АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовое обеспечение управления деятельностью городских и районных органов внутренних дел»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
□□3452596
ПЕТРОВ Борис Александрович
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОРОДСКИХ И РАЙОННЫХ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.11 -судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
I л и ,
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
003452596
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ПЕТРОВ Борис Александрович
Организационно-правовое обеспечение управления деятельностью городских и районных органов внутренних дел
Специальность 12 00 11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 2008
Диссертация выполнена на кафедре управления органами внутренних дел Академии управления МВД России
Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент
УСКОВ Вячеслав Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Кобозев Алексей Анатольевич кандидат юридических наук, доцент Шелякин Николай Дмитриевич
Ведущая организация - Государственное учреждение «Всероссийский
научно-исследовательский институт МВД России
заседании диссертационного со) .
МВД России по адресу. 125171, Москва, ул 3 и А Космодемьянских, д 8, в
зале Совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России
Автореферат разослан « —. 2008 г
Ученый секретарь диссертационного совета
доктор юридических наук А Г Елагин
Защита диссертации состоится
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Масштабы и темпы роста криминальных проявлений в России выдвигают проблему преступности в число основных негативных факторов социально-экономической жизни общества, порождая у населения чувство неуверенности и тревоги за свою личную и имущественную безопасность, подрывая доверие к органам власти и управления и, как следствие, снижая стремление людей активно включаться в осуществление проводимых реформ Органы внутренних дел оказались не готовыми к адекватным мерам реагирования на нарастающие криминальные угрозы Из года в год растет не только количество совершенных преступлений, но и остаток нераскрытых преступлений1
В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г акцентируется внимание на модернизацию правоохранительных органов2 Представляется, что органы внутренних дел в целом, городские и районные органы внутренних дел3 в частности, так же должны быть модернизированы Модернизация, с нашей точки зрения, должна осуществляться прежде всего через на переориентацию деятельности горрайорганов внутренних дет на удовлетворение социального заказа общества в правоохране, и главными задачами которых должны стать защита жизни, здоровья и достоинства граждан, обслуживание законных прав и интересов населения, предприятий, учреждений и общественных организаций, соответствующего пересмотра их целей, задач и функций, совершенствование оргструктурного построения, правового и оргштатного обеспечения, увеличение ресурсного и материально-технического обеспечения
В условиях качественно новой, сложной криминогенной ситуации в России, обусловленной кардинальными экономическими и политическими реформами, усиление правоохранительной деятельности органов внутренних дел становится жизненно важной необходимостью Прежде всего, это относится к городскому и районному уровню системы органов внутренних дел России, которые находятся на переднем крае борьбы с правонарушениями, осуществляют непосредственные контакты с населением
Однако можно сказать, что до настоящего времени не достигнуто четкого определения компетенции горрайорганов внутренних дел,
1 См Перспективы развития криминальной ситуации в стране на период до 2009 г Аналитический материал (на основе сценарных условий функционирования экономики, представляемых Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации) - М ГУ ВНИИ МВД России, 2006
Российская газета 2007 27 апреля №90(4353)
3 Городские и районные органы внутренних дел далее - горрайорганы внутренних дел
соотношение их функций с функциями аппаратов МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации Продолжает оставаться на уровне декларации подход, при котором деятельность вышестоящих аппаратов управления по отношению к горрайорганам должна носить обеспечивающий характер, а не наоборот, как это существует в настоящее время
Представляется несовершенной система разделения внутриведомственной ответственности милиции по выявлению и раскрытию преступлений, в результате чего не преодолена организационная разобщенность служб, осуществляющих выявление и раскрытие преступлений, требует более четкой регламентации организация деятельности службы участковых уполномоченных Действующая система учета и оценки результатов деятельности органов внутренних дел практически не учитывает специфику деятельности городского и районного звена органов внутренних дел4
Отсутствует эффективный механизм формирования организационных структур горрайорганов внутренних дел, учитывающий специфику условий их функционирования во внешней среде Не разработаны научно-обоснованные и реально выполнимые нормы нагрузок, для сотрудников служб и подразделений указанного звена системы МВД России, учитывающие их профессиональный уровень, масштабы и темпы роста криминальных проявлений в стране за последние годы
Нуждается в совершенствовании система контроля, породившая непомерно раздутый контрольно-ревизионный аппарат и огромный документооборот, обслуживание которых отрывает значительные силы горрайорганов от решения своих основных задач
Своего решения требуют и вопросы повышения кадрового обеспечения горрайорганов внутренних дел. Здесь важны и проблемы комплектования личного состава, воссоздания системы воспитательной работы, повышения профессионального мастерства
Проблема повышения эффективности деятельности горрайорганов внутренних дел многоаспектна. Ее решение связано с совершенствованием форм и методов борьбы с правонарушениями, техническим и финансовым обеспечением, профессионализмом кадров и тд В числе этих условий важное место принадлежит управленческому фактору
Важность этого направления обусловлена тем, что в современных условиях решать проблемы повышения эффективности деятельности органов внутренних дел на основе экстенсивных факторов имеют ограниченные возможности, а потому на первый план выдвигается потребность в задействовании резервов интенсивного развития
*Ипакян АП Проблемы оценки эффективности управления ГРОВД в контексте административной реформы // Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе Материалы межкафедральной научно-практической конференции - М. Академия управления МВД России 2006
Такое внимание горрайорганам внутренних дел объясняется тем, что именно горрайорганами обеспечивается решение подавляющего объема правоохранительных задач, возложенных на систему МВД России в целом От эффективности их деятельности, в конечном счете, зависит результативность выполнения определенного обществом социального заказа Однако, проводимая административная реформа и начатые преобразования коснулись лишь центрального аппарата МВД России, а до региональных и территориальных подразделений не дошли, и до настоящего времени не разработана и реализована в жизнь научно обоснованная Концепция реорганизации горрайорганов внутренних дел
Многоплановость, разнообразие и сложность проблем, в организации деятельности горрайорганов внутренних дел, дает основания полагать, что речь должна идти не о простом совершенствовании, а об изменении сущностных характеристик организационного механизма, то есть применении методов реформирования, что, в свою очередь должно органично вписываться в рамки проводимой реформы системы органов внутренних дел
Отмеченные обстоятельства, по нашему мнению, свидетельствуют об актуальности избранной темы исследования
Степень научной разработанности темы. Вопросы организации деятельности городских и районных органов внутренних дел в той или иной степени находили свое отражение в научной литературе Рассмотрение проблем данной темы в различных аспектах осуществлялось в исследованиях ученых Л Ш Берикашвилн, А А Борового, В 3 Веселого, Р А Журавлева, А И Зубкова, А П Ипакяна, И Ш Килясханова, М П Киреева, Кобозева А А , И И Колесникова, В Д Малкова, А Ф Майдыкова, Г А Пахомова, Г.В.Туманова, В.Ф. Сухарева, Н Д Шелякина, А Д Ульянова, А С. Усковой, ЕФ Яськова и многих других Как правило в данных исследованиях рассматривались отдельные проблемы функционирования горрайорганов в различные периоды развития страны
Произошедшие в России политические, социальные и экономические события, в корне изменили среду функционирования городских и районных органов внутренних дел, определили их значимость в системе МВД России, выдвинули новые цели и задачи, вынудили искать другие подходы к эффективному правовому, организационному, структурному, материально-техническому и ресурсному обеспечению их деятельности
В научном плане, рассматриваемая тема остается недостаточно разработанной, а на текущий момент не проводилось достаточно целостного монографического исследования в данной сфере По существу, имеются лишь отдельные публикации, специально посвященные некоторым проблемам управления и организации деятельности горрайорганов5.
5 Кононов А М Городской и районный отдел внутренних дел ведущее звено МВД России // Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе Материалы
Значимость проведенного исследования определяется особой важностью задач, стоящих перед горрайорганами, от эффективности решения которых зависит успех реформы всей системы МВД России и возврат доверия населения к милиции
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе управления горрайорганами внутренних дел системы МВД России
Предмет исследования - правовой и организационный аспект управления органами внутренних дел городского и районного звена
Гипотеза настоящего исследования состоит в следующем отставание обеспечения управления деятельностью городских и районных органов внутренних дел, функционирующих в существенно изменившейся криминальной и в целом социально-экономической среде, от объективно возросших потребностей практики, может быть исправлено путем создания надлежащих условий для данного звена МВД России, через модернизацию его правового и организационного механизма
Цели и задачи диссертационного исследования состоят в разработке научно-обоснованных конкретных предложений, направленных на повышение эффективности управления городскими и районными органами внутренних
Для достижения указанной цели в диссертации предпринята попытка решения следующих задач.
1) анализ организационно-правовых основ управления городскими и районными органами внутренних дел, места и роли горрайорганов в системе МВД России, выработке новых принципов организации их деятельности,
2) анализ особенностей среды функционирования городских и районных органов внутренних дел и соответствующей специфики организации управления их деятельностью,
3) анализ практических мероприятий по осуществлению управления городскими и районными органами внутренних дел и результатов проведения административной реформы системы МВД России,
4) разработка предложений по модернизации правовой базы, регламентирующей вопросы управления горрайорганами в системе МВД России, предназначенных для включения в правовой аспект Концепции их реформирования,
5) разработка научно-обоснованных рекомендаций и предложений, направленных на модернизацию управления городскими и районными органами внутренних дел, их структурного, функционального и ресурсного
межкафедральной научно-практической конференции - М.. Академия управления МВД России, 2006, Колодкин JIM Научное обеспечение процесса совершенствования управления в системе органов внутренних дел проблемы и перспективы // Там же, Ипакян А П Проблема оценки эффективности управления ГРОВД в контексте административной реформы // Там же, и др. работы
обеспечения, предназначенных для включения в организационный аспект Концепции их реформирования,
6) изучение проблем оценки результатов деятельности горрайорганов на различных направлениях оперативно-служебной деятельности, и разработка предложений по их модернизации, предназначенных для включения в организационный аспект Концепции их реформирования
Методология и методы исследования. Инструментом в получении фактического материала послужат традиционные методы материалистической диалектики, исторический, формально-логический, системный, сравнительно-правовой, статистический и социологический методы, а также наблюдение, анализ, синтез, аналогия, моделирование и обобщение
Теоретическую базу исследования составят труды по философии, социологии, теории управления, психологии, теории систем, организационному проектированию, организации правоохранительной деятельности, иных отраслей научных знаний, в которых рассматриваются вопросы организационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел
Научная новизна диссертационного исследования определяется прежде всего тем, что в нем дано авторское обоснование места МВД России в правоохранительной системе государства, как субъекта выполняющего наибольший объем функций по реализации правоохранительных задач, а так же роли горрайорганов внутренних дел в системе МВД России, как основного исполнителя правоохранительной функции, от эффективности деятельности которых во многом зависит состояние правопорядка в стране, являющегося важнейшим компонентом безопасности государства и общества, а так же решение проблемы возврата доверия населения к милиции
В ходе реализации основной цели и связанных с ней задач в диссертации были получены следующие результаты
Аргументирована необходимость разработки и реализации Концепции модернизации городских и районных органов внутренних дел
Сформулирована авторская позиция относительно наиболее значимых, актуальных мер, которые могли бы войти составной частью в правовой и организационный аспекты Концепции модернизации горрайорганов внутренних дел
Концепция включает в себя разработанные научно-обоснованные, конкретные предложения и рекомендации, направленные на модернизацию организационного, правового и методического обеспечения деятельности горрайорганов внутренних дел, отвечающие объективным потребностям современного общества и соответствующие целям их реформирования
Обосновано, что обязательным условием достижения целей реформирования органов внутренних дел является формирование эффективного управленческого механизма, с помощью которого возможно достижение необходимой целостности системы органов внутренних дел,
упорядочение всех ее элементов и процессов, повышения степени их адаптации к новым условиям внешней среды
Определено, что реформа органов внутренних дел, в отличие от существующей практики, должна начаться с основного компонента реализации правоохранительных задач - горрайорганов внутренних дел, в процессе осуществления которой, возникнет необходимость пересмотра и приведения в соответствие с социальным заказом современного общества их целей, задач и направлений деятельности, что в свою очередь объективно породит аналогичные проблемы и в других подразделениях органов внутренних дел, без разрешения которых реформирование всей системы МВД России положительных результатов не даст
Обоснована необходимость модернизации нормативно-правового обеспечения организации деятельности горрайорганов внутренних дел на основе привнесения в законодательные акты положений, определяющих доминирующую роль и место горрайорганов в системе правоохраны и принципы их взаимоотношений с органами местного самоуправления
Разработан механизма формирования организационных структур горрайорганов внутренних дел, способный учитывать специфику условий их функционирования во внешней среде
Объяснена целесообразность разработки научно обоснованных и реально выполняемых норм нагрузок для сотрудников горрайорганов внутренних дел, учитывающих профессиональный уровень последних, масштабы и темпы роста криминальных проявлений в России за последние годы
Актуализирована необходимость совершенствования оценки деятельности горрайорганов внутренних дел с ориентацией на результативность и трудозатраты их деятельности, где основным критерием будет общественное мнение населения
Основные положения выносимые на защиту. 1 Произошедшие в России политические, социальные и экономические события, в корне изменили среду функционирования городских и районных органов внутренних дел, выдвинули новые цели и задачи, определили их значимость в системе МВД, в связи с чем возникла необходимость существенно изменить сложившиеся подходы к обеспечению управления деятельностью данных подразделений Однако, проводимая в настоящее время административная реформа и начатые преобразования коснулись лишь центрального аппарата министерства, а до территориальных органов внутренних дел, основного рабочего звена и главного исполнителя правоохранительной функции МВД России, от результатов деятельности которого практически зависит состояние правопорядка в стране, не дошли, и поэтому крайне необходимо разработать и реализовать в жизнь Концепцию модернизации горрайорганов
Автор считает целесообразным включить, в правовой и организационный аспекты Концепции модернизации горрайорганов внутренних дел, разработанные им конкретные предложения
2 В правовом аспекте предусмотреть необходимые меры направленные на создание современной нормативной базы, закрепляющей организационные основы деятельности горрайорганов внутренних дел
В Закон «О милиции», целесообразно ввести раздел посвященный деятельности городских и районных органов внутренних дел В составе этого раздела предусмотреть статьи, в которых
четко обозначить место и роль горрайорганов, как основного базового звена системы МВД России, непосредственно обслуживающего социальные запросы общества при обеспечении правопорядка, и необходимость создания им наиболее благоприятных условий функционирования, в плане приоритетного материально-технического, ресурсного, организационного и других видов обеспечения,
- закрепить основные принципы взаимодействия с органами местного самоуправления
2 Ведомственное правовое регулирование деятельности горрайорганов внутренних дел, необходимо осуществлять с учетом своеобразия условий их функционирования, в связи с чем, в первую очередь требует своего разрешения проблема радикального пересмотра подходов к построению их организационных структур Автором сформулированы Концептуальные положения разработки проекта Инструкции по совершенствованию организационного построения городских и районных органов внутренних дел, ориентированные при расчете их штатной численности, на объем обращений граждан, общественных и государственных образований, а так же состояние правонарушительства и влияющие на него факторы
3 В организационном аспекте необходимо предусмотреть следующие
меры
- четко распределить сферы ответственности между региональными и территориальными органами внутренних дел в процессе противостояния правонарушительству и обслуживания законных прав и интересов граждан,
- для сотрудников ведущих служб горрайорганов внутренних дел разработать научно-обоснованные и реально-выполнимые примерные нормы нагрузок,
- в интересах устранения разобщенности между службами и концентрации их деятельности на конечный результат, целесообразно упразднить, на уровне горрайорганов внутренних дел, разделение сфер ответственности в противостоянии преступности между криминальной милицией и милицией общественной безопасности, а управление службами уголовного розыска и участковых уполномоченных осуществлять под единым руководством,
пересмотреть функциональные обязанности участковых уполномоченных милиции на предмет их переориентирования на профилактику и борьбу с преступностью,
пересмотреть функциональные обязанности заместителей руководителей МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации, возложив на
первого из них персональную ответственность, за организацию деятельности подчиненных горрайорганов внутренних дел,
4 Разработать и внедрить многоуровневую систему оценки эффективности деятельности органов внутренних дел
- ведомственная система оценки при которой аппараты МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации оцениваются преимущественно по результатам их организаторского влияния на деятельность горрайорганов,
- оценка деятельности горрайорганов внутренних дел, в соответствии с которой деятельность оценивается по результативности решения задач и трудозатратам с учетом их возможностей, обусловленных примерными нормами нагрузок, а так же общественным мнением населения
Обоснованность и достоверность полученных результатов достигается методологией и методикой✓ исследования, применением современных научных методов, а также использованием как информационной базы полученной в ходе проведения социологических исследований, так и результатов полученных в ходе анализа практической деятельности милицейских подразделений, а также теоретических положений содержащихся в трудах ведущих ученых, анализе действующих ведомственных нормативных актов и правоохранительной практики за продолжительный период
Практическая и теоретическая значимость исследования работы состоит в том, что содержащиеся в ней положения могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике, а также в разработке предложений и рекомендаций для практических органов внутренних дел, по модернизации организационно-правового обеспечения управления горрайорганами внутренних дел
Апробация результатов исследования и внедрение. Теоретические выводы и практические рекомендации проведенного исследования используются в учебном процессе Академии управления МВД России на 1,2, 4 и 5 факультетах при чтении лекций по дисциплинам, связанным с тематикой по организации управления деятельностью городских и районных органов внутренних дел, на семинарах, во время практических занятий по курсам «Организация управления органами внутренних дел», «Основы управления органами внутренних дел», а также при проведении занятий на Высших академических курсах.
По теме диссертации опубликовано пять статей в сборниках трудов Академии управления МВД России, журналах «Закон и право», «Право теория и практика» общим объемом два печатных листа
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность, темы исследования, степень ее научной разработанности определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся аргументы, свидетельствующие о научной новизне, теоретической и практической значимости работы, обоснованности и достоверности полученных результатов и сообщаются сведения об их апробации и внедрении
Первая глава - «Городские и районные органы внутренних дел в системе МВД России» - посвящена анализу роли и месту городских и районных органов внутренних дел, как в системе МВД России, так и в исполнении правоохранительной функции всего государства, особенностям их функционирования и актуальным проблемам совершенствования управления ими
В процессе диссертационного исследования автор пришел к выводу, что правоохранительная функция государства, в части противодействия преступности, реализуется через следующие основные формы профилактику преступлений, выявление и изобличение подозреваемых в преступлении, дознание или предварительное стедствие, судебное производство, исполнение наказаний Таким образом, можно говорить о пяти формах, три из которых наряду с другими правоохранительными органами осуществляют органы внутренних дел Объем работы ОВД по выполнению названных форм реализации правоохранительной функции государства, колеблется от 75% до 100%
От достаточности и качества доказательств, собранного сотрудниками органов внутренних дел в процессе расследования уголовных дел напрямую зависит позиция обвинения, защиты и суда
Прокуратура поддерживает государственное обвинение в суде, в первую очередь основываясь на доказательствах, имеющихся в уголовном деле От их состояния, так же зависит позиция адвокатуры
Решения суда по уголовным делам целиком и полностью зависят от полноты и достоверности доказательств, представленных органами дознания или следствия, сбором и оформлением которых занимаются органы внутренних дел, и в первую очередь сотрудники следствия, дознания, уголовного розыска, службы участковых уполномоченных, вневедомственной охраны, других служб и подразделений, сосредоточенных, в своем огромном большинстве, в звене горрайорганов
Расследование убийств и других тяжких преступлений осуществляемое следователями прокуратуры, всегда сопровождается оперативно-розыскной деятельностью сотрудников органов внутренних дел, от эффективности работы которых практически зависит конечный результат
На сотрудников горрайорганов внутренних дел возложена обязанность осуществлять охрану общественного порядка на дорогах, улицах, площадях, в парках, скверах и других общественных местах и при проведении массовых
мероприятий. Они принимают самое активное участие в противостоянии экстремизму и терроризму Подразделениями МВД России проводится огромная работа по обеспечению защиты и удовлетворению законных прав и интересов населения, в первую очередь связанных с эксплуатацией автотранспорта, реализацией паспортно-визового и лицензионного режима и оказания правовой помощи гражданам и организациям
Автор делает вывод, что от состояния результативности деятельности органов внутренних дел в противостоянии преступности, в части своей компетенции, на прямую зависят не только загруженность и эффективность деятельности таких субъектов правоохранительной системы государства, как прокуратуры, суда и адвокатуры, но и состояния правопорядка в стране
Этими факторами в совокупности с другими определяется место, роль и значение органов внутренних дел в правоохранительной системе, как крупнейшего ее элемента, имеющего собственную сложную организационную структуру, все составные части которой и образуют МВД России
В тоже время отмечается, что базовым и основным рабочим звеном системы органов внутренних дел, являются горрайорганы, что обоснуется следующими положениями
- система горрайорганов структурировалась на протяжении всей истории России, она строится по административно-территориальному признаку применительно к муниципальному образованию, городу, району в городе и т д,
- горрайорганы внутренних дел находятся на переднем крае борьбы с преступностью Именно к ним обращаются в первую очередь граждане, т е они являются тем звеном системы, через которое реализуются связи милиции с населением, общественностью, органами власти и управления
- горрайорганы являются самым многочисленным звеном системы МВД, они концентрируют в своем составе около 90% всего личного состава, прежде всего милиции и следственного аппарата Ежедневно они выставляют около 100 тыс служебных нарядов, ежегодно выявляют более 1,5 млн совершенных преступлений и лиц их совершивших, ими задерживаются и привлекаются к административной ответственности около 2,5 млн правонарушителей6,
На основании вышеизложенного диссертант делает вывод, что от работы горрайорганов внутренних дел зависят формирование общественного мнения не только о всей системе МВД, ее оперативно-служебных приоритетах, ориентированности и способности системы выполнять стоящие перед ней задачи, но и об эффективности реализации правоохранительной функции государства в целом, и главное зависит состояние правопорядка в стране, а значит и безопасность общества и государства
6 Состояние преступности в России 2005-2007 гг - М МВД России ГИАЦ, 2007
В этой связи модернизация звена горрайорганов внутренних дел является задачей первостепенной важности, всей управленческой деятельности в системе МВД России
Подчеркивается, что каждое территориально-административное образование является уникальным, не имеющим аналогов, и организация борьбы с преступностью и охрана общественного порядка требуют индивидуального подхода к условиям каждого муниципального образования, в то же время имеются и общие формы организации, свойственные любому органу внутренних дел или группе таковых
Совершенствование процесса изучения среды функционирования горрайорганов внутренних дел, полная и подробная типопогия обслуживаемой территории на научно обоснованном подходе, дает возможность осуществить их классификацию, что в свою очередь позволит формировать наиболее работоспособные организационные структуры, указанных подраздетений и эффективно организовывать их функционирование по решению стоящих задач
Однако, применяемый в настоящее время подход к формированию органов внутренних дел, обслуживающих городскую и сельскую местность, ориентирован на административно-территориальный принцип, численность населения, постоянно проживающее на обслуживаемой территории или штатную численность личного состава, своим упрощенно-консервативным подходом к решению этой проблемы, не только не способствует эффективному развитию и совершенствованию звена горрайорганов, но и тормозит этот процесс 7
Давно возникла необходимость в корне изменить подход к процессу формирования горрайорганов внутренних дел, и внедрить в практическую деятельность новый механизм их создания, который - бы при определении штатной численности подразделений, базировался на вновь разработанной системе примерных норм нагрузки, на одного сотрудника конкретной службы, ориентированной на состояние правонарушительства и влияющие на него внешние факторы оперативной обстановки Только тогда, при формировании горрайорганов внутренних дел, можно будет наиболее точно учитывать специфику оперативной обстановки каждой конкретной обслуживаемой территории, что в свою очередь позитивно отразится на совершенствовании управления их деятельностью, даст возможность привести в соответствие с объективными нуждами организационно-структурное, материально-техническое и ресурсное обеспечение основного
7 Об организационных вопросах и структурном построении аппаратов, подразделений и организаций системы органов внутренних дел Российской Федерации Приказ МВД России № 1120 дсп-2002г., О некоторых организационных вопросах и структурном построении органов внутренних дет Российской Федерации Приказ МВД России № 1220 -2007г, О внесении изменений в приказ МВД России от 30 декабря 2007г № 1220 Приказ МВД России № 597-2008г
звена МВД России, что позволит наиболее эффективно решать стоящие перед ним задачи по охране правопорядка в стране
Отмечается, что в настоящее время административная реформа затормозилась на федеральном уровне, и необходимо разработать и утвердить в законодательном порядке Концепцию реформ органов внутренних дел на ближайшие 5-10 лет, сделав основной упор на эффективность функционирования горрайорганов
Только приведя деятельность горрайорганов внутренних дел, в соответствие с запросами современного общества, можно удачно реформировать всю систему органов внутренних дел страны Это объясняется следующими основными причинами
- горрайорганы внутренних дел являются наиболее многочисленным, базовым, основным рабочим звеном всей системы органов внутренних дел,
- при отсутствии эффективного механизма организации надлежащего функционирования горрайорганов, все нововведения как в их деятельность, так и деятельность любого элемента системы органов внутренних дел ожидаемых результатов не даст,
- приведя в соответствие, с современными требованиями цели и задачи горрайорганов и оценив их возможности по достижению таковых, можно будет определить реальные цели и задачи других структурных подразделений системы органов внутренних дел, актуальные для современного этапа развития общества Это в свою очередь позволит обеспечить соответствующее правовое, организационное, ресурсное и материально-техническое обеспечение наиболее эффективной деятельности всей системы органов внутренних дел МВД России
Диссертант считает, что в процессе реформирования горрайорганов внутренних дел необходимо решить следующие главные задачи
- привести количественный и качественный уровень личного состава горрайорганов внутренних дел в соответствие с имеющейся нагрузкой и социальными запросами общества по охране правопорядка в настоящее время,
- сформировать эффективный организационный механизм управления горрайорганами внутренних дел способный, обеспечить адекватное реагирование на социальные запросы общества по охране правопорядка,
- привести правовое обеспечение деятельности горрайорганов внутренних дел в надлежащее состояние, которое способствовало бы их совершенствованию в процессе функционирования и предоставило им, для успешного решения насущных задач, эффективные рычаги воздействия на правонарушительство,
- организовать, отвечающее современным требованиям эффективного противостояния правонарушительству материально-техническое снабжение деятельности горрайорганов внутренних дел, а также обеспечить достойное материальное положение и социальную защищенность сотрудников данных подразделений и членов их семей
Тогда в ходе реформирования системы органов внутренних дел предоставится возможным переориентировать деятельность научно-исследовательских подразделений и учебных заведений МВД России на решение действительно значимых, реальных, практически важных проблем деятельности органов внутренних дел и подготовку высококлассных и морально устойчивых кадров, способных эффективно решать эти проблемы на должном уровне
Реформирование горрайорганов внутренних дел может быть успешным, только при качественно новом обеспечении его высоконравственными профессионалами, подбор и подготовка которых является ключевой задачей всею личного состава МВД России В настоящее врем, в интересах повышения профессионального уровня руководящего состава горрайорганов внутренних дел, целесообразно разработать и реализовать, на базе головных учебных заведений МВД России, ускоренные программы их подготовки и переподготовки
Требует своего решения проблема взаимоотношений между горрайорганами внутренних дел и органами местного самоуправления, на законодательном уровне
Диссертант считает, что целесообразно представить органам местного самоуправления право контроля за горрайорганами, в части организации охраны общественного порядка и безопасности, в то же время возложив на них обязанность по первоочередному социальном)' обеспечению сотрудников органов внутренних дел и членов их семей
Отмечается, что обслуживание существующего в настоящее время подхода к организации контроля в МВД России, отрывает у горрайорганов, огромные силы от решения основных задач, чем затрудняет разрешение насущных проблем, а не приносит им какой-либо реальной пользы
Требует своего совершенствования организация деятельности следственных подразделений и дознания Все имеющиеся недостатки деятельности указанных подразделений в огромной степени негативно сказываются на конечном результате работы всех служб и подразделений МВД России, сводят на нет усилия сотен тысяч сотрудников, подрывают авторитет все системы перед гражданами страны
Целесообразно изменить систему финансирования органов внутренних дел, основой их финансирования должен стать федеральный бюджет Милиция должна быть независима от влияния местных властей и в первую очередь от финансового влияния
В кратчайшие сроки необходимо повысить в разы, денежное содержание сотрудников горрайорганов Без решения этой ключевой проблемы, перспектив развития данного звена МВД России нет.
Подчеркивается, что наиболее значима роль горрайорганов на ранней стадии профилактики экстремизма Именно сотрудники этого звена МВД России, напрямую контактируют с населением и обладают значительными разведывательными возможностями, в получении конфиденциальной
информации о лицах, представляющих оперативный интерес для органов внутренних дел и других субъектов правоохранительной системы
Диссертант делает вывод, что качественная профилактика экстремизма и эффективная борьба с ним, является неоценимым вкладом в дело предупреждения и пресечения терроризма
Вторая глава - «Основные направления совершенствования организационно-правового обеспечения городских и районных органов внутренних дел» - посвящена вопросам правовой регламентации управления деятельностью основного звена системы МВД России, совершенствованию его организационного механизма и оценки эффективности деятельности
Рассматривая проблемы совершенствования управления горрайорганами внутренних дел, диссертант считает необходимым обратить внимание на правовое регулирование их деятельности Отмечается, что правовое обеспечение предназначено для логически обоснованного сопровождения и регулирования общественных отношений, возникающих в процессе проведения в жизнь политики государства в определенных областях человеческой деятельности Поэтому, правовое обеспечение любой сферы человеческой деятельности, в том числе и деятельности горрайорганов внутренних дел, должно отвечать и соответствовать требованиям, выдвигаемым современным этапом развития общества, эффективно стимулировать всестороннее совершенствование развития, регулируемой им отрасли общественных отношений, в виде внесения дополнений и изменений в действующую правовую базу
Подчеркивается, что современная правовая база, регулирующая деятельность горрайорганов внутренних дел не отвечает многим из выше перечисленных требований, что привело к ряду серьезнейших негативных последствий, которые в свою очередь крайне отрицательно сказываются на организации деятельности по разрешению своих задач всей системы МВД России и соответственно на состоянии правопорядка в стране
Так Закон «О милиции» уже действует более 15 лет, был принят в другой социально-экономической формации, не отвечает реалиям периода развития Российской Федерации, криминальной обстановке в стране, отсутствие правовой регламентации взаимоотношений горрайорганов внутренних дел с органами местного самоуправления - все это осложняет организацию эффективного функционирования органов милиции на современном этапе развития общества
Отмечается, что законодательно закрепленное разделение милиции на КМ и МОБ, на уровне звена горрайорганов привело к ведомственному разобщению и разграничению сфер ответственности, распылению имеющихся сил и средств при решении единой проблемы охраны правопорядка в стране, и это отрицательно отразилось на проведение в жизнь единой политики разрешения основных задач, стоящих перед органами внутренних дел
Нормативно-правовые акты МВД Российской Федерации, в настоящем виде тормозят процесс приведения механизма управления основным звеном в соответствие с потребностями современного общества
Диссертант считает что необходимо модернизировать правовое обеспечение деятельности горрайорганов внутренних дел и дает свое авторское видение решения этой проблемы, которое изложено в потожениях выносимых на защиту
Рассматривая механизм управления применительно к конкретной социальной системе, которой безусловно является орган внутренних дел, диссертант подчеркивает, что именно организационный механизм является уникальным, базовым, связующим инструментом, с помощью которого можно существенно влиять на эффективность работы, координационно-субординационные характеристики и организационное обеспечение функционирования отдельно взятой социальной системы, а также реализовать стратегию и управленческий замысел руководителя8
В настоящее время, возможности государства решить проблемы повышения эффективности деятельности органов внутренних дел экстенсивным путем ограничены, поэтому на первый план выдвигается потребность в задействовании резервов интенсивного характера
Эффективным направлением интенсивного развития является пересмотр структурного, функционального и правового обеспечения деятельности как самих горрайорганов, так и субъектов их управления системы МВД России
Отмечается, что проблема восстановления доверия населения к милиции может быть разрешена только через основное звено системы МВД -горрайорганы, непосредственно контактирующие с населением, обслуживающие их законные интересы и стоящие на страже их конституционных прав В этой связи вопросы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел приобретают ключевое значение для достижения целей их реформирования
От правильного определения цели зависит и само содержание процесса функционирования органов внутренних дел
В тоже время важным условием объективной оценки эффективности деятельности органов внутренних дел, является учет реальных возможностей выполнения поставленных целей Игнорирования этого обстоятельства может привести к весьма нежелательным последствиям В Г Афанасьев отмечал «Каждая целостная система имеет определенный диапазон функционирования и развития, ограниченный двумя критическими точками нижней, предельной, за которой следует разрушение системы, и верхней, при которой система достигает оптимального функционирования »9 Решить эту проблему можно будет путем разработки научно обоснованной системы
8 Сухарев В Ф Организационный механизм отделов внутренних дел Лекция - М Академия управления МВД РФ, 2002
9 Афанасьев В Г. Научное управление обществом -М 1973 с 11
реально выполнимых, примерных норм нагрузки сотрудников конкретных служб органов внутренних дел
Данная система норм нагрузки позволит определить
возможности органов внутренних дел в противостоянии правонарушительству и обслуживании законных прав и интересов общества и государства,
- привести в соответствие с возможностями органов внутренних дел их цели и задачи,
- разработать эффективную систему оценки деятельности органов внутренних дел, в том числе и горрайорганов, способную объективно определить истинное положение дел и выявить причинные связи в каждом конкретном подразделении
Кроме этого, действующее в настоящее время правовое и ресурсное обеспечение деятельности органов внутренних дел не позволяет в полной мере соответствовать тем критериям и показателям, которые заложены в действующей системе оценки эффективности
Отмена протокольной формы, права установления административного надзора, принудительного направления на лечение от алкоголизма и наркомании в ЛТП и ряд других новых норм закона привели к усложнению работы сотрудников органов внутренних дел, усложнению процедуры их труда, негативно сказались на интенсивности их служебной деятельности
Диссертант, анализируя существующую оценку эффективности деятельности органов внутренних дел, пришел к выводу, что ведомственное нормотворчество идет по пути совершенствования формально-цифровых показателей и не ориентируется на конституционные положения, отвечающие ожиданиям населения, где особое значение уделено необходимости обеспечения реальной, гарантированной защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, что и должно выступить в качестве основного критерия10
Отмечается, что исключение из общей оценки деятельности органов внутренних дел критериев «обращения граждан» и «общественного мнения», для звена горрайорганов вообще не приемлемо и противоречит главным задачам и предназначению указанных подразделений - обслуживанию законных прав и интересов граждан
Наиболее существенные выводы этих разделов сформулированы в положениях выносимых на защиту
Сухарев В Ф Материалы научной экспертизы показателей эффективности и результативности деятельности системы МВД России по основным направлениям в соответствии со стратегическими целями государства (Архив кафедры организации управления ОВД) - М Академия управления МВД России, 2007
В заключении подведен итог диссертационного исследования, сформулированы обобщающие выводы и предложения, которые сводятся к следующему
- автор отметил, что с учетом сложившейся криминальной обстановки в стране, угрозами терроризма, экстремизма, постоянным ростом общеуголовной преступности правоохранительная функция государства остается одной из важнейших Значительная нагрузка по ее исполнению возлагается на МВД России, где основным звеном состоят горрайорганы внутренних дел, от результатов работы которых зависят не только общественное мнение о деятельности горрайорганов и системы органов внутренних дел в целом, но и во многом состояние правопорядка, а значит и безопасности в Российском государстве,
- социально-экономические, политические, демографические и другие факторы напрямую влияют на состояние правонарушительства в регионе и поэтому формирование организационных основ горрайорганов не может быть консервативно-шаблонными и требует индивидуального подхода к каждой конкретной местности с учетом ее специфических особенностей, в связи с этим продолжает оставаться актуальным совершенствование процесса изучения среды функционирования горрайорганов, и подробная типочогия обслуживаемой территории,
- модернизация организационно-правового обеспечения управления городскими и районными ОВД, особенно в условиях проводимой реформы системы МВД Российской Федерации, является основой улучшения как общей их работы, так и оперативно-служебной деятельное ш в области борьбы с преступностью, обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности Надлежащая организация управления горрайорганами, упорядочение ее методологических, правовых и организационных аспектов продотжает оставаться актуальной и практически значимой проблемой
Основные положения диссертации опубликованы в пяти научных статьях общим объемом 2,0 пл.:
Научные статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных перечнем ВАК
1 Петров Б А Роль горрайоргаиов внутренних дел в противодействии экстремизму // Закон и право 2007 № 9 -0,5 п л
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях
2 Петров Б А О системе оценки деятельности горрайорганов внутренних дел // Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе В сборнике Материалы межкафедралыюй научно-практической конференции - М Академия управления МВД России 2006 -0,6 п л
3 Петров Б А Роль и место городских и районных органов внутренних дел в системе МВД России // Право, теория и практика 2006 № 17 (88). -0,3 п л
4 Петров Б А Правовые и организационные основы деятельности руководителей горрайорганов внутренних дел (раздел 2, 2 1) Учебное пособие / Под общ ред А Ф. Майдыкова и А Н Кадынцева - М Академия управления МВД России 2006 -0,6 п л
5 Петров БА Некоторые аспекты деятельности горрайорганов внутренних дел в противодействии экстремизму // Современный экстремизм в Российской Федерации особенности проявления и средства противодействия Материалы Всероссийской научно-практической конференции - М Академия управления МВД России, 2006 -0,3 п л
ПЕТРОВ Борис Александрович
Подписано в печать 28 10 2008 г Формат 60x84'/,6 Тираж 100 экз Уел печ л 1,4_Уч-изд л 1,16_Зак 523
Издательство РГАУ - МСХА имени К А Тимирязева 127550, Москва, ул Тимирязевская, 44 Тел 977-00-12, 977-40-64
