АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовой механизм формирования и реализации региональной комплексной программы "Здоровье населения"»
/ i ; i- -J U
Институт Государства и Права Российской Академии Наук
На правах рукописи УДК: 342
Клименко Анна Георгиевна
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ «ЗДОРОВЬЕ НАСЕЛЕНИЯ»
Специальность 12.00.02.— государственное право и управление, советское строительство, административное право, финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ
Диссертация иа соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 1992
Диссертация выполнена в секторе административного права
Научный руководитель,-
доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник БАЧИЛО Иллария Лаврентьевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор ТУМАНОВ Геннадий Анисимович,
кандидат юридических наук, доцент ГЛАДУН Зиновий Степанович
Ведущая организация:
•Московский юридический институт
Защита состоится «. //3 » еЛнЛ¿1А__199^_ г.
в // час. на заседании специализированного совета Д. 002.09.05 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Институте Государства и Права Российской Академии Наук по адресу: 119841, Москва, ГСП, ул. Знаменка, дом 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института Государства и Права РАН.
Автореферат разослан «. А_» 1992
Ученый секретарь
специализированного
совета, кандидат
юридических наук. М. А. Краснов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность тем» исследования обусловлена повышением значения программно-целевой организации государственного управления, снижением роли плана и глобального государственного планирования в. социальной сфере;обострением нерешенности, /физнстностя проблем злоречья населенна в Российской Федерации; перемещением центра решения социальных проблем в целом и здоровья населения, в частности, на региональный уровень.
В правовой литературе вопросы программно-целевого управления ' исследуются в ' плане совершенствования государственного управления в целом, в плане изучения отдельных видов целевых комплексных программ, преимущественно отраслевых, я также в связи с решением административно-правовых вопросов в этой области. Однако, г,о сих пор остается мало изученной правовая основа и правовой механизм формирования и реализации программ регионального характера.
В наименьшей мере изучен опыт социальных региональных комплексных программ (РКП).Частично этими вопросами занимаются при рассмотрении технологии программно-целевого управления, методологии системною подхода в организации разработки и управления целевыми комплексными программами, проа.ем управления территориально-промышленными комплексами. Есть комплексные исследования проблем сечияльного планирования городов и регионов, научно-тсхшмссхою развитчя регионов, социального развития трудовых коллективов. Tío moho!—"-ких исследований, обобщающий конкретный опыт реализации социальных программ, пока пет. Настало время определить истинное место социальных региональных программ, раскрыть их возможности, сферы применения, перспективность
дальнейшего развития, специфику правового обеспечения этих программ.
В юридической литературе и науке до сих пор не была специального исследования ни темы здоровья, поставленной комплексно, ни работ, связанных с правовым обеспечением региональных комплексных программ этого типа. Настоящее исследование посвящено проблеме правового обеспечения региональной комплексной программы "Здоровье населения". Отметим, что содержательная сторона программы может быть раскрыта ■ при соответствующем понимании объема, сложности, комплексности сферы "здоровья населения".
Феномен "здоровье населения" рассматривается а двух аспектах. Первый аспект характеризуется изменением- лечебного акцента здравоохранения в профилактическую сторону. Речь идет о формировании новой ° теоретической программы здравоохранения -"экологии человека", где складывается повое понятие болезни н причин ее возникновения, а также рассматривается "здоровье человека" как социальное явление. Эта позиция сформулкровааа в материалах Всемирной Организации Здравоохранения 1920 года.
Второй аспект проблемы охватыьае. выработку государством социальной политики в этой области, выяснение места в роли "здоровья" в сложной системе социально-экономических аспектов развития общества, а также определение отношения к "здоровью" как к особой цели и средству развития общества. Это процесс осознания социальной ценности "здоровья" на разных уровнях организации общества. Комплексный подход к решению проблем охраны здоров населения стал формироваться с начала восьмидесятых годов. Он предполагает объединение направлений деятельности государства
по усилению профилактики заболеваемости, обеспечению охраны окружающей среды, улучшению условий труда и быта, развитию всей социальной инфраструктуры в целях создания оптимальных условий жизнеобеспечения и воспроизводства населения.
В ситуации коренных изменений общественного и государственного строя россии, перехода к многоукладной экономике,' обострения проблем развития территорий, .экологических, техногенных катастроф, снижения жизненного уровня населения, ослабления социальной защищенности большого слоя людей, расстройства государственных систем здравоохранения, спорта и т.п. решение проблемы "охраны здоровья населения" существенно осложняется.
Государственный доклад "О состоянии здоровья населения Российской Федерации в 199! году" свидетельствует о замедлении прироста численности населения в основном за счет снижения рождаемости при некотором повышении смертности.* Если в 1988г. прирост населения в России составлял около 1 млн.человек, то в 1991г. - только 0,2 млн.. Наблюдается тенденция к снижению средней продолжительности жизни населения от наиболее высокого уровня 1987г. за весь послевоенный период; сохраняется достаточно удручающая динамика заболеваемости по возрастным и профессиональным группам, большой разрыв между состоянием здоровья и уровнем здравоохранения сельского и городского населения, пнспхий уровень бытовых, производственных травм. Все .что говорит о том, что нужны и-»г» -•ганизашюнные формы решения задачи охраны
* См.:' Белые книги России/уРоссийская газета.-1992.-14 октября.
здоровья населения. Одной из таких форм являются региональные комплексные программы (РКП) "Здоровье населения".
Любую социальную систему можно рассматривать как систему охраны здоровья населения, в которой "здоровье" является богатством населения и продуктом его жизнедеятельно ста и поэтому гла.лым критерием качества процесса его охраны. Разработка РКП "Здоровье населения" • предполагает совершенствование управления общественными процессами с точки зрения этого критерия, выражаясь практически в создании определенных организационных систем охраны здоровья населения.
Мель настоящей работы - исследование проблем формирования и реализации РКП "Здоровья населения", .выявления ее особенностей как вида . социальных программ, выявление состава и содержания организационно-правового обеспечения РКП, разработка организационно-правового механизма ее реализации. Автор делает попытку разработать нормативную типовую модель управления РКП, формулирует понятие правового режима программы, состава пакета правовых актов по оформлению режима, правового механизма формирования и реализации этого вида программ.
Источниками исследования являются труды ученых-юристов, философов, экономистов, научные труды в области медицины, социальнойгигиены, управления, нормативные и методические материалы по вопросам организации программно-целевого управления в разных областях и сферах, результаты обобщения практики деятельности бывших союзные, республиканских и местных органов упрвления по реализации программ "Здоровье населения".'
Для изучения конкретного пыта разрабо и и реализации РКП использованы: Целевая комплексная программа сохранения и
развития здоровья население Норильского промышленного района -"Пятилетка здоровья" 1976-1980, 198(1-1990..Программа "Здоровы; населения Новосибирской области па период 1986-1990г.", Прснрамма ■'Здоровья населения г.Новосибирска ж» 1936-ШОк", Научно-техническая программа "Здоровье Кузбасса" на 19К6-1990г., Комплексная программа "Здоровье населения Иркутской области на
¡""С", Комплошия !:р01р;.:,1:.,а о^милац^онних ц социально-экономических мероприятии по улучшению воспитания, обучения и оздоровления детей к подростков, улучшения социального обеспечения в Марьшской области на 1986-1990г., Целевая комплексная программа "Здоровье" г.Москвы на 1986-1990г. и на период до 2000г., Целевая комплексная программа "Здоровье" Туркменской ССР на 1987-19';Ог.и на ¡¡-¡то.! до
¿000; , -Кочплег.! Н..И программа работ по \cinenmo профилактики заботе", анмй и у.-.ргмлоыи» здоровья населения С С С!' на 19Х.5-1 '>У0г.. Комнлсгс«.»« к{нч{-.»«чз "Здоровье" Марийской области на |0?6-1«Ж(г. и на период до 2000]-., Протрамма "Здоровье населения г.Саратова па 1990-1996г."
М013>30Л0гачсскуд0_;_____оенцву_____исследования составляют
диалектический и исторический материализм, общенаучные и частной.'.. !>ц..; УСГ»„Ч: системный ПОД).0.1 СТруК-|ур1Ш-фу!1К111>ОНЛЛЫ1мГ| анализ, социологический, конкретно-исторический, специально-юридический методы анализа и толкования правовых актов.
Шучкзя ноапзна диссертации состоит : том, чго она является первым диссертационным ¡ч ¿оьапием конкретного опыта социальных профам-. и области охраны здоровья населения, проблем совершенствования механизма правового обеспечения этого ьида региональных программ. Выводы и предложения, полученные в ходе
исследования, могут быть использованы в других областях социального программирования.
На основе литературных источников, анализа действующего законодательства, обобщения материалов практики на защиту выносятся следующие положения, выводы, предложения:
- Определение комплексной сферы социального развития "здоровье населения" как специального предмета исследования юридической науки; определение региональной комплексной программы "Здоровье населения", ее содержания на основе выделения тех сторон социальных процессов, которые поддаются - социальному программированию и управлению в условиях переходя к. рыночной экономике и обострения кризиса в социальных сферах развития общества.
Предложения по установлению связи методического и организационно-правового обеспечения региональных целевых • программ на уровне федеральной, республиканской, региональной и муниципальной систем управления.
- Обоснование состава правового обеспечения РКП и определение правового режима региональной комплексной программы.
- Предложения по составу и содержанию пакета правовых актов, определяющих правовой режим программы (паспорт программы, социально-гигиенический паспорт, другие документы).
- Выводы о недостатках разработки программ "Здоровье населения" ведомственным путем и формулирование задач регионального программно-целевого управления в этой области.
Предложения по созданию модели управления региональными комплексными программами и примерный перечень актов, организующих
систему управления и ее деятельность; состав органнзациоино-праговых принципов построения системы управления РКП,
Обоснование концепции правового механизма обеспечения реализации РКП- на основе сочетания плановых и договорных форм, использования элементов хозрасчета и самоокупаемости в социальной сфере, учета особенностей финансирования РКП в условиях многообразия форм собственности.
- Обоснование необходимости выработки государственной политики и конкретных мер в области формирования отношения трудовых коллективов и личности к своему здоровью, предложение о конституционном закреплении обязанностей граждан в области личного здоровья и здоровья общества.
- Положение о критериях оценки реализации РКП: по достижению конечного результата в улучшении здоровья населения, экономической эффективности, "программного эффекта" организации управления программой.
- Предложения но совершенствование законодательства в области
ч
социального программирования я целом, по законодательному регулированию проблемы здоровья населения.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее выводы и рекомендации могут бить использованы при разработке правового обеахчевдя РКП "Здоровье ::а«ления" ;; формирования системы управления программой, при разработке новых н совершенствовании дебетующих законов и других пормативно-правовых актов в облаете здоровья населения и других социальных региональных программ; с научно-исследовательской . и* педагогической . ¡¡гературе, .... составлении методических рекомендаций по разработке РКП "Здоровье населения" и аналогичных социальных программ.
в
Апробация работы, Диссертация подготовлена в секторе административного права Института .государства и права АН Российской Федерации, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Автор принимал участие в выступлениях на Всесоюзной конференции "Комплексные исследования в районах интенсивного освоения"/АМН СО РФ/Институ/ комплексных проблем гигиены и профзаболеваний, г.Новокузнецк,199Г, Всесоюзном семинаре "Организационные проблемы программно-целевого управления/ВНИИСИ, Звенигород,1989г.,22-24 мая; на Республиканской научно-практической конференции "Организация управления экономическим к социальным развитием союзной республики"/АН Туркм.ССР,Ашхабад, 1988, май; Теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН РФ, Москва, 1988. Результаты диссертационного исследования отражены в пяти статьях.
Структура оаботы-Диссертация состоит из введения, двух глав, приложений, списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор и актуалыикгь темы диссертации, определяются ее цели и задачи, методологическая . н теоретическая основы, раскрывается научная новизна и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту.
Первая глава "Правовое обеспечение комплексной программы "Здоровье населения"" посвящена теоретическому аспекту проблемы и объ^-чжяет три параграфа. Региональная комплексная программа
рассматривается как организационная форма решения проблем здоровья населения региона, дается понятие организационного-обеспечеиия программы, раскрывается содержание программы, специально выделяется проблема правового режима программы.
Характеристика программы "Здоровье населения" как формы социального планирования и комплексное понимание "здоровья" как ее объекта заслуживают специального внимания.
Управление в области социального развития осуществляется государством в различных формах. Одна из них-соцкальное планирование. Однако целостной концепции социального
планирования так и не сложилось. И это несомненно отразилось на содержании' планов, характере плановой деятельности в доперестроечный период. Это во-первых. Сложность социальных проблем, г,о-1норых, привела к тому, что в литературе не
установилось единого подхода к определению феномена "социальные процессы". Содержание объекта социального регулирования по-сущсству диктовалось практикой, а в литературе определялось на основании "цели программы".
Автор предлагает следующее понятие объекта социального регулирования в узком смысле. Считаем, что это такие общественные отношения п области социальной сферы, которые сгязапы с развитием личности и общества в целом, отношения по формированию и совершенствованию самих этих отношении и созданию соответствующих жизненных условий.
По, мере увеличение :мания к социальным процессам происходит преодоление узковедомственного подхода к социальной проблематике. Неравномерность, противоречивость экономических н политических реформ периода 1985-1992г. усложнили состояние
социальной сферы. На этом фоне нерешенность проблем социального программирования выглядит дополнительным негативным факторам.
Теоретически, значение программно-целевого метола состоит в том, что он позволяет использовать наиболее эффективно "комплексный" подход, учесть все взаимосвязи между сопряженными Исполнителями в процессе достижения конечных результатов! реализовать принцип планирования от "выявленных потребностей". Однако важно оценить, насколько этот инструмент действует н если действует неэффективно, то почему. Существует несколько причин неэффективности программ: . трудности, методологического и методического характера, пробелы в организационном и правовом обеспечении, неопределенность системы управления программой. В данной диссертации эти проблемы рассматриваются- на примере РКП "Здоровье населения".
Второй комплекс вопросов связан с пониманием "здоровья"человека в социальном смысле. Здоровье - это не только отсутствие болезни и физических дефектов, это состояние полного физического, душевного н социального благополучия, комфорта жизни и жизнедеятельности. "Состояние здоровья"- важный показатель социального прогресса. Именно он должен стать критерием оценки экономики, а не наоборот. .
Социальная гигиена - наука, которая раскрывает динамику состояния здоровья населения и его социальную обусловленность. Концептуальной и научной основой для осуществления. ближайших целей в отношении общественного здоровья служат следующие положения: необходим комплексный учет факторов окружающей среды; учет закона адаптации во взаимодействии двух систем: общества и окружающей •
среды; необходимо понимать цель медицины как восстановление, сохранение и укрепление здоровья.
Региональная комплексная программа "Здоровье населения" основана па принципах системного управления здоровьем населения. Ее цель - решить поставленную проблему общественного здоровья п регионе путем создания интегрированной системы управления здоровьем человека и окружающей средой. Иначе - создание региональной системы охраны здоровья. В основе создания региональной системы охраны, здоровья населения лежит концепция системы жизнеобеспечения (СЖО). Элементы СЖО (природные, технические, биосоциальные, информационные) и ее организационная структура (система здравоохранения, инфраструктура региона и та часть вненшецелпой подсг.стемы, которая обслуживает население) определяют состав мероприятий для региональной программы "Здоровье население". Региональная система охраны здоровья, созданная с помощью программного метода - это такая социальная система, управление которой »„требует объединения и координационного перераспределения материальных и кадровых ресурсов, формирования специальных межведомственных структур, создание технической базы автоматизированной системы управления.
РКП "Здоровье населения" с точки зрения значимости проблемы приобретает общегосударственное значение. Особенность ее в том, что ойа является основным инструментом осуществления профилактики: первично-социальной, согг!нлм;п--.<едлшптской,
медицинской._ Межкедомстаенный характер программы определяет и особенности механизма ее рчт и реализации. В работе
отдельно рассматривается при; региональное™, региональные уровни разработки РКП.
Отсутствие единой концепции на общегосударственном уровне, методического и правового обеспечения привели к тому, что далеко не все РКП разрабатываются в соответствии с принципами программно-целевого планирования и управления. Действующие &р01раммы, как правило представляют собой свод плановых мероприятий различных составляющих социальной инфраструктуры, а в целом - совокупность программ иерархической системы развертывания республиканской программы и . соответствующей системы государственных планов социально-экономического развития.
Автор {читает, что под РКП "Здоровье населения" следует понимать: официальный, директивный (обязательственный), адресный, плановый документ, представляющий собой увязанный по срокам, материальным и финансовым ресурсам, исполнителям комплекс социально-экономических, медико-биологических, экологических мероприятий, которьГе дифференцированы в зависимости от региональных особенностей и направлены на создание й оптимальное функционирование региональной системы . охраны здоровья, обеспечивающей максимальное увеличение продолжительности жизни человека, повышение уровня трудоспособности, социальной активности, продление рода.
Во угрром параграфе, рассматриваются понятия организации управления, организационного механизма управления программой и факторы, влияющие на его формирование; объекта правового регулирования, и в соответствии с этим - организационно-правового обеспечения.
Задача организационно-пр^всого обеспечения. - построение нормативной модели, закрепляющей рациональную систему организации и деятельности участников программы. Организационно-правовое обеспечение формируется как совокупность правовых норм и
реализующих их организационно-распорядительных. документов, догопсров, технических документов, стандартов, обеспечивающих должную организацию работы с программой на этапах ее разработки и реализации.
В этом части работы автор проводит анализ действующего законодательства по конкретным вопросам управления региональными программами, ка* основы правового обеспечения и делает конкретные предложения по его совершенствованию.
В соответствии с комплексным пониманием "здоровья населения" законодательной основой программно-целевого управления вопросами охраны здоровья населения служат юридические акты, регулирующие общественные отношения во всех сферах, связанных с охраной здоровья населения, а также акты, регулирующие общественные 01:юыен(1'л н гисюкнч программно-неясного управления, й работе сделан анализ нормативно!,) материала Российской Федерации за 1991
1592 годы, и предложена его системашзация по основным направлением правового регулирования» вопросов ь области охраны здоровья населения. Отмечено, что в целом законодательное регулирование пока носит ситуационный характер. Но в ряде законов, в настоящее время, "охрана здоровья" признана важнейшей задачей государства, хогя ¡мконодлтедь и не определился з понимании термина "охрана здоровья населения" в полной мере. Этот термин применяется наряда с другими: "санитарно-эпидемиологическое блягототтугне". "э^олегкя" при слабом установлен;'" уу взптт'^ной зависимости. -Гше предстоит сделать сферу о>раны здоровья важнейшим напрачлечием соци. " политики и оформить ее в* соответствующем Заявлении Правительства.
На основе конституционных положения о праве на жизнь, на. отдых, на медицинскую помощь в различных системах здравоохранения
целесообразно было бы сформулировать единый блок норм о праве гражданина на жизнь и здоровье, при комплексной реализации соответствующих условий. Одновременно в главе б Конституции, об обязанностях граждан Российской Федерации, следовало бы записать норму об обязанности граждан заботиться о своем собственном здоровье, здоровье детей, родителей. С учетом сказанного и ст. 15 Конституции Российской Федерации могла бы. гласить: "Высшая цель общественного производства -' наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей, создание условий для здорового образа жизни и труда".
• Третий параграф первой главы анализирует программу как документ - акт управления. Раскрывает его специфику и рассматривает составляющие компоненты, имеющие юридическую силу и значимость. ' Здесь дан анализ документального оформления существующих программ .и сопутствующих документов.
Автор придерживается рекомендаций по разработке РКП (1988), утвержденных Минздравом РСФСР, предлагающих три основные направления содержания плана РКП: охрана окружающей среды,' улучшение условий труда, ' совершенствование социальной инфраструктуры. Выделены важнейшие документы, определяющие правовой режим программы: правовые акты этапа разработки, утверждения, включая паспорт программы, концептуальные правовые нормы.
Паспорт программы является комплексным по содержанию документом, в котором отражены сведения о конкретной программе и который определяет основные параметры -правового режима программы. В р. 'оте подробно раскрывается структура этого докумена. Паспорт ' программы предназначен, в том числе, ^ля регистраци.. программы на уровне региональных исполнительных органов. В паспорте программы
»держится ее название, отражена привязка к определенному, региону, :го предметная сфера и содержание обязательств участников геализации протраммы; орган, отиетствешшй за исполнение фограммы и организующий ее исполнение. Паспорт программы - это ;окумемт, отражающий индивидуальность предписаний программы и пх юрмативность для участников программы и йсех субъектов, прямо ли ¡.осЕснио с этой программой связанных. Паспорт программы и филзгаемые. к нему сопутствующие документы должны оответствовать стандартной форме, утверждаться и «гистрироваться в Исполкоме соответствующего местного совета [ародный депутатов.
В программе "Здоровье населения" проблемная ситуация формулируется как недостаточно эффективное управление средой, ¡редотпределякзщей показатели здоровья человека: неспособность правляющей подсистемы (здравоохранения и смежных отраслей) еревеста объект в желаемое состояние за определенный период с четом социальных целей и реальных возможностей региона. Автором ритически рассматриваются принципы посгорення целевой структуры рограммы. Генеральная цель действующих программ часто юрмуляруется расплывчато: "удлинение активного периода жизни", увеличение рождаемости" и т.п. А ведь именно цель определяет одержание, структуру программы, состав исполнителей. Автор аскрывает значение четкого определения цели и ее функцию для рограмш-г
Формулирование проблемы и сферы действия программы существляется в процессе социально-гигиенической паспортизации ерриторйи. В данной части работы рассмотрен вопрос о социальном пгиеннческом паспорте региона как документе, который является
сточником оперативной оценки окружающей среды и здоровья
о
иасс.> л»ия. Г.-циально-гигиенический паспорт - это исходный документ -для определения целей РКП, в котором увязаны между собой основные показатели социальной статистики окружающей среды вокруг главного критерия - "здоровье населения региона". В диссертации анализируются информационные материалы, содержащие методические основы социально-гигиенической паспортизации региона . и организационные, методологические вопросы проведения такой паспорт!,заЦни в регионах Сибири и Дальнего Востока.
Для определения места региональной программы "Здоровье населения" в социальном программировании автором рассматривается система целевых программ, охватывающих всю область охраны здоровья населения. В этой ' связи речь. идет о соотношении РКП "Здоровье населения" и научно-технической программы по охране здоровья населения, которая существует как бы самостоятельно, об РКП и других социальных программах н планах социальна экономического развития. Смежные программы шпрвлены на решение определенных проблем разных сторон социальной сферы а в разной мере воздействуют на уровень здоровья населения данного региона. Порядок согласования всех программ данной территории должен включать их анализ по определенному критерию, в нашем случае - по параметрам коровья. Поставлен вопрос об определении: методологическою соотношения региональной программы н планов социально-экономического развития, порядка обеспечения согласования показателей в процесса формирования РКП, способов решения проблемы реализации программ через включение их в планы.
В работе рассматривается порядок утверждения РКП, сс юридическое оформление. Автор, анализируя практику законодательные акты, связанные с, этим, делает ; ¡ягод, что утверждение РКП должно происходить на сессии совета народных
депутатов, которая принимает Решение об утверждении программы и паспорта программы.
Таким образом, первый этап разработки, утверждения и регистрации программы, оформленный рядом результирующих документов, завершает . оформление правового режима программы. Последний определен как' совокупность нормативных я хопхрептах правовых форм и организационных действий, обеспечивающих порядок осуществления разработки, одобрения, принятия, утверждения программы . в качестве организационно-планового документа, обязательного для исполнения всеми органами, организациями, гражданами в пределах региона действия программы и. ее исполнителями независимо от места нахождения, ведомственной принадлежности, формы собственности, на основе которой исполнитель организует свою деятельность.
Вторая глава "Проблемы организационно-правового механизма формирования и реализации РКП "Здоровье населения" начинается с рассмотрения существа функции регионального программно-целевого управления в области охраны здоровья населения. В настоящее время сложились три административно-территориальных уровня организации программно-целевого управления:
государственный (федеральный,республиканский), региональный
(краевсй.областной.городской), межрегиональный. Организационно-правовое обеспечение рассматриваемой программы определяется особенностями системы регионального программ но-цел с »ого управления и зависит от объективных социальных и экономических его условий.
В связи с вопросом о соотношении централизма и депентрализма в региональном программировании автор определяет
з
степень юсу дарственного участия и организации охраны здоровья населения определенного региона и страны в целом.
Делается вывод о том, что разделение объема по выполнению функций "регулирования общественных дел" между государством, организациями и частными лицами зависит от ряда причин. Отмечается тенденция постепенного снижения непосредственного государственного регулирования социальной инфраструктуры. За государством ' остается определение политики, законодательное и административное регулирование региональных процессов; обеспечение распределения централизованных средств, межотраслевой и межрегиональной координации. Автор прослеживает развитие процесса распределения функций программно-целевого управления на высших уровнях государственного управления в связи с разработкой республиканских программ "Здоровья населения".
Обобщение опыта показывает, что. необходим научный подход к созданию модели управления программой. В теории управления используется струкгуряс-функционально-целевай мегод системного подхода и ситуационный анализ для создания оргструктур системы .программного управленца.
Во втором параграфе специально рассмотрен вопрос • о формировании организационной структуры управления программой. Выделены административно-правовые принципы, на которых должна строиться система управления. Эи: сочетание функционального, линейного, территориального методов управления; создание специальной системы управления РКП, наделенчоЗ ссответствующкми полномочиями и ресурсами; сочетание единоначалия и коллегиальности руководства программой; административно-договорная основа формирования некоторых структурных единиц к
основы взаимодействия этих единиц, а также исполнителей, между собой и с аппаратом управления.
Специальная система управления программой включает: координационный совет программой, возглавляемый ее руководителем, совещательные коллегиальные органы Сшформацпшшо-
коаьулыатииный, информацнонио-социолсгический центры и др.), научный совет, рабочую группу руководителя программы (подробно рассмотрен ее состав), 01ветстзеш<ых исполнителен, исполнителей. Координационный совет и руководитель программы принимают решения, обязательные для исполнения всеми участникам» программы в пределах своих полномочие по вопросам компетенции региональных органов управления, по вопросам, вытекающим из зааключенных с участниками программы договоров. По мнению автора, структура руководителя программы должна быть юридическим лицом. При этом особое внимание следует уделить определению формы распорядительства ресурсами руководителем программы и координационным советом. В диссертации предлагается примерный состав актов, устанавливающих правовой статус организационных структур системы программою управления (Приложение I).
В третьем параграфе дается характеристика основных субъектов регионального социального программирования в области охраны здоровья населения. Под "субъектами" автор понимает круг лип, коллективов, участвующих в процессах разработки, утверждения, реализации РКП "Здоровья населения". На основе анализа существующей практики в этот круг включены советы народных депутатов, их исполнительно-распорядительные органы администрация регионов, . профсоюзы, органы здравоохранения, трудовые коллективы, граждане.
Особое место принадлежит совету народных депутатов. Именно Советы должны выполнять роль заказчика, социальных программ. Соисг - основное звено представительной власти, основной субъект комплексного управления территорией. Этот орган ответственен за создание социальной защищенности населения региона. Автор рассматривает политическую, законодательную основу деятельности Сонета, практику управления регионом, организационные проблемы комплексного планирования, место Совета в программно-целевом управлении здоровьем населения региона.
Вместе с тем отмечено и кризисное положение этих органов в связи с возникшими в последнее время проблемами разделения полномочии советов и администрации крап, области.
Отмечается вклад органов профсоюзов в распространении опыта работы по укреплению общественного здоровья, разработки отраслевых и региональных программ . в згой области. Анализ функционирования органов здравоохранения показал, что они не в состоянии обеспечить комплексное решение проблем« охраны здоровья Населения. Необходимо перейти на другие прикшты управления отраслью, в частности - управлением не отдельными объектами здравоохранения, а состоянием здоровья населения ' »»• условиями, от которых Оно зависит. Эбеспздепие иркемствснгастп в деятельности органов здравоохранения с органя^и управления физкультурой и спортом в области общей. профшюктакн - один из важные факторов при этом.
Предложен вывод о необходимости специального . штатного органа в системе администрации региона, который бы координировал все вопросы, относящиеся к охране здоровья населения. В некоторых регионах уже сделана попытка создания органа в аппарате Совета народных депутатов, координирующих деятельность структур обита
компетенции, отраслевого управления, органов санитарно-эпидемиологического надзора, Комитета по физкультуре и спорту. Высказанные аргументы в пользу создания такого координационного органа и на уровне центральных органов управления, который бы оценивал всю государственную социально-экономическую политику с точки зрения состояния "здоровья" и обеспечивал бы ее реализацию. Рассмотрены вопросы его организационного оформления так орган» с широкими подведомственными полномочиями. В настоящее время, координация вопросов государственно!) политики в области охраны здоровья населения раздроблена между Государственным Советником РФ по политике в области экологии "и охраны здоровья, Советом Безопасности РФ, Ммгдравом РФ. Государственным комитетом санитар«о-эпидемиологмчее>.ото надзора.
В этом же параграфе рассматриваются особенности формирования круга участников РКП. Необходима по крайней мере выполнение трех условий: обеспечение заинтересованности каждого п реализации РКП; определение средств, обеспечивающих ответственность за выполнение мероприятий РКП; установление организационных и правовых гарантий для осуществления межотраслевым органом государственно-властных полномочий для управления всеми объектами и субъектами этого процесса.
Специфика организинпонпо-правовогр обеспечения социальной программы заключается и ■ том, что предметом регулирования становятся общественные отношении, где " человек"'- пользователи конечным продуктом, зиказчх*. РКП, объект деятельности региональной системы охраны здоровья, субъект управлении ' РКП. Автор рассматривает условия реализации чрав "человека" как субъекта управления. Активная позиция человека по
"самопроизводству здоровья" зависит от: организационно-
с
экониь.->ч<, юго и правового оформления "индустрии здоровья" на общенациональном 'уровне, в частности, в Законе о здоровье; развития качественно новых форм отношений в обеспечении и самообеспечении здоровья, основанных на свободном страховании, заключении топовых дрповоро между работниками и государством; от взаимосвязи мер стимулирования труда с учетом уровня здоровья.
Применение РКП в области здоровья должно повлечь за собой перераспределение ответственности и полномочий ряда субъектов -участников программы, изменение их информационных связей и договорных отношений, перераспределение ресурсов.
Ресурсному обеспечению посвящен четвертый параграф работы. Рассмотрен "бюджет программы", механизм' определения потребностей н распределения ресурсов, необходимых для достижения, целей. Под "ресурсами" автор понимает: финансовые, . материальные, временные, трудовые, • информационна ресурсы. Автор описывает основные направления ьсполкмвания ресурсов, необходимые действия по организации этой стороны обеспечения программы. Рассмотрены принципы, ресурсной политики: государственный г^отекционалнзм, кооперирование средств из разных источников а регионе. В работе • предложена классификация источников финансирования и основнке принципы сист( мы финансирования в условия:', перехода к. рыночной экономике. Рассмотрены изменения принципов бюджетного финансирования; особенности фермщмгяйия механизм.' фп^-ленрованпа программ, имеющих межреспубликанский, решопапьный уровень. Сейчас, прка еще на концептуальна уровне, рассматривается вопрос об экономической и социальной заинтересованности в профилактическом направлении медицины . и о перераспределения средств в • ее пользу. Автор • поддерживает к.щвг ученых о своевременности принятая единого правового акта нд
правительственное уровне, закрепляющего за программно-целевыми органами управления права и обязанности в финансово-кредитной деятельности в зависимости от типа и вида программ.
Реальной базой финансирования РКП являются средства предприятий, организаций, учреждений и "самостоятельные" местные бюджеты. Автор рассматривает условия укрепления самостоятельности местных бюджетов.
В схему финансового обеспечения включено: совершенствование финансового планирования, определение источников финансирования, разработка методов концентрации средств из разных источников, улучшение контроля за их использованием. Централизация денежных средств предполагает единое руководство, единый. Фонд, счет в банке. Необходимо обеспечить полноту органнзациокно-праповых документов, регламентирующих финансовое обеспечение.
Реализация РКП требует создания специальных служб, укомплектование их соответствующими кадрами, подготовки преподавательских, научных кадров, связанных с работой ИВС и ВЦ.
Рассмотрены вопросы информационного обеспечения программы, структура которого состоит из нескольких блоков: научно-технической, социально-гигиенической,общественно-политической
информации; организационно-распорядительно» документации и методических материалов, нормативно-правовых актов; отчетных форм, аналитической документации. Автор считает целесообразным составлять организационно-информационную схему для системного решения проблемы. Подчеркиваете« актуальность защиты социально-гигиенической информации, делается вывод о систематизации законодательства, регулирующего деятельность информационной системы и направления информационных потоков в сфере "здоровья".
Одно» из важнейших функций программно-целевого управлений является контроль и оценка эффективности - реализации РКП. Этому вопросу посвящен ' пятый параграф работы. Контроль имеет две основные функции - оценка состояния управляемого объекта; наблюдение за состоянием системы управления в целом. Организация учстно-отчетпой документации должна отвечать требованиям целесообразности, оперативности, достоверности, оптимальности.
Регламентация процедуры оперативного контроля, фиксирование принципов взаимоотношений с неподчиненными участниками, права н . обязанности руководителя должны быть урегулированы в нормативном порядке, и и большинстве вопросов на законодательном уровне.
Механизм корректировки - анализ предполагаемых изменений и дополнений, принятие решении об их внесении. - по процедуре не отличается от планирования работ по разработке и реализации РКП.
Оценка реализации РКП должна происходить с учетом:
а) достижения конечного результата - улучшения здоровья населения;
б) ее экономической эффективности;
в) достижения программного эффекта - качественно нового результата совместней деятельности, несвойственного отдельным элементам иро-раммы.
В этой связи анализируются существующие "показатели здерозья". Экономическая эффективность рассматривается как технологический аппарат соизмерения затрат и результатов. Определение экономической эффективности осложняется недостатками методических материалов, традицией отрыва
экономического эффекта от социального. Соответствующий анализ не должен ограничиваться только стадией подготовки проекта
программы.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Клименко А.Г.Органнзационно-правовои механизм управления региональной целевой комплексном программой "Здоровье населения"//Проблемы социальной пилены и организации здрацоохранепня:материалы докл. Т. 1 .-Новокузнецк,!99!.-С. 13-14.
2. Григорьев Ю.А.,Клименко А.Г. Правовые проблемы безопасности и защиты данных в медицинских информационных системах //Теория и практика комплексных гигиенических 1!ССледований.Сб.ст./Отв.ред,Ю.И.Бородин,-Новоснбирск,1987.-С.171-185.
3. Клименко А.Г.Организационно-празовые вопросы региональных
программ "Здоровья населеиия"//Проблемы регионального управления
в условиях обноиле'-'-я Российской Федерации. Сб.иауч.тр.-/
Моек»а:ЦЗШШ 'при Госкомэхономикс РСФСР, 1991.-С.88-97.
4. Клименко А.Г. Об организационно-правовом аспекте изучения социальных программ "Здоровье населения" //Бюллетень Сибирского отделения АМН РФ.-1991.-Ы 4.-С.45-18.
5. Клименко А.Г. О подходе к изучению организационно-правового механизма социальных программ//Телнсы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР.-М.Д988.-С.20-23.
нпк. Зек, Тир.
