Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве XVI - XVII вв.

Чебанова, Наталья Сергеевна

Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве XVI - XVII вв.текст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве XVI - XVII вв.»

На правах рукописи

005535152

Чебанова Наталья Сергеевна

Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве ХУ1-ХУП вв.

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 7 ОКТ 2013

Краснодар 2013

005535152

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права ФГБОУ ВПО «Государственный морской университет имени адмирала Ф.Ф. Ушакова»

Научный руководитель:

Зливко Алла Павловна - кандидат юридических наук, доцент

Официальные оппоненты:

Працко Геннадий Святославович - доктор юридических наук, профессор,

«Ростовский юридический институт МВД РФ», профессор кафедры государственно-правовых дисциплин

Дудченко Юлия Леонидовна - кандидат юридических наук, «Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия», доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин

Ведущая организация - Краснодарский университет МВД РФ

Защита диссертации состоится 30 октября 2013 г. в 12 час., в ауд. 215 на заседании диссертационного совета Д 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете (350044 Краснодар, ул. Калинина, 13).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044 Краснодар, ул. Калинина,13).

Автореферат размещен на сайте ВАК РФ 25 сентября 2013 года.

Автореферат разослан "_" сентября 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук

Галкин А.Г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Осуществление с 2004 г. административной реформы в Российской Федерации показывает, что еще многие ее направления, связанные с государственным управлением, нуждаются в совершенствовании, в частности, это касается соотношения полномочий центральных, региональных и местных органов публичной власти, оснований для функционального разграничения в определенных сферах государственной жизни и т.д. В практике имеют место довольно частые реорганизации органов федерального управления, осуществляется перераспределение полномочий, что, разумеется, не может не влиять на уровень их эффективности в негативном плане. Более оптимальному решению такого рода проблем будет способствовать изучение исторического опыта создания и функционирования в России органов централизованного государственного управления, и в этом контексте важнейшее значение имеет период ХУ1-ХУН вв., учитывая, что именно в те годы берет начало вообще институт централизации государственного управления для России в ее территориальных границах, включавших обширные пространства Сибири и Дальнего Востока, в виде приказов, которые функционировали в Московском государстве почти два столетия. Историко-правовой анализ их деятельности поможет лучше уяснить закономерности государственно-правового развития в российской истории. При этом следует заметить, что, несмотря на довольно обширный перечень работ, посвященных приказам в Московском государстве, еще многие аспекты исследованы в недостаточной мере. Речь идет прежде всего о том, что, как правило, мало внимания уделяется юридической стороне данной проблематики. Так, в историко-правовой литературе нет достаточных разработок по вопросу о том, какое место занимали приказы в системе властеотношений Московского государства, имея в виду прежде всего их место в управленческой иерархии, взаимодействие с верховной властью (государь, Боярская дума), воеводами, губными и земскими старостами, а также с другими приказами. Довольно противоречиво складывалось развитие законодательных основ деятельности приказов - важно в этой связи выявить основные тенденции данного процесса, включая значение правовых документов, издаваемых самими приказами; в этом же ряду и вопрос о том, каким был механизм выработки решений в приказах. Другой малоизученный пласт заявленной проблематики заключается в выявлении критериев выделения приказов как самостоятельных управленческих структур, уточнении их организационно-правового статуса, особенностей реализации приказами своих полномочий. В этом контексте представляет интерес «наложение» на систему приказов современного функционального (отраслевого) деления министерств и других российских федеральных ведомств и их территориального устройства с целью более корректного сопоставления деятельности приказов в конкретных сферах общественных отношений. Совокупность указанных и смежных с ними проблем, с учетом новейших научных знаний, еще не была предметом специального монографического историко-правового исследования. Данные обстоятельства во многом обусловили выбор диссертантом заявленной темы исследования.

Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с развитием приказной системы в Московском государстве в XVI-XVII вв., рассматриваются в исторических трудах различных авторов и разных эпох российской государственности — как имперского, так и советского и современного периодов. В той или иной степени деятельность приказов находит отражение во всех фундаментальных трудах по всеобщей истории России, но в них даются лишь основные характеристики деятельности приказов, многие из которых, вместе с тем, представляют несомненный научный интерес (труды Беляева Н.Д., Владимирского-Буданова М.В, Ерошкина Н.П., Игнатова В.И., Исаева В.И., Чистякова О.И., Кавелина К.Д., Карамзина М.Н., Ключевского В.О., Костомарова Н.И., Манькова А.Г., Милюкова П.Н., Носова Н.Е., Пихоя Р.Г., Сергеевича В.И., Смыкалина A.C., Соловьева С.М., Татищева В.Н., Томсинова В.А., Троицкого С.М. и др.). Многие ученые изучали приказную систему Московского государства в специальных исследованиях. В частности, значительное внимание данной проблематике уделяется в научных трудах таких российских историков государства и права, как Алексеев Ю.Г., Алпатов М.А., Ардашев H.H., Арсеньев К.А., Валковая В.Г., Баскова A.B., Белокуров С.А., Богоявленский С.К., Булыгин ИА., Вер-нер И.И., Веселовкий С.Б., Глазьев В.Н., Грибовский В.М., Гурлянд И.Я., Демидова Н.Ф., Загоскин Н.П., Зимин A.A., Кодан C.B., Лихачев Н.П., Неволин К.А., Носов Н.Е., Павлов А.П., Рогожин Н.М., Сахаутдинов Д.Ф., Светова Е.А., Седов П.В., Солодкин Я.Г., Сторожев В.Н., Устюгов В.Н., Черепнин JI.B., Шмидт С.О., Шумилов М.М. и др.

Однако в период империи столь обширная тема, как центральное государственное управление в Московском государстве, не была и не могла быть подробно исследована в историко-правовом плане в силу ее масштабности и определенного ограничения во времени, учитывая, что активное научные поиски в современном их понимании в России начались лишь в конце XIX в. В советский период характер изучения заявленной проблематики в значительной степени предопределялся партийно-идеологическими установками, то есть оно в своей основе заведомо являлось односторонним, что не позволяло в достаточно степени объективно освещать приказную систему Московского государства; вместе с тем результаты исследований, проведенных советскими историками государства и права в части прежде всего выявления, введения в оборот и комментариев огромного количества правовых актов по рассматриваемой теме, бесспорно, обладают высочайшей степенью научной ценности. В постсоветское время положение определенным образом изменилось. Были изданы работы, где вопросы развития приказной системы в Московском государстве рассматриваются с более объективных позиций, чему в большой мере способствует открытость различных источников, и прежде всего находящихся в архивах, которые ранее были менее доступны исследователям.

Начиная с послевоенного времени по отдельным аспектам деятельности приказов в XVI-XVII вв. защищен ряд диссертаций. Большинство из них посвящено исследованию отдельных, как правило, функциональных (отраслевых) приказов, в частности: Томашевский В.В. Аптекарский приказ в XVII веке (1952 г.); Софроненко К.А. Малороссийский приказ Русского государства 2 половины

XVII - начала XVIII в. (1952 г.); Лисейцев Д.В. Посольский приказ в начале XVII века: Источниковедческое исследование (канд., 2000 г.); Беляков A.B. Служащие Посольского приказа второй трети 17 века (2001 г.); Иванова Е.В. Книги Печатного приказа 1613-1649 гг. как исторический источник (2004 г.); Куненков Б.А. Посольский приказ в 1613-1645 гг.: структура, служащие, делопроизводство (2007 г.); Амосова И.В. Центральное государственное управление России во второй половине XVII - первой четверти XVIII века: Монастырский приказ (2008 г.) и др.

Значительно в меньшей степени в диссертационных исследованиях затрагиваются вопросы, связанные с тенденциями, закономерностями развития приказной системы Московского государства, ролью приказов в системе властеот-ношений. В этом контексте необходимо выделить следующие диссертации: Петров К.В.Приказная система управления в России в конце XV-XVII вв. (2000г.); Рыбалко Н.В. Российская приказная бюрократия в Смутное время начала XVII столетия (2001 г.); Юркин Н.Г. Приказные управленцы XVI-XVII вв.: уровень образования и морально-нравственные черты (2002 г.); Новохатко О.В. Центральное государственное управление в России во второй половине XVII в. (2008 г.); Лисейцев Д.В. Эволюция приказной системы Московского государства накануне и в эпоху Смуты (докт., 2011 г.). Но еще многие вопросы данной темы нуждаются в дополнительном осмыслении, поскольку в указанны трудах не нашли достаточного отражения особенности приказов как исполнительных органов власти Московской Руси в контексте формирования управленческой системы территориально расширяющегося русского государства, где приказы стали опорным звеном, и с учетом выделения ведущих направлений государственно-правовых отношений, по которым создавались приказы, определявшие основу механизма государственного аппарата. Этот пробел, в свою очередь, не позволяет в должной мере использовать опыт Московского государства того времени для совершенствования современного центрального (федерального) управления в Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере централизованного государственного управления в Московском государстве XVI-XVII вв.

Предмет исследования составляют решения государственных органов власти (великого князя, царя, Боярской думы), нормы законодательства, регулировавшие формирование и деятельность приказной системы управления в Московском государстве, а также практика их реализации; документация приказов и других органов управления; результаты научных исследований по заявленной проблематике.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают российскую историю периода XVI-XVII в., что обусловливается тем, что с начала XVI в., когда совершено отчетливо обозначилась тенденция неуклонного территориального расширения Московского государства, происходит активное развитие приказной системы управления, организационно-правовые основы которой на системном уровне были сформированы к середине XVI в., а по прошествии XVII в. вместе с началом петровских реформ приказы в прежнем виде пере-

стали функционировать и были трансформированы в органы государственного управления, учрежденные на иной политической основе.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в изучении особенностей формирования и тенденций организационно-правового развития приказной системы централизованного управления в Московском государстве (ХУ1-ХУИ вв.).

Для реализации этой цели формулируются следующие основные исследовательские задачи:

- определить методологические основы изучения процесса создания и развития приказной системы управления в Московском государстве ХУ1-ХУП вв.;

- выявить основные факторы, обусловившие появление в Московском государстве приказов как органов централизованного управления;

- изучить процесс формирования приказной системы управления в Московской Руси;

- осуществить классификацию московских приказов ХУ1-ХУИ вв. по критериям, вытекающим из цели и объекта исследования;

- раскрыть функции приказов как органов централизованного государственного управления;

- показать место приказов в системе властеотношений Московского государства;

- проанализировать содержание и особенности законодательного регулирования деятельности приказов;

исследовать вопрос о кадровом обеспечение деятельности приказов;

- раскрыть полномочия приказов в ведущих сферах государственной жизни и правоприменительную практику по их реализации на конкретных примерах (в административной и финансово-экономической сферах; во внешнеполитической сфере; в правоохранительной сфере).

Методологической основой решения поставленных задач являются общепризнанные в современных научных исследованиях методы материалистической диалектики и системности научного анализа. Особое место занимает метод историзма, предусматривающий сбор максимально полной информации по исследуемому вопросу, логически последовательный, всесторонний анализ ис-торико-правовых явлений. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. В процессе проводимой исследовательской работы автором использовались научные результаты, содержащиеся в трудах дореволюционных, советских и современных авторов. Нормативно-правовой и документальной базой диссертационного исследования послужили правовые акты, регламентировавшие деятельность приказов в Московском государстве ХУ1-ХУП вв. Кроме того, в-работе использовались материалы архивов, сборников документов, ряд публицистических работ, где в той или иной мере находила отражения исследуемая проблематика.

Научная новизна исследования определяется постановкой исследовательских задач, совокупность которых в представленном виде еще не являлась

предметом специального историко-правового исследования. Реализация этих задач позволила определенным образом осуществить приращение историко-правовых знаний по заявленной проблематике. Автором предложена своя трактовка причин и особенностей формирования приказной системы Московского государства, включая сроки ее необратимой структуризации. Осуществлена авторская классификация приказов Московского государства, исходя из методологических подходов для исследования организационно-правового развития приказов. Систематизированы и раскрыты функции приказов. Показано место приказов в системе властеотношений Московской Руси. Выявлены особенности развития законодательного и кадрового обеспечения деятельности приказов. Определены виды и содержание полномочий приказов в ключевых сферах государственной жизни Московии, а также раскрыта специфика их практической деятельности (в административной и финансово-экономической сферах; во внешнеполитической сфере; в правоохранительной сфере).

В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:

1. Создание приказов как звеньев централизованной системы государственного управления Московского государства было обусловлено несколькими основными факторами, имевшими геополитическое значение. Первый фактор связывается с расширением территории Московии в глобальных масштабах, процесс осуществления которого показывал неэффективность действующей до этого дворцово-вотчинной системы управления. Второй фактор является детерминантом первого и суть его заключалась в объективной потребности в единении раздробленных русских удельных княжеств, имевших достаточно много общих признаков (язык, культура, религия, торговые связи, родственные отношения князей, законодательство в лице прежде всего Русской Правды). Третий фактор вытекает из факта длительной политико-экономической зависимости русских княжеств от Орды, в результате которой некоторым образом были изменены традиционные методы управления в русских княжествах, особенно после того, как русским князьям было предписано самостоятельно организовывать сбор дани для Орды, что повлекло за собой существенную организационную перестройку финансово-фискальных органов, которые и стали прообразами будущих функциональных (отраслевых) приказов.

2. Формирование приказной системы осуществлялось противоречиво, поскольку на этапе «собирания русских земель» (до конца XV в.) в завладеваемых Москвой княжествах имелась своя административно-управленческая специфика, а в самом Московском княжестве еще сохранялись элементы дворцово-вотчинного управления. В дальнейшем по мере присоединения иных территорий (помимо русских княжеств), включая завоеванные территории, земли Сибири и др., возникла необходимость в совершенствовании системы управления, позволявшей из центра (Москвы) проводить единую политику в границах всего расширенного государства. Сначала учреждались территориальные приказы, которые управляли присоединенной территорией по всем направлениям социально-экономической жизни. Затем, по мере развития государственности отдельные функции (и прежде всего финансово-фискальные) из территориальных приказов

стали выделяться и на этой основе обособлялись соответствующие подразделения территориальных приказов (чети), переходившие в подчинение отраслевым московским приказам, которые, в свою очередь, становились логическим развитием аппаратов («путей», «изб», «столов») имевшихся дворцовых служб (Дворец, Казна и др.). Деятельность приказов стала осуществляться на постоянной основе с определенным делопроизводством и штатом чиновников, получавших жалованье из государственной казны, и тем самым к середине XVI в. была сформирована приказная система Московского государства.

3. Процесс формирования приказной системы проходил через стадию ликвидации на местах органов правления удельных княжеств и замену их на учреждения с подчинением органам централизованного управления (то есть приказам), находившимся в Москве, при этом управленцы бывших удельных княжеств по мере присоединения их к Москве в значительной своей части также убывали в столицу в соответствующий территориальный приказ, и они руководствовались уже не указаниями бывших удельных князей, а указаниями царя и других высших московских чиновников, получали государственное жалованье. Упразднение удельных княжеств как автономных публично-территориальных образований сопрягалось с установлением относительно больших полномочий у начальников «великих городов» (это прежде всего Новгород и Казань). Однако такое управление было сугубо централизованным, поскольку городской воевода назначался великим князем (царем).

4. По источнику полномочий приказы были органами, образованными вследствие делегирования полномочий от верховной власти, соответственно приказы в принципе были не отделимы от власти царя. Приказы являлись исполнительными органами, поскольку внешняя и внутренняя политика Московского государства вырабатывалась не приказами, а высшими органами власти Московского государства, к числу которых относились великий князь (царь), Боярская Дума, Земские соборы. Приказы являлись в этом смысле неким передаточным механизмом между высшей властью и всем остальным обществом, причем общество было при этом управляемым звеном. Имевшее место дублирование функций приказов объясняется отсутствием продуманной стратегии формирования государственного аппарата, а также тем, что Московское государство непрерывно трансформировалось в связи со значительным расширением территории, поэтому создание приказов можно расценивать как реакцию государства на изменявшиеся условия функционирования Московского государства.

5. В Московском государстве на различных этапах его развития были созданы и функционировали различное число приказов, при этом точное количество установить не представляется возможным, но во всяком случае их было в общей сложности около ста. Ввиду того, что функции многих приказов пересекались, а ряд из них действовали лишь определенный промежуток времени, затруднительной представляется классификация приказов, однако наличие определенных признаков (издание приказами обязательных распоряжений для всей территории Московского государства; постоянство штата, функций, месторасположения; наличие делопроизводства) позволяет классифицировать приказы по некоторым критериям. Довольно распространенной была и остается классифи-

нация приказов на общегосударственные приказы, дворцовые приказы, патриаршие приказы. Однако такой подход представляется некорректным, поскольку все без исключения приказы имели общегосударственное значение, в том числе дворцовые приказы, обеспечивавшие государственную деятельность царя, а также патриаршие приказы, которые создавались государством и также являлись общегосударственными, учитывая, что православие представляло собой государственную религию. Нельзя согласиться и классификационной версией, по которой к приказам «судебного управления» относят Разбойный приказ, Владимирский приказ, Земский приказ, Челобитный приказ, поскольку, во-первых, судебные функции по своим направлениям отправляли большинство приказов (как и фискальные функции), и, во-вторых, не для всех указанных приказов судебная функция являлась основной.

Как представляется, при классификации необходимо четко определять ее целеполагание. В настоящей работе анализируются приказы как органы централизованного управления в Московском государстве, поэтому с точки зрения значимости приказов в развитии государственности представляется возможным классифицировать их на следующие основные виды: а) приказы, обеспечивающие наполнение государственной казны (приказы в финансово-экономической сфере); б) приказы, обеспечивающие суверенитет государства, то есть положение государства в международных отношениях (приказы во внешнеполитической и военной сферах); б) приказы, обеспечивающие правопорядок внутри государства (приказы в правоохранительной сфере); в) приказы, обеспечивающие административное управление на территории государства в различных сферах общественно-политической и социально-экономической жизни российского общества.

6. Ключевыми фигурами в приказах были дьяки и подьячие. Специальных образовательных учреждений для подготовки указанным профессиям не существовало, и этот корпус формировался в процессе практической работы в порядке «производственного обучения». По мере развития приказной системы росла и численность приказных людей, что повлекло за собой к середине XVII в. более четкое разделение государственной службы на военную службу и гражданскую службу. Работа в приказах относилась к гражданской службе, при этом приказные люди обязывались приносить присягу на верность государю и честность при отправлении установленных обязанностей. Однако данное обстоятельство, равно как и меры жесткой ответственности не смогли остановить начавшуюся тенденцию излишней бюрократизации и коррупционирования московского приказного аппарата, что объясняется прежде всего тем обстоятельством, что этот аппарат формировался при отсутствии каких-либо демократических процедур на основе субъективных усмотрений высших чиновников, а также наследием системы кормления, негативные проявления которой из провинции, где она получила развитие, стали переходить в московские приказы по мере укрепления централизованного управления Московского государства.

7. В приказной системе Московского государства важнейшее место имели приказы в сфере административного управления, которые не занимались какой-либо конкретной сферой социально-экономических отношений, но составляли

каркас управленческой системы, являлись своеобразным организационно-правовым механизмом, позволявшим приводить в действие волю высших органов власти во всех других государственных структурах и на территории всего государства. Из этой категории выделяется прежде всего Разрядный приказ, который в историко-правовой литературе не всегда обоснованно характеризуют не иначе как военное ведомство, поскольку не учитывается динамика развития приказной системы. Особое место занимал приказ Большого дворца, в функции которого входило обеспечение жизнедеятельности великого князя (царя), его родственников и приближенных, заведование личной собственностью государя, причем на это расходовались общегосударственные бюджетные средства, что дает основание считать, что здесь имели место публично-правовые, а не частноправовые отношения, поскольку царь являлся государственным деятелем, он возглавлял государство, при этом в силу своего статуса он не был государственным служащим, а сам собой как личность представлял государственность, и приказ Большого дворца де-факто выполнял государственные функции. Особой спецификой в административно-управленческом плане выделялись также Челобитный и Ямской приказы - первый позволял царю иметь обратную связь с обществом, а второй обеспечивал доведение его решений на всем пространстве Московского государства.

8. По степени важности для развития приказной системы огромное значение имели финансовые приказы. В этой сфере, в отличие от указов в административной сфере, происходили достаточно динамичные изменения. Так, первоначально после объединения русских земель основными финансовыми делами за-ведывал приказ Большого прихода, но, вместе с тем, финансовые (прежде всего - фискальные) функции выполняли также многие другие ведомства. С учетом того, что объемы финансовой деятельности неуклонно росли и имея в виду злоупотребления в этой сфере со стороны должностных лиц, особенно на местном уровне, было принято решение о централизации финансовой деятельности, что и было осуществлено во второй половине XVII в., когда во главе финансового хозяйства был определен приказ Большой казны.

9. В сфере внешнеполитической деятельности Московского государства главенствующее место занимал Посольский приказ, учрежденный в середине XVI в. и функционировавший постоянно в течение не только всего периода Московского государства, но и определенное время в эпоху Петра Великого, будучи всегда одним из ведущих звеньев в административной системе России. Все это время Посольский приказ непосредственно участвовал в разработке и реализации внешней политики Русского централизованного государства, причем на достаточно высоком уровне, способствуя тем самым укреплению государственного суверенитета России. На начальном этапе важнейшей функцией Посольского приказа было организация русских посольств за границу и, соответственно, прием иностранных посольств в Москве. В дальнейшем функции Посольского приказа неизменно расширялись, в том числе этот орган стал выполнять также и часть внутриполитических функций, что показывало, с одной стороны, непоследовательность развития приказной системы, а, с другой стороны, отражало не всегда удовлетворительную компетенцию иных исполнительных органов, что

вынуждало власть возлагать на Посольский приказ ряд несвойственных ему функций внутриполитического характера (управление внутренними территориями, сбор кабацких пошлин и др.). Помимо выполнения государственных функций Посольский приказ фактически являлся также центром развития культуры в сфере издательского и печатного дела.

10. В Московском государстве приказы в правоохранительной сфере позволяли правящей элите обеспечивать относительную стабильность общественных отношений внутри страны. Для реализации этой функции были созданы несколько приказов, среди которых ведущую роль имел Разбойный приказ, который на территории России координировал всю правоохранительную сферу. Правовая основа деятельности этого приказа была определена в Уставной книге Разбойного приказа середины XVI в. В дальнейшем на основе грамот государя, приговоров Боярской думы, приказных актов, появлявшихся как ответы на запросы правоприменителей с мест и из других приказов, составлялись указные книги Разбойного приказа, где давалось толкование отдельным аспектам правоохранительной деятельности. Непосредственно Разбойному приказу подчинялись воеводы и губные органы в части борьбы с преступностью. При необходимости служащие Разбойного приказа самостоятельно осуществляли оперативно-розыскную и следственную деятельность. Помимо Разбойного приказа функционировали Земский приказ, Сыскной приказ, приказ Тайных дел и другие приказы, которые также осуществляли правоохранительную деятельность, но в локальных спектрах и которые в большинстве своем были временными. В процессе правоприменительной деятельности правоохранительные приказы обрели определенную процессуальную самостоятельность, однако верховная власть (государь и Боярская дума) не позволяла приказам иметь полномочия принимать окончательные решения по уголовным, и особенно по уголовно-политическим делам.

Теоретическое значение исследования. В диссертации раскрыты закономерности становления и развития института приказов как органов централизованного управления в Московском государстве ХУ1-ХУП вв., позволяющие сделать, в частности, вывод о том, что появление приказов отражало объективную потребность государства в централизации управления ввиду устойчивой тенденции территориально расширения страны. Эти и другие теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении истории государственного управления в России. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории российского государства и права в целом.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего административного права). Он представит также интерес для законодателя при осуществлении мер по оптимизации административного регулирования федеральной системы управления в России на современном этапе.

Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных автором статьях научного характера. По теме диссертации опубликованы 7 статей, в том числе 4 статьи в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных изданий ВАК. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях.

Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованной литературы. Объем и формат диссертации соответствуют действующим рекомендациям.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении отмечается актуальность выбранной темы, определяется объект, предмет, хронологические рамки исследования, выявляется степень изученности темы, определяется круг источников, раскрывается научная новизна, ставятся цели и задачи работы, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость исследования.

Первая глава «Создание и развитие приказной системы управления в Московском государстве ХУ1-ХУН вв.» содержит три параграфа.

В первом параграфе «Основные факторы, обусловившие появление в Московском государстве приказов, и формирование приказной системы управления» отмечается, что изменения системы управления в России стали более или менее отчетливо проявляться в конце XV в., когда совершенно явственно обозначилась тенденция на расширение Московского княжества с одновременным распространением прямого влияния московских князей на организацию власти на присоединяемых территориях. В этой связи в работе раскрывается суть дворцово-вотчинной системы управления, существовавшей в то время, и роль Московского княжества (в лице прежде всего великих московских князей) в ее модернизации, для реализации которой использовались различные методы, включая применение силы. Далее последовательно выявляются и раскрываются предпосылки и факторы, которые предопределили централизацию государственной власти Московского государства. В обобщенно-концентрированном виде основной фактор заключался в прежде всего в усилении могущества Москвы, основы которого были в существенной мере заложена при Иване Калите (правление во второй четверти XIV в.). Безусловно, существенное значение имели экономический, а также религиозно-культурный факторы, которые также находят отражение в диссертации. Диссертант рассматривает различные точки зрения, связанные с этими и другими факторами, формирует свою позицию. Далее в работе рассматривается и такой фактор, как влияние Орды, который в истори-ко-правовой литературе нередко недооценивается. Дело в том, что оккупации русских княжеств монголами-татарами, как известно, не было, но княжества платили Орде дань, а с определенного времени русские князья, когда им был поручен сбор дан дани, стали прямыми проводниками фискальной политики Орды, что объективно способствовало укреплению политической и администра-

тивной власти князя, то есть если раньше власть князя над подчиненными землями основывалось на определенном компромиссе между ним, местным боярством и городскими относительно свободными сословиями, то после нахождения в зависимости от Орды на первый план выходили финансово-фискальные отношения, при которых выстраивалась достаточно четкая иерархия в цепочке от непосредственного плательщика дани через ее сборщиков до ордынского хана, куда в итоге доставлялась дань. Такая схема могла действовать только при жестких методах ее реализации. И, оказавшись в такой схеме как главный сборщик дани московский князь одновременно получал верховенство в отношениях с другими княжествами. В этой связи автор полагает, что ордынское влияние способствовало укреплению политического потенциала московского князя, что стало находить отражение в последующем географическом расширении Московской Руси, и уже к середине XVI в. это была огромная страна, ее территория составляла 2,8 млн. кв. км, где проживало 6,5 млн. человек, то есть Россия уже тогда стала крупнейшим по территории европейским государством, в котором находились до 160 городов, и среди них главный город - Москва со 100 тыс. горожан, что делало Москву важнейшим геополитическим центром. Бесспорно, произошла глобальная трансформация государственных образований на русской земле -было создано единое Московское государство. В таком государстве был востребован и иной тип государственного управления, основанный на централизации власти, поскольку вместе с объединением русских земель росла и власть великих князей над ними, и Московское княжество уже перестало быть совокупностью более или менее самостоятельных государственных образований. Деление на уделы было заменено делением на административно-территориальные единицы, возглавляемые наместниками и волостелями - прообразами будущих воевод, отражавших более позднюю централизацию власти. По сути, процесс объединения русских земель привел к функциональному (отраслевому) управлению, сменившему территориальное (дворцовое), что и породило в дальнейшем приказную систему. В этом контексте диссертант не может согласиться с точкой зрения о том, что появление приказов было обусловлено необходимостью предотвращения сепаратизма, который мог возникнуть на присоединяемых к Московскому княжеству новых территория (Градовский А.Д, 1907), поскольку территории Сибири и Дальнего Востока не были заселяемы населением, у которых было стремление стать, например, независимым государством. В другие крупные города назначались воеводы, и централизация власти тем самым обеспечивалась. Собственно, нет и исторических свидетельств, подтверждающих опасность сепаратизма в Московском государстве. А вот расширение территорий объективно влекло за собой необходимость укрепления централизованного управления в Московском государстве. Далее в работе освещается процесс формирования приказной системы. Указывается, в частности, что имевшиеся ранее в княжествах дворцовые аппараты утрачивали свое влияние, поскольку из Москвы приходили указания центрального правления. На начальном этапе функционировали два основных центральных два основных учреждения - Дворец и Казна, при этом Дворец ведал управлением землями, а Казна, как видно из названия, финансами и другими смежными вопросами (налоги, выдачей жалованья и др.). Во

Дворце и Казне, в свою очередь, выделялись «пути», затем «избы», «чети» (четверти»), которые осуществляли определенные, более конкретные, виды деятельности, причем важнейшей была задача сбора налогов. Вот тогда, собственно, и стали формироваться органы, которые впоследствии и были названы «приказами», которые по своим функциям и полномочиям выходили за рамки личного княжеского хозяйства, распространяя решения московского князя (он же глава всего Русского государства), на территорию всей страны. Затем автор включается в дискуссию о сроках сформирования приказной системы в России. Исследовав различные точки зрения (Исаева М.А., Грбовского В.М., Зимина A.A., Петрова К.В. и др.) и документы, диссертант приходит к заключению, что такая система в своей основе сложилась к середине ХУ1 в., что нашло отражение в законодательном закреплении — в Судебнике 1550 г. В работе нашли также освещение другие особенности складывания приказной системы, возникновение и содержание терминов «приказ», «четь» и другие аспекты процесса централизации Московской Руси.

Во втором параграфе «Виды приказов, их функции как органов централизованного государственного управления и место в системе властеотношений» отмечается, что на начальном этапе становления системы приказов их видов было немного. Например, при Иване IV в результате реформ дворцовыми делами стал заниматься приказ Большого дворца, а многие функции государственного управления стали сосредотачиваться в приказе Большого прихода, компетенция которого распространялась на всю территорию. Это был уникальный вид приказов - их было немного и они имели место в основном в период собирания русских земель. Так, Большой приход был разделен на четыре четверти (чети), во главе каждой стоял дьяк. К четвертям как органам управления приписывались ведущие русские города, в числе которых был в то время Владимир, Новгород, Галич, Устюг и др., по которым и стали называться четверти. При этом главное назначение четвертей состояло в выполнении фискальных функций, чем есть основания полгать указанные органы как органы финансового управления. В дальнейшем число самостоятельных приказов стало неуклонно расти, они имели различную структуру, полномочия, численность их также менялась - диссертант, в частности, делает ссылку на П. В. Брауна (1983), в работе которого приводится список из 153 приказов, и это самое большое количество приказов применительно к Московскому государству, которое автору удалось встретить в историко-правовой литературе, а в большинстве работ речь идет о 80-100 приказах. Такое расхождение объясняется разными причинами, среди которых, на взгляд диссертанта, ведущей является позиция по поводу того, что считать приказом, и дело тут, конечно, не только в терминологии, поскольку сам термин «приказ» однозначно закрепился лишь к середине XVII в., но и тогда, например, Посольский приказ имел в своем подчинении ряд других приказов, и здесь возникает вопрос о том, считать ли подчиненные приказы самостоятельными приказами. Те же чети (четверти) не имели наименования «приказ», но де-факто были в статусе приказов, и одни авторы относят их к приказам, а другие нет. Указанные обстоятельства затрудняют классификацию приказов как однорядовых органов централизованного управления, но, вместе с тем наличие определенных признаков

(издание приказами обязательных распоряжений для всей территории Московского государства; постоянство штата, хотя во многих случаях относительное, а также функций, месторасположения; наличие делопроизводства) позволяет классифицировать приказы по различным критериям, и прежде всего по функциональному предназначению. В работе далее анализируются классификации приказов, осуществленные различными авторами. Так, довольно развернутую классификацию приказов представляет И.И. Вернер (1907 г.). Основной критерий классификации приказов заключается в выделении функциональной направленности деятельности приказов. Соответственно, если обобщить то получается следующая картина: 1. Дворцовые приказы (Приказ Большого Дворца; Ямской приказ; Казенный приказ и др.; 2. Военные приказы (Разряд; Поместный приказ; приказы по военному управлению, военно-сословные приказы; интендантские приказы; 3. Приказы дипломатические (Посольский приказ; Полоняничный приказ; Печатный приказ. 4. Приказы финансовые (Приказ Большого Прихода; Приказ Большой Казны; Приказ счетных дел и др.); 5. Приказы судебные (Разбойный приказ; Челобитенный приказ; Приказ Тайных дел и др.); 6. Приказы территориальные. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что приведенные И.И. Вернером перечни приказом уже никаким образом не напоминают об удельных княжествах, то есть речь идет безусловно о едином централизованном государстве, с формированием которого, собственно, и связывается появление приказов. Как показывает проведенный диссертантом анализ историко-научной литературы, виды приказов в Московском государстве классифицируются и по другим основаниям, учитывая, что использованный критерий классификации (по направлению деятельности приказов), хотя и является, на наш взгляд, наиболее приемлемым, тем не менее, не может охватить все характеристики приказов, учитывая, что четкого разделения функций у приказов не существовало, и нередко многие приказы выполняли, помимо основной, и другие одни и те же функции. В этом смысле характерным является то обстоятельство, что в период Московского государства не существовало разделения исполнительной и судебной власти, и приказы параллельно осуществляли как административную, так и процессуальную (судебную) функции по предмету своей деятельности (не случайно руководитель приказа именовался «судьей», каковым назначался, как правило, человек из ближнего окружения царя, обычно боярин). Соответственно за осуществление процессуальных функций приказы взимали судебные пошлины. Нельзя не обратить внимания и на то, что в приведенной выше классификации И.И. Вернера не вошли приказы, связанные с церковью, а между тем таких приказов было несколько, и с учетом значимости религии (православия) в то время, их нельзя игнорировать. В этой связи в литературе предлагается классификация приказов, учитывающая данное обстоятельство. Так, есть предложение Н.Ф. Демидовой разделять приказы Московского государства на следующие виды: а) общегосударственные приказы; б) дворцовые приказы; в) патриаршие приказы. Однако такая классификация предполагает, исходя из формальной логики, что дворцовые и патриаршие приказы не являлись общегосударственными, что представляется неправильным, поскольку дворцовые приказы обеспечивали государственную деятельность русского царя, который являлся руководителей

всего Московского государства, а патриаршие приказы создавались государством. В подобном методологическом ключе исследуются подходы к классификации приказов других авторов (Неволин К.А.„ Исаев М.А, Чернов A.B., Кодан C.B. и др.). С учетом изложенного диссертант полагает, что основная классификация приказов в Московском государстве должна основываться на функциональном (отраслевом) критерии (что, разумеется, не исключает классификации по иным критериям, но здесь важно определиться с целеполаганием такой классификации). Далее, нужно иметь в виду, что в Русском централизованном государстве все приказы имели прямое общегосударственное значение (уже хотя бы по тому фактору, что все они являлись исполнители единой внешней и внутренней политики государства). Соответственно для целей настоящего исследования автор определяет собственную классификацию приказов на несколько групп (приводится в положениях, выносимых на защиту). При этом очень важный аспект заключается в том, что практически все приказы в качестве одной из функций имели сбор податей и налогов, то есть фискальную функцию, и должны были самостоятельно себя финансово обеспечивать, и например, сугубо специализированный Аптекарский приказ также не был от этого освобожден. Более того, некоторые авторы считают, именно для этой функции прежде всего и создавались вообще едва ли не все территориальные приказы (Истомина H.A., 2011), с чем автор не может полностью согласиться, и в работе приводятся соответствующие аргументы. В завершающей части параграфа диссертант уточняет ряд позиций, связанных с местом приказов в системе властеотношений и свои выводы выносит на защиту.

В третьем параграфе «Законодательное и кадровое обеспечение деятельности приказов» отмечается, что сформирование приказной системы было отражено в Судебнике 1550 г., где были аккумулированы соответствующие нормы предшествовавших актов, и особенно 1520-40-х гг. Вместе с тем нужно иметь в виду, что отдельные аспекты деятельности приказов проявлялись в более ранних актах, в том числе в Судебнике 1497 г., в связи с чем диссертант анализирует ряд норм этого акта. В частности, в ст. 1-14 уже обозначены основные чиновники, которые отправляли дела в приказах («боярин», «окольничий», «дьяк», «подьячий»). В следующем Судебнике 1550 г. не только закрепляется само понятие «приказ», но и определяются принципы приказной деятельности. В частности, это видно по достаточно обширной для того времени ст. 7 Судебника - ее текст подробно анализируется в диссертации. В числе других норм Судебника, заслуживающих внимания с точки зрения законодательного закрепления приказной системы, следует отметить ст. 28 и 29, где, в частности, довольно подробно определяется делопроизводство при рассмотрении дел в высших инстанциях, при этом акцент делается на необходимость тщательного протоколирования хода рассмотрения дел, подчеркивается важнейшее значение протокольных записей судящихся сторон, в связи с чем законодатель предусматривает, что при необходимости дьяк должен уточнить показания сторон, и это показание, записанное дьяком (и за правильность записи отвечал дьяк), затем фигурировало при решении окончательного вердикта. Иными словам говоря, Судебник 1550 г. однозначно определял письменный характер рассмотрения дел как важнейший

принцип делопроизводства в деятельности приказов. Дальнейшее развитие законодательства, регулировавшего деятельность приказов, связывается с изданием новых актов, которые уточняли и детализировали отдельные вопросы применительно к конкретным приказам. Со временем совокупность новых норм для отдельных приказов суммировалась в виде «указных книг» приказов, которые являлись для последних существенным законодательным источников при решении вопросов согласно установленной компетенции (сохранились содержание указных книг Разбойного приказа, Приказа Холопьего суда, Земского приказа, Поместного приказа, Московского судного приказа, Ямского приказа). Само появление указанных книг приказов было связано прежде всего с их довольно активной текущей деятельностью приказов. Указные книги включали в себя правовые акты (в основном указы), принятые в разное время различными органами государственной власти (в основном государевы указы и приговоры Боярской думы) как ответы на запросы, которые приходили от приказов в связи с возникавшими затруднениями при решении конкретных вопросов, и соответственно решение по конкретному вопросу трансформировалось в норму права. Этот процесс был типичным для государства, где отсутствовал законодательный орган, который целенаправленно принимал законы. В частности, Первая указная книга Разбойного приказа 1555-1556 гг. включала в себя пять дополнительных актов к тексту Судебника (о разбойных делах от 18 января 1555 г., о сроках для взыскания долгов от 5 мая 1555г., о татебных делах от 28 ноября 1555 г., о губных делах от 22 августа 1556 г., о холопах от 22 августа 1556 г.). Аналогичным образом дело обстояло и в указных книгах других приказов, которые также подробно рассматриваются в работе. Далее отмечается, что между собой приказы сносились посредством писем-«памятей». В этом смысле характерно такого рода письмо, которое включено в Указную книгу Земского приказа, но присланное туда из Разбойного приказа — «Память Разбойного приказа о возмещении исков по разбойным и та-тиным делам» (1622 г.). Здесь сугубо специализированный приказ (Разбойный приказ) дает разъяснения по конкретному вопросу. Диссертант полагает, что такого рода разъяснения есть все основания считать в качестве законодательного источника для деятельности не только Разбойного приказа, но и для Земского приказа, куда это инструктивное письмо было направлено явно с целью принятия к руководству. Не менее важно заметить, что разъяснение Разбойного приказа было дано в связи с запросом из Земского приказа, который, вероятно, не обладал специалистами необходимой квалификации либо возможностями и полномочиями обратиться к компетентные инстанции. Важным нормативно-правовым источником для деятельности приказов были прямые руководящие указания, которые, однако, рассылались по приказам не из единого центра, а через профильный приказ. В этом смысле характерной являлась Память из Челобитного приказа в Земский приказ о порядке крестоцелования в судах (1625 г.). Из этого акта видно, что присяга через крестоцелование имела важнейшее значение при сборе и представлении доказательств по разного рода делам. Диссертант предполагает, что уточнение процедуры крестоцелования было осуществлено по инициативе Романова-старшего, который в Памяти определен не только как «святейший патриарх», но и как «великий государь». Последнее обстоятель-

ство подтверждает ранее отмеченный тезис о том, что патриаршие приказы, как и другие приказы, имели общегосударственное значение. В целом акты о толковании конкретных ситуаций становились нормативами-предписаниями, которыми приказы должны были руководствоваться в своей правоприменительной деятельности. Со временем их количество подошло к критическому положению, когда использовать разрозненные акты было затруднительно просто физически, и вполне естественно встал вопрос о систематизации действовавшего законодательства. Соответственно с принятием Соборного уложения 1649 г. деятельность приказов получила новое по качеству законодательное регулирование, поскольку Уложение обобщило предшествующие акты российского права. В диссертации подробно анализируется нормы, определяющие деятельность приказов. Дальнейшая законодательная база, определявшая деятельность приказов, формировалась путем издания отдельных актов по различным вопросам государственного управления, не нашедшим отражения в Соборном уложении. Такой подход сохранялся до конца XVII в., то есть до начала эпохи Петра Великого, и все это время новой систематизации на уровне Соборного уложения так и не состоялось. В этой связи, однако, следует упомянуть несостоявшуюся попытку такой систематизации, которая нашла отражение в проекте Судебника царя Федора Иоанновича 1589 г. - в работе дается анализ этого документа. Затем автор отмечает, что развитие приказной системы требовало большего числа подготовленных специалистов - приказных людей (прежде всего дьяков и подьячих, определявших содержание и стиль деятельности приказов), хорошо знавших и умевших разбираться во множестве законодательных актов. В этом смысле имелись определенные проблемы, которые раскрываются в диссертации. Отмечается, в частности, что подготовка приказных люде велась в процессе практической работы, при этом уже тогда наблюдался высокий уровень злоупотреблений со стороны чиновников.

Вторая глава «Полномочия приказов в ведущих сферах государственной жизни и правоприменительная практика по их реализации» включает в себя три параграфа.

В первом параграфе «Приказы Московского государства в административной и финансово-экономической сферах» отмечается, что в Московском государстве создавались и функционировали несколько десяткой приказов. Деятельность многих из них исследована в историко-правовой литературе. В этой связи в соответствии с разработанной автором классификацией московских приказов в данном и нижеследующих параграфах рассматриваются лишь наиболее значимые приказы, которые определяли сущность приказной системы, и анализируются лишь те аспекты, которые в наибольшей степени отражали основные стороны развития института централизованного государственного управления в рассматриваемый период российской истории и которые неоднозначно трактуются в литературе. В этом контексте необходимо отметить, что одним из самых старейших, значимых, действующим весь период Московского государства являлся Разряд (Разрядный приказ), занимавший в административно-управленческих отношениях ведущее место. С появлением этого приказа связывается и начинается системное развитие института «служилых людей» (дворян),

по поводу чего стала вестись разрядные книги, где фиксировались прохождение службы конкретными лицами, включая сведения об их сословном происхождении (разрядные книги были отменены при Петре I, который ввел Табель о рангах). Наименование приказа известно с 1535 г. из одной из разрядных книг. Ряд авторов полагает, что Разрядный приказ следует относить к сфере военных отношений (Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров C.B., Исаев М.А. и др.). Однако, как представляется диссертанту, сторонники такой позиции не учитывают динамики развития приказной системы в Московском государстве. На начальном этапе формирования Московского государства действительно военный аспект выступал на первом плане, поскольку расширение и укрепление государства, особенно в центральной, западной и южных зонах, осуществлялось с применением вооруженной силы. Однако в дальнейшем невоенная сфера в деятельности приказов стала заметно увеличиваться при сохранении и военной функции, которая, однако, со временем сводилась в основном к решению кадровых вопросов и материальному обеспечению (назначение командного состава, комплектование армии, ее снабжение необходимым довольствием и т.д.). Помимо этого Разрядный приказ, как все другие приказы, занимался финансовыми вопросами и осуществлял судебные функции. Соответственно разрядный приказ являлся одним из самых многочисленных по штату (в первой четверти XVII в. штат его насчитывал до полусотни работников, а в конце века уже почти двести пятьдесят человек, уступая лишь Поместному приказу, приказу Большой казны и приказу Большого дворца) и его структура была довольно сложной. Основной внутренней структурной единицей Разрядного приказа являлся стол, возглавляемый обычно дьяком. Компетенция столов определялась в процессе специализации должностных лиц при рассмотрении дел по отраслевому или территориальному признаку. В период Московского государства Разрядный приказ состоял из следующих столов: Московский, Владимирский, Новгородский, Смоленский, Казанский, Киевский, Поместный Денежный и Приказный. Среди указанных столов наибольшее значение имел Московский стол, поскольку там концентрировались списки кадрового состава всех приказов, воевод, записи о придворных событиях, разного рода торжествах и церемониях и их участниках, здесь, как отмечалось выше, велся учет служилых людей, сводились данные о снабжении войска, решались многие вопросы административного характера применительно к другим приказам, осуществлялись меры по обнародованию, регистрации, а также и хранению царских указов, грамот и других официальных документов. Компетенция Московского стола постепенно расширялась, причем настолько, что из него выделись многие другие подразделения Разрядного приказа. Столы Разрядного приказа, в свою очередь, структурно делились на повытья, которые охватывали часть территории, подведомственной соответствующему столу. По-вытьями руководили «старые подьячие», у которых было по нескольку помощников из числа «младших» подьячих. На примере Разрядного приказа хорошо виден и характер делопроизводство приказов, отражавший особенности управленческой деятельности государственных органов Московской Руси, учитывая, что именно в этом приказе делопроизводство осуществлялось на достаточно высоком уровне и являлось своеобразным эталоном для других приказов. Данные

аспекты находят в диссертации подробное освещение. Другим приказом, имевшим важное административно-управленческое значение, был приказ Большого дворца. Общее его назначение заключалось в обеспечении жизнедеятельности лично государя и его родственников и иных приближенных, а также управление дворцовыми землями и иным имуществом, принадлежавшим царю. В этой связи автор затрагивает дискуссионный вопрос о том, насколько приказ Большого дворца возможно относить к общегосударственным приказам, и какие начала в его деятельности превалируют — частно-правовые или публично-правовые. Свою позицию автор формулирует в положениях, выносимых на защиту. В работе рассматриваются также функции, полномочия, структура других приказов в административной сфере (Челобитный приказ, Ямской приказ), а также в финансово-экономической сфере (приказ Большого прихода, приказ Большой казны, счетный приказ и др.).

Во втором параграфе «Приказы Московского государства во внешнеполитической сфере» отмечается, что рассмотренные ранее приказы определяли место государственной власти во внутренней политике. Что касается внешней политики, что ее посредством обеспечивался суверенитет государства, и здесь на первый план выходили уже другие группы приказов — во внешнеполитической и военной сферах. Предметом рассмотрения в настоящем параграфе являются приказы во внешнеполитической сфере. Что касается приказов в военной сфере, то они также представляются определяющими для укрепления Московского государства, однако формат диссертационной работы не позволяет исследовать их в полной мере, и здесь при выборе приоритета в пользу приказов во внешнеполитической сфере было учтено то обстоятельство, что по мере развития истории значимость военной силы в реальной политике последовательно снижалось, все более уступая место дипломатии. Из внешнеполитических ведомств, бесспорно, выделяется один из старейших и действовавших на протяжении всего периода Московского государства Посольский приказ. Его создание было связано прежде всего с расширением и усложнением международной деятельности России. Так, уже в конце XV в. в аппарате Боярской думы учреждается должность посольского дьяка, институт которых довольно быстро расширялся и скоро была создана Посольская изба. Первое упоминание об этом органе относится к 1549 г., что, собственно, и считается датой учреждения Посольского приказа. В работе отмечается, что функции Посольского приказа со временем заметно расширялись, при этом ему вменялись несвойственные функции - так, с 60-х гг. XVII в. Посольский приказ, помимо собственно международных функций, занимался вопросами почты, донских казаков, сбором с таможенных и кабацких доходов, участвовал в назначении воевод, приказных людей, осуществлял связь Москвы с Вселенским патриархом, в его ведении было также управление некоторыми городами. В работе дается объяснение этому явлению. С самого начала Посольский приказ завоевал высокий авторитет как внутри Московского государства, так и у иностранцев. Это было во многом связано с личностью первого руководителя (дьяка) приказа Ивана Михайловича Висковатого, который лично готовил тексты посланий, отправляемых за рубеж от имени царя и других высокопоставленных лиц, вел переписку с иностранными послами, принимал участие во

всех значимых внешних делах Московского государства. Иван Грозный его приблизил к себе, однако это не помешало царю в период опричнины казнить Вис-коватого, заподозренного в измене. Но в любом случае во все годы существования Московского государства руководитель этого приказа являлся одной из ключевых фигур в правительстве. В период Смуты Посольский приказ оказался в довольно сложном положении. Тем не менее, несмотря на внутренние потрясения, Посольский приказ при всех главах государства, включая Лжедмитриев, продолжал выполнять свои функции, доказав тем самым, что этот орган приоритетно отражал внешнеполитические интересы Московского государства, а не личности его главы, что следует к позитивным составляющим деятельности Посольского приказа в столь непростое для России время. Особое место в деятельности рассматриваемого приказа отводилось организации посольств за рубеж -этот аспект находит подробное отражение в диссертации. Отмечается, в частности, что с середины XVII в. думные дьяки Посольского приказа также стали включаться в составы посольств и чаще всего занимали должность товарища посла, которыми назначались обычно представители высших сословий на уровне бояр. Затем автор обращается к особенностям делопроизводства в Посольском приказе. Здесь отмечается, в частности, что среди прочих документов важное информативное значение для раскрытия содержания и тенденций развития Посольского приказа имеют статейные списки, составляемые русскими дипломатами, которые можно считать отчетами о проделанной работе. В отличие от используемых до этого «отписок» или разного рода грамот от российских послов, первоначально составляемых в виде своеобразных дневниковых записей, в этих документах (статейных списках) излагалось исполнение данного послу государева наказа по каждому пункту (статье) наказа. Дьяки и их помощники ежедневно заносили в статейный список сведения о том, как осуществляется посольство, сведения об особенностях пребывании российского посла в иностранном государстве, содержание речей дипломатов во время переговоров, бесед послов с иностранными правителями, их приближенными, другими официальными лицами и т.п. Завершались отчеты они как правило описанием обратного пути, Эти отчеты являлись главным источником сведений о положении в разных странах и в целом в мире и представляли огромную ценность для выработки внешнеполитического курса Московского государства. Помимо Посольского приказа внешнеполитическими вопросами занимались также и других приказы, ряд из которых носил временный характер (приказом Княжества Литовского, приказ Княжества Смоленского, Малороссийский приказ, Великороссийский приказ, Панский приказ, Полоняничный приказ, Иноземный приказ, Печатный приказ и др., функции которых находят отражение в диссертации.

В третьем параграфе «Приказы Московского государства в правоохранительной сфере» отмечается, что в приказной системе Московского государства значительное внимание уделялось правоохранительной сфере, предусматривающей применение мер принуждения, что вполне объяснимо, учитывая, что без охраны сложившегося правопорядка невозможно в принципе функционирование государства. И здесь на первом план выступала борьба с преступностью как наиболее негативно-опасным социальным явлением. Для реализации данной госу-

дарственной функции в Московском государстве были созданы и в разные периоды времени действовали несколько приказов, среди которых важнейшее место занимал Разбойный приказ, помимо которого схожие функции, но локального характера выполнял также еще ряд приказов, серди которых необходимо назвать прежде всего Земский приказ, Сыскной приказ, приказ Тайных дел, о которых и идет речь в данном параграфе. Разбойный приказ как орган централизованного управления на постоянной основе окончательно сформировался в ходе проведения губной реформы (середина ХУ1 в.) как реакция государства на высокий уровень преступности; кроме того, расширение Московского государства все более и более показывало ущербность института кормленщиков, злоупотребления которых росли в геометрической прогрессии (в итоге этот институт будет заменен на воеводство и органы местного самоуправления). Власть не могла оставаться безучастной к такого рода явлениям. И уже в губной Белозерской грамоте (1539 г.) губным старостам предписывалось «имати разбойников», то есть создание Разбойного приказа и подчиненных ему органов на местах (губные учреждения и воеводства в части компетенции приказа) решало следующие основные задачи: усиление борьбы с преступностью, а также ограничение власти кормленщиков. В этом смысле диссертант не может согласиться с гипотезой В.А. Рогова (1999), который полагает, что «борьба за национальную государственность на Руси определила стремление властей максимально сохранить всю массу правонарушителей как социально-активных личностей, поскольку военно-политические задачи требовали максимума налогоплательщиков и воинов» (здесь имеется в виду процесс «собирания» русских земель). Материалы, относящиеся в Разбойному приказу, исследования других авторов не дают оснований полагать, что великие московские князья, под руководством которых происходило расширение Московского государства, целенаправленно смягчали положение преступников; напротив, уже с конца XIV в. происходит ужесточение уголовного законодательства. В работе отмечается далее, что применительно к этому приказа в середине XVI в. была сформирована добротная правовая основа (Уставная книга Разбойного приказа). Этот приказ ведал назначением в губные органы, регулировал спорные вопросы, давал указания подчиненным органам, принимал отчеты о работе; кроме того, работники самого приказа (сыщики, обыщики) непосредственно участвовали в проведении оперативно-розыскных и следственных действий. В Уставной книге довольно подробно для того времени описывались дознавательные и следственные действия, содержанию которых автор дает свой комментарий. С организационно-правовой точки зрения, как указывалось выше, Разбойный приказ являлся органом централизованного отраслевого управления. Во главе этого ведомства (судьей), как правило, был боярин или окольничий, что отличало разбойный приказ от других приказов, где начальниками могли быть дьяки. Диссертант полагает, что такая особенность объясняется тем обстоятельством, что Разбойный приказ от имени Московского государства мог применять меры принуждения, ограничивавшие право личности, что составляло особую ответственность лиц, принимавших решения. Далее в работе отмечается, что в опросами борьбы с преступностью, помимо Разбойного приказа, занимались и некоторые другие приказы. И в этом контексте необходи-

мо назвать прежде всего Земский приказ (Земский двор), который был создан во второй половине XVI в. как правительственное учреждение, наблюдавшее за порядком и благоустройством в границах Москвы и ведал судопроизводством по делам о разбоях и грабежах, совершаемых в столице. При этом функции Земского приказа были шире, чем функции Разбойного приказа, поскольку он ведал не только борьбой с преступностью и охраной общественного порядка в Москве, но также противопожарной деятельностью, в его ведении была организация работы извозчиков и др. А согласно Новоуказным статьям 1669 г. Земскому приказу вменялось также управление посадом, мощение улиц. В ведении Земского приказа было также содержание тюрем и «убогих домов», захоронение неопознанных трупов. Что касается розыскных и следственных полномочий, то они прописаны весьма противоречиво, и их осуществление не являлось основной функцией этого органа. Более того, соответствующие положения Указной книги Земского приказа представляют собой не столько инструкции о том, какими должны быть действия дьяков (подьячих) в части розыска и следствия, сколько постановки возникающих в практике вопросов, и при этом нередки ссылки на Уставную книгу Разбойного приказа. Указом 26 октября 1681 г. разбойные, убийственные и татиные дела из Земского приказа, ведавшего этими и другими делами на территории Москвы, были переданы в Сыскной приказ, но затем (после 1687 г.) были вновь возвращены. В этой связи автор рассматривает организационно-правовой статус Сыскного приказа. В завершающей части параграфа освещаются вопросы, связанные с процедурой проведения правоохранительными приказами процессуальных действий как по уголовным, так и по гражданским делам, при этом особое внимание уделяется подготовке проектов судебных решений в приказах, их согласованию с царем и Боярской думой, а также механизму взаимодействия этих приказов с губными органами и воеводами. В этом контексте спорным является компетенция приказа Тайных дел в правоохранительной сфере. Диссертант определяет свою позицию по этому и другим вопросам, формулируются выводы, выносимые на защиту.

В заключении сформулированы основные выводы, сделанные в ходе диссертационного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы

В рецензируемых журналах, включенных в перечень ВАК Минобрнауки РФ:

1. Приказы как органы централизованного государственного управления в системе уголовного судопроизводства Московского государства // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. №5 (36).-0,35 п.л.

2. Особенности регулирования деятельности приказов Московского государства при отправлении судебных функций по нормам Соборного уложения

1649 года//Вестник Адыгейского государственного университета. Майкоп: изд. АГУ. 2013. Выпуск 1(113).- 0,3 п.л.

3. Сыскной приказ (Приказ сыскных дел) Московского государства ХУ11 века (функции, полномочия, делопроизводство) // Вестник Адыгейского государственного университета. Майкоп: изд. АГУ. 2013. Выпуск 2 (118). - 0,3 п.л.

4. Законодательное регулирование организационных основ и полномочий приказов как органов централизованного управления в Московском государстве ХУ1 - середине ХУ11 веков //Право и государство: теория и практика.2013. № 4. - 0,35 п.л.

В иных изданиях:

5. Виды приказов в Московской Руси и их место в системе властеотноше-ний того времени//Актуальные проблемы современной юридической науки и практики. Материалы Международной научно-практической конференции. 17.18 мая 2013 г. Донской юридический институт. Ростов-на-Дону. 2013.-0,35 п.л.

6. Приказы Московского государства в финансовой сфере и особенности их функционирования в ХУ1-ХУ11 веках// Межвузовский научный сборник «Актуальные проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел». М. «Вузовская книга», 2013. - 0, 25 п.л.

7. Формирование института приказной централизованной системы в Московском государстве// Преступность в мегаполисе: стратегия сдерживания. Межвузовский научный сборник. М. «Вузовская книга», 2013. - 0,35 п.л.

Сдано в набор 25.09.2013 г. Подписано в печать 26.09.2013 г. Формат 60x84 1/16. Усл. п.л. 1,5. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman. Тираж 100. Заказ 1141.

Сверстано и отпечатано ИП Купреев В.В. 353240, Краснодарский край, ст. Северская, ул. Чехова, 18/А.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве XVI - XVII вв.»

Государственный морской университет имени адмирала Ф.Ф. Ушакова

Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве ХУ1-ХУ11 вв.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 (теория и история права и государства; история учений о праве и государстве)

На правах рукописи

Чебанова Наталья Сергеевна

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Зливко А.П.

Новороссийск 2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ..................................................................... 3

Глава 1. Создание и развитие приказной системы управления в Московском государстве ХУ1-ХУП вв.

1.1. Основные факторы, обусловившие появление в Московском государстве приказов, и формирование приказной системы управления......................................................................................... 17

1.2. Виды приказов, их функции как органов централизованного государственного управления и место в системе властеотношений...... 47

1.3. Законодательное и кадровое обеспечение деятельности приказов....................................................................................... 73

Глава 2. Полномочия приказов в ведущих сферах государственной жизни и правоприменительная практика по их реализации

2.1. Приказы Московского государства в административной и финансово-экономической сферах................................................... 98

2.2. Приказы Московского государства во внешнеполитической сфере..................................................................................... 126

2.3. Приказы Московского государства в правоохранительной сфере..................................................................................... 152

ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................... 186

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.................. 194

ВВЕДЕНИЕ

ментов, издаваемых самими приказами; в этом же ряду и вопрос о том, каким был механизм выработки решений в приказах. Другой малоизученный пласт заявленной проблематики заключается в выявлении критериев выделения приказов как самостоятельных управленческих структур, уточнении их организационно-правового статуса, особенностей реализации приказами своих полномочий. В этом контексте представляет интерес «наложение» на систему приказов современного функционального (отраслевого) деления министерств и других российских федеральных ведомств и их территориального устройства с целью более корректного сопоставления деятельности приказов в конкретных сферах общественных отношений. Совокупность указанных и смежных с ними проблем, с учетом новейших научных знаний, еще не была предметом специального монографического историко-правового исследования. Данные обстоятельства во многом обусловили выбор диссертантом заявленной темы исследования.

Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с развитием приказной системы в Московском государстве в ХУ1-ХУ11 вв., рассматриваются в исторических трудах различных авторов и разных эпох российской государственности — как имперского, так и советского и современного периодов. В той или иной степени деятельность приказов находит отражение во всех фундаментальных трудах по всеобщей истории России, но в них даются лишь основные характеристики деятельности приказов, многие из которых, вместе с тем, представляют несомненный научный интерес (труды Беляева Н.Д., Владимирского-Буданова М.В, Ерошкина Н.П., Игнатова В.И., Исаева

B.И., Чистякова О.И., Кавелина К.Д., Карамзина М.Н., Ключевского В.О., Костомарова Н.И., Манькова А.Г., Милюкова П.Н., Носова Н.Е., Пихоя Р.Г., Сергеевича В.И., Смыкалина A.C., Соловьева С.М., Татищева В.Н., Томсино-ва В.А., Троицкого С.М. и др.). Многие ученые изучали приказную систему Московского государства в специальных исследованиях. В частности, значительное внимание данной проблематике уделяется в научных трудах таких российских историков государства и права, как Алексеев Ю.Г., Алпатов М.А., Ардашев H.H., Арсеньев К.А., Балковая В.Г., Баскова A.B., Белокуров

C.А., Богоявленский С.К., Булыгин ИА., Вернер И.И., Веселовкий С.Б., Глазьев В.Н., Грибовский В.М., Гурлянд И.Я., Демидова Н.Ф., Загоскин Н.П.,

Зимин A.A., Кодан C.B., Лихачев Н.П., Неволин К.А., Носов Н.Е., Павлов А.П., Рогожин Н.М., Сахаутдинов Д.Ф., Светова Е.А., Седов П.В., Солодкин Я.Г., Сторожев В.Н., Устюгов В.Н., Черепнин JI.B., Шмидт С.О., Шумилов М.М. и др.

Начиная с послевоенного времени по отдельным аспектам деятельности приказов в ХУ1-ХУ11 вв. защищен ряд диссертаций. Большинство из них посвящено исследованию отдельных, как правило, функциональных (отраслевых) приказов, в частности: Томашевский В.В. Аптекарский приказ в ХУ11 веке (1952 г.); Софроненко К.А. Малороссийский приказ Русского государства 2 половины ХУ11 - начала ХУ111 в. (1952 г.); Лисейцев Д.В. Посольский приказ в начале ХУ11 века: Источниковедческое исследование (канд., 2000 г.); Беляков A.B. Служащие Посольского приказа второй трети 17 века (2001 г.); Иванова Е.В. Книги Печатного приказа 1613-1649 гг. как исторический источник (2004 г.); Куненков Б.А. Посольский приказ в 1613-

1645 гг.: структура, служащие, делопроизводство (2007 г.); Амосова И.В. Центральное государственное управление России во второй половине ХУ11 — первой четверти ХУ 111 века: Монастырский приказ (2008 г.) и др.

Значительно в меньшей степени в диссертационных исследованиях затрагиваются вопросы, связанные с тенденциями, закономерностями развития приказной системы Московского государства, ролью приказов в системе властеотношений. В этом контексте необходимо выделить следующие, диссертации: Петров К.В.Приказная система управления в России в конце ХУ-ХУИвв. (2000г.); Рыбалко Н.В. Российская приказная бюрократия в Смутное время начала ХУ11 столетия (2001 г.); Юркин Н.Г. Приказные управленцы ХУ1-ХУ11 вв.: уровень образования и морально-нравственные черты (2002 г.); Новохатко О.В. Центральное государственное управление в России во второй половине ХУ11в. (2008 г.); Лисейцев Д.В. Эволюция приказной системы Московского государства накануне и в эпоху Смуты (докт., 2011 г.). Но еще многие вопросы данной темы нуждаются в дополнительном осмыслении, поскольку в указанны трудах не нашли достаточного отражения особенности приказов как исполнительных органов власти Московской Руси в контексте формирования управленческой системы территориально расширяющегося русского государства, где приказы стали опорным звеном, и с учетом выделения ведущих направлений государственно-правовых отношений, по которым создавались приказы, определявшие основу механизма государственного аппарата. Этот пробел, в свою очередь, не позволяет в должной мере использовать опыт Московского государства того времени для совершенствования современного центрального (федерального) управления в Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере централизованного государственного управления в Московском государстве ХУ1-ХУ11вв.

приказов и других органов управления; результаты научных исследований по заявленной проблематике.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают российскую историю периода ХУ1- ХУ11 в., что обусловливается тем, что с начала ХУ1 в., когда совершено отчетливо обозначилась тенденция неуклонного территориального расширения Московского государства, происходит активное развитие приказной системы управления, организационно-правовые основы которой на системном уровне были сформированы к середине ХУ1 в., а по прошествии ХУ11 в. вместе с началом петровских реформ приказы в прежнем виде перестали функционировать и были трансформированы в органы государственного управления, учрежденные на иной политической основе.

Для реализации этой цели формулируются следующие основные исследовательские задачи:

- определить методологические основы изучения процесса создания и развития приказной системы управления в Московском государстве XVI-XVII вв.;

- изучить процесс формирования приказной системы управления в Московской Руси;

- осуществить классификацию московских приказов ХУ1-ХУ11 вв. по критериям, вытекающим из цели и объекта исследования;

- раскрыть функции приказов как органов централизованного государственного управления;

- показать место приказов в системе властеотношений Московского государства;

- проанализировать содержание и особенности законодательного регулирования деятельности приказов;

исследовать вопрос о кадровом обеспечение деятельности приказов;

Методологической основой решения поставленных задач являются общепризнанные в современных научных исследованиях методы материалистической диалектики и системности научного анализа. Особое место занимает метод историзма, предусматривающий сбор максимально полной информации по исследуемому вопросу, логически последовательный, всесторонний анализ историко-правовых явлений. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. В процессе проводимой исследовательской работы автором использовались научные результаты, содержащиеся в трудах дореволюционных, советских и современных авторов. Нормативно-правовой и документальной базой диссертационного исследования послужили правовые акты, регламентировавшие деятельность приказов в Московском государстве ХУ1-ХУ11 вв. Кроме того, в работе использовались материалы архивов, сборников документов, ряд публицистических работ, где в той или иной мере находила отражения исследуемая проблематика.

Научная новизна исследования определяется постановкой исследовательских задач, совокупность которых в представленном виде еще не являлась предметом специального историко-правового исследования. Реализация этих задач позволила определенным образом осуществить приращение историко-правовых знаний по заявленной проблематике. Автором предложена своя трактовка причин и особенностей формирования приказной системы Московского государства, включая сроки ее необратимой структуризации. Осуществлена авторская классификация приказов Московского государства, исходя из методологических подходов для исследования организационно-правового развития приказов. Систематизированы и раскрыты функции приказов. Показано место приказов в системе властеотношений Московской Руси. Выявлены особенности развития законодательного и кадрового обеспече-

ния деятельности приказов. Определены виды и содержание полномочий приказов в ключевых сферах государственной жизни Московии, а также раскрыта специфика их практической деятельности (в административной и финансово-экономической сферах; во внешнеполитической сфере; в правоохранительной сфере).

2. Формирование приказной системы осуществлялось противоречиво, поскольку на этапе «собирания русских земель» (до конца ХУ в.) в завладе-ваемых Москвой княжествах имелась своя административно-управленческая специфика, а в самом Московском княжестве еще сохранялись элементы дворцово-вотчинного управления. В дальнейшем по м

Автор: Чебанова, Наталья Сергеевна
Город: Новороссийск
Год: 2013
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве XVI - XVII вв. тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве XVI - XVII вв.»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве XVI - XVII вв.»