АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование управления земельными ресурсами в системе вопросов местного значения поселений»
Савченко Александр Александрович
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В СИСТЕМЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
ПОСЕЛЕНИЙ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Волгоград, 2014
18 СЕН 2Ш
005552603
005552603
Савченко Александр Александрович
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В СИСТЕМЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
ПОСЕЛЕНИЙ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Волгоград, 2014
Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Волгоградский филиал).
Научный руководитель: Анисимов Алексей Павлович,
доктор юридических наук, профессор.
Официальные оппоненты: Астафичев Павел Александрович,
доктор юридических наук, профессор, директор юридического института, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Государственный университет -учебно-научно-производственный комплекс»;
Алексеев Алексей Павлович,
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и административного права ФГКОУ ВПО «Волгоградская академия МВД России»
Ведущая организация: ФГАОУ ВПО «Волгоградский
государственный университет»
Защита диссертации состоится ^сктл'Ьм 2014 года в^^?£?часов на заседании диссертационного совета ДК504.001.04 (юридические науки) при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, д. 82, корпус 1, ауд. 2312.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Автореферат разослан « 5'» Сёъгмлл 2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
О.Н. Доронина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Аюуальность темы исследования. Вопросы осуществления местного самоуправления на уровне поселений активно обсуждаются как в научной среде, так и среди практиков. В советский период субъектом права собственности на землю выступало исключительно государство. Реформы последних десятилетий значительно расширили круг субъектов земельных отношений. Участниками земельных правоотношений стали, в том числе, и муниципальные образования. Налоговое законодательство предусмотрело в качестве одного из основных источников доходов муниципальных образований земельный налог, тем самым поставив в зависимость уровень развития муниципального образования от уровня развития земельных отношений.
С этой целью статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечне вопросов местного значения городских и сельских поселений предусмотрен ряд полномочий в сфере управления земельными ресурсами. Однако анализ действующего законодательства показывает, что нормативное регулирование земельных полномочий не ограничивается только указанным Федеральным законом и Земельным кодексом РФ, но также осуществляется рядом иных федеральных законов, что вызывает необходимость систематизации полномочий.
Межотраслевой характер правового регулирования управления земельными ресурсами поселений отразился на характере проводимых исследований: до настоящего времени научному анализу подвергались, в основном, гражданско-правовые, земельно-правовые, градостроительные аспекты рассматриваемого института. В настоящее время не вызывает сомнений существование собственных муниципально-правовых отношений, в связи с чем возникает необходимость исследования данной категории вопросов местного значения с учетом Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Отечественные социологические исследования последних лет отмечают активный процесс урбанизации, рост численности населения крупных городов. Одновременно с этим наблюдается ухудшение социально-экономической ситуации на уровне поселений, отток трудоспособного населения в крупные города, являющиеся, как правило, городскими округами. Данное явление, на наш взгляд, во многом обусловлено неэффектив-
ной реализацией органами местного самоуправления поселений потенциала управления муниципальными земельными ресурсами.
Вместе с тем, подобная тенденция является весьма опасной для современного общества по двум причинам: во-первых, подавляющее большинство муниципальных образований в Российской Федерации являются городскими и сельскими поселениями (89 %); во-вторых, именно поселения в системе территориальной организации местного самоуправления выполняют ряд важнейших функций: относительно равномерное заселение, хозяйственное освоение и социальный контроль внегородской территории страны, поддержание в освоенном состоянии сельскохозяйственных угодий, лесов, озер, и других природных ресурсов, рекреационные и иные функции1.
Согласно ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данный принцип, на первый взгляд, выглядит как норма-декларация, однако посредством закрепления в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, указанное положение приобретает обязательную силу для органов государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время становится неоспоримым то обстоятельство, что динамичное развитие муниципально-правовых отношений в Российской Федерации требует взаимной согласованности деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти и институтами гражданского общества. В связи с этим, представляется необходимым исследование основных направлений взаимодействия органов публичной власти различного уровня в целях повышения эффективности и результативности исполнения исследуемых полномочий.
Широта и многогранность проблем реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами, их связь и зависимость от естественно-исторических, социально-экономических, политических и других сопутствующих факторов обусловили необходимость использования системного похода, изучения исторического опыта управления земельными отношениями на уровне по-
' Методология и методика системного изучения советской деревни / Отв. ред. Т.И.Заславская, Р.В.Рывкина. - Новосибирск: Наука. 1980. С.38.
селений и разработку комплекса мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в данной сфере.
Степень научной разработанности темы. Различные аспекты теории муниципального управления землями уже попадали в поле зрения исследователей. Большое внимание проблемам реализации земельных полномочий, тенденциям реформирования земельных отношений на современном этапе уделяется в трудах ученых в области земельного, аграрного и экологического права: Г.А. Аксененка, А.П. Алексеева, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, A.A. Варламова, С.Н. Волкова, Е.А. Га-линовской, И.В. Дегтярева, Б.В. Ерофеева, Г.Л. Земляковой, И.А. Икониц-кой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, E.JI. Мининой, А.Я. Рыженкова, H.A. Сыроедова и др.
Несмотря на уже довольно длительный период проведения муниципальной и земельной реформ, следует отметить, что непосредственно на проблемы управления земельными ресурсами на муниципальном уровне начинает обращаться внимание только в научных работах последних лет. Теория муниципального управления земельными ресурсами рассматривалась на монографическом уровне в специальных исследованиях А.П. Анисимова «Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: Монография» (2010); Д.В. Дудника «Особенности управления земельными ресурсами муниципального образования. Управление сельскими муниципальными образованиями и его перспективы» (2009); C.B. Титовой, Т.Н. Чернышевой «Регулирование земельных и имущественных отношений на муниципальном уровне: монография» (2008); Ю.С. Михалычевой «Конституционное право Российской Федерации в обеспечении регулирования земельных отношений на муниципальном уровне» (2006); A.A. Мининой «Управление и распоряжение земельными ресурсами, находящимися на территории муниципального образования: учебное пособие» (2009) и ряде других работ.
Однако следует констатировать, что значительная часть упомянутых исследований затрагивают гражданско-правовые, земельно-правовые, а также экономические стороны управления земельными ресурсами. В настоящее время отсутствуют специальные муниципально-правовые исследования, посвященные проблемам реализации органами местного самоуправления земельных полномочий, отраженных в перечне вопросов местного значения поселений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления городских и сельских поселений по реализации вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного исследования теории и практики реализации полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений в области управления земельными ресурсами как вопроса местного значения.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие задачи:
1) выявить сущность и структуру управления земельными ресурсами как вопроса местного значения;
2) исследовать генезис организации управления земельными ресурсами на местном (поселенческом) уровне;
3) раскрыть систему полномочий органов местного самоуправления поселений в области управления земельными ресурсами;
4) выявить организационно-правовые проблемы реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений по решению вопросов местного значения в области управления земельными ресурсами;
5) рассмотреть основные направления межмуниципального сотрудничества, его влияние на механизм управления земельными ресурсами городских и сельских поселений;
6) провести анализ форм и пределов вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений в сфере управления земельными ресурсами;
7) выявить тенденции и перспективы дальнейшего развития законодательства, регулирующего данную категорию муниципально-правовых отношений.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Общетеоретические основы понимания современных проблем организации и функционирования органов местного самоуправления заложены в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, А.Н. Коко-
това, М.Н. Кудилинского, O.E. Кутафина, B.J1. Лютцера, B.C. Мокрого, Н.В. Постового, A.C. Саломаткина, В.И. Фадеева, H.A. Шевелевой, Е.С. Шугриной и др. В работе были использованы труды исследователей в области теории государства и права, конституционного и административного права, в том числе работы С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Б.М. Лазарева, Б.В. Российского, С.Г. Соловьева, Ю.Н. Ста-рилова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина.
Большое значение для формирования представлений об истории управления землями на местном уровне оказали труды таких дореволюционных ученых, как В.П. Безобразов, И.И. Голиков, К.Ф. Головин, А.Д. Градовский, Н.И. Иорданский, В.О. Ключевский, И.И. Лаппо, A.B. Лохвицкий, а также советских и современных историков государства и права - В.А. Александрова, В.Г. Игнатова, A.A. Кирьянова, В.В. Мавро-дина, Л.Ф. Писарьковой, И.Я. Фроянова и других.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют следующие всеобщие, общенаучные и частнонаучные методы научного познания: всеобщий диалектический метод познания, анализ, синтез, системно-структурный метод, метод институционально-функционального анализа, статистический, технико-юридический, социологический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический методы и ряд других.
Научная новизна исследования. Данная работа является одним из первых комплексных научных исследований правового регулирования деятельности органов местного самоуправления городских и сельских поселений по управлению земельными ресурсами. В диссертации проведено исследование норм муниципального и земельного права в механизме правовой регламентации местного самоуправления, результатом которого явилась авторская концепция основных направлений повышения эффективности управления землями как вопроса местного значения городских и сельских поселений.
В диссертации проведен всесторонний анализ категории «вопросы местного значения», выявлены ее основные признаки, проведен сравнительный анализ иных близких по содержанию понятий «полномочия», «компетенция» и «предметы ведения»; выработан авторский подход к содержанию категории «управление земельными ресурсами поселений», а также структурным элементам данной категории; разработаны классификации субъектов и полномочий, являющихся структурными элементами содержания управления земельными ресурсами поселений. В результате
анализа исторических материалов, работ дореволюционных, советских и современных ученых в области истории государства и права, была предпринята попытка преодоления фрагментарности научных представлений относительно эволюции организации местного управления земельными ресурсами. В результате автор сформулировал ряд выводов о закономерностях развития правового регулирования земельных отношений на уровне поселений. На основе проведенного анализа научных работ, действующего законодательства, судебной практики, результатов правоприменительной деятельности органов местного самоуправления разработаны предложения, направленные на совершенствование нормативно-правового регулирования в данной сфере.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие признаками научной новизны:
1. Уточнена структура управления земельными ресурсами как правовой категории. Объектом муниципального управления земельными ресурсами поселений являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией органами местного самоуправления земельных полномочий в целях решения соответствующих вопросов местного значения и исполнения переданных в установленном законом порядке отдельных государственных полномочий. Предметом муниципального управления выступает не земельный участок (как в гражданских правоотношениях), а земельный фонд, земельные ресурсы или земли поселений.
Субъектами управления земельными ресурсами выступают, во-первых, субъекты, наделенные властными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере использования и охраны земель поселения (органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления муниципального района (в соответствии с п. 4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), население муниципального образования и органы государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных ст. 75 указанного Федерального закона, и, во-вторых, субъекты, участвующие в управлении земельными ресурсами поселений, но не наделенные соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения (физические лица; юридические лица; органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов; органы государственной власти субъектов РФ; органы государственной власти РФ; органы межмуниципального сотрудничества).
Содержание управления земельными ресурсами поселений заключается в ряде полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
2. Предложено доктринальное определение управления земельными ресурсами как вопроса местного значения городских и сельских поселений. В данном контексте управление земельными ресурсами представляет собой целенаправленную деятельность органов местного самоуправления поселения по реализации земельных полномочий, входящих в перечень вопросов местного значения, а также иных полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в целях повышения эффективности землепользования и устойчивого развития поселения.
3. Анализ исторического развития земельных отношений на местах позволил сделать вывод о том, что в досоветский период имело место одновременное существование управления и самоуправления в отношении земель. Самоуправление осуществлялось на уровне сельских общин, которые исполняли круг предоставленных законами полномочий, среди которых существенное место занимали земельные полномочия. Наибольшая степень свободы деятельности сельской общины имела место в допетровской России и после реформы 1861 г. В то же время имело место государственное управление землями, т.к. земельный фонд рассматривался как единое целое, и управление им осуществлялось высшими государственными органами.
В советский период земля находилась в исключительной собственности государства, а управление земельными ресурсами поселений находилось в руках местных Советов, которые входили в единую систему Советов.
Современный этап развития рассматриваемых отношений начинается с принятия Конституции РФ, предусматривающей в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление, и продолжается до настоящего времени. Данный этап характеризуется значительным усложнением правоотношений в области управления земельными ресурсами на уровне поселений, обусловленным более широким кругом участников таких отношений и периодическим перераспределением между ними отдельных полномочий.
4. Доказано, что среди полномочий органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами, в зависимости от закрепления в перечне вопросов местного значения, следует выделять
две группы полномочий: 1) земельные полномочия, включенные в перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, отраженные в ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 2) иные земельные полномочия, не включенные в перечень вопросов местного значения поселений, но обязательные для исполнения органами местного самоуправления.
В результате проведенного исследования выявлен ряд законодательных актов, закрепляющих значительный объем полномочий органов местного самоуправления поселений, относящихся к иным полномочиям по решению вопросов местного значения в земельной сфере.
5. Аргументировано, что изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части лишения сельских поселений полномочий по управлению земельными ресурсами способны привести к следующим негативным последствиям:
- возникновение высокой степени вероятности потери контроля за состоянием земельных ресурсов сельских поселений и несанкционированного их использования;
- формирование правовой коллизии, связанной с необходимостью перераспределения имущества между сельскими поселениями и муниципальными районами вследствие принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЭ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Обоснована целесообразность урегулирования данной проблемы законодательством субъектов Российской Федерации путем закрепления за сельскими поселениями вопросов местного значения, входивших в соответствующий перечень до принятия Федерального закона № 136-Ф3.
- возникновение вопроса о субъекте исполнения полномочий органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами, закрепленных в ряде законодательных актов, и, соответственно, необходимости приведения законодательства в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6. Обосновано, что двухуровневая модель организации местного самоуправления (поселение - муниципальный район) ставит в особое положение взаимоотношения между указанными муниципальными образованиями. В настоящее время можно выделить следующие формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания: 1) договорные (заключение разного рода договоров и соглашений между муниципальными образованиями); 2) ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и иных объединений).
7. В целях совершенствования правового регулирования, в соглашениях, заключаемых между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения в области земельных отношений, представляется необходимым предусматривать следующие условия:
- предметом соглашения должен быть конкретный перечень передаваемых полномочий, а не просто указание на вопросы местного значения, перечисленные в статье 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- в содержание соглашений следует включать отдельный параграф, регламентирующий порядок контроля за исполнением соглашений, а также отчета о результатах и ходе исполнения полномочий;
- соглашение о передаче земельных полномочий в целях обеспечения интересов населения муниципального образования должно в обязательном порядке утверждаться представительным органом поселения.
8. Доказана необходимость разработки и законодательного закрепления категории «общественные нужды» как одного из оснований для резервирования земель и изъятия земельных участков. Закрепление данного института, во-первых, станет еще одним шагом на пути решения проблемы столкновения публичных и частных интересов, и, во-вторых, будет способствовать демократизации процедуры резервирования и изъятия земельных участков, проблемам которой в настоящее время уделяется большое внимание в науке.
9. В целях совершенствования правового регулирования деятельности органов местного самоуправления поселений по реализации вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами предложено внесение следующих изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство:
- в п. 1 ст. 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включить абзацы второй и третий следующего содержания:
«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают контроль за соответствием муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований.
Организация обеспечения контроля за соответствием муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований осуществляется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации».
- п. 3 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения сельского поселения дополнить подл. 20 п. 1 ст. 14 Федерального закона № 131 -ФЗ.
- положения ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привести в соответствие со ст. 11 Земельного кодекса РФ. В связи с этим, в подп. 20 п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести следующие изменения: после слов «осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения», дополнить словами: «разработка и реализация местных программ использования и охраны земель».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что анализ положений муниципально-правовой доктрины, а также норм права, регламентирующих особенности управления земельными ресурсами поселений, позволил выявить ряд пробелов и коллизий правовых норм, регулирующих реализацию вопросов местного значения, сформулировать теоретические выводы и предложения по совершенствованию муниципального законодательства и оптимизации правоприменительной практики.
Разработанные автором категории, классификации, иные теоретические положения могут быть использованы в процессе преподавания конституционного, муниципального, земельного права, а также отдельных спецкурсов и семинаров, посвященных поднимаемым в работе проблемам.
Отдельные авторские выводы могут использоваться представителями различных отраслей юридической науки в ходе дальнейшего научного обсуждения проблем теории управления.
Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации автора могут быть применены в правотворческой и правоприменительной практике на федеральном, региональном и местном уровнях. Направления совершенствования действующего законодательства, предлагаемые в диссертации, позволят решить ряд актуальных практических проблем в деятельности органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами.
Апробация результатов исследования. Достоверность результатов исследования подтверждается научной аргументированностью теоретических положений, сопоставлением авторских выводов с мнениями теоретиков права по предмету исследования, анализом нормативно-правовых актов и судебной практики, применением в диссертации надлежащего методического аппарата, логичностью изложения и непротиворечивостью результатов, полученных на различных этапах исследования. Данная работа прошла обсуждение на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Волгоградского филиала). Основные теоретические положения, излагаемые в работе, нашли отражение в опубликованных автором 13 научных статьях, а также были обсуждены на международных и всероссийских научно-практических конференциях, круглых столах.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении раскрыта актуальность темы исследования, определена степень ее научной разработанности, изложены цели и задачи исследования, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость проведенного исследования, охарактеризована методология исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
В Главе 1 - «Теоретико-правовые основы деятельности органов местного самоуправления поселений в области управления земельными ресурсами» - исследован ряд вопросов, необходимых для понимания сущности управления земельными ресурсами с позиций науки муниципального права (§ 1), проанализирован процесс становления и развития
управления землями на местах, выявлен ряд важных исторических закономерностей (§ 2).
Автором отмечена определенная тенденция многолетнего реформирования местного самоуправления: сокращение количества муниципальных образований (путем их укрупнения, объединения) с одновременным увеличением вопросов местного значения поселений (в первоначальной редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» их было 22; в настоящее время - 39). При этом, несмотря на нормативное закрепление категории вопросов местного значения, на практике данную категорию зачастую употребляют синонимично с категориями «компетенция» и «полномочия» органов местного самоуправления, а также с «предметами ведения» муниципальных образований. Проведя анализ различных теоретических подходов к терминологическому определению «вопросов местного значения», диссертант аргументирует вывод о том, что значительная часть ученых рассматривает термин «вопросы местного значения» сквозь призму категорий компетенции, предметов ведения и полномочий, что представляется не вполне удачным.
Диссертантом критикуется формулировка «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения» как основной признак для определения понятия «вопросы местного значения», так как влияние ряда вопросов местного значения на жизнь населения носит опосредованный характер и проявляется не напрямую. Среди таких вопросов — принятие и изменение уставов муниципальных образований, изменение и отмена местных налогов и сборов и другие,
В ходе анализа автор провел четкие границы между категориями «вопросы местного значения», «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия», и пришел к выводу, что термин «вопросы местного значения» наиболее близок по содержанию к термину «предметы ведения», однако данные категории являются институтами муниципального и конституционного права соответственно.
В целях определения сущности и содержания категории «управление земельными ресурсами как вопрос местного значения городского и сельского поселения», автор считает необходимым обозначить субъект, объект и содержание этого института. Диссертант обращает внимание, что категория «управление земельными ресурсами на муниципальном уровне» включает в себя пять аспектов: политический, административно-
управленческий, правовой, экономический и научно-внедренческий; содержание данных аспектов иллюстрируется в работе на конкретных примерах.
Рассматривая различные теоретические подходы к характеристике объекта муниципального управления земельными ресурсами поселений, диссертантом предложено разграничивать его объект и предмет, аргументирует собственную позицию относительно их содержания. Итогом всестороннего анализа субъектов управления земельными ресурсами поселений явилась разработанная классификация таких субъектов, отражающая территориальные и организационные основы местного самоуправления. Наряду с этим, автором выделяется ряд принципов, лежащих в основе муниципального управления земельными ресурсами в Российской Федерации.
Всесторонний анализ категории «вопросы местного значения», сущности и структуры управления земельными ресурсами поселений нашел отражение в определении понятия «управление земельными ресурсами как вопрос местного значения городского и сельского поселения», которое логически завершает данный параграф.
Диссертантом отмечена необходимость не столько изучения зарубежного опыта решения возникающих в данной сфере проблем, сколько анализа отечественных историко-правовых традиций. В данной главе прослеживается развитие полномочий органов местного управления и самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами, начиная от зарождения российского государства до конца XX века.
В частности, выделяются следующие этапы исторического развития института управления земельными ресурсами на местном уровне:
I. Дореволюционный период - с Древней Руси до Февральской революции 1917 г.
II. Советский период - февраль 1917 г. - начало 1990-г гг.
III. Современный период - начало 1990-г гг. - н.д.
При этом в дореволюционном периоде развития данных отношений можно четко выделить три подэтапа: допетровский (характеризовался постепенным переходом от децентрализации управления земельными отношениями на местах к централизованному управлению), имперский период от реформ Петра I Великого до реформ Александра II (земля рассматривалась в виде единого государственного фонда, управление всеми сферами осуществлялось высшими органами государства, но при этом сельские об-
щины по-прежнему осуществляли самоуправление в пределах предоставленных им полномочий) и период после Крестьянской реформы 1861 г. (повлияла, прежде всего, на частноправовые отношения, но, безусловно, отразилась и на управлении земельными ресурсами на местах).
Сравнительно-исторический анализ современной территориальной организации и административного деления Московского государства позволил сделать вывод о высокой степени преемственности исторических традиций. Внутренне территориальное устройство уезда вполне сопоставимо с современными территориальными основами организации местного самоуправления.
Также автором проведен сравнительно-исторический анализ земельной компетенции органов управления на местах и отдельных должностных лиц XIX века с современным законодательством. Источниковой базой изучения дореволюционного этапа явилось Полное собрание законов Российской империи, а также научные труды дореволюционных государствове-дов.
Советский этап развития управления земельными ресурсами поселений связан с принятием в первые дни после Октябрьской революции Декрета о земле и утверждением централизованной системы советов. Эти два исторических факта, на взгляд автора, предопределили судьбу исследуемого правового института более чем на семьдесят лет: земля находилась в исключительной собственности государства, а управление земельными ресурсами поселений находилось в руках местных Советов, которые входили в единую систему Советов.
Несмотря на то, что формально местное самоуправление было введено в 1991 году, новый этап в развитии исследуемого правового института диссертант связывает с принятием Конституции РФ, которая предопределила векторы как муниципального, так и земельного реформирования, продолжающегося до сих пор.
Глава 2 - «Полномочия органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами» - посвящена всестороннему анализу системы полномочий (§ 1), а также актуальным проблемам исполнения органами местного самоуправления отдельных земельных полномочий, включенных законодателем в перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений (§ 2).
Отмечено, что исследуемые полномочия находят отражение не только в Земельном кодексе РФ, Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и в иных федеральных законах. В связи с этим автором делается вывод о необходимости разработки специальной классификации в целях выявления всей совокупности полномочий.
Диссертантом проанализирован ряд научных классификаций земельных полномочий, указаны положительные и отрицательные стороны тех или иных классификаций. В рамках дискуссии о необходимости принятия Муниципального кодекса РФ, диссертант полагает, что в настоящее время такая необходимость отсутствует, поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически обладает признаками «муниципального кодекса»; усилия законодателя должны быть направлены на совершенствование применения действующего закона.
Предложено ввести в научный оборот классификацию полномочий органов местного самоуправления поселений в зависимости от закрепления в перечне вопросов местного значения, и выделить две группы:
- земельные полномочия, включенные в перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, отраженные в ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- иные земельные полномочия, не включенные в перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, но обязательные для исполнения органами местного самоуправления. При этом на сегодняшний день иные полномочия закреплены в девяти федеральных законах и наряду с полномочиями, включенными в перечень вопросов местного значения, обязательны для исполнения органами местного самоуправления поселения.
В данной главе проведен анализ изменений, внесенных Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЭ, касающихся исключения из перечня вопросов местного значения сельских поселений полномочий по управлению земельными ресурсами и передачи их на исполнение органам местного самоуправления муниципальных районов. Автором выявлены негативные последствия указанных изменений и предложены пути их устранения.
Также автором предлагается привести ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствие со ст. 11 ЗК РФ посредством включения в
перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений полномочий по разработке и реализации местных программ использования и охраны земель поселений.
В исследовании проведен анализ актуальных проблем реализации собственно земельных полномочий органов местного самоуправления поселений, включенных в перечень вопросов местного значения. Автором рассмотрены проблемы резервирования и изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществления муниципального земельного контроля за использованием земель поселений, предложены направления решения соответствующих практических проблем.
Рассмотрев полномочия по резервированию и изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, диссертант полагает, что необходимость в осуществлении данных процедур обусловлена тем, что земельный фонд является ресурсом, ограниченным территорией муниципального образования, следовательно, муниципальному образованию для осуществления некоторых муниципальных нужд бывает необходимо воспользоваться предоставленным ему законом правом на резервирование и последующее изъятие того или иного земельного участка.
В настоящее время отсутствует законодательное определение резервирования. Диссертантом приведены точки зрения различных ученых по определеншо данной категории, классификации его оснований. Автор критикует распространенный подход о необходимости специального выделения долгосрочного резервирования земель под некоторые будущие государственные или местные нужды.
Рассмотрев центральное понятие «муниципальные нужды», соискателем выделены два дискуссионных момента: первый связан с предложением о необходимости замены в законодательстве термина «государственные и муниципальные нужды» термином «общественные нужды и цели»; второй - с необходимостью законодательного введения термина «градостроительные нужды». При этом отстаивается позиция о необходимости законодательного введения категории «общественные нужды», приводятся аргументы в пользу данной позиции. Наряду с этим, соискателем не поддерживается предложение о необходимости законодательного введения категории «градостроительные нужды», т.к. среди законных оснований резервирования и изъятия имеются иные обстоятельства в установленных
федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации случаях, к которым и будут относиться, в том числе, и градостроительные нужды.
Анализируя изменения, внесенные Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЭ, автором обоснована необходимость закрепления полномочий по резервированию земель, изъятию земельных участков для муниципальных нужд в перечне вопросов местного значения сельских поселений в целях более эффективной реализации интересов данных муниципальных образований.
Диссертантом поднимается важный вопрос о необходимости скорейшего принятия органами местного самоуправления поселений документов территориального планирования. Роль документов территориального планирования чрезвычайно высока. Без официально утвержденных документов территориального планирования развитие поселения будет нестабильным, создавая неконтролируемый процесс застройки и, в конечном счете, препятствуя реализации программ перспективного развития поселений, нанося ущерб окружающей среде. Автором предложены конкретные направления решения данной проблемы.
В данной главе также проанализированы актуальные организационно-правовые проблемы изъятия земельных участков для муниципальных нужд.
Исследование полномочий по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель поселений проведено посредством анализа его структурных элементов: субъекта, объекта и содержания. Рассматривая субъекты муниципального земельного контроля, автор предложено закрепить указанные полномочия в перечне вопросов местного значения сельских поселений (п. 3 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Объектом муниципального земельного контроля являются земли в границах поселения как муниципального образования. Таким образом, подконтрольными объектами могут являться не только земли населенных пунктов, но и иных категорий земель, предусмотренных Земельным кодексом РФ.
Рассматривая содержание муниципального земельного контроля, соискателем выявлено разнообразие подходов к содержанию местных положений о порядке осуществления муниципального земельного контроля, что негативно отражается на практике его реализации. Автору представля-
ется, что данная проблема может быть устранена посредством принятия на федеральном или региональном уровне типового положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель поселений (городских округов). Наряду с этим, предложено законодательно обязать органы местного самоуправления поселений и городских округов к принятию положений о порядке осуществления муниципального земельного контроля. Заблаговременная разработка Типового положения о таком контроле упростит и ускорит процедуру устранения данного пробела.
В третьей главе - «Проблемы и перспективы совершенствования механизма управления земельными ресурсами поселений» - детально проанализированы проблемы, касающиеся межмуниципального сотрудничества (§ 1) и направлений взаимодействия с органами государственной власти при реализации органами местного самоуправления поселений соответствующих полномочий (§ 2).
Рассмотрены понятие, формы и принципы межмуниципальных взаимоотношений. Автором изучено соотношение категорий «взаимоотношение» и «взаимодействие», предложен вывод о том, что «взаимоотношение» является родовым и более широким понятием по отношению к «взаимодействию». Выделено несколько причин, побуждающих органы местного самоуправления к взаимодействию, среди которых главное место занимают финансовые, кадровые и организационные проблемы.
Анализ законодательства позволил выделить две формы межмуниципального сотрудничества: договорную и ассоциативную. При этом современное состояние органов местного самоуправления ставит в особое положение договорную форму взаимодействия, выражающуюся в заключении соглашений между органами местного самоуправления о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения. По состоянию на 2012 год подавляющее большинство поселений заключили подобные соглашения, что, по мнению диссертанта, является показателем неэффективной работы органов публичной власти всех уровней по решению существующих в системе местного самоуправления проблем.
Диссертантом рассмотрено понятие соглашения, его юридические признаки, существенные условия соглашений, а также выделены следующие типичные проблемы, возникающие при определении содержания соглашений:
1) об объеме передаваемых полномочий (о предмете соглашения);
2) о том, в каких случаях и какие полномочия передаваться не могут;
3) о субъектах, уполномоченных на заключение подобных соглашений;
4) об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашений;
5) о контроле за исполнением (в т.ч. качеством исполнения) полномочий, переданных соглашением.
В зависимости от содержания предмета соглашений диссертантом выделены три их разновидности. В целях совершенствования правового регулирования межмуниципальных соглашений, соискателем предложено при заключении таких соглашений обращать внимание на следующие вопросы:
1. В качестве предмета соглашения предусматривать конкретный перечень полномочий, а не просто отражать вопросы местного значения, перечисленные в ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В диссертации в качестве иллюстрации приводятся конкретные примеры.
2. В целях отражения интересов населения муниципального образования в обязательном порядке утверждать соглашение о передаче земельных полномочий представительным органом поселения.
3. В содержание соглашений включать отдельный параграф, подробным образом регламентирующий порядок контроля за исполнением соглашений, а также отчета о результатах и ходе исполнения полномочий.
Рассматривая значение межмуниципальных соглашений на современном этапе, диссертант исследует различные мнения по данному вопросу среди теоретиков муниципального права и практиков. Позиция диссертанта заключается в том, что заключение подобных соглашений должно стать исключением из правила, а не правилом (как в настоящее время). Для этого необходимы следующие шаги:
1) пересмотр перечня вопросов местного значения поселений и муниципальных районов;
2) совершенствование налогового и бюджетного законодательства в направлении повышения бюджетной обеспеченности поселений.
В работе проведен всесторонний анализ теоретических основ и конкретных направлений воздействия государственных органов на деятельность местного самоуправления при реализации ими соответствующих полномочий. В целях определения конституционности вмешательства органов государственной власти в деятельность по решению вопросов мест-
ного значения, в данном параграфе рассмотрено место местного самоуправления в механизме публичного управления, выявлены пределы его самостоятельности.
Диссертантом отмечено, что большую часть существующих точек зрения по данному вопросу можно объединить в две группы: сторонников превалирования признака самостоятельности местного самоуправления и сторонников рассмотрения местного самоуправления в качестве интегральной части единого механизма публичной власти. Кроме того, выявлены и проанализированы альтернативные взгляды представителей научного сообщества относительно взаимодействия государства и местного самоуправления.
Рассмотрев различные теоретические подходы, автор приходит к выводу, что современное положение местного самоуправления в Российской Федерации определяется двумя основными признаками: самостоятельность и ответственность. Сущностной характеристикой, определяющей систему взаимоотношений государства и местного самоуправления, является следующее положение: государство, признавая и гарантируя самостоятельность решения населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, предусматривает наступление ответственности в предусмотренных законом случаях. Далее автор дает характеристику основным признакам самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления.
Приведены различные подходы к решению вопроса о формах, направлениях вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, в результате анализа которых диссертант приходит к выводу о целесообразности выделения трех направлений воздействия органов государственной власти на деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения: координационное, контрольно-надзорное и исключительное (чрезвычайное). Конкретные формы вмешательства государства можно включить в указанные три направления.
Осуществлено исследование контрольного направления воздействия органов государственной власти, обусловленное тем, что превышение предусмотренных законодательством пределов вмешательства со стороны органов государственной власти способно повлечь нарушение принципа самостоятельности деятельности органов местного самоуправления. В ходе анализа контроля за соответствием муниципальных нормативных пра-
вовых актов действующему законодательству выявлена необходимость закрепления в ст. 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению контроля за соответствием муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству.
Далее проанализировано соотношение терминов «контроль» и «надзор», и предложен вывод о различии теоретического и практического подходов к содержанию данных категорий. Диссертантом выделены три формы контроля со стороны органов государственной власти при решении вопросов местного значения поселений в сфере управления земельными ресурсами; проанализирована практика контрольного и координационного направлений воздействия государственных органов.
В Заключении подведены итоги выполненного исследования, сформулированы основные теоретические выводы.
Научные результаты диссертации отражены в публикациях:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК:
1. Савченко A.A. Некоторые проблемы реформирования местного самоуправления в России / A.A. Савченко // Федерализм. 2012. № 3. С. 194-198. 0,3 п.л.
2. Савченко A.A. Муниципальный земельный контроль как вопрос местного значения: субъекты, объекты, содержание / A.A. Савченко // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 10. С. 159-163. 0,2 п.л.
3. Савченко A.A. Проблемы терминологического определения объекта управления земельными ресурсами поселений / A.A. Савченко // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 6, С. 148-151.0,3 пл.
4. Савченко A.A. Актуальные проблемы резервирования и изъятия земельных участков для муниципальных нужд / A.A. Савченко // Современное право. 2013. № 8. С. 56-61. 0,3 п.л.
II. Статьи в иных изданиях, тезисы на научных конференциях:
5. Савченко A.A. Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2013 г.» как фактор повышения качества жизни сельского населения» / A.A. Савченко // Всероссийская научно-практическая конференция «Качество жизни как фактор формирования гражданского общества», 6-7 октября 2011 г.: [материалы] - Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2011. С. 265-268.
6. Савченко A.A. Правовые проблемы повышения эффективности оборота земель сельскохозяйственного назначения / A.A. Савченко // Порядок общества и актуальные проблемы правоведения: материалы межвузовской научно-практической конференции / под ред. Г.С. Грацко. -М.: Вузовская книга, 2012. С. 425-431.
7. Савченко A.A. Муниципальный земельный контроль как вопрос местного значения: субъекты и содержание / A.A. Савченко // Правовое регулирование экономического и социального развития Российской Федерации: материалы международной научной конференции, Волгоград, 26-27 апреля 2012 года / Волгоградский институт бизнеса. — Волгоград. Изд-во ВолгГМУ, 2012, С. 324-333.
8. Савченко A.A. Проблемы и некоторые пути повышения эффективности управления земельными ресурсами сельских поселений / A.A. Савченко // Сборник трудов Всероссийской научной конференции «Петр Столыпин: государства и общество» / Кировский филиал РАНХиГС. - Киров: Аверс, 2012. С. 135-142.
9. Савченко A.A. Основные направления повышения эффективности управления земельными ресурсами сельских поселений: муниципально-правовые аспекты / A.A. Савченко // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции: материалы IV Международной заочной научно-практической конференции. (29 августа 2012 года) - М.: Изд-во «Международный центр науки и образования», 2012. С. 40-44.
10. Савченко A.A. Актуальные проблемы изъятия земельных участков для муниципальных нужд / A.A. Савченко // Актуальные проблемы защиты права собственности в России и странах СНГ: Материалы Межрегиональной научной конференции молодых ученых и студентов, Волгоград, 29 марта 2013 г. / Волгоградский институт бизнеса. — Волгоград: Изд-во ВолгГМУ, 2013. С. 278-281.
11. Савченко A.A. Проблемы и перспективы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений / A.A. Савченко // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции: материалы XI Международной заочной научно-практической конференции. (28 марта 2013 года) - М.: Изд-во «Международный центр науки и образования», 2013. С. 36-40.
12. Савченко A.A. Особенности управления в сфере использования и охраны земель органами местного самоуправления на приграничных территориях / A.A. Савченко // Современные проблемы гуманитарных и естественных наук [Текст]: материалы XIV международной научно-практической конференции 26-27 марта 2013 г. В 2 т.: т. 2 / Науч.-инф. Из-дат. Центр «Институт стратегических исследований». — М.: Изд-во «Спецкнига», 2013. С. 98-103.
13. Савченко A.A. Некоторые проблемы резервирования и изъятия земельных участков для муниципальных нужд на современном этапе / A.A. Савченко // Научные исследования и их практическое применение. Современное состояние и пути развития - 2013: Сборник научных трудов по итогам Международной научно-практической конференции, 1-12 октября 2013 г. - Одесса, 2013.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Савченко Александра Александровича
Тема диссертационного исследования
«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В СИСТЕМЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
ПОСЕЛЕНИЙ»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Анисимов Алексей Павлович
Изготовление оригинал-макета Савченко А. А.
Издается в авторской редакции
Подписано в печать 08.08.2014. Формат 60x90/16. Гарнитура «Times New Roman». Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 45101. Отпечатано в ООО «Арт линия».
