Организационно-правовые аспекты муниципальной службы в субъектах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые аспекты муниципальной службы в субъектах Российской Федерации»

На правахрукописи

КАЗАКОВ Сергей Александрович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.02 -конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования «Саратовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации Сергун Пётр Павлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Старилов Юрий Николаевич;

кандидат юридических наук Черкасов Константин Валерьевич

Ведущая организация: Государственное образовательное

учреждение высшего профессионального образования «Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита диссертации состоится 28 декабря 2004 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д - 212.329.02 при ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан

М» МсеЩл

2004 года

Учёный секретарь диссертационного совета

Мамонов В.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Муниципальная служба представляет собой новое явление в российской правовой системе, что требует определённого времени для осмысления данного правового института. Исторически сложившаяся в советский период система государственно-служебных отношений несколько не сообразуется с реалиями современной действительности. Реформирование общественно-политического устройства нашего государства затронуло весь механизм публичных (государственных) органов власти.

С принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года появилась отрасль - муниципальное право. Поэтому наряду с институтом государственной службы был выделен и институт муниципальной службы. Для удобства при определении двух родственных понятий стали применять новый термин - служба в публичных органах власти. Федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» были заложены организационно-правовые основы, а также принципы и пределы государственной службы и муниципальной службы.

Законодательное определение понятия «современная государственная служба» по масштабу перестало совпадать с понятием «государственная служба», сложившимся в науке административного права советского периода. Поэтому государственная служба в литературе стала рассматриваться в широком и узком смыслах. «Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах»1.

1 Си.' Алёхин А П, Кармочицкий А А. Козлов Ю Ы Административное право Российской Федерации. Учебник М, 1998 С 174

Данное положение в равной степени может быть применено и к муниципальной службе - спутнице государственной.

Анализ регионального законодательства показывает, что муниципальная служба в нормативных актах рассматривалась с более широких позиций, чем это было предусмотрено в Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Существуют прецеденты, когда в республиканских законодательных актах субъектов Российской Федерации служба на муниципальном уровне включалась в состав государственной службы. Поэтому в науке административного права появились точки зрения, согласно которым муниципальная служба должна относиться к разряду государственной службы, быть её составляющей частью.

Плюрализм мнений относительно государственной службы и муниципальной службы свидетельствует о необходимости осмысления законодательного определения публичных видов службы в свете произошедших экономических, социально-политических и идеологических преобразований в российском государстве на фоне исторической преемственности.

В работе проанализировано общее представление о публичных видах служебной деятельности на примере рассмотрения организационных основ построения муниципальной службы, с учётом опыта прошлого и настоящего. Поэтому актуальность исследования не вызывает сомнения.

Состояние научной разработанности темы и круг источников. Понятия «муниципальная служба» до 1993 года в науке российского права не существовало. Была государственная служба, которая осуществлялась и в органах местного государственного управления. Имелся богатый исторический опыт по организации и осуществлению государственной службы на местном уровне власти в дореволюционной и в советской России. Соответственно в работе исследованию подвергается наряду с институтом муниципальной службы и институт государственной службы.

Среди зарубежных, а также отечественных учёных дореволюционного

периода России середины XIX - начала XX века, чьи труды были положены в основу современной концепции местного самоуправления, можно выделить: А де Токвиля, Р. Гнейста, Л. Штейна, В.П. Безобразова, А.Н. Васильчикова, Н.М. Коркунова, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, Б.Э. Нольде и др.

Вопросами теории и практики государственной службы в советский период занимались учёные: В.М. Манохин, Б.М. Лазарев, А.Е. Пашерстник, Н.П. Поборчая, Г.И. Петров, Ю.А. Розенбаум, С.С. Студеникин, Ю.И. Тихомиров, Н.И. Фаянс, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.

С начала 90-х годов XX века интерес к изучению служебных отношений значительно возрос. Появились теоретические труды, исследования, посвященные проблемам государственной службы, а впоследствии и муниципальной службы. К учёным этого периода следует отнести: Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бах-раха, К.С. Вельского, П.П. Вострикова, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, Л.А. Калиниченко, Н.В. Колесникова, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачёва, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, П.П. Сергуна, И.А. Сма-гину, В.И. Спасенко, Ю.Н. Старилова, С.Е. Чаянова, К.В. Черкасова, А.В. Шарова и др.

Проблемам местного самоуправления были посвящены труды следующих учёных: С.А. Авакьян, Г.В Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю.М. Козлов, О.Е Кутафин, В.М. Манохин, Н.В. Постовой, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Е.В. Холодная, Е.С. Шугрина и др.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является дальнейшая разработка и исследование организационно-правовой концепции построения муниципальной службы, а также выработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства. Постановка цели позволяет решить следующие задачи:

-выявить исторические основы формирования понятия службы в качестве общественно-полезной человеческой деятельности;

-определить современное понятие муниципальной службы;

-выработать предложения по совершенствованию законодательства при определении понятия органа местного самоуправления и муниципальной службы;

-подготовить рекомендации по совершенствованию классификации муниципальных должностей.

Методология и теоретическая основа исследования. Работа включает научно-методологическую и эмпирическую базу. Теоретико-методологической основой диссертации являются общенаучный диалектический метод познания, а также частнонаучные методы: аксиоматической дедукции; логико-юридического анализа законодательства и других нормативных актов, регулирующих вопросы по организации муниципальной службы; историко-аналитический; системно-структурный; статистический; сравнительно-правовой. Эмпирическая база исследования основана на практике изучения федерального законодательства по организации публичных видов службы (государственной и муниципальной) в Российской Федерации, а также регионального законодательства по организации муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных, а также публикации в периодической печати.

Правовой основой диссертации являются положения действующего законодательства о муниципальной службе, а также критический анализ практики его применения в субъектах Российской Федерации. Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральные законы: от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы Российской Федерации», от 27 мая 2003 г. № 5 8-ФЗ «О системе государственной службы

Российской Федерации», от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др., законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления.

Объектом исследования в работе являются отношения, возникающие в процессе организационно-правового построения служебных отношений в органах публичной власти.

Предметом исследования выступает институт муниципальной службы в качестве механизма самоуправления при реализации конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление, исходя из специфики построения и правого регулирования муниципальной службы.

Научная новизна работы состоит в том, что вопросы, касающиеся организационных аспектов муниципальной службы, в настоящее время недостаточно изучены в условиях действия нового законодательства о муниципальной службе в период реформирования местного самоуправления России. В работе вносятся рекомендации по совершенствованию законодательной базы и правоприменительной практики муниципальной службы.

Наиболее существенные результаты, выносимые на защиту:

1. Уточнена разработка общего понятия служебной деятельности. Представлено определение службы: под службой понимается социальная, общественно-полезная, трудовая деятельность интеллектуального (умственного) характера, имеющая должностной эквивалент и основанная на возмездном характере, осуществляемая за определённое должностное содержание (жалование), на постоянной основе либо по совместительству.

2. Обоснована теоретическая разработка понятия муниципальной службы с позиции «широкого подхода», исходя из общего родового понятия служебной деятельности с целью соблюдения принципа формального равенства по отношению ко всем категориям служащих в рамках муниципальных организаций. Предлагаемый подход к определению понятия муниципальной служ-

бы позволяет рассматривать её в качестве платной, общественно-полезной, трудовой деятельности социального назначения, осуществляемой муниципальными служащими в пределах муниципальной организации.

3. Предложена классификация по выделению четырёх разновидностей муниципальной службы: политической муниципальной службы; административной муниципальной службы; муниципальной службы специалистов (на предприятиях и в учреждениях); коммунальной службы в органах территориального общественного самоуправления в зависимости от их функционального назначения.

4. Доказана необходимость упразднения «патронатных» муниципальных должностей муниципальной службы категории «Б», закреплённых в законодательстве субъектов Российской Федерации.

5. Даны определения юридическим понятиям - «орган публичной власти» и «орган местного самоуправления» с целью выделения основания публичной службы. Орган публичной власти - структурно обособленный, юридически оформленный, обладающий определённой управленческой компетенцией организованный коллектив граждан Российской Федерации, наделённый властными полномочиями как в отношении подчинённых ему субъектов, так и по отношению не входящих в систему исполнительной деятельности субъектов, финансируемый из бюджета государственного либо муниципального уровня. Орган местного самоуправления - это организованный коллектив граждан Российской Федерации, состоящий из выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и иного (обслуживающего) персонала, наделённый властными полномочиями по решению вопросов местного значения и организационно обособленный от системы органов государственной власти.

6. Обоснована необходимость включения в состав основных организационных принципов муниципальной службы и других, закреплённых на уровне федерального законодательства: принципа гласности, принципа стабильности кадров, а также планирования.

7. Внесено предложение о наименовании служащих органов территориального общественного самоуправления, независимо от способа замещения ими должностей, термином коммунальные служащие с определением в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований их особого правового статуса.

8. Даны предложения по внесению изменений в ч. 1 ст. 2, в п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и в ч. 1 ст. 1, действующего до 1 января 2006 г., Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с целью устранения противоречий. Сформулировано определение понятия «муниципальный служащий».

Теоретическая и практическая значимость работы. Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при выстраивании концепции организационно-правовой модели муниципальной службы Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях государственной власти при совершенствовании действующего законодательства. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть полезными при разработке рекомендаций и должностных инструкций для муниципальных служащих, в преподавании учебных дисциплин: «Административное право», «Конституционное право России», «Муниципальное право России», а также смежных учебных дисциплин. Ряд предложений по совершенствованию законодательства муниципальной службы был направлен в Государственную Думу Российской Федерации и в Саратовскую областную Думу.,

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены: в научных публикациях автора; в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по учебным дисциплинам «Административное право», «Муниципальное право России», «Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федера-

ции» в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» и в ГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России»; в выступлениях на научно-практическом семинаре «Разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации» (февраль 2001 г., гор. Саратов) и на международном Российско-Норвежском семинаре по развитию регионального законодательства в области здравоохранения (июнь 2001 г., гор. Саратов).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и новизна темы исследования, определяются его цели, задачи, объект и предмет, методологические основы, кратко описывается материал, положенный в основу работы, формулируются положения, выносимые на защиту, с приведением авторских определений, оценивается теоретическая и практическая значимость полученных результатов, приводятся сведения об их апробации.

Первая глава диссертации «Служба как разновидность общественно-полезной деятельности» состоит из трёх параграфов. В ней проанализирована социально-правовая природа служебной деятельности, в частности, публичной службы. С позиции организационно-правового и историко-теоретического аспектов изучается институт муниципальной службы.

Первый параграф разделён на две части. В первой части раскрывается понятие и сущность службы в качестве разновидности общественно полезной, трудовой деятельности человека. Опираясь на предложенное общее определение служебной деятельности, формируется авторское определение муниципальной службы, её понятие и сущность. За основу, в качестве инструмента исследования, взят аксиоматический метод дедукции, при котором истинность посылок «общего», например, формулировка понятия «служба», определяет

истинность «частного» — «муниципальная служба».

Определение понятия муниципальной службы, государственной службы вытекает из термина «служебная деятельность». Наименование «государственная» или «муниципальная» приобретает дополнительное и определяющее значение. Сложность при рассмотрении социально-правовых институтов государственной службы и муниципальной службы возникает в силу отсутствия в науках административного, муниципального, трудового права более полного, исчерпывающего и общепризнанного определения служебной деятельности. Это обстоятельство позволяет учёным с разных позиций исследовать данное явление, а отсутствие нормативно закреплённого единого понятия «служба» усложняет задачу.

Диссертантом исследуется этимология слова «служба», изучается эволюция его определения. За основу взят подход, выдвинутый В.М. Махони-ным, где основанием отграничения службы от иных форм общественно-полезной трудовой деятельности выделяется объект воздействия в процессе труда. В ходе изучения служебной деятельности представлено авторское определение общего понятия службы.

Предметом подробного изучения в работе выступает и институт публичной службы. Исходя из общих посылок служебной деятельности, внесено предложение, рассматривать государственную службу и муниципальную службу не только с позиции «узкого» законодательного толкования, но и с позиции «широкого» подхода, который присутствовал в науке административного права советского периода применительно к государственной службе, и выделяется рядом современных учёных- административистов. В итоге диссертант приходит к следующим выводам:

во-первых, слово «служба», означающее разновидность социальной деятельности, должно приобрести смысловой оттенок и выделяться среди остальных видов общественно-полезной, трудовой деятельности по объекту воздействия в процессе труда человека;

во-вторых, исходной точкой, при определении понятия и сущности

публичных видов службы должно стать родовое понятие слова «служба»;

в-третьих, государственную службу и муниципальную службу следует рассматривать с более широких позиций, исключая узкофункциональный подход, который может быть успешно применён при разграничении государственной службы и муниципальной службы на отдельные подвиды, но беря за основу их функциональное назначение.

в-четвёртых, в условиях проведения правовой реформы, необходимо представить общую правовую оценку публичной службы, раскрыть её понятие и сущность, определить все разновидности публичной службы с учётом выполняемых функций.

Вторая часть первого параграфа посвящена разграничению понятий: «орган», «учреждение», «предприятие» применительно к публичным видам служебных отношений. Законодательное определение государственной службы и муниципальной службы связано с понятием органа государственной власти и органа местного самоуправления. В науке административного права существует проблема законодательного определения понятия органа публичной власти, в частности, органа местного самоуправления. Определение понятия органов власти связано с категорией - «организация». В ходе исследования выявлено, что в законодательстве и правовой науке сложились два подхода к определению понятия «организация» - гражданско-правовой и административно-правовой. С позиции гражданско-правового подхода все организации подразделяются на предприятия и учреждения. Органы публичной власти рассматриваются в качестве учреждений, выполняющих управленческие функции. Административно-правовой подход позволяет выделить три разновидности организаций: органы публичной власти, предприятия и учреждения. Это дает возможность обосновать функциональное назначение той или иной организационной структуры при осуществлении определённого вида деятельности. Исходя из полученных результатов, в диссертационном исследовании предлагаются определения органа публичной власти и органа местного самоуправления.

Второй параграф первой главы посвящен подробному изучению понятия «муниципальная служба» с позиции современного законодательства. Диссертант приходит к следующим выводам:

1. Наименование муниципальной службы должно соответствовать территориальному охвату деятельности и рассматриваться в рамках муниципальной организации.

2. Функциональный подход при определении общего понятия муниципальной службы необходимо исключить. Его применение будет эффективным при разграничении муниципальной службы на отдельные виды, например: муниципальную политическую службу, муниципальную административную службу, муниципальную службу специалистов на предприятиях и в учреждениях, коммунальную службу. По каждому из этих видов служебной деятельности требуется законодательное регулирование. Введение слов «политическая» и «административная» позволяет создать демократический институт муниципальной службы, построенный на основе принципа формального равенства ко всем категориям служащих в рамках муниципальной организации.

Относительно законодательного определения понятия муниципальной службы внесены предложения в Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В частности, изъятие определения муниципальной службы из Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должно повлечь внесение в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» следующего дополнения: «в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий» после слов «на постоянной основе». Данное определение муниципальной службы представляется наиболее точным и верным.

В третьем параграфе первой главы рассматриваются историко-теоретические аспекты муниципальной службы и её место в системе совре-

менных служебных отношений. В результате изучения исторического аспекта диссертант приходит к выводу, что муниципальная служба явилась итогом и результатом «эволюции» государственной службы. Выдвинутые в середине XIX века теории о местном самоуправлении смогли косвенным образом оказать воздействие на принятую за основу организационно-правовую модель построения местного самоуправления в России и, в частности, муниципальную службу.

Проследив эволюцию государственной службы в России с периода её становления до момента выделения из ей состава и оформления самостоятельного вида публичной службы - муниципальной службы, в исследовании делаются выводы:

во-первых, в отличие от стран Запада, в России муниципальная служба появилась сравнительно недавно, что свидетельствует о незначительном опыте в сфере её организации и деятельности применительно к специфике российских регионов;

во-вторых, во многом, организация деятельности местного самоуправления и, в частности, муниципальной службы носила искусственный характер. К примеру, часто инициатива по организации местного самоуправления исходила не «снизу», как это было в истории формирования местного самоуправления демократических государств, а навязывалась «сверху» органами государственной власти. Именно население должно решить проблему: быть ли местному самоуправлению, либо оно ещё не созрело для этого, и будет управляться органами государственной власти в централизованном порядке с постепенным приобретением самоуправленческих функций. В реальной жизни организация местного самоуправления на территории Российской Федерации приобрела форму обязанности;

в-третьих, во многих регионах России отсутствовала экономическая основа для создания самостоятельной муниципальной службы, независимой в экономическом отношении по вопросам собственной компетенции от федеральных и региональных органов государственной власти. Это главнейшее ус-

ловие при создании подлинного самоуправления на местах;

в-четвёртых, в 90-х годах XX века в России создана модель местного самоуправления при отсутствии чёткого разграничения компетенции и полномочий между субъектами Российской Федерации и местными (муниципальными) уровнями.

Вторая глава - «Организация и правовое обеспечение муниципальной службы» посвящена раскрытию организационно-правовых аспектов муниципальной службы в законодательстве федерального и регионального уровней власти.

В первом параграфе второй главы рассматриваются организационные принципы муниципальной службы. Значение принципов состоит в том, что их можно рассматривать как основание системы, отражающих её объективную природу. Это позволяет выявлять закономерности в становлении и развитии данного института. Автор отмечает, что в результате сравнения девяти основных организационных принципов построения муниципальной службы, закреплённых в Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», с двенадцатью организационными принципами построения государственной службы, зафиксированных в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», большинство принципов повторяют друг друга. Это свидетельствует о единстве требований, предъявляемых к этим видам публичной службы и об искусственном характере их разграничения. Обосновывается необходимость дополнения выделяемых в Федеральном законе принципов построения муниципальной службы принципами гласности в осуществлении муниципальной службы, стабильности кадров муниципальных служащих и принципом планирования.

Во втором параграфе второй главы исследована компетенция федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации муниципальной службы. Автор акцентирует внимание на проблеме разграничения полномочий между Российской Федерацией

и её территориями. Анализу подвергается конституционная норма, в частности, п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации и нормы федерального законодательства. Соискатель приходит к следующему выводу: неоднозначно понимаемая конституционная норма способствует тому, что на региональном уровне принимаются законодательные акты в сфере организации муниципальной службы, противоречащие Конституции Российской Федерации. Закреплённое в ст. 72 Конституции Российской Федерации совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исходя из смыслового значения формулировки, предполагает наличие элементов равенства между сторонами. Это может быть достигнуто путём составления договоров между Российской Федерацией и её субъектами при установлении основ муниципальной службы. Реализовать данное положение - задача сложная. Поэтому принцип совместного ведения был реализован в более упрощенной формуле: субъектам Российской Федерации разрешено то, что не запрещено либо не урегулировано законом федерального уровня. По мнению автора, суть проблемы, приводящая к «войне законов» заложена в самой неоднозначно понимаемой конституционной норме. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления должно находиться не в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, а в исключительном ведении Российской Федерации. Такая идея должна найти отражение и в Конституции России, поскольку позволит сохранить единую вертикаль государственной власти и единообразное понимание законов.

В третьем параграфе второй главы изучаются формы, способы организации и правовая основа муниципальной службы в субъектах Российской Федерации. Соискатель приходит к выводу, что особенностью федеративного устройства России является фактическое неравенство субъектов между собой, несмотря на провозглашённое в Конституции Российской Федерации формальное равенство. Особой автономией пользуются национальные республики. В России местное самоуправление является порождением федеральной

власти. В других федеративных государствах - это прерогатива их субъектов. На примере изучения законодательства о муниципальной службе Республики Удмуртия автор работы предпринимает попытку выявить суть сложившихся противоречий.

Четвёртый параграф второй главы посвящен аспектам службы в органах территориального общественного самоуправления (далее — ТОС). По действующему законодательству ТОС является только формой, посредством которой население может участвовать в осуществлении местного самоуправления. Реальной властью субъекты и органы ТОС не обладают. Представляется, что в будущем органы ТОС смогут наделяться всеми правами органов местного самоуправления и рассматриваться в качестве низового уровня местного самоуправления. Служащие органов ТОС должны приобрести статус муниципальных служащих либо самостоятельный статус служащих органов территориального общественного самоуправления. Это, по мнению автора, позволит именовать их коммунальными служащими. Если органы ТОС рассматривать в системе органов публичной власти, то лиц, непосредственно представляющих эти органы, и лиц, обеспечивающих исполнение полномочий указанных органов, следует рассматривать в качестве публичных служащих. На уровне ТОС нет необходимости отграничивать лиц, замещающих должности выборным путём, от служащих, замещающих должности путём назначения или по конкурсу. Всех служащих органов ТОС, независимо от способа замещения ими должностей, предлагается именовать термином «коммунальные служащие» с закреплением в региональном законодательстве их особого правового статуса.

В третьей главе диссертации «Муниципальный служащий» рассматривается законодательное определение муниципального служащего, изучаются элементы правового статуса, исследуется базисная категория - муниципальная должность. Исходя из положений, отмеченных в Федеральном законе от 8 января № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», диссертант предлагает изложить более полное, собирательное определение

понятия «муниципальный служащий».

Муниципальный служащий - это гражданин Российской Федерации, в возрасте не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование, обеспечивающий службой интересы местного самоуправления, т.е. его населения, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы, не являющейся выборной, за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета.

При рассмотрении в первом параграфе третьей главы правового статуса муниципального служащего акцентируется внимание на некоторых особенностях и отличительных чертах данного статуса. Из упомянутых элементов правового статуса муниципальных служащих в Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливается исчерпывающий перечень ограничений, предназначенный для муниципальных служащих. Однако не все ограничения, связанные с муниципальной службой, допускают однозначное толкование. Некоторые входят в противоречие с нормами законодательства, что не способствует установлению стабильности в осуществлении служебных отношений.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Поэтому возникает вопрос: вправе ли муниципальные служащие заниматься индивидуальной трудовой педагогической деятельностью или нет? Исходя из смысла Закона, выходит, что вправе, поскольку данный вид деятельности относится к категории «педагогическая деятельность». Однако в соответствии со ст. 48 Закона Российской Федерации «Об образовании» индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается одновременно как пред-

принимательская и в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» запрещена для муниципальных служащих. Представляется, что текст п. 3 ч. 1 ст. 11 указанного Федерального закона необходимо дополнить словами «в учреждениях образования» после слов «кроме педагогической».

Неоднозначное толкование получает п. 8 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в котором устанавливается запрет на получение муниципальным служащим от физических и юридических лиц вознаграждений (подарков, денег, ссуд, услуг, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.), связанных с исполнением им должностных обязанностей. Этот запрет вступает в противоречие со ст. 575 ГК РФ, которая устанавливает запрет дарения государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей. Поскольку в ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» отсутствует оговорка на право получения муниципальным служащим обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, говорить о том, что указанные лица имеют право на получение соответствующих вознаграждений от физических и юридических лиц в связи со своим служебным положением и исполнением служебных обязанностей вряд ли будет правомерным. Противоречие налицо. Поэтому ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» необходимо дополнить новым содержанием, копирующим п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» применительно к муниципальным служащим. В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ взаимосвязь гражданской службы и муниципаль-

ной службы обеспечивается посредством единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы.

Исследуя во втором параграфе третьей главы проблему муниципальной должности, диссертант приходит к выводу, что в законах некоторых субъектов Российской Федерации (например, Иркутской, Смоленской, Свердловской, Ивановской областях и др.) классификация муниципальных должностей построена на разграничении понятий: «муниципальная должность» и «муниципальная должность муниципальной службы», по аналогии с государственной службой, в рамках трёх категорий: «А», «Б», «В». К числу муниципальных должностей относятся должности категории «А», а к муниципальным должностям муниципальной службы - должности категории «Б» и «В». Должности категории «А» (политические муниципальные должности) устанавливаются в целях непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления. Служба на этих должностях наиболее приближена к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. К муниципальным должностям относятся должности главы местного самоуправления, выборного главы администрации муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления (осуществляющего свои полномочия на постоянной основе). Должности категории «Б» (патронатные муниципальные должности муниципальной службы) устанавливаются в целях непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности категории «А». К ним относятся должности помощника, советника, пресс-секретаря главы муниципального образования. Служащие, замещающие указанные должности, исполняют свои полномочия в течение срока полномочий выборного должностного лица категории «А». Муниципальные должности категории «В» (административные муниципальные должности муниципальной службы) устанавливаются для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления. Эти должности замещает самая многочисленная категория муниципальных служащих.

По мнению соискателя, недостаточно обоснованным является выделе-

ние в законодательстве о муниципальной службе субъектов Российской Федерации муниципальных должностей муниципальной службы категории «Б», которые в научных кругах получили наименование «патронатные должности». Муниципальная служба должна строиться только на основе принципа профессионализма, а не на основе личной преданности выборным должностным лицам.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятие должностное лицо местного самоуправления соотносится с лицами, замещающими муниципальные должности исключительно в органах местного самоуправления, в отличие от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации. Лица, замещающие должности в иных муниципальных организациях (муниципальных учреждениях, муниципальных предприятиях) не подходят под определение должностного лица местного самоуправления. По мнению автора, понятие должностное лицо местного самоуправления, изложенное в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вбирает в себя слишком большую смысловую нагрузку. Поэтому изложенное в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определение «должностное лицо местного самоуправления» необходимо дополнить словом «органы» после слова «должностное лицо».

В заключении работы подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы теоретического и организационно-практического назначения, содержатся предложения по изменению законодательства о муниципальной службе.

Диссертацию завершает список цитируемых источников.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Казаков С.А. Место муниципальной службы в системе государст-

венно-служебных отношений: история и современность // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 1 (0,8 п. л.).

2. Магомедов Б.М., Казаков С.А. Социально-правовые основы публичной службы // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 4 (0,9 п. л.).

3. Сергун П.П., Казаков С.А. Отдельные аспекты правового регулирования вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации // Разграничение полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: Научно-практический семинар / Под ред. Р.Ш. Халикова, В.М. Манохина. Саратов: СГАП, 2001 (0,2 п. л.).

4. Казаков С.А. Особенности социально-правового статуса служащего в системе здравоохранения // Российско-Норвежский семинар по развитию регионального законодательства в области здравоохранения. Саратов, 2001 (0,2 п. л.).

5. Казаков С.А. Конституционно-правовые основы построения органов местного самоуправления: реальность и перспективы // Межвузовский сборник научных трудов. Саратов: ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина», 2001 (0,3 п. л.).

Подписано к печати 29.10.2004 г. Усл. печ. л. 1,5. Бумага офсетная. Формат 60x86 У16. Печать офсетная. Гарнитура «Таймо>. Тираж 100 экз. Заказ № 390.

Издательство

ГОУ В ПО «Саратовская государственная академия права» 410056, Саратов, ул. Чернышевского, 135. Отпечатано в типографии издательства ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» 410056, Саратов, ул. Вольская, 1.

>24 2 7 /

254

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Казаков, Сергей Александрович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Служба как разновидность общественно-полезной деятельности.

1.1. Публичная служба и её виды.

1.1.1. Понятие и сущность службы: история, теория, практика.

1.1.2. Разграничение понятий: орган, учреждение, предприятие применительно к публичным видам служебных отношений.

1.2. Муниципальная служба и её место в системе служебных отношений.

Глава 2. Организация и правовое обеспечение муниципальной службы

2.1. Организационные принципы построения муниципальной службы и их правовое закрепление.

2.2. Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации муниципальной службы.

2.3. Способы, формы организации и правовое обеспечение муниципальной службы в субъектах Российской Федерации

2.4. Служба в органах территориального общественного самоуправления: теория и практика организационного построения.

Глава 3. Муниципальный служащий

3.1. Правовой статус муниципального служащего: отдельные аспекты.

3.2. Муниципальная должность: характеристика, классификция

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Организационно-правовые аспекты муниципальной службы в субъектах Российской Федерации"

Актуальность темы исследования

Муниципальная служба - явление новое в российской правовой системе и требуется определённое время для осмысления данного правового института. Исторически сложившаяся в советский период времени система государственной службы несколько не сообразуется с реалиями современной действительности. Реформирование механизма общественно-политического устройства нашего государства затронуло и институт служебных отношений публичных (государственных) органов власти.

С принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года в системе служебных отношений произошли коренные преобразования, в результате которых государственная служба приобрела качественно новое содержание. Появилась отрасль -муниципальное право. Соответственно, наряду с институтом государственной службы был выделен институт муниципальной службы. Для удобства, при определении двух родственных понятий стали применять новый термин - служба в публичных органах власти. После принятия Конституции Российской Федерации, Федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" были заложены организационно-правовые основы, принципы и пределы государственной службы и муниципальной службы.

Законодательное определение понятия современной государственной службы, по масштабу, перестало совпадать с понятием государственной службы, сложившимся в науке административного права советского периода. Поэтому государственная служба в литературе стала рассматриваться в широком и узком смыслах. "Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах".1

По нашему мнению, данное положение в равной степени может быть применено и к муниципальной службе - спутнице государственной.

Анализ регионального законодательства, показывает, что муниципальная служба в нормативных актах рассматривалась с более широких позиций, чем это было предусмотрено в Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Существуют прецеденты, когда в республиканских законодательных актах служба на муниципальном уровне включается в состав государственной службы. Поэтому, в науке административного права формируются точки зрения, согласно которым муниципальная служба должна относиться к разряду государственной службы, быть её составляющей частью.

Плюрализм мнений относительно государственной службы и муниципальной службы свидетельствует о предстоящем осмыслении законодательного определения публичных видов службы в свете произошедших экономических, социально-политических и идеологических преобразований в российском государстве на фоне исторической преемственности.

1 См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 1998. С. 174.

В работе предпринята попытка проанализировать общее представление о публичных видах служебной деятельности, на примере рассмотрения организационных основ построения муниципальной службы, объединив опыт прошлого и настоящего. Поэтому актуальность исследования не вызывает сомнения.

Состояние научной разработанности темы и круг источников.

Институт муниципальной службы является составной частью отраслей административного и муниципального права. Поскольку муниципальное право — новая, комплексная отрасль в российской правовой системе, постольку новым будет и институт муниципальной службы. Понятие "муниципальная служба" до 1993 года в науке российского права не существовало. Была государственная служба, которая осуществлялась и в органах местного государственного управления. Имелся богатый исторический опыт по организации и осуществлению государственной службы на местном уровне власти в дореволюционной и в советской России. Поэтому исследованию подвергается наряду с институтом муниципальной службы и институт государственной службы.

Среди ученых советского периода, занимавшихся вопросами теории и практики государственной службы, можно выделить следующих: В.М. Манохин, Б.М. Лазарев, А.Е. Пашерстник, Н.П. Поборчая, Г.И. Петров, Ю.А. Розенбаум, С.С. Студеникин, Ю.И. Тихомиров, Н.И. Фаянс, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.

С начала 90-х годов XX века интерес к изучению муниципальной службы значительно возрос. Появились теоретические труды, исследования, посвященные проблемам государственной службы, а впоследствии и муниципальной службе. К учёным этого периода следует отнести: Г.В. Атаманчук,

Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, П.П. Востриков, В.Д. Граждан, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, JI.A. Калиниченко, Н.В. Колесников, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачёв, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, П.П. Сергун, И.А. Смагина, В.И. Спасенко, Ю.Н. Старилов, С.Е. Чаннов, А.В. Шаров и др.

Среди зарубежных учёных, а также отечественных учёных дореволюционного периода России середины XIX века - начала XX века, чьи труды были положены в основу современной концепции - местного самоуправления, можно выделить: А де Токвиль, Р. Гнейст, JI. Штейн, В.П. Безобразов, А.Н. Васильчиков, Н.М. Коркунов, М.М. Ковалевский, М.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Б.Э. Нольде и др.

Проблемы местного самоуправления, соотношение местного самоуправления с государственным управлением рассматривались в трудах советских и российских учёных, таких, как: С.А. Авакьян, Г.В Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю.М. Козлов, О.Е Кутафин, В.М. Манохин, Н.В. Постовой, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Е.В. Холодная, Е.С. Шугрина и др.

Цель и задачи диссертационного исследования Основной целью диссертационного исследования является дальнейшая разработка и исследование организационно-правовой концепции построения муниципальной службы, а также выработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства. Постановка цели позволяет решить следующие задачи:

-выявление исторических основ формирования понятия службы в качестве общественно-полезной человеческой деятельности;

-определение современного понятия муниципальной службы;

-выработка предложений по совершенствованию законодательства при определении понятия органа местного самоуправления и муниципальной службы;

-подготовка рекомендаций по совершенствованию классификации муниципальных должностей.

Методология и теоретическая основа исследования Работа включает научно-методологическую и эмпирическую базу. Теоретико-методологической основой диссертации являются общенаучный диалектический метод познания, а также частнонаучные методы: аксиоматической дедукции, логико-юридического анализа законодательства и других нормативных актов, регулирующих вопросы по организации муниципальной службы, историко-аналитический, системно-структурный, статистический, сравнительно-правовой. Эмпирическая база исследования основана на практике в области изучения федерального законодательства по организации публичных видов службы (государственной и муниципальной) в Российской Федерации, а также законодательства по организации муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных, а также публикации в периодической печати.

Правовая основа диссертации функционирует на положениях действующего законодательства о муниципальной службе, на проведении критического анализа практики его применения в субъектах Российской Федерации. Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральные законы: от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации", от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы Российской Федерации", от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и др., законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления.

Объектом исследования в диссертационной работе являются отношения, возникающие в процессе организационно-правового построения служебных отношений в органах публичной власти.

Предметом исследования выступает институт муниципальной службы в качестве механизма самоуправления при реализации конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление исходя из специфики построения и правого регулирования муниципальной службы.

Научная новизна работы состоит в том, что вопросы, касающиеся организационных аспектов муниципальной службы, в настоящее время недостаточно изучены в условиях действия нового законодательства о муниципальной службе в период реформирования местного самоуправления России. В работе вносятся рекомендации по совершенствованию законодательной базы и правоприменительной практики муниципальной службы.

В результате проведённого исследования на защиту выносятся следующие основные положения:

1) Уточнена разработка общего понятия службы и представлено её определение.

2) Обоснована теоретическая разработка понятия муниципальной службы с позиции "широкого подхода", исходя из общего родового понятия служебной деятельности с целью соблюдения принципа формального равенства по отношению ко всем категориям служащих в рамках муниципальных организаций.

3) Предложена классификация по выделению четырёх разновидностей муниципальной службы: политической муниципальной службы, административной муниципальной службы, муниципальной службы специалистов (на предприятиях и в учреждениях), коммунальной службы в органах территориального общественного самоуправления в зависимости от их функционального назначения.

4) Доказана необходимость упразднения "патронатных" муниципальных должностей муниципальной службы категории "Б", закреплённых в законодательстве субъектов Российской Федерации.

5) Даны определения юридическим понятиям - органа публичной власти и органа местного самоуправления с целью выделения основания публичной службы.

6) Обоснована необходимость включения в состав основных организационных принципов муниципальной службы, закреплённых на уровне федерального законодательства, принципов: гласности, стабильности кадров, планирования.

7) Внесено предложение о наименовании служащих органов территориального самоуправления, независимо от способа замещения ими должностей, термином коммунальные служащие с определением в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований их особого правового статуса.

8) Внесены предложения по внесению изменений в ч. 1 ст. 2, в п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и в ч. 1 ст. 1, действующего до 1 января 2006 г., Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с целью устранения противоречий.

Теоретическая и практическая значимость работы

Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при создании концепции организационно-правового построения муниципальной службы Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях государственной власти, в совершенствовании действующего законодательства. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы при разработке рекомендаций и должностных инструкций для муниципальных служащих, в преподавании учебных дисциплин: "Административное право", "Конституционное право", "Муниципальное право России", а также смежных учебных дисциплин. Отдельные предложения по совершенствованию законодательства муниципальной службы были направлены в Государственную Думу Российской Федерации и в Саратовскую областную Думу.

Апробация результатов исследования

Основные положения диссертации были изложены: в научных публикациях автора; в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по учебным дисциплинам: "Административное право", "Муниципальное право России", "Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации" в ГОУ ВПО "Саратовский юридический институт МВД России" и в ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права"; в выступлениях на научно-практическом семинаре "Разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации" (февраль 2001 г., г. Саратов) и на международном Российско-Норвежском семинаре по развитию регионального законодательства в области здравоохранения (июнь 2001 г., г. Саратов).

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Казаков, Сергей Александрович, Саратов

Выводы и предложения, изложенные в ходе диссертационного исследования, могут быть использованы: при создании концепции (модели) организационно-правового построения муниципальной службы в рамках федерального и регионального законодательства, а так же в совершенствовании действующей нормативно-правовой базы; при разработке рекомендаций и должностных инструкций для муниципальных служащих; в преподавании учебных дисциплин: "Административное право", "Конституционное право", "Муниципальное право России", а также смежных учебных дисциплин.

192

Заключение

В настоящее время происходит осмысление действующего законодательства в области развития служебных отношений. Принятые в последнее десятилетие законы получают со стороны учёных оценку и обоснованную критику. На наш взгляд, реформирование механизма государственного управления, местного самоуправления и, в частности, институтов государственной службы и муниципальной службы должно опираться на научные концепции и исторические реалии развития российского государства.

В ходе реформ, предпринятых государством в начале 90-х годов XX века, проводилась политика, направленная на децентрализацию государственной власти. В результате, сложившийся за годы советской власти институт государственной службы подвергся коренному преобразованию. Появилась возможность различать государственную службу и муниципальную службу, а также негосударственную службу в государственных и муниципальных организациях (на предприятиях и в учреждениях) и негосударственную службу в государственных и муниципальных органах власти. Возникла необходимость выделения из среды государственных служащих, лиц, обладающих особым правовым статусом: политиков, судей, чиновников, специалистов, обслуживающий (технический) персонал, а также служащих органов местного самоуправления: выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих.

Итогом "реформ" явилось выделение государственной службы и муниципальной службы в "узком" понимании, и учёные незамедлительно именовали их общим термином "публичная служба". Лиц, замещающих государственные и муниципальные выборные) должности категории "А" вывели из разряда государственных и муниципальных служащих, установив по этим должностям более высокие денежные оклады и надбавки по сравнению с государственными и муниципальными служащими. Служащие государственных и муниципальных предприятий и учреждений также были выведены из разряда государственных (муниципальных) служащих. В отличие от последних, их правовой статус и условия прохождения службы регулируются, в основном, Трудовым кодексом Российской Федерации, т.е. условия прохождения ими службы приравнены к условиям труда рабочих.

В диссертационном исследовании рассмотрен комплекс проблем, связанных с социальными, организационными и правовыми аспектами построения государственной и муниципальной службы. Представлено развернутое определение понятий муниципальной службы, муниципальных служащих, органов местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления. Изучен опыт по организации служебной деятельности на местном уровне ряда развитых государств, а также исторический опыт развития государственной службы в Российской Федерации, вплоть до выделения из её состава муниципальной службы. В работе систематизировано законодательство регионального уровня с целью изучения особенностей по организации муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Проведённое исследование позволяет сделать ряд выводов о проблеме становления института муниципальной службы на федеральном и региональном уровнях. В частности:

1. "Рамочное" закрепление понятий государственной службы и муниципальной службы не способствует их восприятию среди широких слоев населения, поскольку нарушен демократический принцип формального равенства при определении понятия этих "публичных" видов служебной деятельности;

2. В законодательстве отсутствует чёткое обоснование выделения муниципальной службы в отдельный вид негосударственной служебной деятельности. Можно отметить, что в важнейших своих компонентах текст Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" является заимствованием из Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Поэтому справедлива критика со стороны учёных, например, Г.В. Атаманчука, действующего законодательства относительно выделения в отдельный вид служебной деятельности муниципальной службы, которая по своей сути является продолжением государственной службы, но на более низовом, приближённым к населению уровне власти;

3. Недостаточно обоснованным, представляется, выделение на региональном уровне, подобно федеральному уровню государственной службы, муниципальных должностей муниципальной службы категории "Б", которые в научных исследованиях получили наименование "патронатных". В сфере местного самоуправления муниципальная служба должна строиться только на основе принципа профессионализма, а не на личной преданности выборным должностным лицам: мэрам, главам администраций, депутатам и т. п.;

4. Модели организационного построения муниципальной службы в субъектах Российской Федерации также не отличаются особым разнообразием между собой, соответствуя наиболее шаблонному способу распространения, проецируя "президентскую", "губернаторскую" модель на местный уровень власти. К сожалению не получила распространения на уровне субъектов Российской Федерации наиболее оптимальная, по нашему представлению, организационно-правовая модель — "совет — управляющий (менеджер)", где в качестве главы администрации муниципального образования выступает не выборное должностное лицо, а профессиональный управленец (менеджер), замещаемый свою должность посредством заключения контракта на определенный, установленный в договоре срок. К настоящему моменту отмеченная модель предусмотрена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и с 1 января 2006 года будет реализована на всей территории Российской Федерации;

5. Уровень территориального общественного самоуправления должен стать уровнем принадлежащей народу власти, а не рассматриваться только в качестве одной из форм осуществления непосредственной демократии. Неоднозначность понимания природы территориального общественного самоуправления, в частности, статуса органов ТОС в научной среде не способствует укреплению уровня местной власти.

Изложенные выводы, позволяют сделать ряд предложений по совершенствованию организационно-правового механизма муниципальной службы.

Во-первых, в законодательстве федерального уровня целесообразно закрепить общее понятие служебной деятельности, в частности, публичной службы. В качестве основополагающего, отличительного признака службы выделить объект воздействия в процессе трудовой деятельности служащего. Это позволит с более фундаментальных позиций подойти к основам построения публичных видов службы, подчеркнуть меру ответственности служащих, поскольку непосредственным объектом труда является человек.

Во-вторых, в федеральном законодательстве необходимо отразить понятие публичной службы в качестве общественно-полезной деятельности по выполнению и обеспечению исполнения полномочий органов публичной власти (государственных и местного самоуправления).

В-третьих, понятию государственная служба и муниципальная служба необходимо придать более широкое смысловое значение с целью соблюдения принципа формального равенства по отношению ко всем категориям служащих в рамках организаций государственного и муниципального уровня. Этот подход будет полностью соответствовать философскому осмыслению перехода правовой системы государства легистского типа к либертарному, где в качестве основных составляющих выступают три элемента: формальное равенство, свобода и справедливость.

В-четвёртых, муниципальную службу следует рассматривать в качестве платной, общественно-полезной, трудовой деятельности социального назначения (непосредственным объектом воздействия является общество и человек), осуществляемую служащими в рамках муниципальной организации.

В-пятых, поскольку муниципальная служба, в диссертационном исследовании рассматривается с позиции широкого подхода, предлагается выделить четыре разновидности муниципальной службы: политическая муниципальная служба (осуществляется посредством замещения выборных муниципальных должностей); административная муниципальная служба (осуществляется на профессиональной основе по обеспечению исполнения полномочий на муниципальных должностях, не являющихся выборными); муниципальная служба специалистов (служба на муниципальных предприятиях и в муниципальных учреждениях); коммунальная служба в органах территориального общественного самоуправления.

В-шестых, в силу специфики осуществляемых органами местного самоуправления задач, выделять на муниципальном уровне патронатную муниципальную службу представляется нецелесообразным.

В-седьмых, к числу публичных видов службы, в рамках местного самоуправления, предлагается отнести политическую муниципальную службу и административную муниципальную службу.

В-восьмых, служащих органов территориального общественного самоуправления, независимо от способа замещения ими должностей следует именовать термином коммунальные служащие с определением в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований их особого правового статуса.

Изложенные предложения позволяют усовершенствовать законодательную систему служебных отношений, привести её в соответствие с принципами демократического государства.

В рамках действующего законодательства в работе внесены предложения по реформированию института муниципальной службы:

Во-первых, понятие органа местного самоуправления предлагается представить в новой редакции: орган местного самоуправления - это организованный коллектив граждан Российской Федерации, состоящий из выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и иного (технического) персонала, наделённый властными полномочиями по решению вопросов местного значения и организационно обособленный от системы органов государственной власти.

Во-вторых, в состав основных организационных принципов муниципальной службы необходимо включить принципы: гласности, стабильности кадров, планирования.

В-третьих, в целях устранения противоречий, которые могут возникнуть, в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предлагаем дополнить словами "в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий" после слов "на постоянной основе" ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". В новой редакции ч. 1 ст. 2 отмеченного федерального закона предлагаем изложить в следующем виде: "Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий на муниципальной должности, не являющейся выборной.

В-четвёртых, п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", следует дополнить словами "в учреждениях образования". Соответственно, указанный пункт предлагаем изложить в новой редакции: "Муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической в учреждениях образования, научной и иной творческой деятельности".

В-пятых, с целью разрешения противоречия, проистекающего из текста п. 8 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" необходимо норму п. 8 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской

Федерации" изложить в новой редакции, копирующей п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" применительно к муниципальным служащим.

В-шестых, определение "должностное лицо местного самоуправления", изложенное в ч. 1 ст. 1 действующего Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ дополнить словом "органы" после слов "должностное лицо" и изложить в следующей редакции: "должностное лицо органа местного самоуправления — выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих".

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Организационно-правовые аспекты муниципальной службы в субъектах Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты:1. Международные:

2. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985года // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

3. Конституция Российской Федерации. Принята всенароднымголосованием 12 декабря 1993 года. М., 1993.

4. Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября1991 года // ВВС. 1991. № 52. Ст. 1865.

5. Федеральный закон "О ратификации Европейской хартииместного самоуправления" от 11 апреля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 15. 1. Ст. 1695.

6. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 // СЗ РФ.1994. №32. Ст. 3301.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 2 // СЗ РФ.1996. № 5. Ст. 410.

8. Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях от 30 декабря 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 1; №

9. Ст. 1721; JNo 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4295, 4298; 2003. № 27. Ст.2700,2708,2717. • '

10. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.// Российская газета, 31 декабря 2001 г.

11. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г.№ 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

12. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления иместного хозяйства" от 9 апреля 1990 г. // ВВС. 1990. № 16. Ст. 267.

13. Закон Российской Федерации с "О местном самоуправлении в

14. Российской Федерации" от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // ВСНД и ВС

15. РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. Изм.: Там же. 1992. № 34. Ст. 1966; №

16. Ст. 2618; 1993. № 21. Ст. 748; САПП. 1993. № 44. Ст. 4188; № 52.

17. Ст. 5071; СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2001. № 26. Ст. 2580; 2002. №12. Ст. 1093 (п. 3).

18. Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19мая 1995 г. № 82-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; Изм.: СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608; 2002. № 11. Ст. 1018; № 12. Ст. 1093.

19. Федеральный закон "О системе государственной службы

20. Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Российскаягазета, 31 мая 2003 г.

21. Федеральный закон "Об основах государственной службы

22. Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995.№ 31. Ст. 2990; Изм.: СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537.

23. Федеральный закон "О государственной гражданской службе

24. Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004.№ 3 1 . Ст. 3215.

25. Федеральный закон "Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; Изм.: 1996. № 17. •*

26. Ст.1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330;2002 № 12. Ст. 1093 (п. 15); 2003. № 28. Ст. 2892.

27. Федеральный закон "Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003: № 4ЬГСт. 38227

28. Федеральный закон "Об обеспечении конституционных правизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.06.1998 г.) // СЗ РФ 1996. № 49. Ст. 5497; Изм.: 1998. № 26. Ст. 3005.

29. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан Российской

30. Федерации от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст.2253; Изм.: СЗ РФ. 2002. № 39. Ст. 3642; № 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. № 26. Ст. 2572; № 27 (ч. 2). Ст. 2711.

31. Федеральный закон "О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года № 126- ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; Изм.: 1999. № 28. Ст. 3492; 2001. № 1 (4.1). Ст.2 (п.27); № 53 (ч.1). ст. 5030 (п.32).

32. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы

33. Российской Федерации" от 8 января 1998 года № 8-ФЗ (в ред.

34. Федерального закона от 13.04.1999 г.) // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224;

35. Изм.: СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1933.

36. Федеральный закон "Об образовании" от 13 января 1996 г. №12-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

37. Федеральный закон "О принципах и порядке разграниченияполномочий между органами государственной власти Российской

38. Федерации и органами государственной власти субъектов Российской* Федерации" от 24 июня 1999 года // Российская газета. 1999. 30 июня.

39. Постановление Правительства РФ "О федеральной программегосударственной поддержки местного самоуправления" от 27 декабря 1995 г. № 1251 (в ред. постановления от 5 сентября 1998 г. № 1049) //

40. СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121; Изм.: 1998. № 37. Ст. 4625.

41. Указ Президента РФ "Об утверждении Основных положенийгосударственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 г. № 1370//СЗ РФ. 1999. № 4 2 . Ст. 5011.

42. Указ Президента РФ "О Совете по местному самоуправлениюв Российской Федерации" от 29 мая 1997 г. № 531 // СЗ РФ. 1997. №

43. Ст. 2571; Изм.: Там же. 1998. № 7. Ст. 827 (п. 18); № 22. Ст. 2435;• № 46. Ст. 5635; 1999. № 5. Ст. 652 (п.4); № 15. Ст. 1793; 2000. № 36. 1. Ст. 3636.

44. Указ Президента РФ "О реформе местного самоуправления в

45. Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. № 1760 // САПП РФ.1993. №44. Ст. 4188.

46. Указ Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления в

47. Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. // САПП РФ. 1993. №52. Ст. 5071.

48. Указ Президента РФ "О Реестре государственных должностейфедеральных государственных служащих" // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 174.

49. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 568 "Об основныхнаправлениях реформы местного самоуправления в Российской т

50. Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2741; Изм.: СЗ РФ. 2000. № 27.1. Ст. 2821.

51. Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281 "О

52. Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" // СЗ1. РФ. 1998. № 43. Ст. 5336.

53. Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 "Опредоставлении лицами, замещающими государственные должности

54. Российской Федерации, и лицами, замещающими государственныедолжности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2239.

55. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 "Обутверждении Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" //

56. Российская газета, 2002. 23 ноября.

57. Положение "О федеральной государственной службе". Утв.

58. Указом Президента Российской Федерации 22 декабря 1993 г. //

59. САПИП РФ. 1993. № 52. Ст. 5073.

60. Постановление Конституционного Суда РФ "По делу опроверке конституционности отдельных положений Закона

61. Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области"в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области" от 15 декабря 2003 г. № 19-П // Рос. газета. 2003. 24 декабря. ф

62. Определение Конституционного Суда РФ "О прекращениипроизводства по делу о проверке конституционности ряда положений

63. Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия "Оборганах власти района, города республиканского значения в

64. Республике Хакасия" и Закона Республики Хакасия "О правительстве

65. Республики Хакасия" в связи с запросом Верховного Суда1. Республики Хакасия.

66. Определение Конституционного Суда РФ "По запросу

67. Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверкеконституционности пункта "е" статьи 81 Конституции Кабардино

68. Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона

69. Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в

70. Кабардино-Балкарской Республике" от 2 ноября 2000 г. № 236-0 //

71. Рос. газета. 2001. 13 января.1. Региональный уровень:

72. Устав (Основной закон) Саратовской области от 5 апреля 1995г. (в ред. законов Саратовской области от 6.05.1999 г.; 6.04.2000 г.) //

73. Саратовская мэрия. 1997. 25-27 июля; СЗ СО. 1999. № 5. Ст. 362;

74. Саратовские вести. 2000. 7 апр.

75. Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в

76. Саратовской области" от 28 апреля 1995 г. в редакции закона

77. Саратовской области от 9.07. 2002 г. // СЗ СО. 2002. № 7. Ст. 862.

78. Закон Саратовской области "О выборах в органы местногосамоуправления в Саратовской области" от 21 ноября 1995 г в редакции ЗСО от 28.02.03 г. // СЗ СО. 2003. № 2. Ст. 59.

79. Закон Саратовской области "О статусе депутатапредставительного органа муниципального образования в

80. Саратовской области" от 5.06.97 г. № 35-СЗО // Инф. Бюллетень Сар.ф обл. Думы. 1998. № 15. Ст. 279; Изм.: Там же. 1998. № 18. Ст. 42; СЗ

81. СО. 2000. № 1. Ст. 8; 2001. № 5. Ст. 573.

82. Закон Саратовской области "О государственной службе в

83. Саратовской области" от 24 декабря 1996 г. // Саратовские вести.1997.

84. Закон Саратовской области "О муниципальной службе в

85. Саратовской области" от 2 июня 1997 г. (в ред. законов Саратовскойобласти от 30.01.1998 г.; 20.07.1998 г.; 10.08.1999 г.; 29.06.2000 г.) //

86. Саратовские вести по понедельникам. 1997. 11 июня; 1998. 27 июля;1999. 23 авг.; 2000. 17 июля; СЗ СО. 1998. № 2. Ст. 157.

87. Закон Саратовской области "О финансовой системе местногосамоуправления в Саратовской области" от 6 апреля 1999 г. //

88. Саратовские вести по понедельникам. 1999. 17 апр.

89. Закон Саратовской области "О территориальном общественномсамоуправлении в Саратовской области" от 20 июля 1998 г. № 36 —

90. ЗСО // СЗ СО. 1998. № 2. Ст. 158.; Изм.: СЗ СО. 1999. № 3. Ст. 240;2000. № 34. Ст. 37.

91. Закон Удмуртской республики "О внесение изменений идополнений в закон Удмуртской республики "О муниципальной службе в Удмуртской республике" от 1 марта 2000 года № 158 - ЗО.

92. Закон Иркутской области "О муниципальной службе в

93. Иркутской области" от 15 мая 1998 года № 15 - ОЗ (в ред. закона

94. Иркутской области от 3.11. 1999 г. № 55 - 03) .

95. Закон Смоленской области "О муниципальных должностях имуниципальной службе в Смоленской области" от 13 января 1999 года № 3 - ЗО.

96. Закон Воронежской области "О муниципальной службе в

97. Воронежской области" от 15 апреля 1996 года № 15 - 30 (в ред.

98. Закона Воронежской области от 16 февраля 2000 года № 146 - 30) .til

99. Постановление Саратовской областной думы "О примерныхуставах муниципальных образований" от 25 сентября 1996 г. № 32513 // Саратовские вести. 1996. 4 окт.

100. Устав города Саратова от 22 декабря 1996 г. // Саратовскаямэрия, 1997. 2 5 - 3 1 июля.

101. Положение об администрации города Саратова от 29 июня2000 г. // Саратовская мэрия. 2000. 6 - 1 2 июля; Изм.: Саратовская панорама - спецвыпуск. 2003. 23 июля.

102. Комментарии к федеральным законам:

103. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред.

104. Л.А. Окунькова, Б.С. Крылова, А.С. Пиголкина и др. М.: Бек, 1994.458 с.

105. Научно-практический комментарий к Конституции Российской

106. Федерации /коллектив авторов/ Под ред. В.В. Лазарева. М.: Спарк,1997. - 599 с.

107. Конституция Российской Федерации: научно-практическийкомментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. - 716 с.

108. Конституция Российской Федерации. Научно-практическийкомментарий и семантический словарь. М.: Бератор-Пресс, 2003. 752 с.

109. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации.

110. Особенная часть / Под ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. М.:

111. ИНФРА . М - НОРМА, 1996. - 592 с.

112. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации".

113. М.: НОРМА - ИНФРА . М, 1999. - 460 с.

114. Комментарии к Федеральному закону "Об основахгосударственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств. Под ред. Л.А.

115. Окунькова. М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ . ИНФРА . М., 1998.- X, 396 с.

116. Комментарий к Федеральному закону "Об основахмуниципальной службы в Российской Федерации" / Рук. авт. кол., отв. ред., проф. В.И. Шкатулла. - М.: ИНФРА-М, 2001. - XXVHI, 463 с.

117. Комментарий к Федеральному закону "Об общественныхобъединениях". М., 1996. 41 - 45.

118. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административныхправонарушениях. М.: Бератор-Пресс, 2002. - 928 с.

119. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации /

120. Отв. ред., проф. Ю.П. Орловский. М.: Юридическая фирма

121. КОНТРАКТ . ИНФРА . М, 2002. - 959 с. - Вып. 3.

122. Энциклопедии, словари, справочники, сборники нормативныхдокументов:

123. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическаяэнциклопедия, М., 1997. - 526 с.

124. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д.

125. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1999.

126. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. A.M.

127. Прохоров. - 3-е изд. М.: "Советская энциклопедия", 1984. - 1600 с.

128. Ожегов СИ. Словарь русского языка: около 57000 слов / Подред. Н.Ю. Шведовой. - 19-е изд., испр. М.: Рус. Яз., 1987. - 750 с.

129. Толковый словарь живого великорусского языка Владимира

130. Даля. Т. 4. М., 1980, с. 224 - 225.

131. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон, С

132. Птб.: "Издательское Дело". Брокгауз - Ефронъ, 1900. - т. 30. 436.

133. Государственное и муниципальное управление. Справочник.

134. М.: "Издательство Магистр", 1997. - 469 с.

135. Государственная служба. Сборник нормативных документов.1. М.: Дело, 1999. - 432 с.

136. Муниципальное право Российской Федерации: Хрестоматия //

137. Сост. Белоусова Е.В. - М.: Юристъ, 1999. - 544 с.

138. Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

139. Утверждено Указом императора Александра 2 от 1 января 1864 г. //

140. Титов Ю.П. Хрестоматия по истории гос-ва и права России: Уч.пособие. - М., 1997. - с. 254 - 256 (извлечение).

141. Российское муниципальное право: Учебно-методическоепособие: В 2 ч. / Сост. Мильшин Ю.Н., Улиско А.Н., Холодная Е.В.

142. Саратов: СГАП. - Ч. 1.-228 с.

143. Российское муниципальное право: Учебно-методическоепособие: В 2 ч. / Сост. Мильшин Ю.Н., Улиско А.Н., Холодная Е.В.

144. Саратов: СГАП. - Ч. 2. - 160 с.1. Специальная литература. 1. Монографии:

145. Авакьян А. Политический плюрализм и общественноеобъединение в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996. 89.

146. Атаманчук Г.В, Сущность государственной службы: история,теория, закон, практика. Монография. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 272 с.

147. Аяцков Д. Ф. Становление местного самоуправления в

148. Российской Федерации в 90 - х годах XX века / Под ред. В.А. Динеса.

149. Саратов: Издательский центр СГЭА, 1997.

150. Бахрах Д.Н. Общие вопросы службы в советскихгосударственных и общественных организациях. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск. 1988. - 136 с.

151. Белов В.Г., Смольков В.Г. Местное самоуправление (социальноэкономический анализ) / Под ред. П.П. Бирюкова. - М.: Право и закон, Луч, 2001. - 176 с.

152. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: историческиетрадиции и современная практика. Ростов-на-Дону. Издательство

153. Ростовского университета, 2000. - 218 с.

154. Государственная служба Российской Федерации: первые шагии перспективы. - М.: РАГС, 1997. - 251 с.

155. Государство и местное самоуправление: Региональныепроблемы / В.Б. Самсонов, Г. Воскресенский, В.В. Зародин и др.

156. Саратов. Изд-во СГУ, 1998. 39.

157. Джашитов А.Э. Территориальное общественноесамоуправление. Саратов, 2001. - 167 с.

158. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы властизарубежных стран: правовые аспекты. — М.: Спарк, 2001. - 251 с.

159. Емельянов И.А., Наймушина Г. Взаимодействие органовгосударственной власти и местного самоуправления в Российской

160. Федерации: конституционно-правовой анализ. - М.: Якутск, 1999.141 с.

161. Калиниченко Л.А. Организация муниципальной службы.

162. Саратов. Изд-во СГУ, 1998. - 120 с.

163. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

164. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров.1. М.: 1998.-798 с.

165. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапеперестройки. - М.: Юридическая литература, 1998. - 320 с.

166. Лукашов А.А. Местное самоуправление и реальность /

167. Становление государственности и местного самоуправления врегионах России на примере Саратовской области. Сборник научных статей под ред. Матузова. Саратов. 1997. 124.

168. Мальцев Г. В. Государственная служба в условиях социальныхреформ / Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. - М.: Изд-во РАГС, 1997. 178.

169. Манохин В. М. Советская государственная служба. М.: Изд-во"Юридическая литература". 1966. 81.

170. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерацииправовое регулирование. М.: Юристъ, 1997 - 296 с.

171. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическоепособие / В.И. Васильев. - М.: 1999. - 453 с.

172. Немчинов А.А., Володин A.M. Муниципальная служба:

173. Справочное пособие. - М.: Издательство "Дело и сервис", 2002. - 384с.

174. Огарёв А.В., Понеделков А.В. Лидер. Элита. Регион. Ростовн/Д.: Изд-во СКНЦ ВШ. 1995. - 176 с.

175. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая.1. Изд-во ЛГУ, 1960. 172.

176. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Новый1. Юрист, 1998. - 350 с.

177. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел

178. Российской Федерации: состояние и теория развития. Монография.

179. Саратов: СЮИ МВД РФ, 1998. - 236 с.

180. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской

181. Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж. Изд-во

182. Воронежского университета, 1996. - 456 с.

183. Студеникин С. Советская государственная служба / Сб."Вопросы Советского административного права". Изд-во АН СССР, 1949. 172.

184. Фромм Э. Иметь или быть. М., 1990. - 327 с.

185. Учебники, учебные пособия:

186. Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю.М.

187. Административное право Российской Федерации. Учебник. М.:1. ЗЕРЦАЛО, 1998. -671с.

188. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации.

189. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: НОРМА1. ИНФРА, 1998. - 752 с.

190. Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник. М.: "Закон иправо", 2000. - 383 с.

191. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник длявузов. М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА . М, 2000. - 640 с.

192. Василенко И.А. Административно-государственное управлениев странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия:

193. Учебное пособие. Изд. 2-е перераб. и доп. М.: Издательскаякорпоряция "Логос", 2001. - 200 с.

194. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управлениямуниципальным хозяйством. Учебное пособие. М.: Дело, 1998. - 128 с.

195. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России.

196. Учебник для вузов. М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА. М., 1999. - 368с.

197. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административноеправо. Учебник для вузов. М.: Изд. группа НОРМА . ИНФРА . М, 1998. - 622 с. * Габричидзе Б.П., Чернявский А.Г. Административное право

198. Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Издательство "Дело исервис", 2001. - 624 с.

199. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций.

200. Ростов н/Д: Феникс, 1998. - 640 с.

201. Государственная служба (комплексный подход): Учебноепособие. М.: Дело, 1999. - 440 с.

202. Кутафий О. Е . , Фадеев В.И, Муниципальное право Российской

203. Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1997. - 428 с.

204. Лютцер В.Л., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России:

205. Методические рекомендации и задания к семинарским занятиям. М.:1. Изд-во МГУ, 2001. - 64 с.

206. Манохин В.М., Адушкин Ю.С, Багишаев З.А. Российское• административное право. Учебник. М.: Юристъ, 1996. - 472 с.

207. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Подред. Ю.А. Дмитриева. М.: Методический центр учебной и практической литературы, 1999. - 512 с.

208. Нерсесянц B.C. Философия права. Учебник для вузов. М.:

209. Изд. Группа ИНФРА . М - НОРМА, 1997. - 652 с.

210. Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник дляподготовки государственных служащих. М.: "Статут", 1999. - 592 с.

211. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской

212. Федерации: Уч. пособие для студентов юридических факультетов иинститутов. / Отв. ред. Г.А. Туманов. М.: Юристъ, 1996. - 208 с.

213. Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии:

214. Учебное пособие. М.: "Статут", 2001. - 264 с.

215. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996.

216. Управление персоналом государственной службы: Уч.-метод,пособие. М.: РАГС, 1997. - 536 с.

217. Четвериков B.C. Муниципальное право: Учеб. Пособие. М.:1. ИНФРА-М, 2001. -183 с.

218. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М.: Дело,1999. -496 с.

219. Периодические издания, сборники научных трудов:

220. Айвазян М. Актуальные проблемы формирования местногосамоуправления в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 5 . 2 4 - 4 5 .

221. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российскаядействительность // Государство и право. 1996. № И, 137 - 142.

222. Вагин И.С. О необходимости включения органов местногосамоуправления в единую систему государственного управления //

223. Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 3. 3537.

224. Васильев В.И. От советов к муниципалитетам // Журналроссийского права. 1998. № 4 - 5. 23 - 35.

225. Васильев А. От кантонов до тауншипов // Рос. газета. 1994. 19ноября.

226. Волков А. Самоуправление - не самоуправство // Рос. газета.2002. 20 августа.

227. Гильченко Л.В. Из истории становления местногосамоуправления в России // Государство и право. 1996. № 2. 142 152.

228. Говоренкова Т., Савин Д., Чуев А. Территориальноеобщественное самоуправление: предпосылки возникновения и

229. ВОЗМОЖНОСТИ для развития в современной России // Муниципальнаявласть. 2002. № 1. 67-71.

230. Государственная и муниципальная служба: проблемыстановления и развития. Тезисы докладов Уральской региональной научно-практической конференции. Пермь: Изд-во УрАГС, 1998.- 171 с.

231. Государственная служба. Управление городом: Зарубежныйопыт: Реферативный бюллетень / РАГС при Президенте РФ: Отв. редактор Иванов Г.И. - М.: Изд-во РАГС, 1997. - 103 с.

232. Дементьев А.Н. "О системе Советов" и земских учреждениях в

233. России: возможные исторические параллели // Государство и право.1996. № 8. 112 - 119.

234. Егоров А. Бедна ли Россия демократическими традициями? //

235. Государство и право. 1997. № 6. 102 - 109.

236. Ежегодник"95: Государственная служба России. - М.: РАГС,1996.-245 с ^ ^

237. Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективыразвития местного самоуправления // Государство и право. 1993. № 11. 150- 153.

238. Казаков А. Место муниципальной службы в системегосударственно-служебных отношений: история и современность //

239. Правовая политика и правовая жизнь. 2001. №1. 173 - 181.

240. Казаков А. Конституционно-правовые основы построенияорганов местного самоуправления: реальность и перспективы //

241. Межвузовский сборник научных трудов. Саратов, 2001. Вып. 2. 86- 91.

242. Кара-Бугут. Губернаторский расклад (о кандидате на постгубернатора) // Земское обозрение. 20 января 2000 г. 3 - 5.

243. Козак Д. Место местной власти // Рос. газета. 2003. 3 апреля.

244. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное илиобщественное // Советское государство и право. 1990. № 10. 81 89.

245. Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений России //

246. Государство и право. 1993. № 8. 122 - 131.

247. Лисицин А. Местное самоуправление — не церковь, тогдапочему же оно отделено от государства? // Рос газета. 2000. 30 мая.

248. Магомедов Б.М., Казаков А. Социально-правовые основыпубличной службы // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 4. 41 - 5 0 .

249. Маннаков Р. Г., Рябов В. М. Современный механизммуниципального управления // Социальные и гуманитарные науки.

250. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 4. Гос-во и право:

251. РЖ/РАН. ИНИОН. Центр социальных научно-информационныхисследований. Отдел политологии и правоведения. - М., 1999. - № 2 . -212 с.

252. Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе

253. Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 9. 5 - И .

254. Материалы методологических семинаров, проведённых2812.1995 г. и 25.01. 1996 г. кафедрой государственной службы и кадровой политики при Президенте РФ / Ежегодник 95:

255. Государственная служба России. - М.: РАГС, 1996, с. 227.

256. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России.

257. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6.

258. Михеева Т. О некоторых проблемах института муниципальнойслужбы // Государственная служба. 2002. № 4. 102 - 107.

259. Никифоров Н. "Мятеж" чиновника районного масштаба // Рос.газета. 2002. 16 февраля. «>

260. Парламентский дневник "Об основах муниципальной службыв Российской Федерации". Из стенограммы заседаний

261. Государственной Думы Российской Федерации 24.04, 1997 г. //

262. Журнал Российского права. № 9. 1997, с. 137 - 139.

263. Пашерстник А.Е, К вопросу о советской государственнойслужбе // Вопросы советского административного права. М.-Л., 1949.

264. Подсумкова А.А. Тенденция отчуждения власти от населенияи пути её преодоления на местном уровне // Актуальные вопросы научных исследований. Вып. 2. ч. 1. Гуманитарные науки. Изд-во

265. Саратовского педагогического института. 1998. 152.

266. Прохоров В.Т., Кашо В,С, Органы территориальногообщественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право. 1992. № 12. 46 - 53.

267. Путин В.В. Что не поделят губернаторы с мэрами // Рос.газета. 2000. 24 марта.

268. Путин В.В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления// Рос. газета. 2001. 28 февраля.

269. Пылин В.В. Проблемы наделения государственнымиполномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. 13-20.

270. Разграничение полномочий по предмету совместного ведения

271. Российской Федерации и субъектов Федерации: Научнопрактический семинар, 9 февраля 2001 г. / Под ред. Р.Ш. Халикова,

272. В.М. Манохина. - Саратов: СГАП, 2001. - 132 с.

273. Савранская О, Так что же такое "ТОС"? // Муниципальнаявласть. 2002. № 1. 54-56.

274. Слива А. Вернуться в прошлое нельзя // Российская

275. Федерация. 1994. № 17. 25.

276. Солженицин А.И. Единственная надежда России - земство //

277. Российская газета. 1995. 14 янв.

278. Соломка Н.И. Наделение органов местного самоуправленияотдельными государственными полномочиями // Российский юридический журнал. 1999. № 1.

279. Старилов Ю.Н. Государственная служба (служебное право) какучебный курс: формирование концепции // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов. Выпуск 1 1. Воронеж. 1995. 8-45.

280. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской

281. Федерации: Проблемы реформы // Юридические записки. Выпуск 3:

282. Проблемы государственной власти. Воронеж. 1995. 31-51.

283. Сулемов В.А. Кадры в системе обеспечения национальнойбезопасности России // Государственное и муниципальное управление. 2001. № 1. 35.

284. Удачин В. В Темрюке глава района отменил Закон о

285. Госгранице РФ // Рос. газета. 2000. 9 сентября.

286. Чиркин В.Е. Организационные формы местногосамоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. № 8. 1997, с. 96 - 102.

287. Шепелева Е. Бомба для МСУ // Муниципальная власть. 2002.№ 1. 50-51.

288. Диссертации и авторефераты:

289. Колесников Н.В. Правовые вопросы функционированиямуниципальной службы. Дис. ... канд. юрид. наук.- Саратов, 2000. 171 с.

290. Смагина И. А. Гарантии как элемент административноправового статуса государственного и муниципального служащего.

291. Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002. - 190 с.

292. Фаянс Н.И. Советская государственная служба насовременном этапе. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1955.

293. Шаров А.В. Правовые и организационные проблемырегулирования государственной службы. Дис. ... канд. юрид. наук. 1. М, 1997.

294. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской

295. Федерации от идеи к практике (конституционно-правовой аспект).

296. Автореф. ... дис. докт. юрид. наук. Екатеринбург. 1998. - 18 с.

297. Лобанова Е. В. Организация контроля в областигосударственной и муниципальной службы: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

298. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской

299. Федерации: теоретико-правовое исследование. Автореф. дис. ... докт.юрид. наук. М., 1996.

300. Холодная Е.В. Территориальное общественное самоуправлениев Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2003. - 26 с.

301. Чаннов СЕ. Правовой статус должностного лица органовгосударственной власти и местного самоуправления: Автореф. ... дис. канд. юридич. наук. Саратов, 2000. - 17 с.

302. Черкасов К.В. Конституционно-правовой статус институтаполномочных представителей Президента Российской Федерации в

303. Федеральных округах: Автореф. ... дис. канд. юридич. наук. Саратов,2003.-22 с.