Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению: Декрет СНКот 19.12.1917г.//СУ РСФСР. №10. Ст. 153.
12. Об организации местного самоуправления: Обращение НКВД ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов под названием от 23.12.1917 г. // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. 24 дек.
13. О роспуске Петроградской городской думы. Декрет СНК РСФСР // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. 17 нояб.
14. О советском строительстве: Постановление VIII Всероссийского съезда Советов от 29.12.1920 г. // СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 1.
15. О советском строительстве: Постановление IX Всероссийского съезда Советов от 28.12.1921 г. // СУ РСФСР. 1922. № 4. Ст. 44.
16. Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 90.
17. О советском строительстве: Постановление III Всесоюзного съезда Советов от 26.05.1925 г. // СЗ СССР. 1925. № 35. Ст. 247.
18. О рабочих поселках: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сент. 1926 г. // СУ РСФСР 1926. № 65. Ст. 509.190 курортных поселках: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 6 июня 1927 г. // СУ РСФСР. 1927. № 56. Ст. 384.
19. О дачных поселках: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1927 г. // СУ РСФСР. 1928. № 8. Ст. 70.
20. Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях: утв. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 марта 1927г. // СУ РСФСР. 1927. № 51. Ст. 333.
21. Положение о городском Совете от 20 янв. 1933 г. // СУ РСФСР. 1933. №29. Ст. 103.
22. Об организации Советов в крупных рабочих поселках, совхозах, удаленных от сельских Советов не менее чем на 8 км: Постановление Президиума ЦИК СССР от 27 сент. 1934 г. // Собр. законодательства СССР. 1934. № 56. Ст. 423.
23. Примерное положение о сельских, поселковых и районных Советах: утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 08.04.1968 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 16. Ст. 131.
24. Об основных правах и обязанностях районных и районных в городах Советов депутатов трудящихся: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19.03.1971 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 12. Ст. 132.
25. О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР: Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 31. Ст. 653.
26. О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР: Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. №31. Ст. 654.
27. О районном Совете народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. (в ред. 03.08.1979 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. №32. Ст. 785.
28. О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР: Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. (в ред. 03.08.1979 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 787.
29. Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР: утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 авг. 1985 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 36. Ст. 1269.
30. Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях: утв. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 марта 1927 г. ) // СУ РСФСР. 1927. № 51. Ст. 333.
31. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 (с послед, изм. и доп.). М., 2007.
32. Об индивидуальной трудовой деятельности: Закон СССР от 19.11. 1986 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 47. Ст. 964.
33. О создании кооперативов по производству товаров народного потребления: Постановление Совета Министров СССР от 5 февр. 1987 г. // СП СССР. 1987. № 10. Ст. 42.
34. О государственном предприятии (объединении): Закон СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 385.
35. О предоставлении кредитов гражданам, занимающимся индивидуальной трудовой деятельностью: Постановление Совета Министров СССР от 23 марта 1987 г. № 351 // СП СССР. 1987. № 28. Ст. 97.
36. О некоторых вопросах кооперативной и индивидуальной трудовой деятельности: Постановление Совета Министров СССР от 14 марта 1988 г. № 326 // СП СССР. 1988. № 15. Ст. 41.
37. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде от 23.11.1989 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 25. Ст. 481 и др.
38. О всенародном обсуждении вопросов государственной жизни: Закон СССР от 30 июня 1987 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 387.
39. О примерном Положении о председателях и президиумах местных Советов народных депутатов: Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 20.10.1989 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. № 20. Ст. 373.
40. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. Ст. 267.
41. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
42. О статусе народных депутатов в СССР: Закон СССР от 20.09.1972 г. (в ред. 19.04.1979 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1972. № 39. Ст. 347.
43. О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 30.10.1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 23. Ст. 279.
44. О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 27.10.1960 г. (в ред. 12.12.1979 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 587; 1979. № 51. Ст. 1273.
45. О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 27.10.1989 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1306.
46. О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР: Закон РСФСР от24.10.1990 г. //Российские вести. 1990. 3 нояб.
47. Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся СССР: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19.03.1971 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1971. № 12. Ст. 132.
48. Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся СССР: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19.03.1971 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1971. № 12. Ст. 133.
49. Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов депутатов трудящихся: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 08.04.1968 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 16. Ст. 131.
50. О поселковом, сельском Совете депутатов трудящихся РСФСР: Закон РСФСР от 29.07.1971 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 31. Ст. 654.
51. Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РСФСР об административных правонарушениях: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.01.1986 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1986. № 6. Ст. 175.
52. О кооперации в СССР: Закон СССР от 26.05.1988 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 22. Ст. 355.
53. О внесении изменений в законодательные акты СССР о полномочиях Советов народных депутатов в области руководства агропромышленным комплексом: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.03.1986 г. № 4344-XI // Свод законов СССР. 1990. Т. 7. Ст. 21.
54. О примерном положении о председателях и президиумах местных Советов народных депутатов: Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 20.10.1989 г. // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. Ст. 314.
55. О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы: Закон РСФСР от 10.10.1990 г. № 228-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 197.
56. О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям: Закон РСФСР от 21.11.1990 г. № 343-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. №26. Ст. 322.
57. Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР: Закон РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1990. № 22. Ст. 260.
58. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27 апр. 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 мая.
59. Об утверждении положения о продаже гражданам квартир в личную собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт: Постановление Совета Министров РСФСР, ВЦСПС от 21.04.1989 г. № 134 // СП РСФСР. 1989. № 13. Ст. 72.
60. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 15.12.1990 г. № 423-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 29. Ст. 395.
61. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
62. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 27.10.1989 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.
63. Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.
64. О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы: Закон РСФСР от 10.10.1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 19. Ст. 197.
65. О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации: Закон РФ от 5 марта 1992 г. // Российская газета. 1992. 20 марта.
66. Положение о городском референдуме по вопросу названия города // Краснодарские известия. 1992. 27 окт.
67. Официальные документы партийных органов
68. Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами: Постановление ЦК КПСС от 22 января 1957 г. // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1971. Т. 7. С. 237-248.
69. О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов: Постановление апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС // Коммунист. 1985. № 6. С. 11-14.
70. Основные направления экономического и социального развития СССР на 1986-1990 годы и на период до 2000 года. М., 1986.
71. О дальнейшем совершенствовании партийного руководства Советами народных депутатов: Постановление ЦК КПСС. М.: Политиздат, 1986.
72. О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве: Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 19 марта 1981 г. // Правда. 1981.21 марта.
73. О переводе объединений, предприятий и организаций отраслей народного хозяйства на полный хозяйственный расчет и самофинансирование: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 11.06.1987 г. № 665 // Свод законов СССР. 1990. Т. 5. С. 34-36.
74. О перестройке финансового механизма и повышении роли Министерства финансов СССР в новых условиях хозяйствования: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР // СП СССР. 1987. № 6. Ст. 119.
75. О совершенствовании деятельности республиканских органов управления: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР // СП СССР. 1987. №39. Ст. 124.1. Архивные документы
76. РГАСПИ. Ф. 5. Оп. 30. Д. 472.
77. РГАСПИ. Ф. 89. Оп. 7. Д. 11.
78. ГАРФ. Ф. 7523. Оп. 145. Д. 4173.
79. ГАРФ. Ф. 7523. Оп. 145. Д. 2175.1. Книги, статьи, тезисы
80. XIXВсесоюзная конференции КПСС: Стенографический отчет: в 2 т. М., 1988.
81. Абалкин Л.И. и др. Этот трудный, трудный путь. Экономическая реформа. М., 1989.
82. Абрамов В. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1.С. 125-129.
83. Авакъян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М., 1980.
84. Авакъян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1990.
85. Агафонов Ю.А., Рассказов Л.П., Упоров КВ. Становление и особенности развития современного российского права. Краснодар: Краснодарский юридический институт МВД России, 2000.
86. Агешин Ю., Кулев Л. Советы восхождение к полновластию. М.,1990.
87. Алешкина Э.Н. Местное правотворчество в период создания Советского государства (октябрь 1917 июль 1918). Воронеж, 1977.
88. Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти. М., 1967.
89. Алексеев В.В., Алексеева Е.В. Распад СССР в контексте теории модернизации и имперской эволюции // Отечественная история. 2003. № 5. С. 5-9.
90. Андропов Ю.В. Учение К. Маркса и некоторые вопросы советского строительства в СССР // Избр. речи и статьи. М., 1983. С. 243-278.
91. Бакланов Г.Я. О правовом деле и мнимых истинах // Если по совести. М, 1988. С. 41-54.
92. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.
93. Барабашев Г.В., Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов: время перемен // Советское государство и право. 1988. № 5. С. 7-13.
94. Барабашев Г.В., Старовойтов П.Г., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987.
95. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Правовая база обновления Советов // Советы народных депутатов. 1988. № 9. С. 17-21.
96. Барсенков A.C. Введение в современную российскую историю 19851991 гг. M.: Аспект Пресс. 2002.
97. Болдин В.И. Крушение пьедестала. Штрихи к портрету М.С. Горбачева. М., 1995.
98. Бондарь П.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. № 3. С. 86-93.
99. Брежнев Л.И. Ленинским курсом. М.: Политиздат, 1978. Т. 6.
100. Бурлацкий Ф.М. О советском парламентаризме // Литературная газета. 1988. 15 июня.
101. Бурлацкий Ф.М. Политическая система развитого социализма // Вопросы философии. 1977. № 8. С. 23-28.
102. Бутенко А.П. Актуальные проблемы политической системы социализма // Научный коммунизм. 1988. № 9. С. 3-14.
103. Бутъко Л.В. Современная конституционная реформа: теория и практика. СПб., 1997.
104. Бюрократия и общество. М., 1991.
105. Васильев В.И. Законодательство, управление, контроль // Советы народных депутатов. 1986. № 5. С. 15-19.
106. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.
107. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928.
108. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М.: Омега-Л, 2002.
109. Верниченко М.А. От перестройки к смене модели общественного развития. М., 1999.
110. Верт Н. История Советского государства. 1900-1991. М., 2002.
111. Верховный Совет СССР десятого созыва: Статистический сборник. М., 1979.
112. Верховный Совет СССР одиннадцатого созыва: Статистический сборник. М., 1984.
113. Водолазов Г.Г. Кто виноват, что делать и какой счет? // Иного не дано. М., 1988. С. 441^168.
114. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998.
115. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: современные проблемы // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С.105-109.
116. Габричидзе Б.Н. Совет, Президиум, Исполком: соотношение и разграничение функций // Советское государство и право. 1991. № 3. С. 76-86.
117. Геллер М.Я. История России. 1917-1995. Т. 3: Утопия у власти. Седьмой секретарь. Блеск и нищета М. Горбачева. М., 1996.
118. Гельман А. Время собирания сил // Если по совести. М., 1988. С. 98-107.
119. Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 91-96.
120. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9. С. 73-80.
121. Гильченко JI.B. Местное самоуправление: долгое возвращение. М.,1998.
122. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.,1996.
123. Говоренкова Т.М. Кто в городе хозяин? // Коммунист. 1989. № 16. С. 75-76.
124. Горбачев М.С. Избр. речи и статьи. М., 1987. Т. 5.
125. Горбачев М.С. Перестройка и новое мышление. М., 1987.
126. Горбачев М.С. Политический доклад ЦК КПСС к XXVII съезду КПСС // XXVII съезд КПСС: Стенографический отчет. М., 1986. Т. 1.
127. Горбачев М.С. Полновластию Советов и созданию социалистического правого государства // Советы народных депутатов. 1989. № 1. С. 10-18.
128. Демократия в действии II Советы народных депутатов. 1986. № 5. С. 67-77.
129. Демократия и Советы II Советы народных депутатов. 1988. № 5. С. 4-9.
130. Денисов В. Совмещение постов и разделение функций // Коммунист. 1989. № 13. С. 29-33.
131. Дискуссия о профсоюзах. 1920-1921 гг. М.; Л., 1927.
132. Дмитриев Ю.Л., Пылин В.В. Закон о местном самоуправлении // Ленинградская панорама. 1990. № 3. С. 2-6.
133. Дылънов Г.В. Советы народных депутатов в политической системе развитого социализма. Саратов: СГУ, 1982.
134. Дылънов Г.В. Советы народных депутатов в условиях перестройки. Саратов, 1990.
135. Ельцин Б.Н. Записки Президента. М., 1994.
136. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.; Тула, 1997.
137. Завершила работу учредительная конференция городов Юга России // Краснодарские известия. 1991. 6 марта.
138. Законодательство о коренной перестройке управления экономикой. М., 1988.
139. Злоказов Г.И. Конституция СССР 1977 г.: «несвоевременные» мысли современников // Вопросы истории КПСС. 1990. № 10. С. 72-85.
140. Ильинский И.П. Конституция обновленной России // Советское государство и право. 1991. № 3. С. 15-19.
141. Историческое сознание общества на уровень задач перестройки // Вопросы истории. 1990. № 1. С. 4-14.
142. История России XXвек / под ред. А.Н. Сахарова. М., 1997.
143. Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Саратов, 1979.
144. Kapamyee А.Г. Советская бюрократия. Система политико-правового господства и ее кризис. Белгород, 1993.
145. Ким А.И. Государственная власть и народное представительство в СССР. Томск, 1975.
146. Климов Г. О губернаторе без пристрастия // Караван: Тверской областной еженедельник. 1999. № 4. С. 23-25.
147. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправлении в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2002.
148. Козлов ИМ. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестн. Московского ун-та. Сер. Право. М., 1994. № 1. С. 14—22.
149. Козлова H.H. Из опыта реформирования политической системы СССР: региональный аспект // Социально-политические процессы в меняющемся мире. Тверь, 2000. С. 39-46.
150. Колюшин Е.И. Советы и реформа политической системы // Правоведение. 1988. №5. С. 6-9.
151. Конституция Российской Федерации: комментарий / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1994.
152. Кореневская Е.И. Развитие экономических функций Советов народных депутатов в условиях перестройки // Советы народных депутатов и перестройка. Кишинев, 1988. С. 279-295.
153. Кореневская Е.И. Советы и социальные потребности населения. М., 1988.
154. Кореневская Е.И., Старовойтов П.Г., Краснов М.А. К разработке проекта Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве // Советское государство и право. 1989. № 2. С. 79-84.
155. Королев А. Солженицын: осень патриарха // РИА-новости. 2005.7 дек.
156. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898-1988). М., 1989.
157. КПСС и развитие советской политической системы. М., 1987.
158. Красилъников Д.Г. Межсистемные политические ситуации в России в XX веке: проблемы теории и истории. Пермь, 2001.
159. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.
160. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 81-86.
161. Краснов М.А., Федотов М.А. Депутатская активность // Советское государство и право. 1988. № 2. С. 30-38.
162. Кривчина С. «Я понял, что ничего не могу сделать» // Краснодарские известия. 1991. 3 апр.
163. Крыленко Н.В. Судоустройство РСФСР. М., 1923.
164. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Государство и право. 1992. № 1. С. 16-24.
165. Кудрявцев В.П. Советское государство: преемственность и обновление // Коммунист. 1987. № 16. С. 46-50.
166. Кузнецов А.А. Реформа местного самоуправления в контексте правового государства современной России // Проблемы становления правового государства в современной России. Краснодар, 2005. Ч. 1. С. 243-248.
167. Кулешов C.B., Медушевский А.Н. Россия в системе мировых цивилизаций / под общ. ред. О.В. Волобуева. М., 2001.
168. Курашвили Б.П. Советы: Возвращение к себе // Известия. 1988. 16 февр.
169. Курдюк ИМ. Компетенция местной администрации исполнительного органа местного самоуправления // Право на Кубани. 1999. № 3. С. 19-23.
170. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
171. Лазарев Л.В., Слива А.Я. Конституционная реформа первый этап. М, 1989.
172. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 12, 38, 45.
173. Леонов C.B. Октябрьская революция и демократия в России // Россия в XX веке: Историки мира спорят. М., 1994. С. 254-258.
174. Лепешкин А.И. Советы власть трудящихся. 1917-1936 гг. М., 1966.
175. Лепешкин А.И., Ким А.И. и др. Курс советского государственного права. М., 1962. Т. 2.
176. Лукьянов А.И. Съезд, общество, власть Советов // Известия. 1989. 24 июня.
177. Матвеев М.Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов в 1977-1993 гг. Самара: Самарский университет, 2005.
178. Матвеев М.Н. Демократизация местных Советов Поволжья в период 1985-1991 гг. // История. 2003. № 1. С. 32-38.
179. Матвеев М.Н. Экономический кризис 1991-1993 годов и Советы народных депутатов Поволжья // Вестн. Самарского гос. ун-та. 2006. № 5/1(45). С. 56-59.
180. Материалы XXVI съезда КПСС. M., 1982.
181. Материалы XXVII съезда КПСС. М., 1986.
182. Материалы апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС. М.: Политиздат, 1985.
183. Материалы июльского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС. М.: Политиздат,1985.
184. Материалы июльского (1988 г.) Пленума ЦК КПСС. М.: Политиздат,1988.
185. Материалы июньского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС. М.: Политиздат, 1987.
186. Материалы февральского (1988 г.) Пленума ЦК КПСС. М.: Политиздат, 1988.
187. Местные Советы на современном этапе. М., 1965.
188. Местные советы народных депутатов органы народовластия и социалистического самоуправления. М., 1986.
189. Мигранян A.M. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. М., 1988. С. 104-112.
190. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России: теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 141-147.
191. Мокрый B.C. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное самоуправление в России. М., 2003. С. 37-41.
192. Москалев A.B. Проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов. Свердловск, 1988.
193. Муниципальное право / под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо,2005.
194. Мы начинаем трудный год II Краснодарские известия. 1991. 3 янв.
195. Напалков А.Д. Государственное строительство в Коми АССР во второй половине 40-х 80-е годы. Сыктывкар, 1997.
196. О коренной перестройке управления экономикой / Сб. документов. М., 1987.
197. Облонский A.M. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса) // Государство и право. 1993. № 12. С. 88-98.
198. Обсуждаем генеральный план краевого центра // Краснодарские известия. 1991. 7 февр.
199. Овсепян Ж.И. О ходе конституционной реформы в СССР // Правоведение. 1991. №3. С. 8-21.
200. Осадчий И. Советы: диалектика развития, причины поражения // Диалог. 1996. № 2. С. 71-77.
201. Основин B.C. Советская представительная система: вопросы теории и перестройки. М., 1991.
202. Панов Р.В. Власть на местах: как организовать работу Совета (предложения, полемика, новые подходы). Л., 1990.
203. Перегудов С.П. Фактор Горбачева и системная трансформация // Полис. 1996. № 6. С. 133-134.
204. Петренко Ф. Политическая система: разграничение функций // Коммунист. 1988. №9. С. 36-38.
205. Пихов Р. Москва. Кремль. Власть. Две истории одной страны. М.: Русь-Олимп, 2007.
206. Политическая организация советского общества. М., 1967.
207. Постовой Н.В. Экономическая основа местного самоуправления // Советское государство и право. 1990. № 11. С. 15-22.
208. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.
209. Проект Программы социальной защиты малообеспеченных слоев населения на 1992 г. // Краснодарские известия. 1992. 25 июля.
210. Пыжиков A.B. Модель «общенародного государства» // Свободная мысль. 1999. № 12. С. 85-88.
211. Пыжиков А. Хрущевская оттепель. 1953-1964. М.: Олма-Пресс,2002.
212. Реабилитация: Политические процессы 30-50-х годов / под общ. ред. А.Н. Яковлева. М., 1991.
213. Рева В.Е. История государственного и местного управления (советский период). Пенза, 1995.
214. Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. М.; Пг., 1923.
215. Ржевский В.А. Некоторые вопросы понятия политических основ Советского государства и общества // Правоведение. 1966. № 2. С. 11-14.
216. Родионов Б. Район подсчитывает доходы // Известия. 1987. 20 авг.
217. Ронин С.Л. Первая советская Конституция. М.: Юрид. изд-во,1948.
218. Рыжков H.H. Десять лет великих потрясений. М., 1994.
219. Рыжков Н.И. Я из партии по имени «Россия». М., 1995.
220. Самощенко КС. Правовая основа зрелого социализма // Правда. 1977. 14 окт.
221. Согрин B.B. Политическая история современной России. 19852001: от Горбачева до Путина. М., 2001.
222. Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: Юриспруденция, 2005.
223. Сивов В.А. Дальнейшая демократизация политической основы СССР // Вестн. Ленингр. ун-та. Сер. экономики, философии и права. 1962. Вып. 3.№17.
224. Советское государственное право / под ред. С.С. Кравчука. М., 1980.
225. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. М., 1990.
226. Справочник партийного работника. М., 1971. Вып. 11.
227. Справочник партийного работника. М., 1967. Вып. 7.
228. Старовойтов Н.Г. Реформировать Советы надо, но отказываться от них нет // Народный депутат. 1992. № 13. С. 28-29.
229. Старовойтов Н.Г. Сессии Советов: теория, практика, проблемы // Советское государство и право. 1985. № 11. С. 11-15.
230. Стенографический отчет пятой Сибирской партийной конференции. Новосибирск, 1930.
231. Стучка П.И. Учение о государстве и конституции РСФСР. М., 1923.
232. Сулейменов О. За что я голосовал на конференции // Литературная газета. 1988. 13 июля.
233. Сырых В.М. История государства и права. Советский и современный периоды. М., 1999.
234. Терещенко Ю.Я. К вопросу о конституционной реформе в СССР в период перестройки // Российское государство и общество. XX век. М., 1999.
235. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в социалистическом обществе. М., 1978.
236. Толмачева H.H. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 11-16.
237. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
238. Фролов В. Чтобы это не повторилось // Иного не дано. М., 1988. С. 392^112.
239. Фроянов И.Я. Погружение в бездну: Россия на исходе XX века. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1999.
240. XXII съезд КПСС: стенографический отчет. М., 1962. Т. 1.
241. XXVII съезд КПСС: стенографический отчет. М., 1986. Т. 1.
242. Цейтлин P.C., Сергеев СЛ. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. М.: Омега-Л, 2004.
243. Черняев A.C. Дневник помощника Президента СССР. М., 1997.
244. Черняк Э.В. Критика буржуазных фальсификаций социалистического самоуправления. Казань, 1990.
245. Шахназаров Г.X. Социалистическая демократия. М., 1974.
246. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 11-17.
247. Шеремет К.Ф., Кутафин O.E. Компетенция местных Советов депутатов трудящихся. М., 1973.
248. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004.
249. Щербакова Н.В. Местное самоуправление в России. Ярославль, 1996.
250. Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М, 1974.1. Диссертации, авторефераты
251. Абушахманова Н.З. Реформирование высших органов власти советской представительной системы. 1985-1993 гг.: дис. канд. ист. наук. М., 2001.
252. Алимбекова О.С. Местные Советы и трудовые коллективы (теоретико-правовые проблемы взаимодействия): дис. . канд. юрид. Алма-Ата, 1990.
253. Величко С.А. Общественно-политическая жизнь Сибири в 19851991 гг.: автореф. дис. . д-ра ист. наук. Кемерово, 2007.
254. Денисов С. А. Бюрократия и бюрократизм: правовые средства ограничения их негативных свойств: автореф. дис. . канд. юрид. наук, Екатеринбург, 1994.
255. Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления: дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
256. Илюхина Е.А. Правовое регулирование отношений муниципальной собственности в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М., 1996.
257. Калинин А.Ю. Историко-теоретические основы организации местного самоуправления в России: дис. канд. юрид. наук. Коломна, 2004.
258. Кокорев Д.А. Городское самоуправление России: организационно-правовые особенности и сравнительный анализ: дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.
259. Кулъбеч А.И. Исторические особенности развития системы местного самоуправления Российской Федерации в 1980-1990 гг.: дис. . канд. ист. наук. М., 1999.
260. Лежнев КМ. Общественно-политическая деятельность Пермской областной организации КПСС в 1985-1991 гг.: автореф. дис. . канд. ист. наук. Пермь, 2006.
261. Лиманскш Г. С. Формирование системы местного самоуправления в России (историко-правовое исследование): дис. . канд. юрид. наук. Самара, 2000.
262. Матвеев М.Н. Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1977-2003 годах: автореф. дис. . д-ра ист. наук. Саратов, 2006.
263. Монин В.В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-е годы (на примере Нижнего Поволжья): дис. . канд. ист. наук. Астрахань, 2004.
264. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России (опыт историко-правового исследования): дис. . д-ра. юрид. наук. М., 1999.
