АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовое обеспечение муниципального управления использованием земель городских поселений»
На правах рукописи
Поставная Наталия Павловна
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ ГОРОДСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ
Специальность 12.00.06 - природоресурсное право, аграрное право, экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
- 2 ЛЕИ 2010
Москва - 2010
004615264
На правах рукописи
Поставная Наталия Павловна
Организационно-правовое обеспечение муниципального управления использованием земель городских поселений
Специальность 12.00.06 — природоресурсное право, аграрное право, экологическое право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук
Москва - 2010
Работа выполнена в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Научный руководитель: кандидат юридических наук
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация: Санкт-Петербургский государственный университет
Защита состоится 15 декабря 2010 года в 14 часов назасе-дании диссертационного совета Д.503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «_»_2010 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета кандидат юридических наук,
Галиновская Елена Анатольевна
Волков Геннадий Александрович,
кандидат юридических наук Землякова Галина Леонидовна
доцент
А.Н.Чертков
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление — особая форма публичной власти, которая, согласно Конституции РФ, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Следовательно, муниципальное управление использованием земель является самостоятельной функциональной деятельностью органов местного самоуправления. Данная деятельность осуществляется указанным уровнем публичной власти в пределах полномочий, закрепленных за ним законодательством. Вместе с тем, несмотря на незначительный период, прошедший с момента муниципальной реформы, выявлен целый ряд проблем организационно-правового характера, затрудняющих эффективную реализацию функций местного самоуправления в области управления использованием земель. В земельном, градостроительном законодательстве, иных его отраслях обнаружены пробелы и противоречия, препятствующие эффективному участию органов местного самоуправления в земельных отношениях.
Как известно, оценка деятельности местного самоуправления в этой области связана с тем, насколько эффективно ею обеспечивается рациональное использование земель муниципальных образований. Население в целом заинтересовано в разумном и неистощительном землепользовании. Для местных жителей земля не только территория их проживания, но и материальная база развития местной экономики, а также природный объект, подлежащий охране наравне с иными расположенными в границах муниципального образования природными объектами. Однако именно реализация требований рационального использования земель вызывает подчас наибольшие затруднения. Недостаточная эффективность деятельности органов местного самоуправления становится не так редко и причиной нарушения прав и законных интересов лиц, обладающих правами на землю в муниципальном образовании.
Обеспечение всей совокупности интересов в использовании земель — обязанность как государственной, так и муниципальной публичной власти. Но в силу структурной обособленности органов государственной власти и органов местного самоуправления требуется их тесное взаимодействие для достижения общего результата. В то же время не все механизмы взаимодействия отлажены в должной мере. Исследование проблем согласованной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти в вопросах управления рациональным использованием земель имеет существенное значение как для разработки научных выводов, так и для правоприменительной практики. Особенно это важно для разрешения многочисленных проблем, возникающих в работе функциональных структур органов местного самоуправления (управлений, комитетов землепользования и архитектуры, правовых управлений) и государственных органов.
Сказанное, по нашему мнению, обосновывает актуальность изучения проблем организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель.
Проведенное исследование и высказанные на его основе предложения направлены, прежде всего, на совершенствование муниципального управления использованием земель городских поселений, нацеленных статусом городского округа. Однако, как представляется, разработанные предложения применимы и к решению проблем реализации аналогичных функций органами местного самоуправления иных видов муниципальных образований, закрепленных за ними в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Перечисленные выше обстоятельства обусловили выбор темы. При этом основная направленность диссертационного исследования заключается в выявлении закономерностей формирования и развития правового обеспечения муниципального управления использованием земель
на примере городского округа с целью совершенствования регулирования указанных отношений.
Основная цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы на базе изучения истории развития законодательного регулирования управления землями на местном уровне, теоретических исследований, анализа федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и практики их применения выработать концептуальные предложения по совершенствованию организационно-правового обеспечения исполнения функций управления землепользованием муниципальными образованиями.
В соответствии с названной целью в настоящей работе ставились следующие задачи:
1) проанализировать современное законодательное регулирование исполнения функций муниципального управления использованием земель, в том числе исследовать соотношение норм федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и их муниципальных правовых актов, а также изучить правоприменительную практику в этой области;
2) выявить основные этапы истории развития в России правового регулирования управления использованием земельными ресурсами на местном уровне;
3) исследовать теоретические проблемы организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель;
4) определить основные направления повышения эффективности организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель и выработать предложения по их реализации.
Состояние исследования темы. Современная система местного самоуправления возникла в Российской Федерации сравнительно недавно. В то же время исследование особенностей публичного управления земельными ресурсами на местном уровне осуществлялось и ранее, в том числе и в совет-
ский период. Общие вопросы правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов являлись предметом исследования С.А. Боголюбова, В.И. Васильева, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, Ю.Г. Жарикова, О.И. Крассова, О.М. Козырь, Е.А. Носкова, Н.Л.Лисиной, Е.Л. Мининой, Г.Н. Полянской, М.В. Попова, Н.В. Кичи-гина, А.Н. Черткова и других. Изучение закономерностей правового регулирования территориального планирования использования земель как отдельной функции управления рассматривались Д. Г. Лебедевым1.
В настоящей работе впервые комплексно исследованы проблемы организационно-правового обеспечения функций муниципального управления использованием земель, изучены действующие нормы земельного, градостроительного законодательства, иных его отраслей, а также выработанные теорией новые подходы к организации местного самоуправления.
В работе исследованы возможности более широкого и активного привлечения органами местного самоуправления населения к принятию решений в области управления земельными ресурсами. Кроме того, определены наиболее существенные направления совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, уполномоченными в области управления земельными ресурсами.
Предметом диссертационного исследования является система нормативных правовых актов (законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты), регулирующих организационно-правовое обеспечение муниципального управления использованием земель, правоприменительная, в том числе, судебная практика, архивные документы, теоретические выводы советских и российских
1 Лебедев Д. Г. Правовое регулирование территориального планирования использования земель в Российской Федерации. Автореферат дис. на соискание степени кандидата юридич. наук, М„ 2007.
ученых, обращавшихся к правовым проблемам в рамках рассматриваемой темы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по общей теории права, конституционному, муниципальному праву: Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.Д. Градовского, A.A. Кизеветтера, Е.И. Колю-шина, A.A. Уварова, A.A. Сергеева, Ю.А. Тихомирова; в области земельного права: Г.А. Аксененока, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, А.И. Бобылева, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, Л.И. Дембо, Ю.Г. Жарикова, И.И. Евтихеева, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.И. Крассова, М.И. Козыря, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, М.С. Липецкера, Н.Л. Лисиной, Е.Л. Мининой, H.A. Сыродоева, A.M. Турубинера.
Использовались материалы научных исследований по истории развития местного самоуправления: Е.Ю. Ап-каримова, Н.В. Бочкова, C.B. Голикова, И.И. Детятина, Б.Н. Миронова, Н.А.Миненко, В.В. Еремяна, Н.Л. Пеши-на, ГТ.Н. Першина, И.В. Побережникова, В.Ф. Снегерева, Д.Г. Семенова, М.В. Федорова, М.Е. Якубовича.
Методологическими основами диссертационного исследования являлись общенаучные и специальные методы научного познания: диалектический, формально-правовой, сравнительно-правовой.
Изучение правового обеспечения исполнения функций местного (муниципального) управления использованием земель на протяжении нескольких столетий развития Российского государства предопределило применение в диссертационном исследовании исторического метода с целью выделения основных принципов, форм и методов местного (муниципального) управления, имеющих значение для практического применения в современный период.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа является комплексным исследованием, посвященным рассмотрению организационно-правовой природы функций муниципального управления рациональным использованием земель в границах муници-
пальных образований, основанным на изучении современной ситуации и действующего законодательства. Исторический подход к исследованию природы муниципального (местного) управления указанными процессами позволил выявить особенности, характерные как дня управления публичными земельными ресурсами, так и земельными участками, находящимися в собственности граждан и юридических лиц. При этом выявлены особенности привлечения населения органами местного самоуправления при исполнении ими функций управления земельными ресурсами.
Проведенный в работе анализ реализации действующего законодательства положен в основу предложений по совершенствованию организационно-правового обеспечения процессами муниципального управления использованием земель.
Кроме того, в диссертационном исследовании изучена правовая природа взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, а также гражданами и юридическими лицами в рамках отношений по использованию и охране земель в муниципальном образовании.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. На основании проведенных исследований сделан вывод о том, что муниципальное управление использованием земель представляет собой субинститут земельного права, включающий в себя совокупность правовых норм, регулирующих отношения организации управления органами местного самоуправления использованием земель в границах муниципальных образований с привлечением в установленном порядке населения в целях принятия управленческих решений.
Данное мнение основано на том, что правовое регулирование муниципального управления использованием земель является неотъемлемой обособленной частью института государственного и муниципального управления земельными ресурсами, земельного права. Обособленность института обусловлена в том числе и тем, что нормы муниципального
управления использованием земель призваны урегулировать относительно однородную группу общественных земельных отношений, участниками которых являются население и органы местного самоуправления.
2. В целях правового обеспечения деятельности местного самоуправления и дальнейшего развития теоретических правовых исследований диссертантом предлагается следующее определение понятия муниципального управления использованием земель.
Муниципальное управление использованием земель — исполнительно-распорядительная деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая от имени населения муниципальных образований, основанная на положениях Конституции РФ, нормах федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и направленная на обеспечение рационального использования земель на территории муниципальных образований, решение вопросов местного значения муниципальных образований и переданных государственных полномочий. Муниципальное управление использованием земель осуществляется органами местного самоуправления в координации с органами государственной власти.
3. Обеспечение рационального использования земель требует комплексного подхода в регулировании муниципального управления использованием земель.
Сущность комплексного подхода заключается в том, что при принятии федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов надлежит учитывать, что муниципальное управление использованием земель является неотъемлемой частью общего механизма управления использованием земель и в то же время призвано обеспечить интересы населения территорий муниципальных образований. В связи со сказанным существенной частью комплексного подхода должно быть обеспечение участия населения в принятии решений, касающихся рационального использования земель.
4. Организация местного самоуправления предполагает обращение к различным, предусмотренным правом, формам вовлечения населения в решение вопросов местного значения, в равной мере это должно быть отнесено и к решению проблем рационального использования земель в муниципальном образовании.
Диссертантом предлагается предусмотреть в федеральном законодательстве расширение форм обязательного участия населения (или его представителей) в решении таких вопросов, как планирование использования земель, распределение и перераспределение земельных участков.
Конкретные формы участия населения муниципальных образований в этой функциональной деятельности следует предусматривать муниципальными правовыми актами. Так, в частности, предлагается нормами федерального законодательства предусмотреть обязательное участие представителей местного населения в работе комиссий по распределению и перераспределению земельных участков для строительства.
5. Реализация принципа платности землепользования должна обеспечиваться в первую очередь объективной оценкой земли, для чего необходимо активное привлечение к процедурам оценки органов местного самоуправления. Однако из анализа норм действующего законодательства можно сделать вывод, что органы местного самоуправления в этом процессе практически не участвуют. Для разрешения проблемы предлагаем путем внесения поправок в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» определить основания, в силу которых законодательством субъектов Российской Федерации предусматривается участие представителей органов местного самоуправления в работе комиссии по рассмотрению заявлений граждан, не согласных с проведенной оценкой кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в границах территории муниципальных образований.
6. Анализ установленных законодательством процедур предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства свидетельствует,
что данные процедуры не учитывают в полной мере необходимость рационального использования земель территорий муниципальных образований и использование земельных участков для размещения социально-значимых объектов.
Поэтому в качестве одного из условий предоставления земельных участков предлагается предусмотреть обязательное размещение объектов социального назначения (школ, детских садов, спортивных сооружений, скверов, парков, других). Орган местного самоуправления при регулировании бюджетных и межбюджетных отношений должен планировать расходования бюджетных средств на эти цели с привлечением субсидий других уровней публичной власти. Эти существенные условия должны быть включены в условия конкурса и проекта договора с застройщиком и в установленном порядке доведены до сведения населения муниципального образования.
7. В ходе исследования выявлен пробел в регулировании отношений по осуществлению муниципального земельного контроля в части наделения органов местного самоуправления конкретными полномочиями по его осуществлению. Указанный пробел предлагается восполнить наделением органов муниципального земельного контроля полномочиями по осуществлению межевания границ землепользования в случаях самовольного использования земель территорий муниципальных образований.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта и выступлениях на научно-практических конференциях.
Результаты исследования использовались автором в работе правового управления муниципального образования г. Оренбург при подготовке проектов муниципальных правовых актов по вопросам управления использованием земель, подготовке экспертных заключений на проекты му-
ницииальных правовых актов, а также при разработке программы и чтении лекций спецкурса «Совершенствование управления земельными ресурсами» на юридическом факультете Оренбургского государственного аграрного университета.
Структура диссертации сформирована в соответствии с задачами диссертационного исследования и состоит из введения, 2 глав, 6 параграфов, заключения и библиографии.
Основное содержание диссертации
Во введении обосновывается актуальность и состояние исследования выбранной темы, определяется предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, научная новизна и практическая значимость, апробация результатов исследования, а также основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Общие вопросы муниципального управления использованием земель городских поселении» состоит из двух параграфов. В первом параграфе «История правового регулирования управления использованием земель городских поселений в России» диссертант рассматривает историю становления правового обеспечения муниципального управления использованием земель. Обосновывается тезис о том, что земельные отношения с участием органов местного управления землепользованием в городах складывались на протяжении не одного столетия. Опыт правового обеспечения регулирования этих отношений необходимо учитывать в современной деятельности органов местного самоуправления.
Характерные особенности правового обеспечения этой деятельности связаны с нахождением земли в собственности не только государства, но и частных лиц, а также в пользовании таких субъектов землепользования, какими являлись самоуправляющиеся общины. Это изначально послужило основой разделения управления использованием земель на государственное и местное.
Аргументируются выводы о том, что различные формы вовлечения населения в процесс местного управления использованием земель применялись с момента становления
этого вида управления. Взаимодействие местных государственных учреждений и самоуправляющихся общин, то есть властных и общественных структур, — характерная черта развития муниципального управления использованием земель.
Во втором параграфе «Теоретические проблемы организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель» исследован ряд важных теоретических вопросов, соответствующих теме параграфа. Развитие муниципальной формы управления использованием земель одновременно связано с реформированием как отношений организации управления использованием земель, так и отношений организации местного самоуправления.
В данном параграфе аргументируется вывод о том, что муниципальное управление использованием земель представляет собой субинститут земельного права, представленный совокупностью правовых норм, регулирующих отношения по организации управления использованием земель территорий муниципальных образований населением и органами местного самоуправления.
Научные исследования муниципальной формы управления использованием земель ограничивались исследованием управленческих функций органов местного самоуправления, что, как полагает диссертант, является неполным, в связи с чем предлагается рассматривать муниципальное управление использованием земель как совместную деятельность населения муниципальных образований и выбранных ими органов. Данное определение вытекает из понимания того, что самоуправление — это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Предлагается определение этой формы управления и принципы ее осуществления.
Во второй главе «Организационно-правовое обеспечение выполнения функций муниципального управления использо-
ванием земель городских поселений», состоящей из четырех параграфов, исследуются история развития, анализ действующих правовых норм, выводы ученых, предложения по совершенствованию организационно-правового обеспечения выполнения функций планирования, перераспределения, экономичного использования и муниципального земельного контроля за использованием земель городских поселений.
В первом параграфе «Основные направления организационно-правового обеспечения планирования использования земель» анализируется роль этой функции в организации муниципального управления использованием земель.
Эта функциональная деятельность осуществляется органами местного самоуправления совместно с населением муниципальных образований и направлена на обеспечение устойчивого развития территорий муниципальных образований. Принятие плановых программ использования земель и подведение итогов их выполнения предлагается рассматривать как основу функционирования этой формы управления. Исследуются проблемы взаимодействия государственных органов и местного самоуправления при выполнении этой функциональной деятельности.
С реформированием органов местного управления открылись новые возможности перспективного направления этой функциональной деятельности — территориального планирования использованием земель. Принцип территориального планирования стал использоваться в качестве основы планового использования земель городских поселений, в том числе наделенных статусом городского округа. Нормами действующего законодательства не допускается принятие решений органами местного самоуправления о резервировании земель, об изъятии для муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Главным документом территориального планирования городского округа является генеральный план городского округа.
Для обеспечения планового управления использованием земель анализируется применение таких организационно-правовых механизмов, как подразделение земель по целевому назначению на категории, перевод из одной категории в другую, зонирование территорий, установление градостроительных регламентов. Так, согласно ст. 85 ЗК РФ в состав такой категории земель, как земли населенных пунктов, могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к девяти видам территориальных зон. В Градостроительном кодексе РФ (ст. 35) конкретизирован состав территориальных зон и перечислены объекты застройки, которые могут располагаться в жилых зонах, что способствует плановому управлению землепользованием. Особенности использования земель, установленные для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяются в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам и объектам недвижимости. Это позволяет использовать зонирование — регулятор планового использования земель территорий муниципальных образований.
Резервирование земельных участков для муниципальных нужд предлагается также отнести к функции планового использования земель, так как в результате этой деятельности, связанной с территориальным планированием, устанавливаются временные ограничения использования земель. Исследуются проблемы взаимоотношений органов публичной власти в лице органов местного самоуправления с лицами, чьи интересы затрагиваются резервированием земельных участков. Предлагаются формы и методы привлечения населения муниципальных образований к этой управленческой деятельности.
Во втором параграфе «Проблемы правового обеспечения перераспределения земель на территории муниципальных образований» сделан анализ проблем выполнения этой функции органами местного самоуправления. Эта функция достаточно многоплановая, затрагивает множество проблем ее правового обеспечения. Функциональная деятельность выражается в проведении органами местного самоуправле-
ния в пределах полномочий, определенных нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, землеустроительных и других мероприятий, направленных на перераспределение земельных участков между землепользователями.
Исследуются проблемы перераспределения земельных участков на застроенных территориях. Решения о развитии застроенной территории принимаются в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей) или в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей. Однако законодателем установлен ряд условий принятия этого решения, что создает определенные проблемы в правовом применении. Диссертантом обосновывается необходимость внесения изменений в нормы действующего законодательства для упрощения этих процедур. Предлагаются формы непосредственного привлечения населения муниципальных образований к этой функциональной деятельности.
В третьем параграфе «Организационно-правовые особенности обеспечения экономичного использования земельных ресурсов городских поселений» исследуются проблемы, направленные на регулирование органами местного самоуправления экономичного использования земель.
Поскольку земля является территорией жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то для населения городских поселений важным является экономное использование земель. Все виды разрешенного использования земель в комплексе должны быть направлены на удовлетворение интересов населения муниципальных образований.
Решение таких вопросов местного значения городских поселений, как владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, строительство муниципального жилищного фонда, строительство автомобильных дорог общего пользования, организация благоустройства и озеленения, непосредствен-
но связаны с использованием земель. Решение этих вопросов направлено на удовлетворение публичных интересов всего населения городских поселений.
Наряду с этим, использование земель направлено на удовлетворение и частных интересов землепользователей. Одним из условий обеспечения баланса этих интересов является экономичное использование земель. Предлагается осуществлять эту функциональную деятельность совместно с населением муниципальных образований.
Эту функциональную деятельность предлагается рассматривать с анализа многих проблем и первоначально с обеспечением платности землепользования. Платность землепользования и включение земли в оборот в качестве объекта недвижимости изменили содержание этой функциональной деятельности. Обосновывается вывод о том, что оценку земель следует рассматривать в качестве первого элемента обеспечения экономичного использования земель. Возрастающий дефицит земли обусловливает интерес включения земель в оборот на основе рыночной оценки.
Реализация принципа платности землепользования должна обеспечиваться в первую очередь объективной оценкой земли. Анализ Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» дает основание сделать вывод: органы местного самоуправления в процессе управления оценкой земель не участвуют. Предлагается путем внесения поправок в указанный Федеральный закон эти условия предусмотреть.
Не меньшее значение в качестве регулятора экономичного использования земель имеет определение цены выкупа земельных участков, изымаемых для муниципальных нужд. Анализируются возможности обеспечения одновременного экономного использования земель и бюджетных средств муниципальных образований при выполнении органами местного самоуправления функциональной деятельности, связанной с выкупом земельных участков, изымаемых для муниципальных нужд. Поскольку расходование бюджетных средств
публичных образований может быть значительных размеров, то предлагается нормами земельного законодательства (дополнение к ст. 49 ЗК РФ) предусмотреть принятие акта органа публичной власти (применительно к муниципальным образованиям — муниципального правового акта) по определению перечня условий для принятия таких решений применительно к конкретному муниципальному образованию.
В обязательном порядке для обоснования принятия решения об изъятии земельных участков и расходования бюджетных средств указывать невозможность предоставления для этих целей малоиспользуемых земельных участков или свободных от прав других лиц. В качестве основания учитывать планы социально-экономического развития муниципального образования, местные программы использования и охраны земель, документы территориального планирования, регламенты застройки территории и акты выбора земельных участков с приложением расчета возмещения убытков и упущенной выгоды от изъятия у них земельных участков потерпевшим лицам. Муниципальным актом в дальнейшем предлагается утверждать тот акт выбора земельного участка, которым в большей степени будут удовлетворены муниципальные нужды, в том числе потребуются меньшие затраты бюджетных средств на возмещение убытков и упущенной выгоды прежним землепользователям.
Экономичное использование земли обеспечивается регулированием размера арендной платы за земельные участки и земельного налога. Земельные платежи поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в качестве обязательных платежей и расходуются в соответствии с нормами налогового, бюджетного законодательства и муниципальными правовыми актами для выполнения государственных полномочий и решения вопросов местного значения в интересах населения муниципальных образований.
Совершенствование правового обеспечения муниципального управления экономным использованием земель при взимании данных платежей предлагаем предусмотреть
в возможности органов местного самоуправления повлиять на установление размеров и своевременности внесения платы за землю. Правовые нормы ряда отраслей законодательства (земельное, налоговое, гражданское) наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями по установлению ставок этих платежей. Однако диссертант предлагает, чтобы нормы федерального законодательства обязывали органы местного самоуправления при установлении размера данных платежей учитывать не только покрытие текущих расходов муниципальных образований, но и предусматривать реализацию программ перспективного экономического развития муниципальных образований.
Для обеспечения экономичного использования земель муниципальных образований предлагается путем внесения изменений и дополнений в нормы действующего законодательства конкретизировать нормы предоставления земельных участков.
В четвертом параграфе «Проблемы правового обеспечения муниципального земельного контроля в городских поселениях» обосновывается вывод о том, что муниципальный земельный контроль является одной из функций управления использованием земель. Исследуются особенности осуществления этой функциональной деятельности в современный период.
В соответствии с нормами действующего законодательства муниципальный земельный контроль отнесен к вопросам местного значения городских поселений. Для обеспечения эффективности осуществления этой деятельности диссертантом обосновывается необходимость наделения органов местного самоуправления конкретными полномочиями по ее осуществлению. Например, путем внесения соответствующих дополнений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделить полномочиями по осуществлению контрольного межевания границ землепользования в случаях самовольного использования земель территорий муниципальных образований.
Порядок осуществления муниципального земельного контроля должен устанавливаться в каждом муниципальном образовании. В соответствии со ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Данная формулировка позволяет сделать вывод, что в осуществлении муниципального земельного контроля может быть задействован не один орган местного самоуправления. С этой целью диссертант предлагает принять на уровне муниципального образования муниципальный правовой акт, который будет определять органы местного самоуправления по осуществлению муниципального земельного контроля с наделением их соответствующими полномочиями. В зависимости от задач, которые поставит каждое муниципальное образование по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель территории муниципальных образований, осуществлять муниципальный земельный контроль будут те органы местного самоуправления, которые в силу положений об этих органах обязаны их выполнять.
Соблюдение правил землепользования и застройки предлагается положить в основу функциональной деятельности по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель территории конкретного муниципального образования. Кроме того, в задачу муниципального земельного контроля предлагается включать вопросы контроля за использованием земель в соответствии с муниципальными правовыми актами, регулирующими вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий.
Нормами действующего законодательства вопросы муниципального и общественного земельного контроля регулируются одной статьей (ст. 72 ЗК РФ). Порядок осуществления муниципального земельного контроля, установленный нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, должен содержать правовые нормы,
регулирующие вопросы взаимодействия органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений по осуществлению земельного контроля на территории муниципального образования. Эти условия предлагаем предусмотреть в статье 72 Земельного кодекса РФ, дополнив ее соответствующим содержанием, регулирующим основные вопросы этого взаимодействия, в том числе и с органами территориального общественного самоуправления.
В условиях рыночной экономики земельный контроль приобретает еще большее значение. Законодательством о земельной реформе собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям, арендаторам земельных участков предоставлены широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле с условием целевого, разрешенного и рационального использования.
Разграничение земель бывшего государственного земельного фонда входило в задачу реформирования системы землепользования. Однако этот процесс затянулся. Именно эти земли становятся объектами посягательства путем самовольного захвата земли, так как они свободны от прав землепользователей. Это должно обязывать всех субъектов, осуществляющих земельный контроль, перейти на более тесное взаимодействие в качестве меры противодействия противоправному поведению этих лиц.
Проведенный мониторинг действующего законодательства дает основание сделать вывод, что вопросы взаимодействия субъектов, осуществляющих земельный контроль, не полностью проработаны. Диссертант предлагает вопросы взаимодействия органов, осуществляющих государственный земельный контроль и муниципальный земельный контроль, регулировать нормами федерального законодательства. Поскольку при различии форм и методов правового регулирования осуществления земельного контроля их общей задачей является рациональное использование земель в интересах населения муниципальных образований.
В заключении сделаны основные выводы исследования теоретических, правоприменительных проблем организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель городских поселений. Сделан вывод о том, что наибольшего результата эта деятельность достигает при вовлечении в этот процесс местного населения, передаче государством органам местного самоуправления полномочий самостоятельного выполнения отдельных видов функциональной деятельности. Сформулированы предложения по дальнейшему исследованию этих проблем, совершенствованию организационно-правового обеспечения выполнения этой комплексной функциональной деятельности органов местного самоуправления, направленной на решение социальных, экономических задач путем рационального использования населением земель муниципальных образований.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Поставная, Н.П. Муниципальный земельный контроль и интересы населения / Н.П. Поставная // «Журнал российского права», 2009, № 8, с. 43—48. 0,5 л.
2. Поставная, Н.П. Проблемы правового регулирования предоставления земель под городскую застройку / Н.П. Поставная // «Право и государство: теория и практика», № 1 (49), 2009, с. 101-105. 0,4 л.
3. Поставная, Н.П. Проблемы управления и распоряжения земельными ресурсами городов / Н.П. Поставная // «Законодательство и экономика», № 8, 2007, с. 48—51. 0,3 л.
4. Поставная, Н.П. Соотношение договорных и разрешительных начал в области природопользования и охраны окружающей среды / Н.П. Поставная // Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сб. тезисов докладов и выступлений на науч.-практ. конф. Сост. С.А. Боголюбов, И.И. Широкорад, Д.О. Сиваков, М., ИзиСП, 2006, с. 53-55. 0,3 л.
5. Поставная, Н.П. Некоторые проблемы применения земельно-правовых норм в свете реформы местного самоуправления / Н.П. Поставная // Сб. матер, науч.-практ. конф. «Проблемы современного права в Российской Федерации». Сост. С.А. Боголюбов, Е.А. Позднякова, Д.О. Сиваков, Оренбург: ИПК ГОУ ОГУС, 2006, с. 181-184. 0,5 л.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Поставная, Наталия Павловна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1 Общие вопросы муниципального управления использованием земель городских поселений.
§ 1. История правового регулирования управления использованием земель городских поселений в России.
§ 2. Теоретические проблемы организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель.
Глава 2 Организационно-правовое обеспечение выполнения функций муниципального управления использованием земель городских поселений.
§ 1. Основные направления организационно-правового обеспечения планирования использования земель.
§ 2. Проблемы правового обеспечения перераспределения земель на территории муниципальных образований.
§ 3. Организационно-правовые особенности обеспечения экономичного использования земельных ресурсов городских поселений.
§4. Проблемы правового обеспечения муниципального земельного контроля в городских поселениях.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовое обеспечение муниципального управления использованием земель городских поселений"
Местное самоуправление — особая форма публичной власти, которая, согласно Конституции РФ, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного 'значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Следовательно, муниципальное управление использованием земель является самостоятельной функциональной деятельностью органов местного самоуправления. Данная деятельность осуществляется указанным уровнем публичной власти в пределах полномочий, закрепленных за ним законодательством. Вместе с тем, несмотря на незначительный период, прошедший с момента муниципальной реформы, выявлен целый ряд проблем организационно-правового характера, затрудняющих эффективную реализацию функций местного самоуправления в области управления использованием земель. В земельном, градостроительном, иных отраслях законодательства обнаружены пробелы и противоречия, препятствующие эффективному участию органов местного самоуправления в земельных отношениях.
Как известно, оценка деятельности местного самоуправления в этой области связана с тем, насколько эффективно обеспечивается рациональное использование земель муниципальных образований. Население в целом заинтересовано в разумном и не истощительном землепользовании. Для местных жителей - земля не только территория их проживания, но и материальная база развития местной экономики, а также природный объект, подлежащий охране, наравне с иными, расположенными в границах муниципального образования природными объектами. Однако именно реализация требований рационального использования земель вызывает подчас наибольшие затруднения. Недостаточная эффективность деятельности органов местного самоуправления становится не так редко и причиной нарушения прав и законных интересов лиц, обладающих правами на землю в муниципальном образовании.
Обеспечение всей совокупности интересов в использовании земель — обязанность как государственной, так и муниципальной публичной власти. Но, в силу структурной обособленности органов государственной власти и органов местного самоуправления, требуется их тесное взаимодействие для достижения общего результата. В то же время, не все механизмы взаимодействия отлажены в должной мере. Исследование проблем согласованной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной . власти в вопросах управления рациональным использованием земель имеет существенное значение, как для разработки научных выводов, так и для правоприменительной практики. Особенно это важно для разрешения многочисленных проблем, возникающих в работе функциональных структур- органов местного самоуправления (управлений, комитетов землепользования и архитектуры, правовых управлений) и государственных органов.
Сказанное, по нашему мнению, обосновывает актуальность изучения проблем организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель.
Проведенное исследование и 'высказанные на его основе предложения направлены, прежде всего, на совершенствование муниципального управления использованием земель городских поселений, наделенных статусом городского округа. Однако, как представляется, они применимы и к решению таких же проблем органами местного самоуправления иных видов муниципальных образований, с теми особенностями, которыми они обладают с учетом норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
ФЗ от 06.10.2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Система Консультант-Плюс.
Перечисленные выше обстоятельства обусловили выбор темы. При этом основная направленность диссертационного исследования заключается в выявлении закономерностей формирования и развития правового обеспечения муниципального управления использованием земель на примере городского округа с целью совершенствования регулирования указанных отношений.
Степень разработанности темы. Действующая система местного самоуправления возникла в Российской Федерации сравнительно недавно. Исследование особенностей публичного управления земельными ресурсами на местном уровне осуществлялось и ранее, в том числе и в советский период. Общие вопросы правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов являлись предметом исследования С. А. Боголюбова, В.И. Васильева, Г. А. Волкова, Е.А Галиновской, Ю.Г. Жарикова, О.И. Крассова, О.М. Козырь, Е.А. Носкова, Н.Л. Лисиной, Е.Л. Мининой, Г.Н. Полянской, М.В. Попова, Н.В. Кичигина, А.Н. Черткова и других. Изучение закономерностей правового регулирования территориального планирования использования земель как отдельной функции управления рассматривались Д.Г. Лебедевым2.
В настоящей работе впервые комплексно исследованы проблемы организационно-правового обеспечения функций муниципального управления использованием земель с учетом земельного, градостроительного законодательства, иных отраслей законодательства, новых подходов к организации местного самоуправления. В работе исследованы возможности более широкого и активного привлечения населения органами местного самоуправления к принятию решений в области управления земельными ресурсами, совершенствования взаимоотношений с органами государственного управления земельными ресурсами.
2 Лебедев Д.Г.Правовое регулирование территориального планирования использования земель в Российской Федерации. Автореферат дис. . кан. юридич, наук, М., 2007.
Основная цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы на базе изучения истории развития законодательного регулирования управления землями на местном уровне, теоретических исследований, анализа федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и практики их применения выработать концептуальные предложения по совершенствованию организационно-правового обеспечения выполнения функций муниципального управления использованием земель.
В соответствии с названной целью в настоящей работе ставились следующие задачи:
1) проанализировать современное состояние правого обеспечения выполнения функций муниципального управления использованием земель с учетом правовых норм федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в сравнительно-правовом аспекте и правоприменительной практики;
2) проследить историю развития правового регулирования управления использованием земельными ресурсами в России;
3) исследовать теоретические проблемы организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель;
4) выявить возможности организационно-правового обеспечения функций муниципального управления использованием земель и выработать предложения по их совершенствованию.
Предметом диссертационного исследования является система нормативных правовых актов (законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты), регулирующих вопросы организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель, судебная практика, архивные документы, научные труды советских и российских ученых, касающиеся рассматриваемой темы и являющиеся теоретической основой диссертации.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по общей теории права, публичному, конституционному, муниципальному праву: Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.Д. Градовского,
A.A. Кизеветтера, Е.И. Колюшина, A.A. Уварова, A.A. Сергеева Ю.А. Тихомирова; в области земельного права: Г.А. Аксененока,
B.П. Балезина, С.А. Боголюбова, А.И. Бобылева, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, Л.И. Дембо, Ю.Г. Жарикова, И.И. Евтихеева, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.И. Крассова, М.И. Козыря, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, М.С. Липецкера, Н.Л. Лисиной, Е.Л. Мининой, H.A. Сыродоева, А.М Турубинера.
Использовались материалы научных исследований по истории развития местного самоуправления: Е.Ю. Апкаримова, Н.В. Бочкова,
C.B. Голикова, И.И. Детятина, Б.Н. Миронова, H.A. Миненко, В.В. Еремяна, Н.Л. Пешина, П.Н. Першина, И.В. Побережникова, В.Ф. Снегерева, Д.Г. Семенова, М.В. Федорова, М.Е. Якубовича.
Методологическими основами диссертационного исследования являлись общенаучные специальные методы научного познания: диалектический, формально-правовой, сравнительно-правовой методы, метод толкования права.
Изучение правового обеспечения выполнения функций местного -(муниципального) управления использованием земель на протяжении нескольких столетий развития российского государства предопределило применение в диссертационном исследовании исторического метода с целью выделения основных принципов, форм и методов местного (муниципального) управления, имеющих значение и практическое применение в современный период.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа является комплексным исследованием, посвященным рассмотрению организационно-правовой природы функций муниципального управления рациональным использованием земель муниципальных образований. Исторический подход к исследованию природы муниципального (местного) управления этими процессами позволил выявить особенности, характерные как для управления публичными земельными ресурсами, так и земельными участками, находящимися в собственности граждан и юридических лиц. При этом выявлены особенности выполнения функций управления земельными ресурсами органами местного самоуправления с привлечением населения муниципальных образований. Этот анализ и практика правового применения действующего законодательства положены в основу предложений по совершенствованию организационно-правового обеспечения процессами муниципального управления использованием земель.
Кроме того, в диссертационном исследовании изучается способная оказать влияние на особенности правового регулирования природа взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, с гражданами и юридическими лицами по вопросам управления использованием земель. Рассматриваются вопросы совершенствования, регулирования и управления этими процессами в интересах населения муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. На основании проведенных исследований сделан вывод о том, что муниципальное управление использованием земель представляет собой субинститут земельного права, включающий в себя совокупность правовых норм, регулирующих отношения организации управления органами местного самоуправления использованием земель в границах муниципальных образований с привлечением в установленном порядке населения в целях принятия управленческих решений.
Данное мнение основано на том, что правовое регулирование муниципального управления использованием земель является неотъемлемой, обособленной частью института государственного и муниципального управления земельными ресурсами земельного права. Обособленность института обусловлена, в том 'числе, и тем, что нормы о муниципальном управлении использованием земель призваны урегулировать относительно однородную группу общественных земельных отношений, участниками которых являются население и органы местного самоуправления.
2. В целях правового обеспечения деятельности местного самоуправления и дальнейшего развития теоретических правовых исследований диссертантом предлагается следующее определение понятия муниципального управления использованием земель.
Муниципальное управление использованием земель - исполнительно-распорядительная деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая от имени населения муниципальных образований, основанная на положениях Конституции РФ, нормах федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и направленная на обеспечение рационального использования земель на территории муниципальных образований, решение вопросов местного значения муниципальных образований и переданных государственных полномочий. Муниципальное управление использованием земель осуществляется органами местного самоуправления в координации с органами государственной власти.
3. Обеспечение рационального использования земель требует комплексного подхода в регулировании муниципального управления использованием земель.
Сущность комплексного подхода заключается в том, что при принятии федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов надлежит учитывать, что муниципальное управление использованием земель является неотъемлемой частью общего механизма управления использованием земель, и, в то же время, призвано обеспечить интересы населения территорий муниципальных образований. В связи со сказанным существенной частью комплексного подхода должно быть обеспечение участия населения в принятии решений, касающихся рационального использования земель.
4. Организация местного самоуправления предполагает обращение к различным, предусмотренным правом формам вовлечения населения в решение вопросов местного значения, в равной мере это должно быть отнесено и к решению проблем рационального использования земель в муниципальном образовании.
Диссертантом предлагается предусмотреть в федеральном законодательстве расширение форм обязательного участия населения (или его представителей) в решении таких вопросов, как планирование использования земель, распределения и перераспределения земельных участков.
Конкретные формы участия населения муниципальных образований в этой функциональной деятельности следует предусматривать муниципальными правовыми актами. Так, в частности, предлагается нормами федерального законодательства предусмотреть обязательное участие представителей местного населения в работе комиссий по перераспределению земельных участков для строительства.
5. Реализация принципа платности землепользования должна обеспечиваться, в первую очередь, объективной оценкой земли, для чего необходимо активное привлечение к процедурам оценки органов местного самоуправления. Однако, из анализа норм действующего законодательства можно сделать вывод, что органы местного самоуправления в' этом процессе
10 практически не участвуют. Для разрешения проблемы предлагаем путем внесения поправок в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» определить основания, в силу которых законодательством субъектов Российской Федерации предусматривается участие представителей органов местного самоуправления в работе комиссии по рассмотрению заявлений граждан, не согласных с проведенной оценкой кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в границах территории муниципальных образований.
6. Анализ установленных законодательством процедур предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства свидетельствует, что данные процедуры не учитывают в полной мере необходимость рационального использования земель территорий муниципальных образований и использование земельных участков для размещения социально-значимых объектов.
Поэтому, в качестве одного из условий предоставления земельных участков предлагается предусмотреть обязательное размещение объектов социального назначения (школ, детских садов, спортивных сооружений, скверов, парков, др.). Орган местного самоуправления при регулировании бюджетных и межбюджетных отношений должен планировать расходование бюджетных средств на эти цели с привлечением субсидий других уровней публичной власти. Эти существенные условия должны быть включены в условия конкурса и проекта договора с застройщиком и в установленном порядке доведены до сведения населения муниципального образования.
7. В ходе исследования выявлен пробел в регулировании отношений по осуществлению муниципального земельного контроля в части наделения органов местного самоуправления конкретными полномочиями по его осуществлению. Указанный пробел предлагается восполнить наделением органов муниципального земельного контроля полномочиями по осуществлению межевания границ землепользования в случаях самовольного использования земель территорий муниципальных образований.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация была выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта и выступлениях на научно-практических конференциях. Результаты исследования использовались автором в работе правового управления муниципального образования г. Оренбург при подготовке проектов муниципальных правовых актов по вопросам управления использованием земель, подготовке экспертных заключений на проекты муниципальных правовых актов, при разработке программы и чтении лекций спецкурса «Совершенствование управления земельными ресурсами» на юридическом факультете Оренбургского государственного аграрного университета. Исследования и предложения нашли отражение в публикациях автора.
Структура диссертации сформирована в соответствии с задачами диссертационного исследования и состоит из введения, 2 глав, 6 параграфов, заключения и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Поставная, Наталия Павловна, Москва
Заключение
Проведенное настоящее исследование свидетельствует, что в результате реформирования местных органов власти, земельных правоотношений сложилась новая форма управления земельными ресурсами - муниципальная.
Идеи самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления имеют глубокие корни в науке российского права, а их реализация в организации отдельных институтов местного самоуправления. Применение в диссертационном исследовании исторического метода изучения функций местного (муниципального) управления использованием земель на протяжении нескольких столетий развития российского государства позволили выявить закономерности организации и правового обеспечения их выполнения для использования в практической деятельности органов местного самоуправления. Наибольший результат эта деятельность достигает при вовлечении в этот процесс местного населения, передачи государством органам местного самоуправления полномочий самостоятельного выполнения отдельных видов функциональной деятельности. Отличительные признаки этой формы публичного управления использованием земель заключаются в использовании различных форм вовлечения населения в этот процесс. Однако пока население муниципальных образований еще не в полной мере привлекается к управлению использованием земель. Население муниципальных образований и должностные лица муниципальных образований должны стать совместными участниками отношений по управлению использованием земель. Использование различных форм вовлечения граждан в выполнение функциональной деятельности, связанной с управлением использованием земель предлагается рассматривать одним из методов ее совершенствования.
Эти проблемы требуют отдельного исследования.
142
Использование земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории должно определять единство деятельности органов публичной власти и проживающего там населения. Это предполагает интерес населения муниципальных образований и государственных органов, органов местного самоуправления в рациональном использовании земель территорий муниципальных образований и взаимную связь в реализации этого интереса. Взаимный интерес в эффективном использовании земель должен быть положен в основу распределения полномочий по выполнению функций управления использованием земель между государственными органами и органами местного самоуправления. Предлагаем при наделении органов местного самоуправления определенными полномочиями по выполнению функций управления использованием земель, нормами федерального законодательства предусматривать их выполнение непосредственно с привлечением населения муниципальных образований.
Реформирование органов публичной власти привело к изменениям организации выполняемой ими функциональной деятельности управления использованием земель. Одну функциональную деятельность выполняют в пределах собственных полномочий и органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Кроме того, в структурах государственных органов и местного самоуправления полномочиями распределены между различными отраслевыми и территориальными структурами. Оценкой эффективности их деятельности должны стать качественные публичные услуги населению. С целью последующего наделения и перераспределения полномочий между указанными органами предлагаем разработать организационно-правовые методы определения эффективности этой деятельности. Население муниципальных образований должно принимать участие в этой работе. Эти процессы необходимо исследовать для последующего внесения изменений и дополнений в нормы действующего законодательства. Первоначально предлагаем правовыми актами определять критерии оценки стандарта качества этих услуг. Взаимодействие между государственными органами и органами, местного самоуправления по оказанию публичных услуг населению необходимо определять в регламентах выполнения конкретных функций. Эти процессы подлежат дальнейшему научному исследованию. Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» эти
163 вопросы недостаточно регламентированы . Например, предоставление муниципальных услуг должно осуществляться в соответствии с административными регламентами. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом местного- самоуправления. Однако- в законе процедуры подготовки административных регламентов и проведения экспертизы не прописаны.
Решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 одобрена «Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации». Разделяем мнение' С.А. Боголюбова* по оценки этого акта с учетом' перспективы развития земельного и гражданского законодательства164. Однако, если отдельные положения этого акта реализуются принятием соответствующих законов, то нормами земельного законодательства необходимо предусматривать дополнительные меры публичной защиты природных ресурсов. Возможность наделения, органов местного самоуправления этими полномочиями для обеспечения публичной защиты использованием; земель также подлежит дальнейшему изучению и
163ФЗ от 27.07.2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Система Консультант-Плюс.
164С.А. Боголюбов «Земельное законодательство и концепция развития гражданского законодательства». Журнал Российского права, 2010, № 1. реализации путем внесения дополнения в нормы действующего законодательства.
Таким образом, в результате исследования проблем организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием земель выявлены возможности дальнейшего совершенствования этой функциональной деятельности. Эти процессы подлежат дальнейшему научному изучению для последующего совершенствования организационно-правового обеспечения управления использованием земель территорий муниципальных образований.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовое обеспечение муниципального управления использованием земель городских поселений»
1. Аксененок, Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР / Г.А. Аксененок. М., 1950. - 307 с.
2. Александрова, А.Ю. Правовое регулирование использования земель поселений для застройки в России : дис. . канд. юрид. наук /
3. A.Ю. Александрова. М., 2008. - 273 с.
4. Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации : учебник : в 2 ч. / А.П.Алехин, Ю.М.Козлов; МГУ им. М.В. Ломоносова, Юрид. фак. -М.: ТОО «Теис», 1994 1995. -2 ч.
5. Андрейчук, В.Г. Эффективность использования производственного потенциала / В.Г. Андрейчук. М. : Экономика, 1983. — 205 с.
6. Балезин, В.П. Правовой режим земель населенных пунктов /
7. B.П. Балезин; отв. ред. Н.И. Краснов. М. : Юрид. лит., 1980. - 93 с. -(Хозяйственному руководителю о законодательстве).
8. Бахрах, Д.Н. Хозяйственная реформа, управление и право / Д.Н. Бахрах; под ред. Ю.М. Козлова. М.: Изд-во МГУ, 1973. - 412 с.
9. Боголюбов, С.А. Земельное право : учеб. пособие / С.А. Боголюбов. -М. : Высшее образование, 2006. 413 с. - (Основы наук).
10. Бялкина, Т.М. Компетенция местного самоуправления : проблемы теории и правового регулирования : автореф. дис. .доктора юрид. наук / Т.М. Бялкина. Саратов, 2007. - 43 с.
11. Васильев, В.И. Местное самоуправление : учеб. и науч.-практ. пособие / В.И. Васильев. М., 1999. - 452 с.
12. Волков, Г.А. Принципы земельного права России. М. : Изд-во «Городец», 2005. - 336 с.
13. Волкова, Т.В. Правовые основы управления земельными ресурсами Российской Федерации / Т.В. Волкова ; под ред. К.Г. Пандакова. Саратов : Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2003. - 212 с.
14. Галиновская, Е.А. . Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений / Е.А. Галиновская. М., 2009. — 320 с.
15. Городовое положение // Свод законов Российской империи. Т.2: Свод губернских учреждений; СПб. : Изд. Кодификационного отдела при Гос. Совете, 1892.
16. Горшкова, М.Н. Экономический потенциал / М.Н. Горшкова // Советская энциклопедия. — М., 1980; —Т.4.
17. ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения». — Взамен : ГОСТ 17.5.1.05-80; введен 28.10.85.-М., 1985.
18. Градовский, А.Д. Собрание сочинений. В 9 т. Т.9. Начала русского государственного права / А.Д. Градовский. СПб. : Тип. М.М. Стасюлсвича, 1908.-600 с.
19. Дитятин, И.И. Устройство и управление городов России; в ХУШг столетии / И.И. Дитятин. СПб/. Тип. М.М. Меркульева, 1875. - Т. 1. - 508 с.
20. Квтихиев, И.И. Законодательство о городских землях / И.И. Евтихиев, С.А. Тиняков. М;: НКЮ РСФСР, 1926: - С.90г92:
21. Еремян; В .В. История местного самоуправления в России ( XII начало XX в.) : учеб. пособие. В 3 ч. Ч. 1 / ВВ. Еремян, М.В Федоров. - М., 1999; -295 с. •
22. Ерофеев, Б.В: Земельное право России : учебник / Б.В. Ерофеев. М. : ЮРАЙТ, 2007. - 655 с.- ISBN 978-5-9692-0141-5.
23. Ерофеев, Б.В. Землепользование в городах, рабочих, дачных- и курортных поселках / Б.В. Ерофеев, М.С. Липецкер. М. : Госюриздат, 1959. -286 с.
24. Ерофеев, Б.В. Основы земельного права (теоретические вопросы) / Б.В. Ерофеев. -М.: Юрид. лит., 1971.-238 с.
25. Ерофеев, Б.В. Правовой режим земель городов / Б.В. Ерофеев. М. : Юрид. лит., 1976. - 200 с.
26. Жариков, Ю.Г. Земельное право России : учебник / Ю.Г. Жариков. — М.: КНОРУС, 2006. 480 с.
27. Жариков, Ю.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование: науч.-практ. пособие / Ю.Г. Жариков. М.: БЕК, 1997. - 265 с.
28. Жариков, Ю.Г. Охрана права землепользования / Ю.Г. Жариков. — М. : Юрид. лит., 1974. 136 с.281 ■ Забелышенский, А.А.Управление земельным фондом в СССР / A.A. Забелышенский. Свердловск, 1974. - 154 с.
29. Земельное право : учебник / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Проспект, 2005.-400 с.
30. Иконицкая, И.А. Земельное право России : учебник / И.А. Иконицкая. М. : Юрист, 2002 - 288 с.
31. История земельных отношений и землеустройства : учеб. пособие / под ред. Н.В. Бочкова. М.: Сельхозгиз, 1956. - 248 с.
32. Кабатов, В. А. Правовые: формы управления землями сельскохозяйственного назначения в СССР / В.А. Кабатов. — М. : Госюриздат, 1958. 116 с.
33. Карасс, A.B. Право государственной социалистической собственности. Объекты и содержание / A.B. Карасс. М. : Изд-во АН СССР, 1954. - 277 с.
34. Кизеветтер, A.A. Местное самоуправление в России. IX XIX ст. : ист. очерк / A.A. Кизеветтер.- М.: Тип. Имп. Моск. Ун-та, 1910. - 155 с.
35. Комментарий к Земельному кодексу РФ / под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М. : Изд. Тихомирова М.Ю., 2004. - 447 с. -ISBN 5-89194-093-0.
36. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М. : ЮРАЙТ, 2007. - 560 с. - ISBN 5-94879-530-6.
37. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001г. Отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жармков. Юстицинформ, 2009.Система Консультант-Плюс.
38. Комментарий к Налоговому кодексу РФ части второй (постатейный) / сост. и автор коммент. С.Д. Шаталов. М. : МЦФЭР,2001. - 810 с. -ISBN 5-77090-131-4.
39. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М. : ИНФРА-М : Норма, 1997. - 459 с. - ISBN 5-86225-543-5 (ИНФРА-М). -ISBN 5-89123-430-1 (Норма).
40. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под общ. ред. В.И. Шкатулла. -2-е изд. М., 2006. - 704 с. - ISBN 5-72050-699-3.
41. Краснов, Н.И. Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Н.И. Краснов. М. : Наука, 1969.
42. Краснов, Н.И. Процессуальные вопросы советского земельного права / Н.И. Краснов, И.А. Иконицкая. М. : Наука, 1975. - 151 с.
43. Кутафин, O.E. Муниципальное право Российской Федерации : учебник /— 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрист, 2003. 559 с.
44. Лебедев, Д.Г. Правовое регулирование территориального планирования использования земель городов в Российской Федерации : автореф. дис. . канд. юрид. наук / Д.Г. Лебедев; Ин-т государства и права. М.,2007. - 29 с.
45. Лисина, Н.Л. Правовой режим земель поселений / Н.Л. Лисина. М.: Дело, 2004. - 296 с. - ISBN 5-7749-0341-9.
46. Муниципальное право : учебник. М. : Юрист, 2002. - 432 с.
47. Носков, Е.А. Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов: дис. . канд. юрид. наук / Е.А. Носков. М., 2003. - 198 с.
48. Носков, Е.А. Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов: автореф. дис. . канд. юрид. наук / Е.А. Носков. М., 2003. - 26 с.
49. Общая теория советского земельного права / АН СССР, Ин-т государства и права; отв. ред. Г.А. Аксененок. М.: Наука, 1983. - 357 с.
50. Ожегов, С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов. М.: Оникс 21 век, 2004. - 896 с. - ISBN 5-329-00749-6.
51. Петрова, Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды / Т.В. Петрова. М. : Зерцало-М, 2004. — 192 с. -ISBN 5-8078-0068-0.
52. Пешин, H.JI. Государственная власть и местное самоуправление в России : проблемы развития конституционно-правовой модели / H.JI. Пешин. М. : Статут, 2007. - 461 с. - ISBN 978-5-8354-0389-5.
53. Попов, М.В. Право муниципальной собственности в России: проблемы теории и практики : дис. . канд. юрид. наук / М.В. Попов. М., 2001. -162 с.
54. Попов М.В.Публичная земельная собственность в России. — Пенза, 2001.
55. Постатейный научно-практический комментарий Градостроительного кодекс РФ / под рук. А.П. Анисимова. М., 2005.
56. Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Г.С. Башматов и др.; отв. ред. Н.И. Краснов. М.: Наука, 1969. - 216 с.
57. Реализация прав собственности на природные ресурсы. М. : Юрист, 2007.
58. Сельское и городское самоуправление на Урале в XVIII начале XX в. / Е.Ю. Апкаримова, С.В. Голикова, H.A. Миненко, И.В. Побережников. - М. : Наука, 2003. - 381 с. - ISBN 5-02-008872-2.
59. Семенов, Д. Городское самоуправление : очерки о деятельности и задачах столичной думы / Д. Семенов. СПб. : Электротип. Н.Я. Стойковой, 1901.-392 с.
60. Сергеев, A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / A.A. Сергеев; Независимый институт выборов. М. : Юриспруденция, 2005. - 256 с.
61. Сергиевская, Н.Д. История земельного кодекса РСФСР 1922 года : автореф. дис. . .канд. юрид. наук / Н.Д. Сергиевская. М., 1954. - 18 с.
62. Система муниципального управления : учебник / под ред. В.Б. Зотов. — Изд. 3-е, доп. и перераб. СПб. : Питер Пресс, 2007. - 560 с. — ISBN 5-91130-368-1.
63. Словарь иностранных слов. 17-е изд., испр. - М . : Рус. яз., 1988. — 607 с.
64. Страментов, А.Е. Планировка и благоустройство городов : учебник / А.Е. Страментов, В.А. Бутягин. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М., 1962. -508 с.
65. Таболин, В.В. Право муниципального управления / В.В. Таболин. М.: Элиг, 1997.-151 с.
66. Теория права и государства : учебник / под ред. В.В. Лазарева. — М.: Право и закон, 2001. 520 с.
67. Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс / Ю.А. Тихомиров. 2-е изд., доп. и перераб. - М., 2005. - 697 с.
68. Тихомиров, Ю.А. Публичное право : учебник для юрид. фак. и вузов / Ю.А. Тихомиров. М. : БЕК, 1995. - 485 с.
69. Тихомиров, Ю.А.Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2004. - 355 с. - ISBN 5-89194-074-4.
70. Турубинер, А.М.Основные принципы советского земельного права и их развитие за тридцать лет / A.M. Турубинер) // Тезисы докладов конф., Москва, ноябрь 1947 г. М. : Изд-во Моск. юрид. ин-т. - М., 1947. - С. 39-41.
71. Уваров, A.A. Местное самоуправление в России / A.A. Уваров. М. : Норма, 2006.
72. Управление и право / под ред. Ю.М. Козлова. М. : Изд-во Моск. ун-та, 1974.
73. Френкель, 3. Г. Волостное самоуправление, его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией / З.Г. Френкель. Переизд. - М., 1999. -268 с.
74. Хауке, О.А.Земельные товарищества в Пруссии по закону 1920 г. / O.A. Хауке. Горки : Тип. академии БССР, 1929.
75. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2001-2005.
76. Статьи в периодических изданиях
77. Аксененок, Г.А. Обеспечение рационального использования земли / Г.А. Аксененок // Советское государство и право. 1968. - №10. — С. 12-19.
78. Анохин С.А. Административно-правовой механизм в сфере использования и охраны земель // Административное и муниципальное право. 2009. - №5 .
79. Афанасьева, Т.В. Межевание городских земель в дореволюционной России / Т.В. Афанасьева, Е.М: Якубович // Эко. 1995. - № 9. - С. 186-193.
80. Блейхман А.Б. Правовое обеспечение рационального использования земель при планировке населенных пунктов / А.Б. Блейхман // Правоведение. 1982.-№1.-С. 48-52.
81. Боголюбов С.А. Земельное законодательство и концепция развития гражданского законодательства. С.А.Боголюбов. « Журнал российского права»-2010 -№ 1. Система Консультант-Плюс.
82. Васильев, В.И. Местное самоуправление : центр и регионы / В.И. Васильев // Журнал российского права. — 2003. № 3. — С. 8-17.
83. Васильев, В.И. О функциональном назначении местного самоуправления / В.И. Васильев // Журнал российского права. 2007. - № 7. -С. 13-23.
84. Витрянский, В.В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской
85. Федерации. / В.В: Витрянский // Экологическое право. — 2003. №1. — С. 55-93.
86. Витрянский В.В. Правовое регулирование имущественных отношений в Земельном кодексе РФ» Хозяйство и право.-2010 № 7 С.З-12.
87. Волков, Г.А. Развитие рынка земли: правовой аспект / Г.А.Волков,
88. A.К. Голиченков, О.М. Козырь, // Государство и право. — 1998. № 2 . -С. 50-58.
89. Галиновская, Е.А. Субъекты земельных отношений / Е.А. Галиновская // Законодательство и экономика. — 1997. №1-2. - С. 33-43.
90. Гришин, В.Г. Методика определения экономического потенциала АПК /
91. B.Г. Гришин // Экономика с.-х. и перерабатывающих предприятий. 1988. -№12.-С. 22-34.
92. Гусенбеков, И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами; государственной власти субъектов Российской Федерации / И.И. Гусенбеков // Журнал российского права. -2006. № 6. - С. 38-46.
93. Дембо, ЛИ. Право землепользования в СССР и его виды / Л.И. Дембо:// Вестник ЛГУ. 1950. - №7.
94. Ерофеев, Б.В: Рациональное использование земель городов / Б.В. Ерофеев // Советское государство и право. — 1972. №1. — С. 54-61.
95. Жариков Ю.Г. Возмещение убытков и упущенной выгоды в земельных правоотношениях / Ю.Г. Жариков // Журнал российского; права. 2009. -№1.-С. 91-98.
96. Жариков; Ю. Государственное регулирование земельных отношений в России / Ю. Жариков // Право и экономика. 1998. - № 4. - С.67.
97. Жариков, Ю Г. Градостроительство и земля / Ю.Г. Жариков // Советское государство и право. 1984. - №4. - С. 43-50.
98. Жариков, Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений / Ю.Г. Жариков // Государство и право. 1996. - № 2. - С. 44-54.
99. Иконицкая, И. А. Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю / И.А. Иконицкая // Журнал российского права. 2006. - №12. — С. 91-97.
100. Инструкция по применению постановления Земельного Кодекса о городских землях : постановление народного комиссариата Земледелия РСФСР, НКВД РСФСР от 18 июля 1923. // Собрание узаконений РСФСР. -1923.-№77.-Ст. 746.
101. Карташов, В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления /
102. B.Г. Карташов // Конституционное и муниципальное право. — 2007. №19.1. C. 33-38.
103. Кодолов, В.А. К вопросу о состоянии гражданско-правового регулирования эксплуатации природных ресурсов / В.А. Кодолов // Право и государство: теория и практика. — 2009. №2(50). - С. 54-57.
104. Козырь, М.И. Государственное управление земельным фондом в СССР / М.И. Козырь // Советское государство и право. 1968 . - №8. - С. 49-58.
105. Козырь, О.М. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством / О.М. Козырь // Экологическое право. — 2003. № 4. -С. 7-1.
106. Колюшин, Е.И. О праве муниципальной собственности / Е.И. Колюшин // Журнал российского права. 1997. - № 9 - С. 81.
107. Крассов, О.И. Право государственной собственности на природные ресурсы / О.И. Крассов, Р.Б. Рюмина // Государство и право. 1995. - № 9. -С. 33-41.
108. Крассов, О.И. Правовое регулирование застройки и зонирования территорий поселений / О.И. Крассов // Законодательство и экономика. -2001.- №7.-С. 35-73.
109. Минина, Е.Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд / Е.Л. Минина // Журнал российского права. 2008. - № 8. - С. 78-83.
110. Мысов, Д.И. К вопросу о понятии категории земель / Д.И. Мысов // Право и государство: теория и практика. — 2008. №7(43). — С. 96-99.
111. Окунев, А. Общие направления совершенствования механизма установления арендной платы на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности / А. Окунев // Гражданское право. — 2006. -№1. С. 8-10.
112. Попов, М.В. Публичная собственность на землю : что нового с 1 июля 2006 года / М. Попов // Хозяйство и право. 2006. - № 7. - С. 65-69.
113. Сыродоев, Н. Земля и закон / Н. Сыроедов //Закон. 1999. - № 6. -С. 32-4.
114. Сыродоев, H.A. О соотношении земельного и гражданского законодательства / В.А. Сыроедов // Государство и право. 2001. - № 4 . -С.28-35.
115. ФЗ № 135 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. № 31. — Ст. 3813.
116. Хабибуллин, А.Р. Самостоятельность и взаимодействие общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации / А.Р. Хабибуллин // Юрист. - 2007. - №9. - С. 57-60.
117. Земельный налог подорвет бюджет? // Юж. Урал. — 2005. — 16 дек.
