АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы формирования и деятельности местных Советов депутатов трудящихся в послевоенное время»
На правах рукописи
ц
/
ДУДНИКОВ Артур Андреевич
у лъ-ггт
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ В ПОСЛЕВОЕННОЕ ВРЕМЯ (1945-1953 ГГ.)
12.00.01 - теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Белгород-2015
Диссертация выполнена в федеральном государственном казенном
образовательном учреждении высшего профессионального образования
«Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Палазян Арутюн Сергеевич
Официальные оппоненты:
Вннниченко Олег Викторович -
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Тюменский государственный университет» Институт государства и права / кафедра теории государства и права и международного права, заведующий
Савченко Марина Станиславовна -
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет» / государственного и международного права, заведующий
Ведущая организация
ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»
Защита состоится 3 июля 2015 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального исследовательского университета, по адресу: 308015 г. Белгород, ул. Победы, д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте Белгородского государственного национального исследовательского университета (www.bsu.edu.ru,).
Автореферат разослан ¿¿мая 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Нифанов Алексей Николаевич
3 | Российская
, гссу-дарственная
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБО^ШЛЛ И ОТеКЭ
Актуальность темы исследования определяется особой значимостью института народного представительства в системе власти и общества как основы любого демократического государства. Однако представительные органы власти разных уровней нашей страны после распада советского государства подвергаются перманентным изменениям, и данное обстоятельство свидетельствует о нерешенности многих стоящих перед органами местной власти задач, среди которых значительная часть связана с вопросами взаимодействия власти и общества. Подобное положение в немалой степени объясняется недостаточной изученностью опыта деятельности местных Советов предшествующего времени, в частности, это касается послевоенного (1945 - 1953 гг.) периода развития советского государства. Исторический опыт позволяет не только расширить знания о прошлом нашего государства, но вывести на новый уровень осмысления различные явления современной жизни, учитывая, что проблемы, возникающие в современной системе властеотношений и, прежде всего, в сфере местного самоуправления, нередко созвучны проблемам, имевшим место ранее применительно к местным Советам.
Исследование опыта деятельности местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период позволит добиться улучшения работы представительных и исполнительных органов местного самоуправления в современной России. В частности, целесообразно осуществить анализ организационных форм, в рамках которых велась деятельность местных Советов депутатов трудящихся (проведение выборных кампаний, работа постоянных депутатских комиссий, выполнение депутатами наказов избирателей и др.), соотношения структуры и полномочий местных Советов, их взаимоотношения с исполнительными комитетами, партийными инстанциями и т.д.
Анализ означенных выше проблем длительное время был затруднен поли-тически-коньюнктурным аспектом. Так, в советской юридической литературе Советы депутатов трудящихся характеризовались исключительно как «торжество советской демократии» на фоне «бесправных» трудящихся капиталистических стран. После смерти Сталина общая оценка Советов не изменилась, но внимание историков права к сталинскому периоду послевоенного времени (1945-1953 гг.) по данной проблематике заметно ослабло. После распада СССР практически вся деятельность всех органов власти сталинского государства, включая местные Советы депутатов трудящихся, стала оцениваться резко негативно.
Вместе с тем, следует иметь в виду, что любой период истории нашей страны нельзя характеризовать однозначно. Оправдавший себя опыт возможно использовать и в настоящее время, учитывая, что, не смотря на смену общественно-политического и экономического строя в нашей стране в начале 1990-х гг., основные задачи, стоящие перед местной властью (местным самоуправлением, функционирующим на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации), были и остаются в своей основе практически неизменными. В частности, может быть востребован опыт местных Советов депутатов трудящихся по мобилизации местных ресурсов в процессе восстановления народного хозяйства после окончания Великой Отечественной войны. Данные обстоятельства показывают актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Особенностью рассматриваемой темы является отсутствие обобщающих историко-правовых исследований.
При этом весомый вклад в научную разработку советского строительства внесли работы A.M. Алешенко, В.П. Андреева, М.А. Безнина, Я.Н. Безносико-ва, Д.Н. Бахраха, О.Ю. Винниченко, М. Геллера, Т.М. Говоренкова, М.П. Георгадзе, Л. А. Жданова, И.В. Иванченко, Н.С. Ковалева, Н.А. Кудиновой, Ю.С. Кукушкиной, Р.Ф. Мажитовой, Б.Л. Манелиса, М.И. Михайлова, Н.П. Оборина, И.М. Степанова, Ю.А. Тихомирова, Е.А. Тихоновой, Ю.В. То-дорского, А.Некрич, Ю.А. Новикова, И.С. Павлова, М.С. Петренко, В.П. Попова и др.
Специальные вопросы деятельности местных Советов депутатов трудящихся раскрыты в трудах И.В. Кометчикова, Л.В. Устинова, И.В. Пелих и др. Однако в указанных и других работах вопросы организации и функционирования местных Советов депутатов трудящихся затрагивались в основном фрагментарно, при этом исследуемый период в них, как правило, шире. Многие аспекты, связанные с функционированием местных Советов в период 1945 - 1953 гг., остаются малоразработанными с позиций современных требований науки истории права и государства.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период, последовавший после окончания Великой Отечественной войны (с мая 1945 г.) и до марта 1953 г. Выбор хронологических границ определен тем, что в данный период советское общество претерпело определенные изменения, связанные с процессом восстановления народного хозяйства после войны и возобновления на всей территории Советского Союза конституционных органов власти, в том числе местных Советов депутатов трудящихся всех уровней, и одновремен-
ным сохранением сталинского режима, закончившегося со смертью Сталина, что определило верхние границы хронологических рамок исследования.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения в сфере организации и функционирования системы местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период (1945 - 1953 гг.).
Предмет диссертационного исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие деятельность местных Советов депутатов трудящихся в период с 1945 по 1953 гг.
Цель диссертационного исследования состояла в комплексном историко-правовом анализе основных тенденций развития института местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период (1945-1953 гг.); в разработке на основе этого рекомендаций по совершенствованию деятельности местного самоуправления в современной России.
Для достижения указанных целей были сформулированы и решены следующие задачи:
- сделана политико-правовая характеристика советского общества рассматриваемого периода;
- проведено исследование социально-правового статуса и организационно-структурного построения местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период;
- выявлены особенности функционирования местных Советов депутатов трудящихся как нижнего звена государственной власти после окончания Великой Отечественной войны;
- исследовано законодательное регулирование института местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период;
- проанализированы основные полномочия местных Советов депутатов трудящихся;
- охарактеризованы взаимоотношения местных Советов с вышестоящими Советами и партийными органами;
- исследован процесс формирования местных Советов депутатов трудящихся;
- раскрыт механизм реализации местных Советов своих полномочий по основным направлениям деятельности в послевоенные годы;
- сделан анализ законодательного регулирования и практики выборов депутатов местных Советов депутатов трудящихся разных уровней;
- рассмотрена деятельность местных Советов депутатов трудящихся по осуществлению представительских и исполнительно-распорядительских функций.
Методологическую основу диссертационного исследования составили традиционные для историко-правовых исследований методы диалектики, системности научного анализа, историзма и других. Характер определенных в диссертации исследовательских задач обусловил применение также таких методов, как сравнительно-правовой, статистический, анализа и синтеза и др.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как С. А. Авакьян, П. А. Астафичев, М.В. Баглай, Г.А. Борисов, JT.B. Бутько, Т.М. Бялкина, С.Б. Глушаченко, В.Г. Ермаков, В.Т. Кабышев, В.П. Касаткин, И.Н. Куксин, М.В. Мархгейм, А.Н. Нифанов, H.H. Олейник, О.Н. Полухин, Е.Д. Проценко, В.Н. Самсонов, Е.В. Сафронова, Л.Г. Свечникова, Ю.В. Сорокина, Ю.Н. Старилов, Е.Е. Тонков и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили юридические акты, регламентирующие деятельность местных Советов депутатов трудящихся, положения об областных, городских, районных, а также сельских Советах депутатов трудящихся, решения правоприменительного характера в данной сфере, официальные документы партийных инстанций, которыми определялись концептуальные решения по развитию СССР в целом и местных Советов в частности. В диссертации использован также ряд архивных материалов.
Эмпирическая основа диссертационного исследования охватывает статистические данные, аналитические материалы, касающиеся различных аспектов рассматриваемой темы; а также нормативные правовые акты, утратившие юридическую силу. В работе использованы материалы, помещенные в средствах массовой информации, публицистические работы, мнения экспертов по заявленной проблематике.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная идея организационно-правовых основ формирования и деятельности местных Советов депутатов трудящихся в период с 1945-1953 гг., обогащающая представления о тенденциях развития института местных Советов в СССР;
- предложена классификация видов местных Советов депутатов трудящихся и их полномочий, раскрыто соотношение соподчиненности местных Советов разных уровней и ее влияние на эффективность деятельности местных Советов;
- доказано место местных Советов как нижнего звена государственного управления в системе властеотношений после окончания Великой Отечествен-
ной войны и их значение в процессе восстановления народного хозяйства, разрушенного в результате военных действий;
- введены в научный оборот авторские трактовки: соотношения соподчи-ненности местных Советов разных уровней и ее влияние на эффективность местных Советов.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Деятельность местных Советов депутатов трудящихся после окончания Великой Отечественной войны была организована на основе Конституции СССР 1936 г. и законодательства, сформированного до 1941 г. В рассматриваемый период не было принято общесоюзных или республиканских законов, функционально регулировавших деятельность местных Советов. Утвержденное в 1947 г. Положение о выборах в местные Советы депутатов трудящихся не изменяло форм, содержания и методов работы местных Советов депутатов трудящихся. В сложившейся системе властеотношений управляемые сверху местные Советы депутатов трудящихся отражали интересы властной элиты, а длительные сроки действия законов о местных Советах депутатов трудящихся определенным образом стабилизировали общественные отношения в СССР, что отвечало требованиям политического руководства страны.
2. Местные Советы депутатов трудящихся в соответствии с конституционными нормами структурно формировались на уровне краев, областей, городов, районов, поселков и сельсоветов; перечень отделов местных Советов депутатов трудящихся подробно определялся в Конституции РСФСР 1937 г., легализируясь на практике с учетом особенностей территорий. Все виды местных Советов депутатов трудящихся находились в отношениях административной соподчиненности нижестоящих Советов вышестоящим Советам. Кроме того, отделы исполкомов местных Советов депутатов трудящихся находились в подчинении соответствующих ведомств. Феномен одновременной двойной соподчиненности (территориальной и ведомственной) минимизировал самостоятельность местной власти. Фактически местные Советы депутатов трудящихся не столько определяли и формировали общественные и экономические условия жизни на местах, сколько выполняли руководящие указания, поступавшие из вышестоящих инстанций.
3. Направления практической деятельности Советов депутатов трудящихся находились под контролем партийных органов ВКП (б), что наблюдалось с этапа выдвижения кандидатов в депутаты. При этом партийное влияние, усиленное на уровне Союза ССР, союзной (автономной) республики, края и области значительно снижалось к уровню районных и сельских территорий. Приоритет партийных
структур заключался, прежде всего, в принятии векторных решений, определении стратегии и тактики в осуществлении внутренней политики, при этом практическая деятельность по решению многочисленных вопросов текущего социально-экономического развития оставалась за местными Советами депутатов трудящихся.
4. В рассматриваемый период законодатель предусматривал фактически две функции Советов депутатов трудящихся - представительскую и исполнительно-распорядительную. Вместе с тем, и в законодательстве, и в практике акцент усиливался на исполнительно-распорядительных функциях. Так, если исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся функционировали как постоянно и на штатной основе действующие органы, то представительские функции осуществлялись депутатами на общественных началах в форме периодически проводимых сессий, которые формально признавались высшей властью соответствующей территории.
5. Правотворческая функция сессий местных Советов депутатов трудящихся на уровне городов, районов, сел и поселков носила усеченный характер. Фактически местные Советы принимали юридически значимые решения по двум основным направлениям: формированию исполнительных комитетов и утверждению бюджета. Остальные вопросы обсуждались на разных уровнях местной власти, не требующих проведения сессий.
Представительские функции местных Советов депутатов трудящихся наряду с сессиями реализовывались в различных формах: встречах депутатов с избирателями своих округов, являвшимися обязательными; наказах избирателей; депутатских запросах; деятельности постоянных депутатских комиссий. Однако данные направления носили формальный характер и не имели существенного значения.
6. Деятельность исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся была урегулирована очень подробно, включая конституционный уровень. По своему статусу они имели двойное подчинение: сформировавшим их сессиям местных Советов - с одной стороны, и вышестоящим исполнительным комитетам - с другой. Осуществляя текущее руководство социально-экономической жизнью соответствующей территории, исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся являлись частью жесткой вертикали административно-командной системы, где их роль была значительно выше сессий депутатов.
7. Выборы в местные Советы депутатов трудящихся в послевоенное время проводились один раз в два года на основе норм, которые соответствовали общепризнанным в развитых странах того времени (всеобщее, прямое и равное избира-
тельное право при тайном голосовании; наличие формальных возможностей выдвижения альтернативных кандидатов; открытое и с участием населения формирование избирательных комиссий; обеспечение гласности всех этапов избирательных кампаний). Вместе с тем, в нормах Положений о выборах в местные Советы 1947 и 1950 гг. наблюдались отступления от демократических начал:
- ограничения субъектов выдвижения кандидатов в депутаты местных Советов (исключены собрания граждан по месту жительства, т.е. территориальный принцип);
- отсутствие возможности самовыдвижения граждан (законодатель в этом вопросе отдал приоритет производственному принципу, то есть выдвижение кандидатов на «собраниях трудящихся»);
- в случае жалобы заявителя по вопросу регистрации кандидата в депутаты решение избирательной комиссии являлось окончательным - без возможности судебной защиты.
8. При проведении выборов в Советы депутаты трудящихся сложилась практика выдвижения единственного кандидата в депутаты, который предварительно должен был быть одобрен местной партийной инстанцией (городскими и районными партийными комитетами). Явка на выборы составляла в среднем 99%, столько же голосовали «за» предложенных кандидатов. Такая практика позволяет говорить о том, что фактически проводились не выборы в общепринятом смысле, а голосование по проправительственным кандидатам в депутаты.
Вместе с тем, ряд норм избирательного права в рассматриваемый период следует оценивать позитивно. Заслуживает внимания опыт законодательного регулирования вопросов, связанных с определением результатов выборов. В частности, при подсчёте голосов по итогам голосования в помещении участковой избирательной комиссии могли присутствовать представители общественных организаций, а также представители прессы. Руководитель участковой избирательной комиссии должен был в присутствии всех членов комиссии огласить результаты голосования по каждому бюллетеню в отдельности. Такая же гласность предусматривалась и для окружной комиссии.
Следует отметить, что избирательный закон, действовавший в период 1945 - 1953 гг., освободился от классового признака - в нем была минимальная идеологическая составляющая (упоминание о «коммунистических организациях» было только в перечне субъектов выдвижения кандидатов).
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
- изложен авторский подход к классификации видов местных Советов депутатов трудящихся и их полномочий;
- раскрыто соотношение соподчиненности местных Советов трудящихся разных уровней и ее влияние на эффективность их деятельности в 1945-1953 гг.;
- изучены теоретико-методологические основы исследования организации и функционирования местных Советов депутатов трудящихся в 1945- 1953 гг.;
- проведена модернизация систематизации правового статуса депутатов местных Советов депутатов трудящихся и форм его реализации.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть полезны с точки зрения учета исторических традиций в данной сфере общественных отношений в законотворческой практике для совершенствования правовой базы, регулирующей местное самоуправление в современной России. Кроме того, материалы исследования могут быть востребованы при изучении ряда учебных дисциплин в юридических вузах («История отечественного государства и права», «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальное право» и др.), а также в процессе повышения квалификации депутатского корпуса, работников исполнительных органов муниципальной власти.
Степень достоверности проведенного историко-правового исследования организационно-правовых основ формирования и деятельности местных Советов депутатов трудящихся в период с 1945 по1953 гг., обоснование и формулирование предложений по использованию выявленных тенденций в современных условиях, опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также в процессе участия в научно-практических конференциях различных уровней.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 9 научных статьях, 3 из которых опубликованы в
российских рецензируемых научных журналах. Общий объем публикаций составил около 4 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованных правовых источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень ее научной разработанности, определены объект и предмет, изложены цель и задачи, дана характеристика теоретической, правовой, эмпирической, методологической основ исследования, представлена научная новизна диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов, обозначена структура диссертации.
В первой главе «Социально-правовой статус и организационно-структурное построение местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период» рассмотрены общественно-политическая характеристика советского общества и особенности функционирования местных Советов депутатов трудящихся как нижнего звена государственной власти после окончания Великой Отечественной войны (1.1); выявлено законодательное регулирование института местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период (1.2); раскрыты виды, основные полномочия местных Советов депутатов трудящихся и их взаимоотношения с вышестоящими Советами и партийными органами (1.3).
Внутреннее положение СССР после окончания Великой Отечественной войны определенным образом изменилось по ряду характеристик: демографическим, социальным, психологическим, ментальным и другим, однако политический режим оставался прежним. Советское общество тогда представляло собой «социум, ориентированный на выживание», который в условиях чудовищной послевоенной разрухи продемонстрировал высокую жизнеспособность, что свидетельствовало о его больших мобилизационных возможностях. При этом организацию «выживания социума» в части принятия основных (векторных) решений послевоенного Советского Союза осуществляли местные власти, которую фактически олицетворяли, прежде всего, партийные инстанции, а с формальной точки зрения - местные Советы депутатов трудящихся в лице их исполнительных органов, через которые, во-первых, партийные решения получа-
ли легитимность, и, во-вторых, именно местные Советы, собственно, несли основную непосредственную текущую нагрузку по реализации внутренней социально-экономической и культурной политики. Соответственно послевоенная ситуация изменила тактику осуществления внутренней политики. Далее в работе освещаются основные тенденции общественно-политического и социально-экономического развития послевоенного СССР. Особое внимание уделено состоянию экономики, которое было чрезвычайно сложным, особенно в сельском хозяйстве, к этому добавилась засуха, в результате чего имел место голод во многих регионах страны (1946-1947 гг.), вызвавший недовольство большой части населения ввиду официальных деклараций об относительном благополучии, что фиксировали органы МГБ СССР. В этих условиях власть принимала жесткие решения по сохранности сельхозпродукции, в том числе ужесточались уголовные наказания (указы ПВС СССР 1947 г.) за хищения собственности. Можно себе представить, в каком положении находились местные власти и, прежде всего, Советы депутатов трудящихся, представителям которых при очевидном голоде приходилось говорить людям, что речь идет всего лишь о временных «продовольственных трудностях».
В работе отмечается, что необычайно сложное положение в сельском хозяйстве после войны поставило в повестку дня вопрос о возможной либерализации экономических отношений в этой сфере (по аналогии с периодом после Гражданской войны, то есть с НЭПом), предусматривающие снижение роли колхозов и соответственно повышение роли личных приусадебных хозяйств, учитывая, что в военное и в первые послевоенные годы именно личные хозяйства производили основной объем продовольствия в стране (более половины всего объема). Однако дискуссия быстро закончилась: в СССР идеология была сильнее экономики, и, более того, тенденция обозначилась к укреплению колхозного строя, что в целом соответствовало развитию административно-командной системы в СССР. Очевидно, можно говорить о том, что в деревне позиции власти к концу 1940-х гг., несмотря на недовольство значительной части крестьян и невысокий уровень их жизни, были относительно неплохими с точки зрения управляемости происходящими в сельской местности процессами. Об этом свидетельствуют итоги выборов сначала в Советы разных уровней (1946-1948 гг.), в которые при всей их заорганизованности прошли в абсолютном большинстве кандидаты, отобранные партийно-советскими структурами. Вместе с тем, диссертант отмечает, что это «доверие» во многом было обусловлено созданием условий страха перед властью. Очевидно, сказывалась и победа СССР в войне: если смогли одолеть гитлеровскую Германию, то, стало быть,
руководство страны чего-то стоит, и если оно считает, что только колхозные хозяйство смогут выправить положение, то к этому надо прислушиваться, равно как и к тому, что властью инициируется выдвижение того или иного кандидата в депутаты местных Советов депутатов трудящихся.
Далее указывается, что, несмотря на сложности непосредственно послевоенного времени, в СССР определялись и решались задачи стратегического характера. Так, в середине марта 1946 г. вновь избранный Верховный Совет СССР утвердил пятилетний план восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946 - 1950 гг. В реализации этого и других планов местные Советы депутатов трудящихся принимали непосредственное и основное участие, если иметь в виду текущую деятельность. Затем автор обращается к общей характеристике Советов депутатов трудящихся в послевоенном СССР. Отмечается, в частности, что в достаточно короткий срок после окончания войны были проведены выборы в Верховный Совет СССР, в Верховный Совет РСФСР, а в конце 1947 - начале 1948 гг. в местные Советы депутатов трудящихся. До проведениях этих выборов в СССР сохраняли свои мандаты депутаты местных Советов депутатов трудящихся, избранные в довоенное время, то есть в 1939-1940 гг. Следует заметить, что первая послевоенная избирательная кампания, развернувшаяся в конце 1945 - начале 1946 г., подробно и однобоко (с преобладанием официоза и с восхвалением власти и лично Сталина) освещалась в средствах массовой информации, а также в научной литературе. Следует признать, что первые выборы стали действительно большим событием в СССР после окончания войны. Численность избранных местных депутатов была достаточно большой.
Институт местных Советов депутатов трудящихся в послевоенное время развивался на основе Конституция СССР 1936 г. (соответственно и Конституция РСФСР 1937 г.), в соответствии с которой местные Советы представляли собой низшее звено строго централизованной вертикали власти, на формальной вершине которой находился Верховный Совет СССР. И в целом законодательная база деятельности местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период действовала без каких либо существенных изменений, будучи сформированной в предвоенное время. Так, на союзном и российском уровнях не было принято ни одного специального закона, функционально регулирующего деятельность местных Советов депутатов трудящихся. Исключение составляет новый закон РСФСР, утвердивший Положение о выборах в местные Советы депутатов трудящихся 1947 г. (затем в 1950 г. была принята обновленная редакция),
но и в нем немного сущностных новелл. Соответственно неизменным оставался в своей основе и статус Советов депутатов трудящихся.
Далее в работе анализируются принятые до войны, но действовавшие в 1945-1953 гг. (и в более поздний период) конституционные и другие правовые акты, регулировавшие деятельность местных Советов депутатов трудящихся. Так, в Конституции РСФСР вопросы местного управления на основе волеизъявления населения регулировались значительно более подробнее и системно, чем ранее. Согласно ст. 79, Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) руководили культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливали местный бюджет, руководили деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивали охрану государственного порядка, содействовали усилению обороноспособности страны, обеспечивали соблюдение законов и охрану прав граждан. Далее указывалось, что исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся являются избираемые ими исполнительные комитеты. Можно утверждать, что в этом документе уже сформировался институт местной власти, которую с определенной долей условности можно называть местным самоуправлением. Совершенно четко и ясно подчеркивается вертикаль государственной власти снизу доверху: «Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, поселках, селах (станицах, деревнях, хуторах, аулах) являются Советы депутатов трудящихся» (ст. 77). Однако централизация местного управления не означала, что местные Советы и их исполкомы все решали по указке сверху: по приказаниям вышестоящих инстанций все местные вопросы решить невозможно, их слишком много. Поэтому, несмотря на реализацию «государственной» теории местного самоуправления, местные Советы объективно не могли не выполнять значительной части функций, присущих действительному самоуправлению.
Затем автор обращается к ряду действовавших в рассматриваемый период законов о местной власти, в числе которых Положение о сельских Советах, Положение о городских Советах и др. В целом они были однотипными, в них, в частности, закреплялась подчиненность нижестоящих Советов вышестоящим, декларировалась «власть трудящихся», было много политических лозунгов революционно-социалистического характера, присущих тому времени, определялась компетенция, причем достаточно подробно.
В такой юридической оболочке находились местные Советы депутатов трудящихся в 1945-1953 гг., поскольку законодательство, регулирующее дан-
ный институт, оставалось прежним по абсолютному большинству вопросов. Не было, как ранее, до Великой Отечественной войны, и единого союзного подхода к решению вопросов правового регулирования института местных Советов, когда принимался союзный акт, а затем на его основе в союзных республиках в обязательном порядке принимались собственные акты, то есть отсутствовала системность правового регулирования. Соответственно такого рода акты о местных Советах принимались не во всех союзных республиках. Так, в РСФСР в послевоенные годы они не принимались вплоть до конца 1960-х гг. (за исключением законов о выборах), что свидетельствует, с другой стороны, о стабильности законодательства о местных Советах.
В соответствии с законодательными нормами местные Советы депутатов трудящихся формировались на следующих административно-публичных территориях: краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, поселках, селах (станицах, деревнях, хуторах, аулах). Как видно, российский законодатель в ст. 77 Конституции РСФСР довольно четко определяет масштабы территорий, где функционировали местные органы власти. Всего указаны девять видов административно-территориальных образований, где должны были функционировать местные Советы депутатов трудящихся. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что не «местные», то есть республиканские и союзные Советы депутатов трудящихся, предусматривались в меньшем количестве административно-территориальных образований, а именно в союзных республиках, автономных республиках и в масштабе всего Союза ССР, где формировались «высшие» органы государственной власти (везде высшим органом являлся Верховный Совет СССР, союзной и автономной республики).
Далее автор обращается к вопросу о полномочиях местных Советов. Основное предназначение местных Советов депутатов трудящихся определялось в ст. 79 Конституции РСФСР, причем для всех видов местных Советов депутатов трудящихся задачи были сформулированы одинаково. Указывалось, что Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории; устанавливают местный бюджет; руководят деятельностью подчиненных им органов управления; обеспечивают охрану государственного порядка; содействуют усилению обороноспособности страны; обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан. При этом местные Советы могли принимать решения в пределах прав, предоставленных им законами СССР, РСФСР и Автономной республики, то есть их компетенция регулировалась на нескольких
уровнях законодательства. Затем в работе освещается на концептуальном уровне компетенция местных Советов как представительных органов и местных Советов как исполнительных органов, отмечается, что в этих вопросах законодатель проявлял некоторую непоследовательность, дублируя ряд полномочий и делая явный перекос в более подробном регулировании полномочий исполнительных органов.
Развивая далее статус местных Советов, диссертант подчеркивает принцип их соподчиненности как по горизонтали, так и по вертикали, что выражалось, в частности, в том, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся были непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся; вышестоящие исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся; вышестоящие Советы депутатов трудящихся имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов. По мнению автора, данный феномен одновременной двойной соподчиненности (территориальной и ведомственной) сыграл в целом негативную роль, поскольку с неизбежностью принижал роль представительных органов местной власти, то есть самих Советов.
Затем в работе подробно освещаются конкретные полномочия разных видов местных Советов депутатов трудящихся, отмечается, что в целом сферы ведения местных Советов разных уровней в своей основе были схожими, при этом больше полномочий было, разумеется, у областных (краевых) Советов (так, к полномочиям краевых, областных, окружных Советов относились выборы краевого, областного и окружного судов), а меньше - у сельских Советов, городские Советы занимали промежуточное положение. При этом о полной самостоятельности местных Советов депутатов трудящихся говорить не приходится, поскольку в СССР была сформирована довольно жесткая властная вертикаль, и соответственно указания центральных органов власти надлежало выполнять на местах без каких-либо дискуссий по поводу целесообразности и эффективности этих указаний.
В завершающей части параграфа речь идет о взаимоотношениях местных Советов и партийных органов ВКП (б)-КПСС, указывается, что деятельность местных Советов направлялась и контролировалась, а нередко и подменялась партийными структурами на всех уровнях (следует заметить, что партия держала под контролем абсолютно все вопросы социально-экономического и куль-
турного развития, и это обстоятельство считалось в рассматриваемый период, равно как и в более поздний, само собой разумеющимся, в том числе в научных работах). В работе дается авторское обоснование такого состояния советского общества, приводятся соответствующие многочисленные примеры.
Во второй главе - «Формирование местных Советов депутатов трудящихся и механизм реализации их представительских и исполнительских полномочий по основным направлениям деятельности в послевоенные годы» - проанализированы выборы депутатов местных Советов депутатов трудящихся разных уровней(2.1); охарактеризована деятельность местных Советов депутатов трудящихся по осуществлению представительских функций(2.2); исследована деятельность местных Советов депутатов трудящихся по осуществлению исполнительно-распорядительских функций(2.3).
В конституционных нормах рассматриваемого периода избирательное право провозглашалось всеобщим, равным и прямым и, разумеется, «самым демократичным в мире». Первая проверка советской избирательной системы после войны прошла на выборах депутатов Верховного Совета СССР (состоялись 10 февраля 1946 г.). Тогда 99,2% избирателей проголосовали за «нерушимый блок коммунистов и беспартийных», а 0,8% проголосовали «против» практически при абсолютной явке. Затем ровно через год, 9 февраля 1947 г., состоялись выборы депутатов Верховного Совета РСФСР, где результат был ожидаемым и таким же. Необходимо подчеркнуть, что в период подготовки ко всем уровням выборов в средствах массовой информации (прежде всего в газетах) довольно подробно освещались все вопросы, связанные с проведением выборов - в работе приводятся соответствующие примеры.
Диссертант отмечает, что содержащиеся в конституционных нормах выборные принципы, бесспорно, в своем большинстве сами по себе были прогрессивным шагом «сталинской» конституции, и эти основные принципы, как известно, являясь общепринятыми, сохраняются в своей основе и в действующей сегодня Конституции России 1993 г. Другое дело, что в практике прежних времен, включая послевоенный период, они очень сильно извращались, а ряд норм имел недемократический характер. Так, законодатель не акцентировал внимания на возможности выдвижения нескольких кандидатов по одному избирательному округу, то есть такой вариант не постулировался прямо, но и не запрещался; вроде бы демократичность этого аспекта была провозглашена, но к тому времени уже сложилась практика выдвижения единственного кандидата от «нерушимого блока коммунистов и беспартийных», который, естественно, и побеждал. Далее в работе проводится подробный анализ Положения о выборах
в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР от 8 октября 1947 г., основные выводы по которому отражены в положениях, выносимых на защиту.
В диссертации подробно освещается порядок «выставления» (выдвижения) кандидатов в депутаты. Отмечается, что право выдвижения кандидатов в депутаты обеспечивается за следующими общественными организациями и обществами трудящихся: 1) коммунистическими партийными организациями, 2) профессиональными союзами, 3) кооперативными организациями, 4) организациями молодёжи, 5) культурными обществами, 6) общими собраниями рабочих и служащих по предприятиям и учреждениям, военнослужащих по воинским частям, общими собраниями крестьян по колхозам и сёлам, рабочих и служащих совхозов - по совхозам. На данном этапе регулирования избирательного процесса при кажущемся демократизме также наблюдались отступления от общепризнанных демократических норм, которые отмечаются в работе. Вместе с тем диссертант считает, что некоторые подходы в регулировании избирательного процесса следует оценивать позитивно (указанные аспекты находят отражение в положениях, выносимых на защиту).
Затем автор анализирует практику проведения выборов в местные Советы в послевоенном СССР 21 декабря 1947 г. на примере нескольких субъектов РСФСР.
После выборов в газетах подробно излагались их итоги - в работе приводятся результаты выборов в различных областях, районах городах РСФСР. Цифры везде были примерно одинаковыми: в среднем 99% - явка, 99% голосовали «за» предложенных кандидатов (лишь в единичных случаях кандидат не набирал абсолютного большинства голосов, тогда проводились повторные выборы).
Далее в работе рассматривается обновленное Положение о выборах в местные Советы от 9 января 1950 г., указывается, что оно в основном повторяет акт 1947 г. В числе новелл, причем непринципиального характера, следует отметить несколько иную трактовку вопроса о тех, кто мог принимать участия в выборах (это право предоставлялось лицам, находящимся под следствием, но не содержащимся под стражей, если они не лишены избирательных прав). В работе дается обобщенная оценка института выборов в местные Советы в послевоенный период (приводится в положениях, выносимых на защиту).
Законодатель предусматривал фактически две функции Советов - представительскую, то есть Советы как представительный орган местной власти, и Советы как исполнительно-распорядительный орган местной власти. В Консти-
туции РСФСР термин «местный Совет» означал представительный орган на местном уровне, однако слово «представительный» не использовалось, а о том, что Советы представляют интересы населения, указывается, и то косвенно, лишь в ст. 3 Конституции РСФСР («Вся власть в РСФСР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся»). Вместе с тем, термин «орган власти» в вышеуказанном понимании используется только по отношению к исполнительно-распорядительным органам местных Советов.
Как видно, законодатель некоторым образом размывает понятие «местный Совет». Это видно и из сопоставления следующих двух статей Конституции РСФСР: ст. 79 - «Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории (выделено нами - авт.), устанавливают местный бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, содействуют усилению обороноспособности страны, обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан»; ст. 83 - «Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) осуществляют руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных органов». Обращает на себя внимание практическая полная идентичность выделенных формулировок. При этом термин «руководит» означает, прежде всего, текущую управленческую деятельность. Таковой деятельностью местный Совет как представительный орган не занимался и не мог заниматься, поскольку основная, юридически значимая работа Совета заключалась в сессиях. Кроме того, указанная идентичность формулировок позволяет говорить о двойственной позиции законодателя, который одновременно, да еще на конституционном уровне, двум структурам предписывает заниматься одним и тем же. В такой ситуации значимость местных Советов как представительных органов еще более снижалась.
Далее_в-работе подробно излагаются организационно-правовые основы проведения сессий местных Советов. Подчеркивается, что сессии Советов должны были созываться по решению исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся, которые были подотчетны сессиям, и в этом смысле усматривается определенное противоречие, что, вместе с тем, лишний раз подтверждает приоритет исполнительной ветви власти. Это подтверждается и тем, что местные Советы каждый раз избирали на время своей сессии председателя
и секретаря для ведения заседаний сессии, и получалось, что высшие органы государственной власти на местах, каковыми были сессии Советов, на которые собирались избранные народом депутаты, не имели даже своих постоянных председателей, и соответственно не могло быть речи о планомерной организационной работе депутатского корпуса - ею ведали все те же исполкомы, то есть получалось, что подчиненные Советам органы (исполкомы) направляли работу сессий Советов, которым, как мы указывали, они были подотчетны. Диссертант дает объяснение этому феномену.
Организационно-правовые основы деятельности местных Советов депутатов трудящихся как исполнительно-распорядительных органов находили детальное регулирование в законодательстве, начиная с соответствующих норм Конституции РСФСР. О том, насколько подробно это делалось, видно по ст. 92, где указывалось, что краевые (областные) Советы депутатов трудящихся образуют нижеследующие отделы исполнительных комитетов: 1) земельный; 2) финансовый; 3) торговли; 4) здравоохранения; 5) народного образования; 6) местной промышленности; 7) коммунального хозяйства; 8) социального обеспечения; 9) дорожный; 10) общий; 11) по делам искусств; 12) управление Народного Комиссариата Юстиции РСФСР; 13) управление промышленности строительных материалов; 14) управление местной топливной промышленности; 15) управление автомобильного транспорта; 16) плановую комиссию; 17) сектор кадров при председателе исполкома. Помимо этого с утверждения союзно-республиканских комиссариатов (министерств) Советы депутатов трудящихся образуют отделы или управления: 18) легкой промышленности; 19) текстильной промышленности; 20) пищевой промышленности; 21) рыбной промышленности; 22) мясной и молочной промышленности; 23) лесной промышленности; 24) зерновых и животноводческих совхозов.
Подобным образом регулировалась структура исполкомов и по отношению к другим видам местных Советов. В работе утоняется вопрос о подчиненности исполкомов местных Советов, где особенностью являлось то, что отделы исполкома по основным сферам социально-экономического развития имели фактически тройное подчинение (местному Совету, исполкому этого Совета и вышестоящему ведомству). Далее в работе анализируется практика работы исполкомов нескольких Советов депутатов трудящихся. Отмечается, что в деятельности исполкомов имелись серьезные недостатки, которые находили обобщение в правительственных постановлениях. В одном из них (Постановление Совета Министров РСФСР «О работе Курганского облисполкома» от 29 декабря 1946 г.) указывалось наличие «большой запущенности в работе облисполко-
ма». В частности, облисполком не принял мер к улучшению организационно-массовой работы, являющейся основной формой вовлечения трудящихся в практическую деятельность советских органов, и к правильному руководству хозяйственным и культурным строительством, и положение дел в районах до настоящего времени не улучшилось, а Курганская область продолжает отставать по важнейшим отраслям хозяйства, например, посевные площади продолжают сокращаться, и в 1946 г. составили 55,7% к довоенному уровню, а урожайность зерновых культур снизилась на 25%, план хлебозаготовок на 20 декабря 1946 г. выполнен областью всего лишь на 52%, допущен значительный падеж скота, яловость маточного поголовья, разбазаривание и большой расход скота на внутриколхозные нужды. Удручающим были названы показатели и в социальном развитии. Указывалось, что в 1945/46 учебном году в 1-4 классах осталось на повторном обучении 16% учащихся, в 5-7 классах - 21%, в большинстве школ учебные занятия проводятся в три смены, более половины районных библиотек и одна треть изб-читален фактически не работают из-за отсутствия помещений. Основной причиной такого положения, если обобщить, назывался бюрократизм в работе исполкома: руководящие работники ограничивали свое руководство районами рассылкой многочисленных решений, писем и телеграмм; не была ликвидирована порочная практика принятия решений без обсуждения на заседаниях облисполкома, в том числе по важнейшим вопросам хозяйственного и культурного строительства (за 9 месяцев 1946 г. 846 решений облисполкома, или 62% к общему количеству решений принято без обсуждения на заседаниях); большое количество руководящих работников местных Советов снимались и назначались облисполкомом без ведома соответствующих Советов. За 9 месяцев 1946 г. сменилось 27 председателей и заместителей председателя исполкомов районных и городских Советов и 266 председателей и секретарей поселковых и сельских Советов. Заявления трудящихся не встречали чуткого отношения со стороны руководителей облисполкома.
В работе отмечается далее, что на заседаниях исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся, в отличие от сессий местных Советов, выносилось достаточно много вопросов. Например, на заседании того же исполкома Новороссийского городского Совета депутатов трудящихся в июле 1948 г. были рассмотрены следующие вопросы: об итогах строительства жилого фонда стройпредприятиями г. Новороссийска за 1947 г.; о выполнении решения исполкома Новороссийского городского Совета депутатов трудящихся от 24 апреля 1947 г. «Об охране древонасаждений»; об итогах мобилизации финансовых средств в первом квартале 1948 г. Как видно, вопросы вполне дело-
вые, по каждому из них предусматривались доклады ответственного работника исполкома и/или руководителя предприятия или организации. Обращает на себя также внимание, что основное внимание исполкомы уделяли экономике и социальной сфере, а, например, культура находилась на втором плане. Однако с учетом послевоенной разрухи такой приоритет был вполне объясним. В целом же, исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся объективно выполняли основной объем по руководству и осуществлению социально-экономической и культурной политики на соответствующих территориях.
В заключении сделано обобщение проведенного исследования, определены основные направления дальнейшей разработки данной проблематики.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора
Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:
1. Дудников, A.A. Структура местных Советов депутатов трудящихся в послевоенное время и ее законодательное закрепление [Текст] / A.A. Дудников // Юристъ - Правоведъ. - 2009. - № 6. - С. 27- 31. - 0,45 п.л.
2. Дудников, A.A. Правовые основы деятельности местных Советов депутатов трудящихся по осуществлению исполнительно-распорядительных функций в послевоенное время (1945 - 1953 гг.) [Текст] / A.A. Дудников (в со-авт.)//Общество и право. - 2012г. - № 3. - С. 29 - 33. - 0,45 п.л.
3. Дудников, A.A. Деятельность местных Советов депутатов трудящихся по осуществлению представительских функций (1945-1953 гг.) [Текст] / A.A. Дудников // Общество и право. - 2013. - № 3. - С. 49 - 53. - 0,45 п.л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Дудников, A.A. Закон о выборах 1950 г.: общая характеристика и значение в правовом регулировании института местных Советов [Текст] / A.A. Дудников// Вестник Краснодарского университета МВД России. - 2009. - № 1. -С. 29-31.-0,4 п.л.
5. Дудников, A.A. Конституционно-правовые основы деятельности местных Советов депутатов трудящихся в 1945-1953 гг. [Текст] / A.A. Дудников // Сборник материалов научно-теоретической конференции 27 ноября 2009г. «Право, экономика, политика и современный российский социум». Издательство ЮФУ (г. Ростов-на-Дону). - 2010. - С. 243 - 246. - 0,4 п.л.
6. Дудников, A.A. Правовой статус местных Советов депутатов трудящихся в послевоенные годы [Текст] / A.A. Дудников // Вестник Краснодарского университета МВД России. - 2010. - № 1. - С. 32 - 34. - 0,3 п.л.
7. Дудников, A.A. Особенности формирования и функционирования местных Советов депутатов трудящихся после окончания Великой Отечественной войны [Текст] / A.A. Дудников // Право и практика. - 2013. - № 2. - С. 112-117.-0,5 п.л.
8. Дудников, A.A. Законодательное регулирование института местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период (1945 - 1954 гг.) [Текст] / A.A. Дудников в соавт. // Публичные механизмы обеспечения государственного суверенитета: юридические императивы и практика (материалы международной научно-практической конференции посвященной дню России). - Белгород. - 2014. -№ 1.-С. 169- 176.-0,5 п.л.
9. Дудников, A.C. Конституционное регулирование института местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период [Текст] / A.A. Дудников // Конституционно-правовые институты и процессы: перекличка поколений : Сборник научных статей, посвященных памяти профессора Н.В. Витрука. -Белгород, ООО «ГиК». - 2014. - С. 193 - 197. - 0,5 п.л.
Подписано в печать 29.04.2015.Times New Roman. Формат 60«84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 135. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИД «Белгород» НИУ «БелГУ» 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
1 5- - 7 9 27
2015675741
2015675741
