АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях действия экстраординарных административно-правовых режимов»
На правах рукописи
(
БАЛТОВСКИЙ Андрей Анатольевич
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В УСЛОВИЯХ ДЕЙСТВИЯ ЭКСТРАОРДИНАРНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ
Специальность 12.00.14 -административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов 2006
Диссертация выполнена в государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский юридический институт МВД России».
\
кандидат юридических наук, доцент Милыиин Юрий Николаевич
доктор юридических наук, профессор Братановский Сергей Николаевич
кандидат юридических наук Шевчук Геннадий Александрович
ГОУ ВПО «Орловский юридический институт МВД России»
Научный руководитель Официальные оппоненты
Ведущая организация
Защита диссертации состоится « Л. » марта 2006 года в И00 часов на заседании диссертационного совета КМ 203.013.02 при ГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России» по адресу: 410034, г. Саратов, ул. Соколовая, д. 339, ауд. 201.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России».
Автореферат разослан^ февраля 2006 года.
Ученый секретарь регионального диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю.Н. Милынин
¿00 £ А
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Органы внутренних дел в последние годы все чаще сталкиваются с ситуациями, при которых они вынуждены осуществлять оперативно-служебную деятельность в условиях, отличных от обычного (повседневного) режима их работы. Отчасти это связано со стихийными бедствиями и техногенными авариями, когда подразделения органов внутренних дел принимают участие в ликвидации последствий возникших чрезвычайных ситуаций. Подобные условия сложились, например, во время крупномасштабных наводнений в г. Ленске (Якутия) в 2000 г. и на территории ряда субъектов Федерации Южного Федерального округа в 2002 г., и других регионах страны.
Однако во многих случаях подобные ситуации имеют в своей основе социальную природу, они вызваны развитием политических и экономических процессов в Российской Федерации. Так, криминальная обстановка в стране в последние годы характеризуется наличием очагов политических конфликтов (в особенности в Северо-Кавказском регионе), нарастанием разного рода экстремистских проявлений, устойчивым ростом числа преступлений террористического характера. Крупномасштабные террористические акции иллюстрируют качественное изменение терроризма - преступления этой категории все чаще совершаются в отношении объектов жизнеобеспечения и иных потенциально опасных объектов. Опасность состоит в том, что осуществление террористической акции в отношении подобных объектов сопряжено с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
В итоге различные обстоятельства экстремального характера, становятся одним из важнейших факторов, определяющих условия службы сотрудников органов внутренних дел в настоящее время. Следует также отметить, что возникновение особых условий оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел потенциально может быть связано с военной агрессией против Российской Федерации или угрозы таковой.
Согласно действующему законодательству возникновение подобных условий влечет введение в действие экстраординарных режимов.
Экстраординарный административно-правовой режим - достаточно сложный, многогранный правовой институт, развитие которого важно сегодня не только для Российской Федерации, но и для большинства государств международного сообщества.
Предложения и рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, имеют целью совершенствование как правовых основ, регламентирующих порядок введения экстраординарных режимов, так и организационных мероприятий, прежде всего проводимых органами внутренних дел, в этих условиях.
Состояние научной разработанности темы. Содержание и i,
научные выводы исследования основываются на трудах ученых-административистов, внесших вклад в разработку рассматриваемой проблемы: Ю.С. Адушкина, А.П.Алехина, С.С.Алексеева, Д.Н. Артамонова, В.М. Барынькина. Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.Н. Галагана, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, И.И. Загородникова, И.Н. Зубова, JI.M. Колодкина, Ю.М. Козлова, Ю.Н. Кучмы, Ф.Е. Колонтаевского, Н.М. Конина,
A.П. Коренева, Л.П. Клюшниченко, Б.П. Кондрашова, В.В. Лазарева, И.И. Лукашук, А.Е. Лунева, A.B. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, М.Н. Мальцева, А.Д. Майле, Ю.Н. Милыпина, Э.А. Позднякова, Л.Л. Попова, Б.Н. Порфирьева, Б.В. Российского,
B.Б. Рушайло, Н.Г. Салищевой, П.П. Сергуна, A.B. Серегина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, В.Г. Стрекозова, А.П. Студеники-ной., Ю.А. Тихомирова, Д.М. Овсянко, В.В. Юсупова, Г.С. Явича, А.Ю. Якимова и других.
Объект исследования - общественные отношения в деятельности органов внутренних дел в сфере правового и организационного обеспечения экстраординарных административно-правовых режимов.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные нормы и проблемы административной деятельности различных субъектов по обеспечению прав и свобод граждан, защите конституционного строя государства, а также организация процесса ликвидации чрезвычайной ситуации.
Цель диссертационного исследования - анализ теоретического, правового и организационно-управленческого состояния института экстраординарных административно-правовых режимов на современном этапе, внесение предложений по совершенствованию их законодательной регламентации, а также по повышению эффективности деятельности органов внутренних дел в этих условиях.
Поставленная цель предполагает решение следующих основных задач:
- характеристика современной российской нормативно-правовой базы, регламентирующей экстраординарные административно-правовые режимы;
-рассмотрение юридических и фактических оснований их введения;
- изучение деятельности органов внутренних дел в условиях введения экстраординарных административно-правовых режимов;
-разработка комплекса правовых и организационных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательной и правоприменительной практики в деятельности органов власти в условиях возникновения экстраординарной ситуации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы, в том числе: формально - логический, метод сравнительного правоведения, социологический и другие методы познания.
Теоретической основой диссертационного исследования
являются акты международного права, Конституция России, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации по различным отраслям права, нормативные акты ведомственного значения, а также научные труды ученых и информационно-статистические отчеты в сфере чрезвычайных ситуаций.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что проблемы, связанные с деятельностью органов внутренних дел в условиях введения экстраординарных административно-правовых режимов, рассматриваются комплексно, как в правовом, так и в организационно-тактическом аспектах; проводится анализ и разработка блока предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы экстраординарных административно-правовых режимов и организационно-тактической деятельности органов внутренних дел с целью улучшения ее деятельности.
В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, основные из которых выносятся на защиту:
1. Экстраординарный административно-правовой режим - это предусмотренные законом правовые ограничения и организационные мероприятия на отдельных участках государственного управления, исключающие угрозу жизненным интересам граждан, а в случае возникновения ситуаций, угрожающих безопасности личности, общества, государства, исчерпывающий перечень которых закреплен в законодательстве, всемерно способствуют их ликвидации и скорейшему восстановлению нормальной, повседневной жизнедеятельности населения и органов государственного управления.
2. Проанализировав сущность экстраординарных административно-правовых режимов, предлагается включить в их структуру следующие элементы: правовые основы вводимого режима, объект регулирования специального административно-правового режима, назначение режимных ограничений, правовой статус субъектов.
3. Изучив правовую природу и порядок введения экстраординарных административно-правовых режимов, предлагается их классификация по таким критериям, как степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность, временной аспект протекания чрезвычайных процессов, масштабность, комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни, цепной характер негативных последствий.
4. Обосновывается необходимость изменений в системе управления органов государственной власти в масштабах страны при введении экстраординарного административно-правового режима (создание оперативных штабов, комиссий по ликвидации последствий катастрофы, специализированных комендатур и т.д.) только в том случае, когда, такой режим объявляется на всей территории Российской Федерации. Если же режим вводится лишь в определенном субъекте РФ, то и изменения в структуре управления должны происходить только на уровне этого субъекта. При условии введения экстраординарного административно-правового режима в ряде субъектов Российской Федерации представляется целесообразным создание единого управленческого органа, полномочия
которого должны распространяться на всю пострадавшую территорию.
5. Предлагается внести изменения в ст. 10 Закона Российской Федерации «О милиции», дополнив перечень обязанностей милиции следующими задачами, решаемыми в особых обстоятельствах:
- обеспечивать безопасность людей, пресечение правонарушений и раскрытие преступлений в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера;
- обеспечивать охрану общественного порядка в районе чрезвычайной ситуации, а также оказывать помощь в пределах своей компетенции по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
6. Военным положением предлагается считать экстраординарный административно-правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии, который распространяется на органы публичной власти, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, граждан и сопровождается ограничением прав и свобод граждан, а также возложением на них дополнительных обязанностей.
7. Обосновывается необходимость разработки и принятия на федеральном уровне Федерального закона «О национальной безопасности», а на уровне субъектов РФ - Закона «О системе безопасности субъекта Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций», в которых должны быть закреплены вопросы охраны общественного порядка и общественной безопасности в этих условиях.
8. В целях улучшения качества подготовки личного состава органов внутренних дел Российской Федерации к действиям при возникновении экстраординарных ситуаций предлагается в учебных заведениях системы МВД России, а также в учебных центрах УВД ввести специальный курс «Управление и деятельность органов внутренних дел в условиях специальных административно-правовых режимов».
9. Обосновывается необходимость создания во всех субъектах Российской Федерации согласительных комиссий, в обязанность которых входили бы предупреждение и минимизация любых социальных конфликтов в регионах.
Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные и сформулированные предложения будут способствовать совершенствованию правовой регламентации экстраординарных административно-правовых режимов в Российской Федерации, повышению степени защиты прав и свобод граждан.
Полученные результаты могут быть использованы и в законотворческой деятельности органов исполнительной власти при организации работы в условиях введения одного из рассматриваемых режимов.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе юридических учебных заведений МВД России при преподавании соответствующих разделов по дисциплинам: «Конституционное право», «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Деятельность правоохранительных органов».
Апробация результатов исследования проводилась в выступлении автора на научно-практической конференции «Актуальные вопросы административного и административно-процессуального права» (г. Москва, 4.04.2003 г.). По данной проблематике автор выступал с докладами в рамках служебных занятий перед руководящим составом ГУВД Саратовской области. Материалы диссертации использовались при чтении лекций и проведении практических и семинарских занятий в Саратовском юридическом институте МВД России по курсам: «Административная деятельность органов внутренних дел», «Основы управления в органах внутренних дел».
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертантом обосновывается выбор и актуальность темы исследования, определяются его объект и предмет, цель и задачи, дается характеристика степени разработанности проблемы, указывается методологическая основа выполненной работы, характеризуется научная новизна диссертации, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов, представляются сведения о внедрении результатов исследования, а также формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Сущность экстраординарных административно-правовых режимов» состоит из трех параграфов и представляет собой комплексное исследование теоретических основ понятия «экстраординарный административно-правовой режим». Кроме того, в ней затрагивается проблематика государственного управления в условиях введения этих режимов.
В первом параграфе первой главы работы «Экстраординарные административно-правовые режимы как разновидность административно-правовых режимов» исследуются понятия правового режима, специального административно-правового и экстраординарного административно-правового режима.
Учитывая, что современный подход ученых-администрати-вистов к понятию «правовой режим» неоднозначен, автор рассматривает их различные теоретические позиции, представленные в научной литературе.
В работе исследуются признаки правового режима. Синтезируя различные взгляды ученых по этой проблеме, диссертант останавливается на трактовке, предложенной Д.Н. Бахрахом, который выделяет следующие составляющие этого понятия: носитель режима (определенные территории, организации, правовые образования и институты и т.д.), режимные правила (нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, меры поощрения и т.д.), правовые статусы субъектов режимного регулирования и систему организационно-юридических гарантий (составная часть правового режима, включающая в себя перечень органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по обеспечению и поддержанию режима, совокупность юридических санкций за нарушения требований режима и т.д.)1. Именно такой набор элементов, по мнению диссертанта, наиболее полно характеризует структуру правового режима, что в конечном итоге оказывает существенную помощь в понимании сущности этого понятия.
Как уже отмечалось выше, этимологически режим и есть порядок. Установление такого порядка средствами административного права, по сути, и образует то, что в целом может характеризоваться как административно-правовой режим. В его основе лежат принципы административно-правового регулирования, мето-
1 БахрахД.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право. М., 2005. С. 457-459.
ды и способы административно-правового воздействия, правовое положение участников данных отношений.
Обычно рассматриваемый режим рассчитан на повседневную административную деятельность. В то же время, когда требуются особые меры исполнительной деятельности, в отношении определенного объекта или предмета, устанавливаются так называемые специальные административно-правовые режимы. Основанием для их применения выступают нестандартные ситуации социального и природно-техногенного характера, создание объекта-носителя специальных административно-правовых режимов (образование заповедника, организация пункта пропуска через Государственную границу), возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования
Для нормализации обстановки и скорейшей ликвидации последствий катастрофы требуется иное нормативное воздействие, чем действующее в обычных условиях. Поэтому правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридического инструментария, можно определить как экстраординарные (чрезвычайные, специальные). Они относятся именно к специальным административно-правовым, так как их содержание реализуется посредством юридически-организационного воздействия органов управления, а при определении правового положения субъектов используется административно-правовой механизм.
Автор считает, что в работах отечественных ученых-адми-нистративистов не выработано единого подхода к понятийному определению экстраординарных режимов. Проведя анализ дефиниций этого понятия, диссертант приходит к выводу, что общим недостатком данных трактовок является отсутствие в них упоминания о законодательном закреплении ограничения правосубъектности населения в условиях их введения, а, также не раскрыта деятельность исполнительной власти по ликвидации последствий случившегося.
В диссертации предлагается авторское толкование понятия экстраординарного административно-правового режима, под которым следует понимать предусмотренные законом исчерпывающие правовые установления, ограничения и организационные мероприятия на отдельных участках государственного управления, которые исключают какие-либо угрозы жизненным интересам граждан, а в случае наступления экстраординарной ситуации, строго
закрепленной в законодательстве, всемерно способствуют скорейшему восстановлению нормальной жизнедеятельности общества и государства.
Принимая за основу единство целевого назначения экстраординарных режимов, автор выделяет и подробно рассматривает некоторые типовые элементы, характеризующие содержание таких 4 режимов с точки зрения режимных мер:
- правовые основы вводимого режима;
- объект регулирования административно-правового режима;
- назначение режимных ограничений;
- правовой статус субъектов.
Во втором параграфе «Виды экстраординарных административно-правовых режимов» проводиться классификация этих режимов по различным основанием.
Автор подчеркивает, что говорить об экстраординарном специальном административно-правовом режиме можно лишь тогда, когда он получил законодательное закрепление. При введении таких режимов важно соблюдать принцип адекватного реагирования, который призван предотвратить чрезмерное вмешательство государственных органов в конституционный статус личности. Каждому типу экстремальной ситуации соответствует свой вид чрезвычайного режима; в рамках одного вида режима перечень используемых мер может быть уже или шире, а по характеру -более жестким или умеренным.
Вместе с тем главной сложностью для выстраивания стройной схемы этих режимов является наличие множества факторов, в той или иной мере влияющих на содержание и характеристику режимов. Действующие в российской правовой системе административно-правовые режимы являются многоплановыми и многоаспектными. Каждый из них представляет собой своеобразный правовой институт, нацеленный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но ^ жизненно важной сфере, обеспечивающей безопасность личности,
общества и государства. , В целях лучшего уяснения сущности и правовой природы рас-
сматриваемых институтов диссертантом предлагается различать экстраординарные специальные административно-правовые режимы по таким признакам, как степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность, временной аспект действия чрезвычайных
процессов, масштабность, комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни, цепной характер негативных последствий.
Проанализировав основные критерии для введения экстраординарных административно-правовых режимом, автор предлагает их классифицировать по причинам (источникам) возникновения:
- чрезвычайные ситуации природного характера, возникающие в результате непосредственного влияния природных явлений на общество;
- чрезвычайные ситуации техногенного характера, складывающиеся в результате прямого опосредованного воздействия техники и технологий на общество;
- чрезвычайные ситуации социального характера, являющиеся следствием взаимодействия социальных сил внутри общества.
По мнению диссертанта, данная классификация чрезвычайных ситуаций может дополнить утвержденное Правительством РФ «Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1.
Третий параграф «Особенности деятельности органов государственного управления в условиях введения экстраординарных административно-правовых режимов» посвящен организационным и правовым мероприятиям, осуществляемым на различных уровнях государственного управления при введении экстраординарных административно-правовых режимов. Изучение деятельности российских органов государственного управления в условиях экстраординарных специальных административно-правовых режимов автор проводит на примере режима военного положения.
Как показывает история, те органы государственной власти, которые функционировали в условиях мирного времени, при возникновении чрезвычайных обстоятельств, как правило, не могут оперативно справиться с усложнившимися задачами. В этой ситуации появляется необходимость в создании системы чрезвычайных органов власти, которые бы смогли мобилизовать общество на борьбу с опасностью. Причем в этих условиях могут возникать самые различные формы системы управления. В диссертации выделяется несколько таких форм:
гСЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4563.
1) при введении экстраординарного правового режима существующие органы исполнительной власти, как правило, сохраняются, но ставятся в прямое подчинение Президенту Российской Федерации;
2) для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение данного режима, образуются специальные временные органы;
3) при ненадлежащем осуществлении своих функций органами государственной власти и управления образуются временные специальные органы управления.
Учитывая вышеизложенное, автор полагает, что в условиях экстраординарного режима возможны две ситуации.
Первая ситуация: при введении любого правового режима полномочия органов представительной и исполнительной власти могут быть временно ограничены или приостановлены.
Вторая ситуация: специальным временным органам могут быть переданы полностью или частично полномочия органов представительной или исполнительной власти.
Диссертантом обосновывается необходимость изменений в системе органов государственной власти в масштабах всей страны при введении экстраординарного специального административно-правового режима только в том случае, когда он объявляется на всей территории Российской Федерации. Если же режим вводится лишь в определенном субъекте Российской Федерации, то и изменения в органах управления должны происходить только на уровне того субъекта Федерации, где такое положение объявлено. При условии введения экстраординарного специального административно-правового режима в ряде субъектов Российской Федерации необходимо создание единого органа государственной власти, обеспечивающего его осуществление на данной территории.
В диссертации подробно рассматривается компетенция федеральных органов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рассматриваемых условиях.
Во второй главе «Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в условиях экстраординарных специальных административно-правовых режимов»,
состоящей из трех параграфов, исследуется правовая база введения трех экстраординарных специальных административно-правовых
режимов: чрезвычайной ситуации, чрезвычайного положения и военного положения. В этой же главе анализируется практика управления органами внутренних дел в этих условиях, формулируются и обосновываются предложения по совершенствованию как нормативной базы, так и непосредственно тактических приемов деятельности.
В первом параграфе второй главы «Правовые и организаци- '
онные основы деятельности органов внутренних дел при возникновении чрезвычайных ситуаций» автором подробно анализируется правовая основа введения режима чрезвычайной ситуации.
Проанализировав различные взгляды ученых-администра-тивистов на дефиницию «чрезвычайная ситуация», диссертанту представляется наиболее удачной точка зрения, в соответствии с которой чрезвычайная ситуация рассматривается как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного природного, техногенного или социального явления, создающая угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, которая требует принятия неотложных адекватных мер правового, экономического, организационного и иного характера.
В диссертации подчеркивается, что пробелом в отечественном праве является отсутствие федерального законодательства, четко устанавливающего порядок введения такого режима, перечень ограничений при его введении, организацию деятельности сил и средств, порядок взаимодействия между ними и т.д. В настоящее время деятельность по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации регламентируется только ведомственными приказами министерств и ведомств. Исходя из этого, автором обосновывается необходимость разработки и принятия на федеральном уровне Федерального закона «О национальной безопасности», а на уровне субъекта РФ - Закона «О системе безопасности субъекта Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций», в которых должны быть закреплены вопросы компетенции всех органов и I
подразделений, осуществляющих охрану общественного порядка и общественной безопасности в этих условиях, а также порядок взаимодействия между ними.
Основная нагрузка в органах внутренних дел по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях приходится на милицию общественной
безопасности. При осуществлении этой деятельности кроме своих повседневных задач это подразделение решает и следующие:
- обеспечение безопасности граждан, пресечение правонарушений и раскрытие преступлений в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера;
- обеспечение охраны общественного порядка в районе чрезвычайной ситуации, а также оказание помощи в пределах своей компетенции по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
Рассматривая особенности управления силами и средствами ОВД, автор подробно исследует систему и функции оперативных штабов, создаваемых для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, порядок разработки планов действий на случай возникновения особых условий, проведения обучения и тренировок личного состава.
Во втором параграфе второй главы «Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях введения режима чрезвычайного положения» исследуются нормативные акты международного и отечественного права, регламентирующие основания и порядок введения этого режима, а также управленческие решения, связанные с деятельностью органов внутренних дел в этих условиях.
Диссертант отмечает, что в отдельных случаях государственные и правоохранительные органы вынуждены применять новые организационно-правовые формы защиты прав своих граждан. В частности, вводить крайнюю правовую форму обеспечения безопасности граждан и нормализации обстановки - объявление чрезвычайного положения.
Автором исследуется и анализируется международная практика, регламентирующая отступления от обычной жизнедеятельности при чрезвычайном положении:
- приостановление действия отдельных статей Конституции РФ, гарантирующих права и свободы граждан;
- установление тех или иных ограничений, запретов, затрагивающих конституционный статус личности.
Непосредственному рассмотрению организационно-правовой деятельности органов внутренних дел в условиях введения административно-правового режима предшествует исследование ее историко-правового аспекта, а также современного толкования понятия «чрезвычайное положение» в зарубежных странах, где
оно существенным образом отличается от отечественного и включает в себя различные виды режимов.
Анализируя правовой аспект чрезвычайного положения, автор подробно рассматривает регулирующую нормативную базу: Конституцию России и Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении»1.
Особое внимание автор уделяет изучению организационного аспекта рассматриваемого режима чрезвычайного положения. Его суть заключается в реализации специальных мер и временных правовых ограничений, применяемых для охраны жизни, здоровья граждан и государственного управления при возникновении чрезвычайной обстановки. В диссертации они условно дифференцированы на такие группы, как:
- относящиеся к деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (их дополнительные полномочия и обязанности);
- непосредственно или косвенно ограничивающие права и свободы граждан.
К первой группе мер относятся:
- полное или частичное приостановление на территории, где введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
- усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
- приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
- эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
Вторая группа мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, непосредственно затрагивающая права и свободы граждан, включает следующие мероприятия:
1 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
- установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
- установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
- установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
- запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
- запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций.
Исходя из содержания мер, применение которых возможно при введении режима чрезвычайного положения, автор предлагает их классифицировать по функциям:
- правоустановительная: вводятся императивы, закрепляющие дополнительные права, входящие в компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления;
- правоограничителъная: прямое ограничение прав и свобод граждан;
- правозапретителъная: установление запретов на реализацию отдельных прав и свобод граждан;
- регулятивная: реорганизация некоторых сфер общественной жизни, перемещение населения и материальных ценностей.
Обобщая перспективы развития института чрезвычайного положения в России, диссертант определяет несколько основных направлений.
Первое связано с совершенствованием законодательной и ве-' домственной базы, основанное на более конкретной регламентации
субъектов и их деятельности в условиях действия чрезвычайной ситуации (соответственно и режима чрезвычайного положения).
Второе направление подразумевает развитие и совершенствование организационно-управленческой деятельности как органов исполнительной власти и управления, так и специальных служб и сотрудников, уполномоченных на осуществление действий по
обеспечению режима чрезвычайного положения, а соответственно на ликвидацию факторов, вызвавших чрезвычайную ситуацию, и устранение их последствий.
Третье направление включает научно-методическое обеспечение законотворческого регулирования исследуемого режима, его организационной сферы, а так же разработки конкретных практических форм по его реализации. Основа прогнозирования и планирования такой работы уже заложена в виде специального агентства и научно-исследовательского института по данному направлению проблематики.
Формы и методы обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях чрезвычайного положения определяются с учетом целого комплекса факторов:
- качественный и количественный состав сил и средств, предназначенных для обеспечения охраны общественного порядка и безопасности, их техническая оснащенность;
- готовность сотрудников органов внутренних дел к деятельности в условиях чрезвычайного положения;
- оперативная обстановка в зоне чрезвычайного положения;
- социально-экономические, демографические, природно-климатические и иные факторы, характерные для этой зоны;
- воздействие опасных и иных вредных веществ на организм человека и окружающую среду.
Анализируя формы деятельности органов внутренних дел в рассматриваемых условиях, автор подробно останавливается на таких структурных элементах, как осуществление общего и специального административного надзора; проверка сообщений, жалоб и заявлений о нарушениях установленного режима, применение к правонарушителям принудительных мер и привлечение виновных к ответственности в строгом соответствии с законодательством и т.д.
Кроме того, исследуя деятельность органов внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения, диссертант отмечает, что к ней относятся и действия, направленные на совершенствование внутриведомственной организации милиции, создание необходимой инфраструктуры, организацию подготовки к выполнению поставленных задач и достижению основных целей.
В работе отмечается, что опыт практической деятельности милиции в условиях введения чрезвычайного положения свидетельствует, что органы внутренних дел еще недостаточно готовы
к реализации полномочий в области обеспечения внутренней безопасности. Диссертант, изучив отдельные, наиболее существенные проблемы в организации и тактике действий органов внутренних дел в рассматриваемых условиях, предлагает свои меры реагирования, направленные на повышение эффективности этой деятельности. Так, проанализировав опыт осуществления управленческой ь деятельности органами внутренних дел в условиях введения режи-
ма чрезвычайного положения (события в Республиках Северная Осетия и Ингушетия в 1992 г. и 3-4 октября 1993 г. в г. Москве), диссертант приходит к выводу, что создаваемые в этих условиях временные структуры управления нередко дублируют друг друга. Такая организация управления служит причиной снижения эффективности функционирования сил и средств, находящихся в районах чрезвычайного положения. В целях устранения этого недостатка необходимо разработать типовое положение об органах управления в районах чрезвычайного положения, в котором закрепить права и функциональные обязанности членов совместного оперативного штаба, а также разработать типовое положение о комендатуре.
Другой существенной проблемой, по мнению соискателя, является противодействие местных представителей власти деятельности федеральных сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Для привлечения к ответственности должностных лиц, не принявших мер к пресечению противоправной деятельности групп националистического толка, необходимо предусмотреть создание в структуре органов оперативного управления МВД России специальной кадровой комиссии с полномочиями по отстранению от должности дискредитировавших себя сотрудников и назначению новых, положительно зарекомендовавших себя должностных лиц.
Изучение исторического опыта осуществления режима чрезвычайного положения в нашей стране свидетельствует, что силовые структуры самостоятельно не могут окончательно разрешить социально-политические конфликты. В целях профилактики и преду-1 преждения фактов экстремизма диссертант считает необходимым:
- создать во всех административно-территориальных единицах согласительные комиссии, в обязанность которых входили бы предупреждение и минимизация любых социальных конфликтов в регионах, разработать рекомендации по созданию согласительных комиссий, процедуру их работы, условия членства и порядок обращения;
- сформировать при Совете Федерации постоянно действующий экспертный совет, уполномоченный предупреждать социальные конфликты либо быть «третейским судьей», проводить парламентские расследования фактов геноцида.
В третьем параграфе «Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях введения режима военного положения» автор сконцентрировал свое внимание на рассмотрении законодательной регламентации и организационных мероприятий, проводимых органами внутренних дел при введении режима военного положения.
На основании проведенного сравнения правовых основ введения военного положения и чрезвычайного положения делается вывод о том, что иных оснований для введения на территории России военного положения, кроме агрессии против Российской Федерации либо непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, федеральным законодательством не может быть предусмотрено. Изложенные в законодательстве основания имеют исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат.
В целях более глубокого уяснения термина «военное положение» диссертант проводит анализ различных точек зрения ученых-административистов, на основании которого предлагает авторскую трактовку данного понятия. По мнению соискателя, под военным положением следует понимать экстраординарный административно-правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии, который распространяется на органы публичной власти, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, граждан и сопровождается ограничением прав и свобод граждан, а также возложением на них дополнительных обязанностей.
В диссертации подробно анализируются характерные черты и элементы рассматриваемого режима, причем особый акцент делается на изучении таких положений, как, «агрессия» и «угроза агрессии» в отношении нашей страны.
Рассматривая содержание правового режима военного положения, автор подробно останавливается на проблеме ограничения
прав граждан. Соглашаясь с мнением о том, что «ограничение прав граждан будет являться нецелесообразным, а в некоторых случаях и незаконным, когда отсутствует разумный компромисс между государственной необходимостью и интересами обладателя прав, то есть гражданами»1, особое внимание уделяется ограничениям, вводимым в экстраординарных условиях. Анализ этой проблемы проводится на основе международных норм права и положений отечественного законодательства. Диссертантом делается вывод о том, что государственные ограничения и возложение дополнительных обязанностей, хотя и затрагивают права и свободы личности, но не ущемляют ее базовых характеристик правового статуса.
Особое место в осуществлении мероприятий военного положения занимают различные подразделения и части Министерства внутренних дел Российской Федерации. Помимо выполнения своих основных обязанностей, в условиях военного положения «на плечи» МВД РФ ложится ряд дополнительных, специфических задач, а выполнение некоторых прежних задач приобретает новое значение.
В заключении диссертант излагает основные выводы и предложения, позволяющие в новых общественно-политических условиях повысить эффективность деятельности милиции в условиях введения экстраординарных административно-правовых режимов.
Библиография включает нормативно-правовые акты, книги, статьи, диссертации, авторефераты и иные источники.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:
1. Балтовский А.А. Специальные административно-правовые режимы в системе административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права / Сборник тезисов статей. М., 2003. (0,2 п.л.).
2. Балтовский А.А. Вопросы совершенствования правовой системы субъектов РФ по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях // Региональное нормотворчество: аналитический бюллетень. Ч. 1
1 Конное В.А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству (сравнительно-правовой анализ): Дис... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 110.
/ Под ред. В.М. Манохина, Н.Т. Разгильдиева Саратов, 2004 (0,25 п.л.).
3. Балтовский A.A. Задачи органов внутренних дел по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях // Проблемы юрисдикционной деятельности правоохранительных органов / Юбилейный сборник научных статей факультета подготовки специалистов по специальности «Правоохранительная деятельность» / Под ред. Ю.Н. Миль-шина. Саратов, 2005 г. (0,3 п.л.).
4. Милыиин Ю.Н., Балтовский A.A. Обеспечение органами внутренних дел общественной безопасности и общественного порядка в условиях возникновения чрезвычайной ситуации: организационный и тактический аспект // Материалы научно-практической конференции. Саратов, 2005 г. (0,5 п.л.).
5. Балтовский A.A. Специальный административно-правовой режим чрезвычайного положения как гарантия обеспечения безопасности гражданина, общества и государства // Материалы научно-практической конференции. Саратов, 2005 г. (0,25 п.л.).
ь
I
БАЛТОВСКИЙ Андрей Анатольевич
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В УСЛОВИЯХ ДЕЙСТВИЯ ЭКСТРАОРДИНАРНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ
Автореферат
Подписано в печать 27.01.2006. Усл. печ. л. 1,05. Тираж 100 экз. Заказ 115".
Организационно-научный и редакционно-издательский отдел Саратовского юридического института МВД России 410034, г. Саратов, ул. Соколовая, 339
лоося - 3 03 t
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Балтовский, Андрей Анатольевич, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Сущность экстраординарных административно-правовых режимов.
1.1. Экстраординарные административно-правовые режимы как разновидность административно - правовых режимов
1.2. Виды экстраординарных административно-правовых режимов. стр.
1.3. Особенности деятельности органов государственного управления в условиях введения экстраординарных административно - пра- стр. 51 вовых режимов.
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях экстраординарных административно - правовых режимов.
2.1. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел при возникновении чрезвычайных ситуаций.
2.2. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях введения режима чрезвычайного положения.
2.3. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях введения режима военного положения. Заключение стр. 159 Список условных сокращений: стр. 162 Библиографический список: стр.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях действия экстраординарных административно-правовых режимов"
Актуальность темы исследования. В жизнедеятельности любого государства возникают ситуации непредвиденного изменения состояния общественных отношений, устранение которых является функциональной обязанностью государства и всех институтов власти. В последнее время, в результате некоторого смягчения международной обстановки угроза прямой военной агрессии против России значительно уменьшилась. Однако, в связи неуклонным распространением НАТО на Восток, возрастанием военной угрозы для государств, союзных с Россией, внутренними вооруженными и межнациональными конфликтами, как в сопредельных странах, так и в самой России, можно прогнозировать возможность втягивания России в локальные конфликты (как международные, так и внутренние) с применением обычных вооружений и военной техники. Это подтверждают события в отдельных республиках Российской федерации (например, Чеченской, Дагестанской, Ингушской), а также в странах бывшего СССР (например, Таджикистане, Узбекистане) и мирового сообщества (например, Югославия, Афганистан и т.д.). Более того, несмотря на достигнутые в последние годы договоренности о сокращении имеющихся ядерных потенциалов, запрещении и уничтожении химического и бактериологического оружия, не исключается возможность применения оружия этих видов отдельными государствами или террористическими группами. Главными целями для них становятся в первую очередь важные системы жизнеобеспечения населения противоборствующей стороны, транспортные коммуникации и системы связи.
Особое значение в последнее время, как для всего мира, так и для нашей страны в частности, приобретают угроза терроризма и экстремизма, а также криминальные проявления организованной преступности. Основная задача этих проявлений - запугать население, внести элемент дестабилизации в нормальный ход жизни, посеять недоверие в силы государства противостоять этим нападкам.
Ежегодно большие человеческие жертвы и огромный материальный ущерб приносят участившиеся аварии, катастрофы и стихийные бедствия.
В 2004 году на территории Российской Федерации произошло 1134 чрезвычайных ситуаций, что на 35% больше, чем в 2003 году (838). Подавляющее их число произошло в техногенной сфере - 863 (в 2003 году - 518). Количество природных чрезвычайных ситуаций в 2004 году уменьшилось на 19% и составило 231 (в 2003 году - 286). Биолого-социальных чрезвычайных ситуаций в прошлом году было зарегистрировано 28 (в 2003 году - 15). Крупных террористических актов произошло 12 (в 2003 году - 19). Больше всего чрезвычайных ситуаций произошло в Приволжско-Уральском (288), Сибирском (201) и Северо-Западном (191) регионах. В результате произошедших в 2004 году в России чрезвычайных ситуаций погибло 2 тысячи 459 человек и пострадало 23 тысячи 182 человека1.
Исходя из этого, следует отметить очевидное влияние перечисленных катаклизмов на жизнедеятельность государства и общества и указать на необходимость постоянной разработки новых вариантов и совершенствования комплексов защиты власти и населения от подобных явлений, эффективного реагирования и нейтрализации последствий чрезвычайных ситуаций, создающих угрозу безопасности людей, их правам и свободам, а также конституционному строю страны.
Если изменения общей ситуации в целом незначительны и находятся в границах допустимой нормы, то они обычно нейтрализуются обычными (повседневными) мерами государственно-управленческого характера. Вместе с тем, если происходит всплеск преступности, имеющий тяжкие последствия, либо широкий общественный резонанс, органы внутренних дел, а также другие органы государственной власти могут применять особые и специфические меры государственно-управленческого (чаще административно-правового) реаги
1 По данным МЧС России http://www.rnchs.gov.ru/ рования на эти проявления, совокупность которых принято определять как «экстраординарные административно-правовые режимы».
Экстраординарный административно-правовой режим - достаточно сложный и многогранный правовой институт, исследование и развитие которого актуально сегодня не только для Российской Федерации, но и для подавляющего большинства государств международного сообщества. Он имеет целью обеспечение защиты прав и свобод граждан, а также конституционного строя Российской Федерации в условиях, им угрожающих. Таким образом, в силу реальной возможности и достаточной опасности возникновения экстраординарной ситуации, затрагивающей как интересы всего государства, так и отдельного субъекта Федерации либо определенной местности, нельзя не признать актуальной тему данного исследования.
Кроме того, актуально сегодня и исследование организационно-тактических проблем, которые напрямую связаны с деятельностью учреждений и органов, обязанных осуществлять специальные виды деятельности в экстраординарных условиях: как в силу своих непосредственных функций (например, служба Министерства по ликвидациям чрезвычайных ситуаций), так и своих административных полномочий, занимаемого ими места в системе органов управления (например, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, внутренние войска). Предложения и рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, имеют целью разработку и совершенствование механизма защиты населения в условиях экстраординарных административно-правовых режимов.
Впервые попытку анализа чрезвычайного законодательства Российской Империи предпринял известный российский профессор В.М. Гессен в работе «Исключительное положение». Она стала одной из фундаментальных юридических работ начала XX века, посвященных рассматриваемой проблематике.
Состояние научной разработанности темы. Содержание и научные выводы исследования основываются на трудах ученых - административистов, внесших вклад в разработку рассматриваемой проблемы: Адушкина Ю.С., Алехина А.П., Алексеева С.С., Артамонова Д.Н., Барынькина В.М., Бахрах Д.Н., Безденежных В.М., Вельского К.С., Веремеенко И.И.,. Галагана И.Н, Додина Е.В., Еропкина М.И., Загородникова И.И., Зубова И.Н., Колодкина JI.M., Козлова Ю.М., Кучмы Ю.Н., Колонтаевского Ф.Е., Конина Н.М., Коренева А.П., Клюшниченко Л.П., Кондрашова Б.П., Лазарева В.В., Лукашук И.И., Лунева А.Е., Малько A.B., Манохина В.М., Матузова Н.И., Мальцева М.Н., Майле А.Д., Мильшина Ю.Н., Позднякова Э.А., Попова Л.Л., Порфирьева Б.Н., Российского Б.В., Рушайло В.Б., Салищевой Н.Г., Сергуна П.П., Серегина A.B., Соловья Ю.П., Старилова Ю.Н., Стрекозова В.Г., Студеникиной А.П., Тихомирова Ю.А., Овсянко Д.М., Юсупова В.В., Явича Г.С., Якимова А.Ю. и других
Объектом исследования является общественные отношения органов государственной власти, в частности органов внутренних дел в сфере правового и организационного обеспечения экстраординарных административно-правовых режимов.
Предмет исследования - это теоретические, правовые и организационные нормы и проблемы административной деятельности различных субъектов по обеспечению прав и свобод граждан, защиты конституционного строя государства и организационное регулирование процесса ликвидации чрезвычайной ситуации.
Цель диссертационного исследования - анализ теоретического, правового и организационно-управленческого состояния института экстраординарных административно-правовых режимов на современном этапе, внесение предложений по совершенствованию их законодательной регламентации, а также по повышению эффективности деятельности органов внутренних дел в этих условиях.
Достижение поставленных целей производится посредством решения следующих основных задач:
- характеристика современной российской нормативно-правовой базы, регламентирующей экстраординарные административно-правовые режимы;
- рассмотрение юридических и фактических оснований их введения;
- изучение деятельности органов внутренних дел в условиях введения экстраординарных административно-правовых режимов;
- разработка комплекса правовых и организационных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательной и правоприменительной практики деятельности органов власти в условиях возникновения экстраординарной ситуации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы, в том числе: формально - логический, метод сравнительного правоведения, системно — структурного анализа, социологический и другие методы познания. Теоретической основой диссертационного исследования являются: акты международного права, Конституция России, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, по различным отраслям права, нормативные акты ведомственного значения, а также научные труды ученых и информационно - статистические отчеты в сфере чрезвычайных ситуаций.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
- в том, что проблемы, связанные с деятельностью органов внутренних дел в условиях введения экстраординарных административно - правовых режимов рассматриваются комплексно, как в правовом, так и в организационно — тактическом аспекте на основании изменившегося законодательства;
- проводится анализ и разработка комплекса предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно - правовой базы экстраординарных административно - правовых режимов и организационно - тактической деятельности органов внутренних дел с целью улучшения ее деятельности;
В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, основные из которых выносятся на защиту:
1. Экстраординарный административно-правовой режим - это предусмотренные законом правовые ограничения и организационные мероприятия на отдельных участках государственного управления, исключающие угрозу жизненным интересам граждан, а в случае возникновения ситуаций, угрожающих безопасности личности, общества, государства, исчерпывающий перечень которых закреплен в законодательстве; всемерно способствуют их ликвидации и скорейшему восстановлению нормальной, повседневной жизнедеятельности населения и органов государственного управления.
2. Проанализировав сущность экстраординарных административно - правовых режимов, предлагается включить в их структуру следующие элементы: правовые основы вводимого режима, объект регулирования экстраординарного административно-правового режима, назначение режимных ограничений, правовой статус субъектов.
3. Изучив правовую природу и порядок введения экстраординарных административно-правовых режимов, предлагается их классификация по таким критериям, как: степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность, временной аспект протекания чрезвычайных процессов, масштабность, комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни, цепной характер негативных последствий.
4. Обосновывается необходимость изменений в системе управления органами государственной власти в масштабах страны при введении с экстраординарного административно - правового режима (создание оперативных штабов, комиссий по ликвидации последствий катастрофы, специализированных комендатур и т. д.) только в том случае, когда, он объявляется на всей территории Российской Федерации. Если же режим вводится лишь в определенном субъекте Российской Федерации, то и изменения в структуре управления должны происходить только на уровне этого субъекта. При условии введения экстраординарного административно - правового режима в ряде субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным создание единого управленческого органа, полномочия которого должны распространяться на всю пострадавшую территорию.
5. Предлагается внести изменения в ст. 10 Закона Российской Федерации «О милиции», дополнив перечень обязанностей милиции следующими задачами, решаемыми в особых обстоятельствах:
- обеспечивать безопасность людей, пресечение правонарушений и раскрытие преступлений в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера;
- обеспечивать охрану общественного порядка в районе чрезвычайной ситуации, а также оказывать помощь в пределах своей компетенции по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
6. Военным положением предлагается считать экстраординарный административно-правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии, который распространяется на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и граждан и сопровождается ограничением прав и свобод граждан, а также возложением на них и на предприятия, учреждения и организации дополнительных обязанностей.
7. Обосновывается необходимость разработки и принятия на федеральном уровне - Федерального закона «О национальной безопасности», а на уровне субъектов РФ Законов «О системе безопасности субъекта Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций», в которых должны быть закреплены вопросы охраны общественного порядка и общественной безопасности в этих условиях.
8. В целях улучшения качества подготовки личного состава органов внутренних дел Российской Федерации к действиям при возникновении экстраординарных ситуаций, предлагается в учебных заведениях системы МВД России, а также в учебных центрах УВД ввести специальный курс «Управление и деятельность органов внутренних дел в условиях экстраординарных административно-правовых режимов».
9. Обосновывается необходимость создания во всех субъектах Российской Федерации согласительных комиссий, в обязанность которых входили бы предупреждение и минимизация любых социальных конфликтов в регионах.
Практическая значимость исследования состоит в том, что в результате получены и сформулированы предложения, которые будут способствовать совершенствованию правовой регламентации экстраординарных административно - правовых режимов в Российской Федерации, повышать степень защиты прав и свобод граждан.
Полученные результаты могут быть использованы как на уровне законотворческой деятельности органов исполнительной власти, в частности органов внутренних дел при организации работы в условиях введения одного из рассматриваемых режимов.
Материалы исследования могут быть использованны в учебном процессе юридических высших учебных заведений МВД России, - при преподавании соответствующих разделов по дисциплинам «Конституционное право», «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Деятельность правоохранительных органов».
Апробация результатов исследования проводилась в выступлении автора на научно-практической конференции «Актуальные вопросы административного и административно-процессуального права» (г. Москва, 4.04.2003 г.). По данной проблематике автор выступал с докладами в рамках служебных занятий перед руководящим составом ГУВД Саратовской области. Материалы диссертации использовались при чтении лекций и проведении практических и семинарских занятий в Саратовском юридическом институте МВД России по курсам «Административная деятельность органов внутренних дел», «Основы управления в органах внутренних дел».
Структура диссертации обусловлена ее содержанием и темой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Балтовский, Андрей Анатольевич, Саратов
Заключение.
Необходимость наличия института экстраординарных административно-правовых режимов обусловлена, прежде всего, наличием внешних и внутренних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. Наряду с комплексом активных противодействующих специальных мероприятий, такие режимы являются организационно-правовой основой системы мер обеспечения общественной безопасности. С их помощью, в частности, реализуются меры по защите личности, общества и государства от различного рода угроз. Однако общей целью и главным предназначением экстраординарных административно-правовых режимов продолжает оставаться создание надежных правовых барьеров и обеспечивающих их организационных мер, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и вовсе исключали угрозы общественной безопасности.
Как следствие установления таких режимов является в большинстве случаев вынужденная (в силу приоритетных интересов гражданского общества) детальная регламентация деятельности органов государства и общественных объединений, поведения граждан, введение некоторых дополнительных правил или изъятий из общепринятых норм, установление особого надзора за надлежащим порядком развития правоотношений в данной охраняемой сфере и некоторые другие ограничительные меры.
Детально разработанная по всем юридическим параметрам, основаниям и процедурам система экстраординарных административно-правовых режимов (в плане реализации имеющегося права, и в случаях отказа) как нельзя лучше отвечает современным требованиям ликвидации произвола в области общих мер обеспечения общественной безопасности. В связи с этим такие режимы приобретают в настоящее время роль изначального гаранта законности в сфере их применения, т.к. в каждом из них все большее значение приобретают нормы, предусматривающие не только порядок реализации прав граждан в определенной охраняемой сфере, но также и нормы, содержащие гарантии прав лиц, попавших в сферу этой деятельности.
Экстраординарные административно-правовые режимы - это всегда временная мера, и они должны вводиться только при наличии экстремальной ситуации. С одной стороны, в законодательстве содержатся ограничения по срокам их действия, а с другой - государственные органы, установившие режим, обязаны периодически возвращаться к вопросу о целесообразности его функционирования. При введении таких режимов важно соблюдать принцип адекватного реагирования, призванный предотвратить чрезмерное вмешательство государственных органов в конституционный статус личности. Каждому типу чрезвычайной ситуации соответствует свой вид экстраординарного режима; в рамках одного режима перечень используемых мер может быть уже или шире, а по характеру более жестким или умеренным.
Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в условиях введения любого экстраординарного административно - правового режима, сводится к содействию органам управления, созданным на проблемной территории, в непосредственном решении задач по недопущению, либо ликвидации ситуации, вызвавшей необходимость такого введения.
Органы внутренних дел в системе органов государства, работающих в данной ситуации, занимают особое место, обусловленное содержанием задач в рассматриваемых условиях деятельности. От эффективности их работы в решающей степени зависит непосредственное обеспечение внутренней безопасности. Именно в этих целях и необходимо уточнить компетенцию ОВД, ибо только наличие уточненных полномочий дает юридически обоснованные гарантии законности в реализации функций служб и подразделений ОВД. Несомненно, что для успешного выполнения задач, поставленных перед ОВД в условиях любого экстраординарного административно - правового режима, их обязанности и права должны соответствовать основному принципу - новые обязанности корреспондируются новым правам.
Представляется чрезвычайно важным и то обстоятельство, что расширение компетенции ОВД при введении экстраординарных административно -правовых режимов необходимо и в системе мер принуждения. Сотрудники ОВД не могут переступить границ дозволенного в методах и средствах своей деятельности по обеспечению безопасности. Их круг в этих условиях, на наш взгляд, должен быть расширен, ибо применение их не всегда связано с правонарушениями, а может быть результатом оценки складывающейся обстановки.
Усложнение компетенции ОВД проявляется и во «внутреннем» управлении каждым из них. Это те полномочия, которые реализуются в отношениях внутриорганизационного характера, т.е. с помощью них осуществляется руководство своей системой, и они не выходят за рамки последней. Полномочия во «внутреннем» управлении обеспечивают готовность и устойчивость функционирования ОВД при любом экстраординарном административно - правовом режиме.
Анализ теоретических аспектов, нормативного правового регулирования экстраординарных административно-правовых режимов, а также практики деятельности органов внутренних дел в этих условиях показал актуальность и необходимость продолжения исследования в данной области, которые приближают к главной цели правового регулирования - достижению такого состояния общественных отношений, при котором права и безопасность человека и гражданина являются высшими ценностями, признаваемыми, соблюдаемыми и защищаемыми государством и институтами гражданского общества.
Список условных сокращений:
МВД РФ - Министерство Внутренних дел Российской Федерации;
ГУВД (УВД) субъекта РФ - Главное управление внутренних дел (управление внутренних дел) субъекта Российской Федерации; ГУВД Саратовской области - Главное управление внутренних дел Саратовской области;
ГРУОВД - городские, районные управления, отделы внутренних дел;
МОБ — милиция общественной безопасности;
ОВД - отдел внутренних дел;
РУВД — районное управление внутренних дел;
ЧП - чрезвычайное положение;
ЧС - чрезвычайная ситуация.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях действия экстраординарных административно-правовых режимов»
1.Нормативные акты:
2. Всеобщая декларация прав человека 1945 г.//Сборник документов. Т1. М., 1999.
3. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.
4. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г.)//СЗ РФ. 2001. №23. Ст.2277
5. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» //СЗ РФ. 2002 № 5. Ст. 375.
6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня 2004 г.) // СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712
7. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня 2004 г.)// СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2750.
8. Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (с изм. и доп. от 9 октября 2002 г., 19 июня 2004 г.)// СЗ РФ. 1998. №26. Ст.799.
9. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (с изм. и доп. от 28 октября 2002 г.)// СЗ РФ. 1994, №35, ст.3648.
10. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изм. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.)//СЗ РФ. 1998. № 2. Ст.224.
11. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (с изм. и доп. от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г.)// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №15. Ст. 2750.
12. Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении" (утратил силу)//Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР 1991 № 22, ст. 773.
13. Постановление Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (с изм. от 27 мая 2005 года) от 30 декабря 2003 Г.//СЗ РФ. 2004. №2. Ст. 121
14. Постановление Правительства Российской Федерации «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на ЧАЭС» от 25 декабря 1992 г.// Российская газета. 1993. 2 февраля.
15. Постановление Правительства РФ «О милиции общественной безопасности» (с изм. от 26 июля 2004 г.) от 7 декабря 2000 г.// СЗ РФ 2000, № 50. Ст. 4950.
16. Постановление СовМина Правительства РФ «Об особом порядке управления предприятиями энергетики, транспорта, связи в период чрезвычайного положения в г. Москве»: от 03 октября 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 40. Ст. 3762.
17. Устав патрульно-постовой службы. Утвержден приказом МВД РФ от 18 января 1993 года № 17 // Бюллетень текущего законодательства МВД РФ. Выпуск 3. Часть III. С. 15-88.
18. Положение о военных комиссариатах, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994. №979 // СЗ РФ. 1997. №43. Ст.4983.
19. Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». //СЗ РФ. 1996. №39. ст.45632. Специальная литература:
20. Монографии, учебные пособия, справочные издания:
21. Алексеев С.С. Общая теория права: Т.1.М., 1989.
22. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
23. Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия. Опыт комплексного исследования. М., Статут, 1999.
24. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.
25. Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995.
26. Артамонов Д.Н. Институт военного положения по советскому праву. М , 1953.
27. Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М.: Изд-во Москов. Ун-та. 1997.
28. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Изд-во НОРМА, 2005.
29. Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000.
30. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989.
31. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. № 2.
32. Берцинский С.М. Военное положение по советскому праву // Труды Военно-юридической академии, выпуск 7, 1947.
33. Большой юридический энциклопедический словарь.// М.: Книжный мир, 2000.
34. Борисов В.В. Правовой порядок// Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т./ Отв. ред. М.Н.Марченко. Т.З.
35. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
36. Викулов С., Кортунов С. Внешнеполитические измерения военной реформы // Международная жизнь. 1997. № 9.
37. Вицин С.Е. Системный подход и преступность. М., 1979.
38. Власов В. А. Чрезвычайные меры охраны. // Административный вестник НКВД. 1926. №6.
39. Гареев М. Военная реформа в России: мифы и реальность. // Военные доктрины и реформы России в 20 веке. М.: Мегаполис, 1997.
40. Гессен В.М. Исключительное положение. СПб. 1908;
41. Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения. М., 1999.
42. Гущин В.В. Чрезвычайное положение (административно-правовой аспектам., 1996.
43. Гущин В.В., Доровской С.М, Веков А.Н., Попова Н.Ф., Рябов С.И Организация деятельности милиции общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.
44. Дроздов В.А. Правовой режим авторского свидетельства в условиях новой системы планирования и экономического стимулирования // Труды ЦНИИП. 1969. Сер. 1.
45. Давитадзе М.Д. Зарубежный опыт урегулирования межнациональных отношений: Монография. М.ВНИИ МВД России, 2000.
46. Дьяченко И.Л. Конституционные основы государственного управления в условиях военного положения. Ростов-на-Дону. 2000.
47. Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., 1976.
48. Исаков В.Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права. М., 1987.
49. Исаков В.Б. Правовые режимы и их совершенствование // XXVII съезд КПСС и развитие теории права. Свердловск: Изд-во УрГЮА, 1982.
50. Казанцев Ю.Д. Военное право: состояние и перспективы развития. "Круглый стол" журнала "Государство и право".//Государство и право, 1994. №8-9.
51. Казимирчук В.П., Медведев Н.П. Политико-правовой режим как позитивный фактор // Драма российского закона. М., 1996.
52. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976.
53. Козлова Е.И., Кутафие O.E. Конституционные права и свобода человека и гражданина.//Конституционное право России. М., 2001.
54. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Сибирск, 1892. Т.1.
55. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права // Закон и право/ М. 2003.
56. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.
57. Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана Государственной границы. М., 1999.
58. Лунев А.Е. Организаторская деятельность органов государственного управления в 1941-1945 г.г.// Сов. Государство и право. 1975. №5.
59. Малько A.B. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003.
60. Матузов Н.И., Малько A.B. Политико-правовые режимы: актуальные проблемы// Общественные науки и современность. 1997. №1.
61. Матузов Н.И., Малько A.B. Правовые режимы: вопросы теории и практики//Правоведение. 1996.№1.
62. Мигачев Ю.И., Тихомиров C.B. Военное право. М. ЗАО "Бизнес Консалтинг Центр". 1998. С 31-35
63. Милыпин Ю.Н. Правовой режим лицензирования в Российской Федерации.// Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2005.
64. Моисеев А. Режим экономии важнейшее средство укрепления могущества страны. Свердловск, 1975.
65. Морозова JI.A. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985.
66. Проблемы теории государства и права / под ред. С.С. Алексеева. М., 1987.
67. Пчелинцев C.B. Проблемы правового регулирования военного положения. // Экстремальные ситуации, конфликты, согласие. М., 1998.
68. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. №9.
69. Русинов Р.К. Методы, способы, типы правового регулирования. Правовые режимы// Теория государства и права / Отв. Ред. В.М. Корельский, В.Д. Перевалов.
70. Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М., 2000.
71. Самощенко И.С. Охрана режима законности в советском государстве.М., 1960.
72. Степашин С.В, Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы): Монография /СПбЮИ МВД России 1994.
73. Студеникин С.С. Советское административное право. 1949.
74. Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько.
75. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001.
76. Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. №2.
77. Томашевский Л.П. О проблеме обоснования рациональной степени централизации управления//Военная мысль. 1999. № 1.
78. Уайт Э., Филипс Д. Конституционное право. Перевод с английского Никифорова A.C. Под ред. Крылова Б.С. М., Изд-во иностранной литературы 1950.
79. Федотова В. Свобода и порядок. // Независимая газета. 2000. 28 января.
80. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист. 1997.
81. Янгол Н. Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность. СПб. 2000.
82. Статьи в журналах, газетах и сборниках трудов, материалы конференций:
83. Административное право. М., 1946.
84. Административное право: Учебник/ Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л.Попова. М.: Юристь, 2000.
85. Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17.
86. Ведомости Верховного Совета СССР. 1945. К971.
87. Военная энциклопедия. СПб. - 1912.
88. Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ РФ 1994. № 32. Ст. 3301.
89. Действующее международное право: Т.2 / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., 1997.
90. Декреты Советской власти: В 13 т. Т. II / Редкол. Д. И. Антонюк, Ю. А. Ахапкин и др. М., 1983.
91. Додонов В.Н., Румянцев О.Г. Энциклопедический юридический словарь. М., 1996.
92. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие (сост. В .В.Маклаков) 3 изд. М., БЕК, 2001
93. Материалы по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. // Действующее законодательство. СПб. 1905.
94. Международное публичное право. Сборник документов. Том 1. М: БЕК. 1996.
95. Налоговый кодекс Российской Федерации// СЗ РФ 1998. № 31. Ст. 3824.
96. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.,1993.
97. Полное Собрание законов Российской империи. 3-е собр. Т. 1. СПб., 1885. № 350.
98. Полицейские системы зарубежных государств. Пособие ч. 1. М. ВНИИ МВД РФ, 2004 г.
99. Права человека: Сб. международных документов. М.: Изд-во МГУ. 1986.
100. Собрание законодательства СССР. 1925. № 25. Ст. 167.
101. Советский энциклопедический словарь. М., 1990.
102. Советский энциклопедический словарь. М., 1989.
103. Сборник Указов РСФСР. 1918. № 86.
104. Философский словарь/ под. ред. И.Т.Фролова. М., 1986.
105. Финансовое право: учебник/ Отв. ред. Н.И.Химичева. М.: Юристъ, 1999.
106. Чрезвычайное законодательство ФРГ./ Отв. ред. Чхиквадзе В.М. М.: Юридическая литература. 1969.
107. Чрезвычайное положение//Московские новости. 1989. № 26.
108. Энциклопедический словарь. Издатели Брокгауз Ф. А., Ефрон O.A. СПб. 1892.
109. Диссертации и авторефераты диссертаций:
110. Аникиенко АС. Административно-правовой режим чрезвычайного положения. / Дисс. канд. юрид. наук /. М., 1994.
111. Артамонов Д.Н. Военное положение по советскому праву: Дис. канд. юрид. наук. М., 1951;
112. Илькова Н.М. Режим труда и его воздействие на эффективность производства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Пермь, 1986.
113. Коннов В.А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству (сравнительно-правовой анализ): Дисс. .канд. юрид. наук. М.: МА МВД России. 2001.
114. Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1966.
115. Кучма Ю.Н. Законодательство военного времени. Средства управления кризисными ситуациями в условиях Великой Отечественной войны: Дисс. канд. юрид. наук. М.: Военный университет. 1995.
116. Парубов А.И. Организационно-правовое обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности в региональных подсистемах предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
